Stanowisko OPOS ws. projektu ustawy o Związkach Metropolitalnych

Stanowisko Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych
Warszawa, 25 września 2015 r.
w sprawie poselskiego projektu ustawy
o związkach metropolitalnych (z dnia 4 sierpnia 2015 r.)
Po zapoznaniu się z poselskim projektem ustawy o związkach metropolitalnych
(dołączonym do sprawozdania Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej z dnia 4 sierpnia 2015 r.) oraz wcześniejszym projektem
ww. ustawy (dołączonym do sprawozdania podkomisji nadzwyczajnej z dnia 23 lipca 2015
r.), będących efektem prac nad projektem ustawy o powiecie metropolitalnym zawartym
w druku sejmowym nr 2107, Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych
wyraża negatywną opinię w przedmiocie tego projektu. Przedstawione przez Związek
Powiatów Polskich stanowisko, datowane na dzień 24 czerwca 2015 r. dołączone do druku
sejmowego nr 2107, a także argumenty zawarte w negatywnych opiniach z 2013 r. uznać
należy naszym zdaniem za zasadne.
Przedstawiony projekt ustawy – wbrew pozorom tworzonym przez jego frazeologię wprowadza dodatkowy, czwarty rodzaj jednostki samorządu terytorialnego wraz z organami
tzw. związku, radnymi i całą infrastrukturą organizacyjną, jaka jest związana z utworzeniem
nowej jednostki. W związku z założeniami dot. kształtu instytucjonalnego tzw. związku, jego
utworzenie będzie istotnym obciążeniem dla podatników, przy czym brak jest pewności, iż
powstanie nowego rodzaju jednostek w kształcie przyjętym w projekcie przyniesie zakładane
korzyści.
W szczególności wątpliwości budzi przyjęty w projekcie ustawy model władz związku
metropolitalnego, gdzie gminy i powiaty wchodzące w jego skład nie mają wpływu na
funkcjonowanie związku. Może to znacznie utrudnić współpracę i koordynację wykonywania
szeregu zadań publicznych na takim obszarze. Za kluczowe dla zapewnienia sprawnego
zarządzania obszarami metropolitalnymi uważamy wypracowanie narzędzi prawnych
stymulujących współpracę między organami związków a samorządami miast, gmin
i powiatów leżących na ich terenie oraz władzami regionalnymi i pozostałymi samorządami
lokalnymi w celu kształtowania zrównoważonego rozwoju polskich województw.
Istotną trudnością, którą projekt może generować w praktycznym funkcjonowaniu
administracji publicznej spowodują regulacje dotyczące kompetencji nowego rodzaju
jednostki. Wobec braku klarownej, jednoznacznej delimitacji kompetencji między różnymi
rodzajami jst, kwestie te w praktycznym funkcjonowaniu mogą rodzić wiele wątpliwości
prawnych.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że omawiany poselski projekt ustawy
o związkach metropolitalnych powinien zostać odrzucony przez Sejm RP. Jednak kwestia
ustawy metropolitalnej wydaje się być nadal otwarta, bowiem zaproponowany projekt nie
zamyka dyskusji i nie stanowi odpowiedzi na potrzebę wprowadzenia dobrze przemyślanych,
zintegrowanych z całym systemem zarządzania publicznego w Polsce rozwiązań, w zakresie
zarządzania rozwojem polskich obszarów metropolitalnych. Należałoby rozwijać
proponowane już wcześniej pomysły usprawnienia, proponowane w toczącej się od lat
dyskusji nad kształtem reformy administrowania oraz zarządzania procesami i zadaniami
wielkich miast, które zakładają wzmocnienie istniejących struktur samorządowych,
umożliwiające wykorzystanie szans drzemiących w polskich obszarach metropolitalnych.
Elementem wieńczącym ten proces powinno być przyjęcie ustawy metropolitalnej, która -
w odróżnieniu od przedstawionego projektu - będzie zawierała regulacje pozwalające na
rozwiązywanie problemów obszarów metropolitalnych i stymulujące ich rozwój.
