M. Giełda, Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem

MAŁGORZATA GIEŁDA
Uniwersytet Wrocławski
Czy kontrakt wojewódzki
jest porozumieniem administracyjnym?
Szerokie zastosowanie umów przez współczesną administrację publiczną do
realizacji postawionych przed nią zadań, możliwe dzięki zmianom ustrojowym
rozpoczętym na przełomie lat 80. i 90. XX w., wynika z ułożenia jej struktury,
kompetencji oraz przyjętych zasad jej organizacji i działania1. Porozumienie administracyjne i kontrakt wojewódzki są uznanymi i stosowanymi prawnymi formami
działania administracji publicznej. W piśmiennictwie ugruntowany już został także ich publicznoprawny charakter2. Pogląd ten odnoszę również do kontraktu wojewódzkiego, ponieważ argumenty przemawiające za jego cywilnoprawnym charakterem okazały się nieliczne i mało znaczące3, a analiza jego konstrukcji prawnej
1
Por. B. Jaworska-Dębska, Umowy we współczesnej administracji, [w:] Umowy w administracji
J. Boć i L. Dziewięcka-Bokun (red.), Wrocław 2008, s. 13 i 14; M. Giełda, Idea społeczeństwa obywatelskiego i zasady subsydiarności a umowy administracyjnoprawne, [w:] Umowy w administracji...,
s. 55 i n.
2 Charakter umowy publicznoprawnej kontraktowi wojewódzkiemu i/lub porozumieniu administracyjnemu przyznają m.in.: T. Rabska, Kontrakt wojewódzki – forma działania administracji publicznej w strukturach zdecentralizowanych, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek,
M. Smuga (red.), Instytucja współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora
zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 611; M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania
jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 111 i 163; A. Błaś, J. Boć, Umowy publicznoprawne, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 352, 353; Z. Kmieciak, Mediacja
i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 81.
3 Główne argumenty, jakie podnoszono dla ugruntowania tego twierdzenia, były dwa. Pierwszy, dotyczył odwołania ustawowego, zawartego jeszcze we wcześniejszej ustawie regulującej zagadnienie kontraktu wojewódzkiego – ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
(dalej: u. o NPR, Dz.U. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm.) do Kodeksu Cywilnego (dalej: k.c.; Dz.U.
Nr 16, poz. 93). Zgodnie z nim we wszystkich sprawach nieuregulowanych w kontrakcie zastosowanie miały przepisy k.c. Analiza budowy i charakteru kontraktu wojewódzkiego wykazały możliwość zastosowanie przepisów k.c. ewentualnie w stosunku do prowadzonych przez strony rokowań.
Drugi argument odnosił się natomiast do obligatoryjnego powierzenia rozwiązywania sporów wynikających z kontraktów wojewódzkich sądom polubownym. Przeciwko temu podejściu świadczyła już sama u. o NPR, to ona bowiem zobowiązała strony kontraktu wojewódzkiego do określenia
BOC.indb 167
2009-09-11 11:52:58
168
MAŁGORZATA GIEŁDA
oraz definicja ustawowa, zawarta w u. o z.p.p.r.4, wskazuje na uznanie go za taką
umowę przez ustawodawcę.
Definicję legalną kontraktu wojewódzkiego wprowadziła, jako pierwsza,
ustawa o z.p.p.r.5 Zgodnie z nią kontrakt wojewódzki to porozumienie o dofinansowaniu programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa,
państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawierane przez
ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa
na warunkach określonych przez Radę Ministrów. Przedstawiona definicja została znowelizowana w 2007 roku6, zgodnie z nią termin „porozumienie” został
zastąpiony pojęciem „umowy o dofinansowanie”. Takie niezdecydowane działanie
ustawodawcy wprowadziło nieporządek terminologiczny i nasunęło wątpliwość
w zakresie zakwalifikowania kontraktu wojewódzkiego jako porozumienia administracyjnego7. Zaistniała w doktrynie rozbieżność myśli w tym zakresie dała
asumpt do przedstawienia różnic i podobieństw tych dwóch umów administracyjnych.
