zobacz wstęp

Wprowadzenie
Prawo jest ważnym elementem funkcjonowania nowoczesnego państwa, ponieważ daje pewność – zarówno administrującym, jak i podmiotom administrowanym – co do tego, jakie reguły postępowania powinny
być zachowane w relacjach obywatel – państwo. Należy zdać sobie sprawę,
że prawo tworzy schematy działania administracji, dając wyraz porządku
i ładu panującego w demokratycznym społeczeństwie1.
Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych
z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce i strzec tego
zespołu wartości, który wyraża Konstytucja2. Stanowienie prawa stanowi
problem nauki administracji i prawa administracyjnego.
Ustawa jest bowiem jednym z instrumentów, za pomocą którego administracja wykonuje nałożone na nią zadania. Administracja przygotowuje również ustawy, a więc także w części stanowi prawo, nie w znaczeniu
formalnym, ale materialnym3. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego powinny odpowiadać powszechnie uznawanym regułom postępowania
legislacyjnego (powinny być odpowiednio skonstruowane, zawierać jasną
i zrozumiałą treść oraz powinny być umieszczone w odpowiednim miejscu
aktu normatywnego)4.
Tworzenie prawa przez administrację publiczną jako obszar badawczy
ma wielowymiarowy charakter z punktu widzenia nauki5. Z punktu widzenia nauki administracji i prawa administracyjnego należy to zjawisko ocenić
o wiele szerzej, aniżeli tylko przez pryzmat zadań prawotwórczych, powierzonych przez Konstytucję lub inne akty prawa, bowiem należy je ocenić
również z punktu widzenia racjonalności tej sfery działalności administracji, która jednocześnie stanowi środek służący jej działalności. W przepisach prawnych nie można jedynie dostrzegać przedmiotu wobec którego
Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009,
s. 254.
2
Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa
2010, e-publikacje, adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm
3
E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 276.
4
Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa
2010, e-publikacje, adres: http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm
5
Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009,
s. 253.
1
9
Wprowadzenie
stosowane są techniki racjonalizatorskie, ale również instrument urzeczywistniania państwa prawa6.
Podkreślić należy, iż prawo jest niezwykle ważną kategorią z punktu widzenia ogólnie rozumianej administracji publicznej, bowiem z jednej
strony jest podstawą jej organizacji i działania, z drugiej zaś, środkiem służącym realizacji nałożonych na nią zadań. W tym podstawowym kontekście,
prawo jest najczęściej ujmowane jako jeden z czynników kształtujących administrację publiczną, która, w ujęciu większości współczesnych państw,
powinna działać według sprecyzowanych schematów7.
Najczęściej prawotwórcza działalność administracji kojarzona jest
z tworzeniem prawa miejscowego, a w następnej kolejności z tworzeniem
aktów wykonawczych do ustaw oraz tworzeniem aktów wewnętrznych.
Niestety, niewielką wagę przywiązuje się do udziału administracji, zwłaszcza rządowej, w procesie stanowienia ustaw, a wydaje się, że jej wpływ na
proces legislacyjny jest coraz większy i zasadnym jest zwrócenie szczególnej uwagi na przedmiotową tematykę8.
Wskazane jest, aby tworzenie prawa było elementem wykształcenia
urzędniczego, i to nie tylko urzędników ministerialnych, ale również innych, którzy często przygotowują akty normatywne, na przykład akty prawa
miejscowego czy też akty wewnętrzne. Wymaga to pewnego niezbędnego
zasobu wiedzy na temat stanowienia prawa9.
Należy zdać sobie sprawę, że proces stanowienia prawa stał się przedmiotem refleksji naukowej, dotychczasowa literatura z zakresu legislacji
administracyjnej zajmuje się technicznymi aspektami norm prawnych (komentarze do zasad techniki prawodawczej) natomiast obecnie koniecznym
jest zwrócenie również uwagi na uwarunkowania społeczne procesu tworzenia prawa10 (jawność tworzenia prawa – znaczenie informacji i informatyki w procesie tworzenia prawa) w tym na szczególne miejsce, jakie
zagadnienia legislacji administracyjnej powinny znaleźć we współczesnym
modelu edukacji prawniczej i administracyjnej.