Toczące się obecnie prace legislacyjne powinny w szerszym zakresie uwzględniać
konsultacje propozycji nowych uregulowań ze środowiskiem samorządowym oraz
naukowym. Oczekujemy, że dalsze prace nad projektem rozwiązań dot. obszarów
metropolitalnych będą toczyć się przy czynnym udziale i w ścisłej współpracy z jst oraz ich
organizacjami (w tym sygnatariuszami Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji
Samorządowych, które deklarują wolę współpracy), a wypracowane rozwiązania będą
optymalne dla metropolii i poszczególnych jst, które znajdują się na ich terenie.
Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych akceptuje zasadniczo opinię
Strony Samorządowej Zespołu ds. Ustrojowych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego z dn. 4 września 2015 r. ws. projektu ustawy o związkach metropolitalnych
oraz załączony do opinii dokument, pod warunkiem zapewnienia finansowania zadań związku
metropolitalnego, poprzez udział w dochodach budżetu państwa z podatku dochodowego od
osób fizycznych, zamieszkałych na obszarze działania związku w wysokości co najmniej 5%.
Jednocześnie Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych uważa, iż ustawa nie
powinna zostać uchwalona w tej kadencji Parlamentu ze względu na konieczność zamówienia
precyzyjnej ekspertyzy dot. wpływu projektowanej ustawy na system prawa samorządowego
oraz określającej finansowe skutki uchwalenia ustawy (w szczególności z uwzględnieniem
dyspozycji zawartej w art. 50 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).
Inne istotne błędy przedstawionego projektu ustawy zostały zawarte w załączniku
nr 1 do niniejszego stanowiska.
Organizacje działające w OPOS obecne na posiedzeniu
w Warszawie, w dn. 25 września 2015r.:
/…/
1. Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski,
2. Stowarzyszenie Gmin Regionu Południowo-Zachodniego
Mazowsza,
3. Stowarzyszenie Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego,
4. Śląski Związek Gmin i Powiatów,
5. Związek Gmin Lubelszczyzny,
6. Związek Gmin Pomorskich,
7. Zrzeszenie Gmin Województwa Lubuskiego,
8. Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich.
Załącznik nr 1
do Stanowiska Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych
w sprawie poselskiego projektu ustawy
o związkach metropolitalnych (z dnia 4 sierpnia 2015 r.)
1.
Przedstawiony projekt ustawy – wbrew pozorom tworzonym przez jego frazeologię wprowadza dodatkowy, czwarty rodzaj jednostki samorządu terytorialnego wraz
z organami tzw. związku, radnymi i całą infrastrukturą organizacyjną, jaka jest
związana z utworzeniem nowej jednostki. W związku z założeniami dot. kształtu
instytucjonalnego nowej jednostki, jej utworzenie będzie istotnym obciążeniem dla
podatników, przy czym brak jest pewności, iż powstanie nowego rodzaju jednostek
w kształcie przyjętym w projekcie przyniesie zakładane korzyści.
2.
W szczególności wątpliwości budzi przyjęty w projekcie ustawy model władz związku
metropolitalnego, gdzie gminy i powiaty wchodzące w skład związku metropolitalnego
(tworzonego przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia) nie mają wpływu na
funkcjonowanie związku (jest to szczególnie kuriozalne w kontekście faktu, że
jednocześnie są zobowiązane do płacenia obowiązkowych składek). Jest to zaprzeczenie
samej istoty związku powiatowo-gminnego. Może to znacznie utrudnić współpracę
i koordynację wykonywania szeregu zadań metropolitalnych na takim obszarze. Jest to
tym bardziej prawdopodobne wobec niezwykłej złożoności podstaw prawnych
funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz występujących trudności we współpracy
między władzami publicznymi w Polsce w układzie wertykalnym. W konsekwencji jest
wysoce prawdopodobne, iż zamiast zręcznego wbudowania nowej struktury
w istniejący układ instytucji wykonujących zadania publiczne i współpracujących ze
sobą, nowy rodzaj jednostki szybko się wyalienuje, nie odczuwając potrzeby
służebności i bliskiego współdziałania z istniejącymi jednostkami samorządu
terytorialnego rozumianymi jako wspólnoty lokalne.