Różnice pomiędzy kontraktem wojewódzkim a porozumieniem administracyjnym występują już na płaszczyźnie ich podstawy prawnej, umiejscowionej
w prawie administracyjnym, ale skonstruowanej odrębnie i w sposób zróżnicowany dla każdej z umów. Do zawarcia porozumienia administracyjnego dostateczną
podstawę prawną stanowią „ogólne przepisy kompetencyjne podmiotów zainteresowanych współpracą”8. Natomiast podstawę prawną kontraktu wojewódzkiego
przez nie w treści kontraktów, podczas rokowań, sposobu rozwiązywania sporów i nie musi być
to koniecznie sąd polubowny (może to być np.: mediacja). Z drugiej jednak strony ustawa nakładała
na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego obowiązek wydania, w drodze rozporządzenia, wzoru kontraktu wojewódzkiego. We wspomnianym wzorze minister, aktem normatywnym
powszechnie obowiązującym, niestety jednostronnie narzucił instytucję sądów polubownych jako
sposób dla rozpatrywania sporów z kontraktów wojewódzkich, tym samym naruszył ustawowy
obowiązek nałożony na strony dotyczący wspólnego wyboru tego sposobu. Por. K. Bandarzewski
w: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2005,
s. 118.
4 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. Nr 227 poz.
1658.
5 Instytucja kontraktu wojewódzkiego prawnie była kształtowana w latach 2000–2007. Pierwotnie zagadnienia dotyczące nowego, w prawie polskim, instrumentu wspierania rozwoju regionalnego podlegały głównie regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego (dalej: u. o z.w.r.r., Dz.U. Nr 48, poz. 550 z późn. zm). W roku 2004 została
wydana nowa regulacja prawna – ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, która zastąpiła dotychczasową. Jednym z powodów tej zmiany była realna szansa wejścia Polski do Unii Europejskiej (UE)
oraz związana z tym konieczność dostosowania polskiego prawa do standardów unijnych. W 2006 r.
została uchwalona kolejna u. o z.p.p.r., która reguluje obecnie zagadnienia dotyczące kontraktu wojewódzkiego oraz jego podstawę prawną.
6 Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
oraz ustawy o finansach publicznych, Dz.U. Nr 140, poz. 984.
7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 403.
8 A. Błaś, J. Boć, Umowy..., s. 352.
BOC.indb 168
2009-09-11 11:52:58
Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?
169
budują przepisy prawne zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, zarówno krajowych, jak i wspólnotowych. Aby zaś doszło do zawarcia
kontraktu, prawo powszechnie obowiązujące nakłada na organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej obowiązek uchwalenia właściwych
aktów prawa miejscowego oraz aktów prawa wewnętrznego o charakterze głównie
planistycznym9.
Tryb zawarcia kontraktu wojewódzkiego oraz tryb jego zmiany i rozwiązania
zostały w znacznej mierze poddane regulacji ustawowej. Procedura, o której mowa,
jest szczególna, została bowiem skonstruowana specjalnie w celu skorzystania z tej
konkretnej formy działania przez określone podmioty (strony). Cechą charakterystyczną w tym zakresie jest również przedmiot czynności dokonywanych przez
strony na początku procedury zawarcia kontraktu wojewódzkiego. Mowa tutaj znowu o konieczności przygotowania, wskazanych ustawowo, aktów planistycznych
i aktów prawa miejscowego. Bez ostatecznego dopełnienia tych czynności w ogóle
nie jest możliwe zawarcie kontraktu wojewódzkiego. Podobnych rozwiązań nie ma
w przypadku porozumień administracyjnych. W ich przypadku regulacja prawna
ogranicza się głównie do wskazania możliwości ich zawarcia, pomijając regulacje
prawne dotyczące trybu zawarcia, zmiany i rozwiązania10.
Pod rządami u. o NPR nietypową cechą procedury zawarcia kontraktu wojewódzkiego wyróżniającą kontrakt wojewódzki na tle innych umów publicznoprawnych, a pominiętą w u. o z.p.p.r., była także instytucja regulaminu negocjacji. Na podstawie art. 35 ust. 4 po otrzymaniu od zarządu województwa wniosku
o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego nałożono na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego obowiązek przedłożenia marszałkowi województwa „projektu regulaminu negocjacji”.