Skoro przyjmujemy, że prawo spełnia określone funkcje w zakresie
kształtowania stosunków społecznych, to jest niezbędne, aby adresaci norm
prawnych uzyskiwali pełne informacje o tych normach w formie i w sposób
prawnie uregulowany11, zagadnienie to musi być odpowiednio eksponowaE. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 285.
Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B. Guy Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009,
s. 254.
8
Ibidem, 256.
9
E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 276.
10
Ibidem, 272.
11
E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2001, s. 137.
6
7
10
Wprowadzenie
ne w ramach legislacji administracyjnej. Na znaczenie informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa zwraca uwagę E. Knosala: „duża liczba
norm prawnych wymaga systematyzacji i uporządkowania, ma to istotne
znaczenie z punktu widzenia dostępności prawa, jak i wymogów wynikających z potrzeb automatycznego przetwarzania danych”12, A. Zoll „w Polsce łamane jest permanentnie prawo obywatela do dobrze funkcjonującego
państwa, w tym przede wszystkim do dobrej legislacji. Przestrzeganie tego
prawa warunkuje przestrzeganie prawa obywatela do posiadania informacji o obowiązującym porządku prawnym”13. Jednym z podstawowych obowiązków administracji jest zapewnienie jawności prawa, zarówno aktów
prawnych stanowionych przez władzę ustawodawczą, jak i samą administrację14. Znaczenie informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa
staje się w XXI wieku wyznacznikiem nie tylko dobrej legislacji ale także
urzeczywistniania obywatelskiego prawa do informacji, w tym do informacji w procesie stanowienia prawa.
Niniejsze opracowanie Legislacja administracyjna – studium z zakresu
nauki administracji i prawa administracyjnego jest próbą ujęcia zagadnień
legislacji administracyjnej, z uwzględnieniem w jednym opracowaniu podstaw teoretycznych dotyczących stanowienia prawa, zasad techniki prawodawczej, znaczenia informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa
oraz modelu edukacji legislacyjnej. Celem opracowania jest przedstawienie
przyjętego w Polsce modelu stanowienia prawa i udzielenie odpowiedzi na
pytanie, czy obecny model pozwala w pełni na realizację zasad wynikających z wymogów Unii Europejskiej, dotyczących lepszego stanowienia
prawa z uwzględnieniem w szczególności znaczenia informacji i informatyki w procesie stanowienia prawa oraz edukacji legislacyjnej. Oryginalność
opracowania przejawia się w tym, że stanowi o zagadnieniach legislacji
administracyjnej w szerokim zakresie, skupiając w jednym opracowaniu
większość niezbędnych wiadomości z zakresu legislacji.
Opracowanie składa się z IV rozdziałów. Pierwszy rozdział „Tworzenie
prawa” zawiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących tworzenia prawa uwzględniając znaczenie planu i planowania w procesie tworzenia prawa. Rozdział II „Legislacja administracyjna” zawiera prawną analizę
legislacji administracyjnej, uwzględniając legislację w świetle orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego, kierunki zmian w procesie stanowienia prawa
i kwestię edukacji legislacyjnej. Rozdział III „Technika prawodawcza” zaE. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2005, s. 294.
A. Zoll, Dostęp do informacji prawnej jako prawo obywatelskie [w:] Informacja prawna
a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006, s. 21-22.
14
W. Taras, Prawny obowiązek informowania obywateli przez organy administracji państwowej, Pi P 1988, nr l.
12
13
11
Wprowadzenie
wiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Rozdział IV „Informacja i informatyka w procesie stanowienia prawa” zawiera teoretyczno-prawną analizę zagadnień dotyczących informacji
w procesie stanowienia prawa, w tym uwzględnienia rozwiązań informatycznych (w tym zwraca się uwagę na najnowsze propozycje dotyczące
m.in. Rządowego Systemu Informacji procesu legislacyjnego).
W celu znalezienia odpowiedzi na stawiane w pracy pytania zastosowano metodę analityczno-dogmatyczną – analizie poddane zostały obowiązujące regulacje prawne dotyczące problematyki będącej przedmiotem
opracowania.
W podsumowaniu pracy przedstawiona została próba odpowiedzi na
postawione w pracy pytania.
12