Pomysł, aby władze związku były wyłaniane w sposób analogiczny do powiatów tzw.
ziemskich i samorządu województwa uważamy za nietrafiony. Taka forma wyboru
władz będzie prowadziła ponadto do upartyjnienia związków. Co znamienne, projekt
wyklucza łączenie mandatu radnego związku z członkostwem w organie jednostki
samorządu terytorialnego i pełnieniem funkcji wójta, burmistrza, prezydenta, ale nie
zabrania łączyć go z mandatem posła i senatora.
3.
Co prawda przy zgromadzeniu związku ma działać ,,komisja metropolitalna”, w skład
której wejdą wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie jednostek samorządu
terytorialnego tworzących związek, ale komisja ma pełnić jedynie rolę opiniodawczodoradczą, w istocie rzeczy fasadową. Utworzenie „komisji metropolitalnej" w oparciu
o postanowienia art. 25 projektu nie rozwiązuje problemu potencjalnych konfliktów.
Kompetencje opiniodawczo-doradcze zaproponowanego ciała czynią go praktycznie
nieistotnym w procesie podejmowania decyzji. Wskazują na to również lakoniczne
zapisy tego artykułu oraz delegowanie określenia zasad działania komisji do statutu,
którego treść tworzył będzie przedstawiciel administracji centralnej (pełnomocnik).
4.
W związku z brakiem zwłaszcza na wyższych poziomach
kultury współdziałania między poszczególnymi władzami,
pionowym, można być właściwie pewnym, że powołany w
organ stanowiący, nie zrównoważony przez udział w nim
zarządzania w Państwie
szczególnie w układzie
wyborach bezpośrednich
przedstawicieli organów
wykonawczych jst wchodzących w skład tej jednostki, nie będzie prawidłowo
współdziałał z istniejącymi jst.
Ustanowienie zaproponowanego trybu wyboru i funkcjonowania organów związku
doprowadzi do tego, że miasta i gminy nie będą skłonne przystępować do związków, co
w praktyce będzie oznaczać porażkę idei tej inicjatywy ustawodawczej. Uważamy, że
kluczem do prawidłowego zarządzania obszarami metropolitalnymi jest tworzenie
rozwiązań umożliwiających dobrą współpracę w układzie zarówno poziomym, jak
i pionowym między instytucją zarządzającą obszarem metropolitalnym a jst
istniejącymi na tym obszarze, a także z samorządem województwa i Kancelarią Prezesa
Rady Ministrów (ewent. niektórymi zainteresowanymi resortami). Trzeba bowiem
pamiętać, że podstawową sprawą dla prawidłowego rozwoju obszarów
metropolitalnych w Polsce i rozwiązywania licznych problemów nagromadzonych
w tych obszarach jest – oprócz wyżej wspomnianego współdziałania z gminami
i powiatami – zainicjowanie i podtrzymywanie dobrych więzi współpracy z jednej
strony z samorządem województwa, z drugiej zaś strony z Rządem i poszczególnymi
ministerstwami, ponieważ instytucje te dysponują dużymi środkami (zarówno
krajowymi, jak i unijnymi), umożliwiającymi prowadzenie zintegrowanych,
kompleksowych przedsięwzięć o znacznej skali, umożliwiających rozwiązywanie tych
problemów.
5.
Jak wyżej wspomniano, przedstawiony projekt jest próbą wykreowania nowego rodzaju
jednostek samorządu terytorialnego. Nie rozwiązuje istniejących problemów
w zarządzaniu dużymi obszarami miejskimi, powodując jedynie nowe problemy
o charakterze kompetencyjnym utrudniające ich rozwiązywanie. Można odnieść
wrażenie, iż projekt nie jest kompatybilny z ustaleniami Krajowej Polityki Miejskiej
(KPM). Uzasadnione są też obawy, iż przyjęcie proponowanych w nim rozwiązań,
a w szczególności utworzenie nowych jst spowoduje perturbacje w programowaniu
pomocy unijnej na lata 2014-2020 (w tym osiągnięte dotychczas konsensusy w ramach
licznych strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych), co może zmniejszyć
możliwości w zakresie efektywnego wykorzystania pomocy unijnej.