Budowa kontroli i nadzoru nad wykonaniem kontraktu wojewódzkiego
wsparte, nową w polskim prawie, instytucją monitorowania przebiegu realizacji
zapisów w nim zawartych także wskazują na stworzenie specjalnych procedur.
W określonym zakresie dotyczą one tylko kontraktu wojewódzkiego traktowanego jako umowa administracyjna, wynikają z prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego i są dla niego charakterystyczne.
Aspekt podmiotowy stron kontraktu wojewódzkiego i porozumień administracyjnych zawieranych przez administrację publiczną na pozór może wydawać
się podobny. Jednak po dokładnym zapoznaniu się z przepisami prawa widać znaczące różnice. Strony kontraktu wojewódzkiego są przez ustawę określone jednoznacznie zarówno pod względem podmiotowym (Rada Ministrów i samorząd wo9
Należy zwrócić uwagę zwłaszcza na akty planistyczne. Ich duża ilość, zasięg merytoryczny, przedmiotowy i terytorialny (regionalne i ogólnopaństwowe) rozróżniają kontrakt wojewódzki
od porozumienia administracyjnego.
10 Por. P. Brzezicka, Porozumienie administracyjne – problemy węzłowe, PiP 2000, nr 6, s. 45
i 46.
BOC.indb 169
2009-09-11 11:52:58
170
MAŁGORZATA GIEŁDA
jewództwa), jak i ilościowym (tylko dwie)11. Katalog podmiotów mogących zostać
stronami porozumienia administracyjnego jest natomiast znacznie szerszy, chociaż również – jak w przypadku kontraktu wojewódzkiego – zamknięty, bowiem
i w tym przypadku szczególne kryteria podmiotowe wyznacza prawo12. Ponadto
stron porozumienia administracyjnego może być więcej niż dwie13. Dodatkowo
należy zwrócić uwagę, że przy zawarciu kontraktu wojewódzkiego nie dochodzi
do przekazania władztwa administracyjnego związanego z realizowanym, w ramach tej umowy, zadaniem publicznym, co ma miejsce w przypadku porozumienia administracyjnego.
Oba rodzaje umów publicznoprawnych – porozumienia administracyjne
i kontrakt wojewódzki – w zakresie podmiotowym posiadają również cechy tożsame. Z. Cieślak odniósł do porozumienia administracyjnego kryteria, które także
spełnia kontrakt wojewódzki14. Są one następujące:
• przynajmniej jedna ze stron umowy posiada zdolność do sprawowania
funkcji administracyjnych,
• mogą być one zawierane przez zróżnicowane prawnie, organizacyjnie i ekonomicznie podmioty,
11 W przypadku kontraktu wojewódzkiego brak jest podstaw prawnych do zawarcia go przez
więcej niż dwie strony, które są określone ustawowo i tworzą jednocześnie zamknięty, pod względem
ilości, katalog (dwóch) podmiotów prawa administracyjnego uprawnionych do zawarcia tej umowy. Nie jest też możliwe zawarcie danego kontraktu wojewódzkiego przez Radę Ministrów z więcej
niż jedną jednostką regionalnego samorządu terytorialnego. Prawo ogranicza zakres ilościowy stron
kontraktu oraz katalog podmiotów mogących nimi zostać do niezbędnego minimum wymaganego
do zawarcia jakiejkolwiek umowy.
12 Krąg podmiotów posiadających prawo do zawarcia porozumienia administracyjnego
jest znacznie bardziej rozbudowany. Mogą być one zawierane przez organy samorządu terytorialnego
i organy administracji rządowej z podmiotami ze sfery publicznej oraz z innymi instytucjami (prywatnymi) (por. Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 119 oraz m. in. ustawa
z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst
jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), która przewiduje zawarcie porozumienia, w zakresie zasad
współdziałania urzędnika wyborczego z Krajowym Biurem Wyborczym, pomiędzy odpowiednio
marszałkiem, starostą i wójtem (burmistrzem lub prezydentem miasta) a kierownikiem Krajowego
Biura Wyborczego (art. 23 ust. 2).
