rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N11.4131.53.2012.AS2

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
———————————————————————————————————————————
Wrocław, dnia 31 stycznia 2012 r.
Elektronicznie podpisany przez:
2012.01.31 11:02:30
Milena Pigdanowicz-Fidera; DUW we Wrocławi
Poz. 425
Public key:
Data: 2012-01-31
WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI
NK-N11.4131.53.2012.AS2 - 1
Wrocław, dnia 24 stycznia 2012 r.
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Rady Gminy Mietków Nr XII/64/2011 z dnia 28 grudnia 2011 r.
w sprawie uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Mietkowie.
Uzasadnienie
Rada Gminy Mietków na sesji w dniu 28 grudnia 2011 r. podjęła m.in. uchwałę Nr XII/64/2011 w sprawie
uchwalenia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Mietkowie. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu
nadzoru w dniu 5 stycznia 2012 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż: § 8 ust. 2, § 9 § 10, § 11,
§ 12 § 14 ust. 4 i § 16 uchwały naruszają w sposób istotny art. 13 ustawy z 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 13,poz. 123
ze zm.). Dodatkowo § 8 ust. 2 narusza w sposób istotny art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, § 10
ust. 2 narusza w sposób istotny art. 3 Kodeksu pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 21,poz. 94 ze zm.)
w związku z art. 26a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, § 14 ust.4 narusza
w sposób istotny art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, § 16 narusza w sposób
istotny art. 265 pkt 2 w związku z art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy w Mietkowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h), art. 40
ust. 2 pkt 2 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy z 25 października 1991 r.
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nadała statut Gminnemu Ośrodkowi Kultury
w Mietkowie.
Należy zaznaczyć, iż przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego
podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim
niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25.05.1998 r., K 19/97, OTK 1998/4,
poz. 48). Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania
tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej 1. Instytucje kultury
działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.2. Statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz
sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 4) określenie źródeł finansowania,
5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż
kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. 3.Organizację wewnętrzną instytucji kultury
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
—2—
Poz. 425
—————————————————————————————————————————————————————————————
określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora
oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Katalog regulacji, które Rada Gminy powinna zamieścić w statucie instytucji ma więc charakter zamknięty, czyli nie powinna się znaleźć
w statucie materia nie wymieniona przez ustawodawcę w art. 13 ust 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej. Dodatkowo ustawodawca w art. 13 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że organizację
wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji.
W § 8 ust. 2 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: Czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do
Dyrektora z wyłączeniem możliwości nawiązania i rozwiązania stosunku pracy oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia i nagród oraz inne obowiązki określone w regulaminie organizacyjnym wydanym na podstawie § 12
niniejszego statutu wykonuje Instruktor ds. programowych.
Podejmując wskazany fragment uchwały Rada Gminy nie tylko przekroczyła swoje kompetencje ustawowe w zakresie stanowienia statutu instytucji kultury, ale także naruszyła w sposób istotny art. 33 ust. 5 ustawy
o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie Wójta możliwości dokonywania części czynności z zakresu
prawa pracy wobec dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. W ten sposób, nie mając do tego upoważnienia
ustawowego, ograniczyła ustawowe kompetencje Wójta. Zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym kierownik urzędu (wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników
urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Rada Gminy nie może więc wyznaczyć
do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy innych osób.
Gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 165 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 ustawy
o samorządzie gminnym) ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań mających na celu powstanie określonych skutków prawnych. Jako osoba prawna, działa ona przez swoje
organy. Przepisy ustawy determinują sytuację prawną oraz zakres kompetencji i kierunków oraz prawnych
form działania tychże organów. I tak, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy organem stanowiącym i kontrolnym
w gminie jest rada gminy. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym. Do zadań organu wykonawczego gminy należy m. in. wykonywanie uchwał organu stanowiącego Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Kierownikiem urzędu jest wójt (art. 33 ust 1
i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Jak zaś już wyżej wskazano kierownik urzędu wykonuje uprawnienia
zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie
NSA utrwalił się pogląd, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu w sposób bezwzględnie wiążący regulują przepisy odpowiedniej ustawy poświęcone władzom jednostki samorządu terytorialnego, w których określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać
rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95, Wokanda
1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, OSNA 1995/4/186). Podjęcie przez Radę
Gminy § 8 ust. 2 uchwały uznać należy za wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W § 9 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: Organem doradczo – kontrolnym jest Rada składająca
sie z instruktora do spraw programowych oraz 2 członków społecznych powołanych do składu Rady przez Wójta Gminy Mietków. Rada Programowa wybiera ze swego grona Przewodniczącego. Tryb pracy Rady określa
uchwalony przez nią Regulamin. Spory pomiędzy Radą a Dyrektorem rozstrzyga Wójt. W tym celu Wójt może
powołać niezależnych arbitrów.
Mocą cytowanego przepisu Rada Gminy powołała organ doradczo - kontrolny nie mając do tego upoważnienia ustawowego. O kontrolnym charakterze Rady Programowej świadczy zwłaszcza treść § 9 ust. 4 uchwały, przewidująca właściwość wójta dla rozstrzygania sporów pomiędzy Radą Programową a dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury. W myśl art. 13 ust 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
organizator może powołać wyłącznie organy o charakterze doradczym. Dodatkowo jako członka Rady Programowej wymieniono „Instruktora do spraw programowych”. W tekście uchwały nigdzie nie wyjaśniono co to za
funkcja i na podstawie jakich przepisów została powołana. W piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r.
Rg.0711.12.2011 Sekretarz Gminy oświadczyła, że: osoba zatrudniona na tym stanowisku jest pracownikiem
Gminnego Ośrodka Kultury w Mietkowie. Stanowisko to zostało utworzone na podstawie § 11 pkt. 3 Regulaminu Organizacyjnego Gminnego Ośrodka Kultury w Mietkowie nadanego Zarządzeniem Nr 4/2008 Dyrektora
Gminnego Ośrodka Kultury z dnia 20 października 2008 r. Zdaniem Organu Nadzoru akt prawa miejscowego,
jako akt wyższego rzędu, nie powinien w warstwie pojęciowej odsyłać do regulacji zawartych w akcie kierownictwa wewnętrznego jakim niewątpliwie jest regulamin organizacyjny GOK.
Realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter
ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Jako akt prawa miejscowego, kwestionowane przepisy uchwały winny być sformułowane w sposób czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich
okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Tymczasem
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
—3—
Poz. 425
—————————————————————————————————————————————————————————————
wykładnia fragmentu uchwały w zakresie składu Rady Programowej budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Powyższe względy uzasadniają stwierdzenie nieważności § 9 uchwały w całości.
W § 10, § 11 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: W GOK zatrudnia się pracowników działalności
podstawowej, administracji oraz obsługi. Dyrektor jest pracodawcą w rozumieniu kodeksu pracy w stosunku do
zatrudnionych pracowników. Dyrektor i pracownicy GOK powinni posiadać odpowiednie do zajmowanych
stanowisk kwalifikacje ustalone w regulaminie organizacyjnym. Wynagrodzenie dyrektora ustala Wójt Gminy
Mietków. Wynagrodzenie pracowników określa regulamin wynagradzania zatwierdzony przez Dyrektora
w formie zarządzenia. W ocenie Organu Nadzoru cytowane ustalenia, choć w większości bardzo ogólne
w warstwie znaczeniowej, regulują jednak organizację wewnętrzną instytucji kultury, czyli materie, która
zgodnie z art. 13 ust. 3 powinna zostać zamieszczona w regulaminie organizacyjnym instytucji kultury nadanym przez dyrektora instytucji kultury.
Ponadto podejmując § 10 ust. 2 Rada Gminy naruszyła art. 3 Kodeksu pracy w związku z art. 26a ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z Art. 26a. do pracowników instytucji kultury
stosuje się przepisy Kodeksu pracy. Natomiast zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Zaś w myśl art. 31 za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu
prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Dyrektor instytucji kultury, zgodnie z art. 17 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: dyrektor
instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, (przepis ten został zresztą powtórzony przez
Radę Gminy w § 8 ust. 1 uchwały), niewątpliwie nie jest więc pracodawcą, lecz osobą zarządzającą tą jednostką.