Tworzenie związków metropolitalnych oraz innych form porozumień dotyczących
zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi powinno być działaniem
dobrowolnym, dostosowanym do regionalnych i lokalnych problemów oraz
uwarunkowań, podejmowanym z inicjatywy samorządów lokalnych. Wyraźnie
wskazuje na to Krajowa Polityka Miejska, zgodnie z którą „nie powinno się z góry
narzucać samorządom formy współpracy, należy pozostawić im wybór sposobu
zarządzania obszarem funkcjonalnym” (KPM, s. 122). Postulując wprowadzenie
elastycznych form współpracy KPM przestrzega przed tworzeniem nowych szczebli
samorządu i mnożeniem rodzajów instytucji ponad faktyczne potrzeby. Podobnie do
tych kwestii podchodzi Biała Księga dot. obszarów metropolitalnych przyjęta przez
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w 2013 r.
Pomijając nawet kwestię zarządzania różnorodnymi formami miejskich obszarów
funkcjonalnych, także w przypadku obszarów, jakie można określić jako metropolitalne,
istnieje w Polsce bogactwo różnorodności. Inny jest model monocentryczny (dotyczący
warszawskiego, wrocławskiego, krakowskiego, czy poznańskiego obszaru
metropolitalnego), inny jednak zasadniczo jest model policentryczny (którego
przykładami jest konurbacja górnośląsko-zagłębiowska oraz trójmiejska na północy
kraju), a wreszcie zupełnie inne cechy przejawia swoisty model bipolarny
(reprezentowany przez bydgosko-toruński obszar metropolitalny). Zgodnie
z zaleceniami Komisji Europejskiej, dotyczącymi okresu programowania 2014-2020,
a także w spójności z ustaleniami KPM przyjęto jako model wsparcia rozwojowego
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne / Regionalne Inwestycje Terytorialne, adresując
ten model do miejskich obszarów funkcjonalnych. W przypadku województwa
śląskiego kształt tych obszarów pokrywa się z dotychczasowym podziałem
województwa na subregiony. Ukierunkowanie wsparcia adresowanego do miejskich
obszarów funkcjonalnych określono w przygotowanych przez samorządy (na zasadzie
konsensusu) strategiach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Dobrowolne
porozumienie decyduje także o sposobie wdrażania i monitorowania uzyskanej pomocy.
Reasumując, projekt ustawy wprowadza pewne rozwiązania abstrahujące jednak od
dotychczasowego dorobku w programowaniu i zarządzaniu rozwojem, bezrefleksyjnie
przechodząc ponad nagromadzonymi już cennymi doświadczeniami w poszukiwaniu
optymalnych form i konkretnych uzgodnień w ramach kompromisu na rzecz rozwoju,
godzącego interesy samorządów.
6.
W powyższej wskazanym kontekście oczywiste jest to, iż zamysł powołania
szczególnego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego nie wynika z określonych
powodów społecznych lub przestrzennych, lecz ma „dowartościować” miasta,
w których znajdują się siedziby władz wojewódzkich, a także posiada klarowny
kontekst bieżąco-polityczny. Przesądza o tym art. 4 ust. 2, określający, iż wymogiem
powstania związku jest objęcie nim obszaru zamieszkanego przez 500 tys.
mieszkańców, a jednocześnie, iż w jego skład musi wchodzić miasto będące siedzibą
wojewody lub sejmiku województwa. Związek metropolitalny mogą zatem tworzyć
Kielce, Opole, Rzeszów, Zielona Góra lecz nie mogą porównywalne z nimi wielkością
(a nawet w niektórych wypadkach większe) Częstochowa, Bielsko-Biała, Sosnowiec.
Rozwiązanie to wynika z przyjętej polityki faworyzowania miast wojewódzkich.
W praktyce oznacza to, że rozwojem ośrodków wojewódzkich będą zajmowały się
przynajmniej 3 formy samorządu (miasto na prawach powiatu, samorząd województwa,
związek metropolitalny) oraz dodatkowo dobrowolne porozumienie w postaci związku
lub stowarzyszenia funkcjonującego w ramach formuły Zintegrowanych Inwestycji
Terytorialnych.