13 Prawo przewiduje często także więcej niż dwa podmioty posiadające prawo strony porozumienia i nie zawsze ogranicza ilość stron danego porozumienia. Należy więc stwierdzić, że ich ilość
może być dowolnie kształtowana przez umawiające się strony przy założeniu, że dowolność ta nie będzie bezwzględna, ponieważ zawsze będzie podlegała reżimowi prawnemu. Przykładem takiej wielości stron może być konstrukcja porozumienia administracyjnego powołanego na podstawie art.
62 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256,
poz. 2572). Zgodnie z nim szkoły i placówki oświatowe mogą zostać połączone na podstawie porozumienia zawartego przez właściwe organy, którym podlegają. W tym wypadku prawodawca ogólnie
określił krąg podmiotów porozumienia, zawężając go tylko do organów prowadzących dane szkoły
i placówki oświatowe. Z zapisów ustawy nie wynika także ograniczenie ich ilości.
14 Por. Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 117–125.
BOC.indb 170
2009-09-11 11:52:59
Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?
171
• strony oraz uczestnicy umowy działają w interesie ogólnym; realizując zadania ze sfery publicznej, nawet jeżeli realizują jednocześnie swój cel podmiotowy
(podmioty prawa prywatnego).
Przedmiot porozumienia administracyjnego jest ujmowany w doktrynie różnie, jednak najczęściej podkreślane są jego dwa elementy konstrukcyjne: realizacja zadań publicznych oraz współpraca15. W takim ujęciu przedmiot kontraktu
wojewódzkiego jest szerszy, ponieważ obok realizacji zadań publicznych zawiera
znacznie szerszy katalog zasad i wartości współczesnej cywilizacji wspólnoty europejskiej i nie ogranicza się tylko do akcentowania zasady współpracy16. W treści
kontraktów wojewódzkich, podpisywanych na podstawie u. o NPR, został zawarty wprost obowiązek stron do przestrzegania realizacji zadań publicznych w nich
określonych z poszanowaniem zasady subsydiarności, partnerstwa, ochrony środowiska, zapewnienia równości szans na rynku pracy oraz efektywności i koncentracji wydatkowania środków publicznych17, a także innych zasad ogólnych
(zasady decentralizacji, zasady zrównoważonego rozwoju). Można powiedzieć,
że kontrakt wojewódzki jest pod tym względem nowym jakościowo instrumentem prawnym w polskim systemie prawa. Jest odpowiedzią na nowe okoliczności
geopolityczne w Europie i nową sytuację prawnoustrojową w Polsce. Wspólnota
i jej państwa członkowskie stawiają sobie za cel stabilny i zrównoważony rozwój
społeczny, gospodarczy oraz ekonomiczny wszystkich regionów jednoczącej się
Europy; rozwój mający na celu poprawę i wyrównanie warunków życia mieszkańców w ramach wspólnoty. Będzie on zmierzał we właściwym kierunku tylko wówczas, gdy zostanie oparty na solidnych fundamentach – wspomnianych zasadach
i wartościach.
Na uwagę zasługuje tutaj pierwszy element składający się na przedmiot kontraktu – realizacja zadań publicznych. W tym zakresie przedmiot porozumienia
administracyjnego jest wyznaczony tylko w sposób ogólny i ramowy. Z. Cieślak,
upatruje takiego stanu rzeczy w istocie prawnej porozumienia, którą jest „współdziałanie niezależnych podmiotów w zakresie realizacji określonych przez normy
prawne zadań administracyjnych”18. Istota prawna porozumienia nie może być
jednak traktowana jako kryterium wyróżniające wobec kontraktu z podstawowego
15
P. Brzezicka, Porozumienie..., s. 46; A. Błaś, J. Boć, Umowa..., s. 351 i n.
Oczywiście nie można odmówić także porozumieniom administracyjnym realizacji zasad
i wartości, o których tutaj mowa. Przede wszystkim to jednak kontrakty wojewódzkie bezpośrednio
zobowiązują strony do realizacji przedmiotowych zasad i wartości. Nadto są instrumentem rozwoju
regionalnego – dziedziny, która w wymiarze lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim przywiązuje bardzo dużą wagę do ich faktycznej realizacji.