W § 12 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: 1. Regulamin organizacyjny opracowuje i wprowadza
po raz pierwszy w drodze zarządzenia Dyrektor, po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy Mietków, działającego
w imieniu organizatora oraz stowarzyszeń twórców. 2 W przypadku zmiany regulaminu organizacyjnego wymaga on opinii działających w niej organizacji związkowych.
Podejmując wskazany fragment uchwały Rada Gminy zmodyfikowała art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zróżnicowanie wymogu opiniowania regulaminu organizacyjnego przez organizacje związkowe w zależności od tego, czy jest wprowadzany po raz pierwszy, czy jest
tylko zmieniany. Ustawodawca w art. 13 ustawy ust. 3 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
wprowadził przymus opiniowania regulaminu organizacyjnego niezależnie od okoliczności w jakich jest podejmowany.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego,
przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze
powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących
norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie
w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia
19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.).
W wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. III SA/Wr
650/10 oceniając podobny w treści fragment uchwały rady gminy orzekł, że: naruszenie prawa zawarte
w kwestionowanym przepisie uchwały ma miejsce niezależnie od faktu, czy organizacje i stowarzyszenia, wskazane w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu prowadzeniu działalności kulturalnej, działają w danej instytucji
kultury. Uchwała, mocą której nadaje się statut instytucji kultury ma charakter aktu prawa miejscowego, a akt
ten musi posiadać walor abstrakcyjności, umożliwiający jego stosowanie w każdej sytuacji, także wówczas,
gdy taka organizacja czy stowarzyszenie powstanie.
W § 14 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: nadzór nad gospodarką finansową sprawuje
Wójt Gminy Mietków.
Zdaniem Organu Nadzory Rada Gminy uchwalając § 14 ust.4 uchwały nie tylko przekroczyła zamknięty
katalog regulacji, które powinna zamieścić w statucie instytucji kultury, ale jednocześnie naruszyła art. 27
ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. W świetle wskazanego przepisu Wójt nie posiada uprawnień do sprawowania nadzoru nad
gospodarką finansową Gminnego Ośrodka Kultury.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
—4—
Poz. 425
—————————————————————————————————————————————————————————————
W § 16 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: Dyrektor corocznie, w terminie do 3 miesięcy
po dniu bilansowym, przedkłada organizatorowi sprawozdanie finansowe za poprzedni rok kalendarzowy, które podlega zatwierdzeniu przez Wójta Gminy Mietków.
W przypadku § 16 ust. 4 Rada Gminy Mietków również przekroczyła zamknięty katalog regulacji, które
powinna zamieścić w statucie instytucji kultury, a także naruszyła w sposób istotny art. 265 pkt 2 w związku
z art. 9 pkt 13 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którym samorządowa instytucja kultury przedstawia
właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia: 28 lutego roku następującego
po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie
mniejszej niż w planie finansowym. Nie mając upoważnienia Rada uregulowała więc tryb składania sprawozdania finansowego w sposób całkowicie odmienny niż przewidział to ustawodawca w wskazanych wyżej przepisach.
Stwierdzenie nieważności § 9 uchwały uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ponieważ
zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji
kultury zawiera: organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Sytuacja, w której § 9 nie obowiązuje powoduje, iż uchwała nie przewiduje organu doradczego i w efekcie stanowi niepełną realizację kompetencji Rady do nadania statutu instytucji kultury. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. (II SA/Op 480/07) pominięcie przez radę któregoś z wymienionych
w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny
wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Art. 13 ust. 2 ustawy przyznaje więc kompetencję radzie
gminy do kompleksowego uregulowania materii statutu instytucji kultury. Wobec powołanego wyroku oraz
zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji braku takiego uregulowania, należy stwierdzić nieważność uchwały w całości.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu Nadzoru – Wojewody Dolnośląskiego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
Aleksander Marek Skorupa