W tym miejscu należy przypomnieć bardzo ważny fakt, istotny z punktu widzenia
omawianego projektu – przyjęty przez Rząd, tzw. polaryzacyjno-dyfuzyjny model
rozwoju nie sprawdza się. Faktyczny rozwój w Polsce ma charakter punktowy; obok
bardzo dobrze rozwiniętych miejsc w dużych miastach funkcjonują obszary
w chronicznym stanie pogłębiającej się degradacji, a efekty rozwojowe nie
upowszechniają się w przestrzeni poszczególnych powiatów, województw i kraju.
W świetle dokumentu przyjętego przez Rząd w dniu 13 grudnia 2011 r., tj. Koncepcji
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, policentryczny kształt przestrzeni Polski jest
dużą wartością. Jednak faktyczne procesy rozwojowe prowadzą do niebezpiecznego dla
Polski podważenia policentryczności. Te założenia winny być respektowane przez
rozwiązania instytucjonalne omawiane w kontekście procedowanej ustawy.
7.
Odnosząc omawiany projekt do realiów województwa śląskiego należy też podkreślić,
iż konurbacja górnośląsko-zagłębiowska jest wyjątkowym obszarem metropolitalnym
w skali kraju; w zależności od przyjętych kryteriów delimitacji zamieszkuje ją od 2 do
ponad 3 mln mieszkańców, co stanowi przeważającą większość stanu ludnościowego
oraz potencjału gospodarczego województwa śląskiego. W przypadku przekształcenia
się związku komunalnego, jakim jest istniejący Górnośląski Związek Metropolitalny –
w nową formułę, jaką byłby tzw. związek metropolitalny z organem stanowiącym
i wykonawczym pochodzącymi z wyborów powszechnych, zasadniczą kwestią stanie
się wypracowanie właściwych zasad funkcjonowania oraz podziału zadań
poszczególnych organów samorządu terytorialnego, także w aspekcie finansowym, np.
alokacji pochodzących z funduszy UE, dotacji, etc. Jest to bardzo istotne z punktu
widzenia zapewnienia zrównoważonego rozwoju województwa śląskiego, którego
obszar, choć w zdominowanej części stanowi konurbacja górnośląsko-zagłębiowska, to
obejmuje on także ośrodki aglomeracyjne: Bielsko-Białą, Częstochowę oraz Rybnik
wraz z obszarami funkcjonalnymi – budujące subregionalne potencjały wzrostu,
a równocześnie ośrodki o znaczeniu krajowym i regionalnym. W tym kontekście należy
podkreślić wskazany postulat policentrycznego rozwoju, bowiem w realiach woj.
śląskiego należy mówić o podwójnej, a nawet potrójnej policentryczności;
ukształtowanej historycznie policentryczności województwa jako regionu, polegającej
na występowaniu kilku - kilkunastu ośrodków miejskich o zbliżonych potencjałach
rozwoju, policentryczności konurbacji górnośląsko-zagłębiowskiej (wskazanej poniekąd
w samej definicji słowa ,,konurbacja”) oraz w odniesieniu do wewnętrznej struktury
niektórych miast.
8.
Szanując wolę wnioskodawców zmierzającą do oddania mieszkańcom bezpośredniego
wpływu na wybór władz związków metropolitalnych po raz kolejny proponujemy
rozważenie wprowadzenia:
a) jednoosobowego organu wykonawczego, którego mandat pochodzi z wyborów
powszechnych oraz organu stanowiącego składającego się z wójtów, burmistrzów,
prezydentów miast i gmin oraz starostów powiatów znajdujących się w obszarze
działania jednostki / związku,
lub
b) kolegialnego organu wykonawczego wybieranego przez organ stanowiący, w którym
zasiadałyby osoby zarówno uzyskujące mandat z wyborów bezpośrednich, jak
i wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, starostowie z założeniem, że waga
głosów obydwu grup jest równoważna.
Obydwa proponowane rozwiązania pozwalają wyłonić władze związku mające silną
legitymację pochodzącą z wyborów bezpośrednich oraz zachowują równowagę, a wręcz
wymuszają współpracę pomiędzy władzami związku a samorządami wchodzącymi
w jego skład.
9.
Wiele problemów pojawia się w odniesieniu do kwestii, czym ma zajmować się nowy
rodzaj jednostki samorządu terytorialnego.