17 Por. treść art. 3 kontraktów wojewódzkich zawieranych w 2001 r., np. kontrakt wojewódzki
zawarty 19 czerwca 2001 r. między Radą Ministrów a Samorządem Województwa Dolnośląskiego
oraz § 4 kontraktów wojewódzkich zawieranych na podstawie u. o NPR i u. o p.p.r.
18 Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 127.
16
BOC.indb 171
2009-09-11 11:52:59
172
MAŁGORZATA GIEŁDA
względu – istota prawna kontraktu jest, w omawianym obszarze, tożsama19. Kryterium odróżnienia należy poszukiwać raczej w ujętym szczegółowo, a nie ogólnie,
zakresie przedmiotowym współpracy prowadzonej na podstawie zastosowania
formy porozumienia administracyjnego i formy kontraktu wojewódzkiego20.
Odnosząc się do aspektu rodzajowego strony przedmiotowej porozumienia
administracyjnego, należy stwierdzić, że jest on wyznaczony w doktrynie ogólnie
i jest nim realizacja zadań publicznych w ramach współpracy co najmniej dwóch
podmiotów działających w układzie zdecentralizowanym. Wynika to z bardzo szerokiego rodzajowo katalogu przedmiotowego porozumienia administracyjnego21.
Przedmiot kontraktu wojewódzkiego jest natomiast wyznaczony przez prawo bardziej konkretnie, dotyczy bowiem nie zadań publicznych, jako kategorii ogólnej,
ale zadań publicznych o znaczeniu regionalnym należących do właściwości samorządu województwa realizowanych w zakresie dziedziny rozwoju regionalnego.
Będą to zadania przedstawione m.in. w art. 14 u.s.w., czyli podobne rodzajowo
do zadań publicznych realizowanych w drodze porozumień administracyjnych,
ale posiadające równocześnie przymiot zadań regionalnych należących do właściwości samorządu województwa. Podsumowując aspekt rodzajowy strony przedmiotowej kontraktu wojewódzkiego względem porozumienia administracyjnego,
można następująco przedstawić porównanie tych dwóch umów publicznoprawnych:
• przedmiotem kontraktu wojewódzkiego są różne rodzaje zadań publicznych
o znaczeniu regionalnym, należące do właściwości jednego podmiotu administracji publicznej – samorządu województwa – realizowane w zakresie dziedziny rozwoju regionalnego;
19 Kontrakt wojewódzki także, dzięki współdziałaniu podmiotów zdecentralizowanych
względem siebie, realizuje zadania publiczne, które ustawa nie określa ogólnie tylko szczegółowo –
są to zadania o znaczeniu regionalnym należące do właściwości samorządu województwa. Natomiast
za współdziałanie w ramach kontraktu wojewódzkiego należy traktować wsparcie, środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu państwa i funduszy strukturalnych, udzielane przez administrację
rządową samorządowi województwa na realizację zadań ujętych w kontrakcie. Także przyjęcie tego
wsparcia oraz realizacja umówionych, z administracją rządową, w kontrakcie zadań przez samorząd
województwa jest elementem współdziałania do jakiego dochodzi na podstawie tej umowy.
20 Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 128. Tym kryterium posłużył się także powołany autor, dla
dokonania zróżnicowania poszczególnych rodzajów porozumień w ramach ogólnej kategorii porozumień administracyjnych: „różnicowanie poszczególnych rodzajów porozumień może, moim
zdaniem, dokonać się jedynie w płaszczyźnie zróżnicowania treści zadań administracyjnych, których dotyczą postanowienia porozumienia”. Oczywiście wśród tych porozumień mogą znaleźć się
takie, których przedmiot będzie dotyczył zadań publicznych o charakterze wojewódzkim należących
do właściwości samorządu regionalnego. Nie stanowi to jednak przesłanki do uznania ich za kontrakty wojewódzkie, ponieważ nie spełniają one pozostałych warunków prawnych wyznaczonych tej
umowie administracyjnej.
21 Przedmiotem porozumienia mogą być różne rodzaje zadań publicznych, np.: zadania z zakresu edukacji, ochrony zdrowia, kultury, ochrony środowiska, bezpieczeństwa itp.
BOC.indb 172
2009-09-11 11:52:59
Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?
173
• przedmiotem porozumienia są różne rodzaje zadań publicznych, należące
do właściwości rozmaitych podmiotów administracji publicznej (jednostek samorządu terytorialnego, administracji rządowej) realizowane w zakresie różnych
dziedzin.
Z ogólnego charakteru przedmiotu porozumienia administracyjnego i przedstawienia jego istoty wynika kolejna różnica pomiędzy analizowanymi typami
umów administracyjnych. W doktrynie podnosi się, że porozumienie z reguły
nie ma na celu realizacji konkretnie określonych zadań składających się łącznie
na realizację jakiegoś obowiązku wyznaczonego i przyznanego prawem określonemu podmiotowi publicznemu22. Nie można jednak tej samej cechy przypisać
kontraktowi. W związku z pierwotnym zawężeniem zakresu zadań publicznych tej
umowy trzeba stwierdzić, że te ujęte w jego treści odnoszą się do realizacji skonkretyzowanych celów i zadań publicznych zawierających się w dziedzinie rozwoju
regionalnego. Konkretyzację tych celów odnajdujemy przede wszystkim w aktach
planistycznych sporządzanych przez organy administracji samorządu województwa oraz organy administracji rządowej.
Uwagę przykuwa również inna różnica w konstrukcji strony przedmiotowej
obu umów związana z aspektem czynnościowym. Porozumienie administracyjne
może przewidywać wspólne wykonywanie przez strony określonych w nim zadań
publicznych. Może także dotyczyć powierzenia przez organ administracji publicznej zadania do realizacji innemu podmiotowi publicznemu lub prywatnemu23.
Towarzyszy temu jednoczesne przeniesienie, na podmiot przejmujący zadanie,
władztwa administracyjnego niezbędnego do realizacji powierzonego zadania publicznego. Przedmiotem kontraktu wojewódzkiego nie jest natomiast przekazanie
między jego stronami zadań publicznych w celu ich realizacji. Układ władztwa administracyjnego, w zakresie układu kompetencyjnego jego stron, także nie ulega
zmianie. W tym obszarze rozważań za przedmiot kontraktu wojewódzkiego należy
więc przyjąć, nie przekazanie zadań i ewentualnego władztwa administracyjnego
którejś ze stron, ale wybór zadań publicznych o znaczeniu regionalnym z zakresu
właściwości samorządu województwa i określenie kwot ich dofinansowania przez
administrację rządową oraz podjęcie przez strony zobowiązania do przestrzegania
oznaczonych zasad i wartość.
Różny jest także aspekt wykonawczy strony przedmiotowej omawianych
umów. Porozumienia administracyjne mogą przewidywać wspólne przez strony
wykonywanie zadań publicznych, które są ich przedmiotem; mogą także powie22
Z. Cieślak uważa, że cecha ogólności przedmiotu porozumienia administracyjnego oznacza,
że ta forma działania administracji publicznej „z zasady nie odnosi się do jednostkowych, indywidualnie określonych i skonkretyzowanych celów, których realizacja równoznaczna jest ze spełnieniem
ciążącego na organie obowiązku”; Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 127.
23 P. Brzezicka, Porozumienie..., s. 46 i 48; Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 126; K. Sobczak, Koordynacja gospodarcza. Studium administracyjno-prawne, Warszawa 1971, s. 235.
BOC.indb 173
2009-09-11 11:52:59
174
MAŁGORZATA GIEŁDA
rzyć ich wykonanie tylko jednej ze stron. W przypadku kontraktu wojewódzkiego
nie ma możliwości takiego wyboru. Zadania wybrane przez strony należą do właściwości samorządu województwa, na nim także spoczywa obowiązek ich zrealizowania. W tym zakresie zarząd województwa będzie sam realizował zadania
określone w kontrakcie wojewódzkim lub będzie zawierał umowy z podmiotami
publicznymi i prywatnymi, które będą je bezpośrednio wykonywały.