W art. 11 do określonych kompetencji związku metropolitalnego należy: planowanie
przestrzenne, rozwój obszaru, organizacja publicznego transportu zbiorowego, ustalanie
przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich, zarządzanie gospodarką odpadami,
współpraca z partnerami zagranicznymi i promocja obszaru. Wydaje się, że jedynie dwa
ostatnie zadania (współpraca i promocja) mogą być bezkonfliktowo realizowane (choć
równocześnie uważamy, że istotniejsze znaczenie posiada współpraca z innymi
jednostkami zarządzającymi polskimi obszarami metropolitalnymi niż z instytucjami
zagranicznymi). W każdym innym przypadku dochodzi do krzyżowania się kompetencji
z samorządem województwa oraz samorządami miast na prawach powiatu,
samorządami powiatów i gmin. Ze względu na możliwości wystąpienia konfliktów
kompetencyjnych, zróżnicowanych interpretacji prawnych i w efekcie istotnego
utrudnienia w bieżącej pracy istniejących jednostek, kwestie te wymagają bardziej
starannego podejścia w odróżnieniu do zastosowanego w dość pośpiesznie
przygotowanym i niedopracowanym w wielu miejscach projekcie ustawy,
a w szczególności przeprowadzenia starannej delimitacji kompetencji różnego rodzaju
jednostek.
Krzyżowanie się kompetencji oznacza, że związek metropolitalny skutecznie
funkcjonować może tylko w warunkach wynegocjowanej z innymi samorządami zgody
w zakresie przekazywanych mu zadań. Tu jednak otwiera się kolejne pole konfliktu,
wynikającego z przyjętego modelu wyboru organów związku, o którym pisaliśmy już
powyżej. Realne wykonanie każdej uchwały zgromadzenia tzw. związku
metropolitalnego będzie bowiem zależne od dobrej woli współpracujących ze
związkiem samorządów miast, gmin i powiatów oraz samorządu województwa.
Projekt tworzy zatem niespójny i kosztowny system biurokratyczny pogarszający
dotychczasowy stan zarządzania obszarami funkcjonalnymi. W miastach wojewódzkich
(w Katowicach, Wrocławiu, Rzeszowie etc.) staną obok siebie wielkie biurowce
urzędów miejskich, marszałkowskich i metropolitalnych, z rzeszą urzędników,
zajmujących się problemami wyznaczania granic kompetencyjnych między tymi
niezależnymi przedstawicielstwami władz regionalnych i lokalnych. I taki, niestety,
będzie efekt rozwojowy omawianego projektu ustawy.
10.
W ramach projektowanych kompetencji w zakresie ładu przestrzennego, związek
metropolitalny miałby uchwalać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego na obszarze związku, przy czym wytyczne studium metropolitalnego
miałyby być wiążące dla gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego. Aby
dokument ten i znajdujące się w nim wytyczne nie stanowiły zbyt głębokiej ingerencji
we władztwo planistyczne przysługujące od 25 lat gminom i w kierunki rozwoju
przyjęte przez jst, usytuowane na terenie działania obszaru metropolitalnego, konieczne
jest zaprojektowanie jednoznacznych i precyzyjnych norm delimitacyjnych w tym
zakresie, czego w projekcie ustawy z dnia 4 sierpnia 2015 r. w zasadzie brak. Jest to
tym bardziej istotne, iż w omawianym projekcie ustawy w art. 68 dodano pkt 1)
wprowadzający zmiany w art. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 433, 774) w odniesieniu
do inwestycji celu publicznego. Omawiany projekt ustawy zawiera bowiem głównie
przepisy o charakterze proceduralnym dot. relacji między samorządem gminnym
i związkiem metropolitalnym, natomiast nie zawiera precyzyjnych regulacji prawa
materialnego (pewnym wyjątkiem jest art. 68 pkt 7) dot. wprowadzenia do ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowego art. 37f w zakresie ust. 2., 3.,
4. i 5.). Reasumując, zawarte w projekcie ustawy w art. 68 pkt zdanie: „Kształtowanie
i prowadzenie polityki przestrzennej na obszarze związku metropolitalnego (obszarze
metropolitalnym) należy do zadań związku metropolitalnego, jeżeli został utworzony”
będzie budziło w praktyce bardzo poważne wątpliwości i prawdopodobnie duże
konflikty z powodu braku odpowiednio precyzyjnych unormowań z zakresu prawa
materialnego.
11.
Ponadto w odniesieniu do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, zwracamy uwagę na usterki legislacyjne związane
z procedurą sporządzania studium ramowego zagospodarowania przestrzennego.
Podkomisja nadzwyczajna w dn. 23 lipca 2015 r. zaproponowała uregulowania prawne
w zakresie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego
związku
metropolitalnego,
które
stanowią
przypadkowe
i niedopracowane powtórzenie przepisów dotyczących studium uwarunkowań,
zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2015 r. o rewitalizacji. W chwili obecnej brakuje
wielu analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, będących podstawą
ustaleń studium ramowego – będą one sukcesywnie sporządzane przez poszczególne
gminy (z chwilą wejścia w życie ustawy o rewitalizacji). Proponowane w omawianym
projekcie rozwiązania są niejednoznaczne i budzą duże zastrzeżenia w racjonalnej
wykładni.
12.
Potencjalnie bardzo niebezpieczną zmianą jest przepis (art. 74 pkt.4) wprowadzający
zmiany w ustawie z dn. 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.
U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm.). Powoduje on, że gminy, związki międzygminne,
powiaty lub związki powiatów, których obszar jest objęty związkiem metropolitalnym
i które wchodzą w skład związku metropolitalnego nie opracowują planów
transportowych w przypadku opracowania planu transportowego przez związek
metropolitalny. Oznacza to dwie kwestie. Po pierwsze, rozwiązanie to pozbawia gminy
prawa do opracowania własnych planów transportowych i utratę mocy prawnej przez
opracowane dotychczas plany transportowe z dniem wejścia w życie planu
transportowego opracowanego przez związek metropolitalny. Po drugie oznacza to
likwidację planów transportowych opracowanych przez związki międzygminne
i faktyczne przejęcie tych związków wraz z ich zasobami. Wynika to także z innych
przepisów (art. 74 pkt 7), za pomocą których omawiany projekt ustawy wprowadza
zmiany w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym - zwłaszcza poprzez dodanie
art. 15a ust. 2.
13.
Niezwykle istotne jest precyzyjne uregulowanie kwestii przeniesienia zarządzania
transportem publicznym z istniejących związków komunalnych. W przypadku
organizacji transportu zbiorowego zachodzi nie tylko pytanie, czy gminy zgodzą się na
organizację własnego transportu przez związek (np. przekażą nowemu związkowi
metropolitalnemu dotychczasowy Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego
Okręgu Przemysłowego), ale pojawia się także kolejny dylemat: kto i w jakim zakresie
ustalać będzie rozkłady jazdy pociągów regionalnych.
14.
Należy stwierdzić, że część uwag szczegółowych zgłoszonych w odniesieniu do
poprzednich wersji projektu ustawy o związkach metropolitalnych została
uwzględniona przez projektodawcę w projekcie ustawy z 23 lipca br. oraz podtrzymana
w aktualnym projekcie ustawy, tj. z dn. 4 sierpnia br. Pozytywnie należy ocenić –
w porównaniu z wersją projektu ustawy z dnia 20 lipca br. – przekazanie związkowi
metropolitalnemu prawa do ustalania na zasadzie porozumienia kwestii wyboru dróg do
zarządzania przez związek. Automatyczne przekazanie związkowi zarządu nad drogami
krajowymi i wojewódzkimi – jak przewidywał projekt w poprzedniej wersji uniemożliwiłoby w praktyce sprawne zarządzanie pozostałymi. Niemożliwa też stałaby
się realizacja nowoczesnych systemów zarządzania ruchem, czy sprawne zarządzanie
strefami płatnego parkowania, skoro miejsca parkingowe zlokalizowane przy głównych
ulicach będą miały innego zarządcę niż pozostałe. Należy pamiętać, iż wiele miast
polskich podjęło w tym zakresie kompleksowe, bardzo kosztowne inwestycje. Z całą
mocą proponujemy, aby kwestia wyboru dróg do zarządzania przez związek
podejmowana była wyłącznie na zasadzie porozumień.
15.