Porównanie strony przedmiotowej porozumienia administracyjnego i kontraktu wojewódzkiego wykazuje także podobieństwa. Nie ulega wątpliwości,
że strony tych umów, wykorzystują właśnie te formy działania, w celu realizacji
swoich zadań i obowiązków, określonych w prawie. Ujmując tę kwestię inaczej,
trzeba stwierdzić, że to prawo pierwotnie wyznacza zakres przedmiotowy działania
stron w ramach analizowanych umów oraz samą możliwość posłużenia się nimi,
umowy zaś zawierane są w celu wykonywania kompetencji związanych ze współdziałaniem organów administracji publicznej. Zakres ten może zostać zmieniony
tylko ustawowo, a nie w drodze jakiejkolwiek umowy, ponieważ obowiązek realizacji danych zadań, wchodzących w jego skład, wynika z pozycji prawnoustrojowej stron24. Bezsporny jest również fakt, że obie formy działania są umowami
publicznoprawnymi i w ujęciu ogólnym ich istota jest taka sama.
Opisana kwestia rodzi dalszą konsekwencję i nasuwa na myśl kolejne podobieństwo. Zadania ujmowane w tych umowach nie mogą być dowolnie wybierane przez strony, ze względu na ich delimitację prawną. Dlatego należy stwierdzić,
że podjęcie decyzji przez strony o zawarciu jednej z nich jest wynikiem realizacji
przez te strony zadań i obowiązków nałożonych na nie przez prawo. Strony dokonują więc wyboru prawnej formy działania w celu realizacji swoich kompetencji oraz
zadań25. Zarówno w przypadku porozumienia administracyjnego, jak i kontraktu
wojewódzkiego strony dokonują wyboru działań z katalogu określonego w prawie
administracyjnym i ograniczonego nim. Ta delimitacja prawna jest znacznie bardziej kategoryczna w przypadku kontraktu wojewódzkiego.
Między obiema omawianymi umowami bezsprzecznie występują podobieństwa, jednak przedstawione powyżej liczne i znaczące odrębności kontraktu wojewódzkiego wobec porozumienia administracyjnego, zwłaszcza w zakresie konstrukcji przedmiotowej, jak i podmiotowej przesądzają, moim zdaniem,
o ich rozdzielnym pojmowaniu. Znaczny zaś stopień zróżnicowania cech dwóch
porównywanych umów uzasadnia powołanie przez ustawodawcę imiennie odrębnej od porozumienia administracyjnego umowy publicznoprawnej – kontraktu
wojewódzkiego. Oznacza to jednocześnie, że nie jest on rodzajem porozumienia
administracyjnego.
Samą definicję ustawową kontraktu wojewódzkiego należy zaś uznać za konstrukcję, która będzie podlegała dalszej ewolucji. Wydaje się, że definiując kontrakt
24
25
BOC.indb 174
Por. Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 127.
Ibidem.
2009-09-11 11:53:00
Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?
175
wojewódzki, ustawodawca chciał podkreślić jego administracyjnoprawny charakter i tym samym oddzielić go od umów cywilnoprawnych, o czym świadczy użycie
przez niego pojęcia „porozumienia” dla określenia tej umowy. Niestety, zabieg ten
dał możliwość tożsamego pojmowania dwóch, odrębnych umów administracyjnoprawnych (porozumienia administracyjnego i kontraktu wojewódzkiego) i skłonił
ustawodawcę do zmiany tej części definicji przez zastąpienie pojęcia „porozumienie” terminem „umowa o dofinansowanie”. Trafność tej decyzji ustawodawcy
jest również wątpliwa, kontrakt wojewódzki jest bowiem nie tylko wspomnianą
umową o dofinansowanie, w której określa się wysokość środków finansowych
na realizację określonych zadań publicznych. Wprowadza on także zasady i wartości określone w prawie wspólnotowym i krajowym oraz stanowi płaszczyznę dla
dokonania przez administrację rządową i administrację samorządową wspólnego
wyboru zadań o znaczeniu regionalnym, których wykonanie będzie wspierać finansowo administracja rządowa.
BOC.indb 175
2009-09-11 11:53:00