Za pozytywną należy uznać też zmianę wprowadzoną do art. 38 pkt 2 (w stosunku do
wersji projektu ustawy z dn. 20 lipca br.), zgodnie z którą status prawny pracowników
urzędu metropolitalnego i jego jednostek organizacyjnych określa ustawa
o pracownikach samorządowych. Konieczność osobnej regulacji ustawowej zawarta
w poprzedniej wersji projektu ustawy była niezrozumiała, skoro pracownicy zatrudnieni
w jednostkach samorządu gminnego, powiatowego, wojewódzkiego oraz ich jednostek
i związków międzygminnych
samorządowych.
podlegają
przepisom
ustawy
o
pracownikach
16.
Projektodawca przewidział w projekcie zmiany w szeregu obowiązujących aktów
prawnych (art. 52-75), ale nie zaproponował odpowiednich zmian w ustawach
najbardziej istotnych, bo bezpośrednio związanych z tą materią, tj. w ustawie
o samorządzie gminnym oraz ustawie o samorządzie powiatowym.
17.
Warto również dodać, że w uzasadnieniu brakuje wyraźnie wskazanych skutków
finansowych proponowanej regulacji, co kłóci się z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885), w którym
stwierdzono, że „projekt ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów lub wydatków
jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia wysokości skutków tych zmian,
wskazania źródeł ich sfinansowania oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu
i Samorządu Terytorialnego”. Usunięcie z najnowszej wersji projektu omawianej
ustawy (tj. z 4 sierpnia br.) postanowień zawartych w art. 51 wersji projektu z dnia
23 lipca br. budzi duże wątpliwości, powstanie bowiem znacząca luka prawna, która
może posiadać negatywne znaczenie, np. z punktu widzenia wydatkowania niemałych
środków publicznych, które znajdą się w dyspozycji związku metropolitalnego.
18.
Projektowany w omawianej ustawie art. 69 pkt 3. wprowadzający zmiany w ustawie
z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U.
z 2015 r. poz. 513 i 789) poprzez dodanie nowego art. 51c jest sformułowany w sposób
niejasny. Stanowi on bowiem o tym, że roczną składkę na rzecz związku
metropolitalnego ustala się, mnożąc 0,04 przez iloraz planowanych dochodów z PIT
i udział gminy we wpływach z PIT. Jeżeli wyliczymy go w taki sposób, to mamy
w liczniku ilorazu kwotę w złotych, a w mianowniku ilorazu procenty:
0,04*(X/37,67%), gdzie X to wyrażona w zł kwota planowanych dochodów gminy
z PIT, a 37,67% to obowiązujący w 2015 r. udział gmin w PIT. Jeżeli zaś interpretować
ten zapis inaczej, tzn. tak, że w mianowniku nie będzie wartości procentowej tylko
liczba jako ułamek o mianowniku 100, tj.0,3767, to wówczas tak wyliczona składka
będzie 100 razy większa niż wyliczona z poprzednią interpretacją. W tym ostatnim
wypadku utrzymanie związku metropolitalnego będzie znaczącym ciężarem, który
spocznie na gminach, miastach na prawach powiatu i zapewne również powiatach, które
znajdą się w obszarze działania związku metropolitalnego. Jednocześnie ustawodawca
nie zadał sobie trudu, aby przeprowadzić symulację konsekwencji jakie będzie to miało
dla tych jst (np. z punktu widzenia regulacji zawartych w art. 243 ustawy o finansach
publicznych).
19.
Kolejnym aspektem, na który należy zwrócić uwagę jest niespójność proponowanych
rozwiązań z prowadzonymi aktualnie pracami legislacyjnymi. Równolegle trwają prace
przy prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na
rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego (druk nr 1699). Projekt opiniowanej ustawy
zawiera rozwiązania organizacyjne nie skorelowane z prezydenckim projektem ustawy.
Wydaje się, że oba projekty nie są ze sobą spójne ani wzajemnie nie wykorzystują
proponowanych narzędzi. Proponowane w projekcie zmiany powinny zostać
systemowo skorelowane również z ważną, uchwaloną już w maju br. nowelizacją
ustawy o samorządzie gminnym, przygotowaną przez Ministerstwo Administracji
i Cyfryzacji.
20.
Projekt zawiera również szereg innych błędów redakcyjnych, terminologicznych
i logicznych.