Stosunek prawa administracyjnego do innych gałęzi prawa

Piotr
Przybysz
Stosunek prawa administracyjnego
do innych gałęzi prawa
Definiowanie prawa administracyjnego poprzez odwoływanie się do
pojęcia administracji publicznej nie przynosi zadowalających rezultatów,
przede wszystkim dlatego, że prawo administracyjne nie reguluje
wszystkich sytuacji dotyczących administracji publicznej. Z teoretyczne­
go punktu widzenia administracja może być: po pierwsze, podporządko­
wana powszechnie obowiązującym normom prawa, co notabene stanowi
regułę w anglosaskich systemach prawa; po drugie, podporządkowana
szczególnym regulacjom prawnym — tworzącym system prawa admini­
stracyjnego; po trzecie — nie związana normami prawa — funkcjonariu­
sze administracji kierują się przede wszystkim własnymi wyobrażeniami
co do interesu ogólnego. Ta trzecia sytuacja — kiedyś powszechna —
współcześnie stanowi rzadkość.
Podział systemu prawa na trzy podstawowe działy: prawo cywilne,
prawo administracyjne i karne, staje się oczywisty wobec rozróżnienia
trzech metod regulowania stosunków społecznych: metody cywilistycznej, administracyjnej i karnej. Metoda administracyjna opiera się na za­
sadzie władztwa organu administracji nad podporządkowanymi mu
podmiotami administrowanymi (osobami fizycznymi, jednostkami organi­
zacyjnymi), metoda cywilistyczna zakłada równorzędność podmiotów
oraz brak bezpośredniego przymusu ze strony organów państwa, zaś
metoda kamistyczna polega na stosowaniu kary jako podstawowego
środka oddziaływania1. O przynależności normy prawa do jednego z
trzech działów prawa decyduje zatem charakter relacji między stronami
stosunku prawnego — występowanie organu administracji jako jednej ze
stron stosunku prawnego oraz przyznanie mu prawa ukształtowania
praw i obowiązków drugiej strony przesądza o zaliczeniu takiej normy
prawa do prawa administracyjnego.
Powyższy podział systemu prawa na trzy podstawowe gałęzie został
uzupełniony we współczesnej systematyce prawa o podział drugiego
stopnia. Było to konieczne ze względu na usamodzielnienie różnych gałęzi
prawa publicznego, jak np. prawo finansowe, prawo samorządu terytorialZob. A. Stelmachowski Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s. 25 i
nast.
1
8
Piotr Przybysz
nego (prawo komunalne), administracyjne prawo gospodarcze. Równo­
cześnie należało uwzględnić proces wyodrębniania się działów prawa o
charakterze kompleksowym — charakteryzujących się specyficznym
przedmiotem regulacji, a nie swoistą metodą regulacji. Tak więc wyróżni­
ków prawa administracyjnego należy szukać badając równocześnie jego
przedmiot, jak i metodę regulacji oraz podmioty objęte jego regulacją.
Oddzielenie prawa administracyjnego i prawa cywilnego nie powinno
prima facie nastręczać trudności, bowiem chodzi o rozróżnienie pomiędzy
prawem cywilnym/prywatnym i prawem administracyjnym/publicznym. Za­
danie to jest w planie teoretycznoprawnym bardzo złożone, bowiem w teorii
prawa nie ma zgody co do kryteriów dyferencjacji tych dwóch działów prawa,
co więcej, kwestionuje się zasadność samego podziału, który miałby mieć
charakter ideologiczny czy polityczny, a nie prawny2.
Szczególne trudności nasuwa również oddzielenie prawa administra­
cyjnego i prawa konstytucyjnego ze względu na przynależność niektó­
rych materii ustawodawczych do obu tych dziedzin. Dotyczy to zwłasz­
cza problematyki organizacji rządu, która stanowi element opisu ustroju
państwa i jako taka stanowi problematykę prawa konstytucyjnego, a
równocześnie rząd jest naczelnym organem administracji, kierującym
administracją rządową, i z tego powodu prawo administracyjne nie może
go pomijać przy opisie organizacji administracji. Można dokonywać po­
działu czynności rządu na mające charakter polityczny i w związku z tym
znajdujące się w sferze regulacji prawnokonstytucyjnych, oraz czynności
mające charakter wykonawczy — mieszczące się w sferze prawa admi­
nistracyjnego, jednakże to kryterium nie jest jednoznaczne. Nie należy
zatem dziwić się, że w obliczu tych trudności teoretycy prawa podkre­
ślają związki między prawem konstytucyjnym i administracyjnym. I tak, w
niemieckiej nauce prawa administracyjnego określa się prawo admini­
stracyjne mianem „skonkretyzowanego prawa konstytucyjnego"3, w an­
gielskiej mówi się o nim jako o przejawie prawa konstytucyjnego4, zaś w
polskiej J. Łętowski stwierdził wprost, że te dwie gałęzie prawa stanowią
jedność pod względem teoretycznoprawnym5.
Również granica między prawem administracyjnym i prawem karnym
może budzić wątpliwości. Wprawdzie we francuskiej teorii prawa admi­
nistracyjnego zdecydowanie odrzucono możliwość wymierzania kar
przez administrację, ale w Niemczech organom administracji powierzono
funkcje karania za wykroczenia w zastępstwie sądów. Z kolei w Austrii
stworzono obok wykroczeń kryminalnych kategorię wykroczeń admini­
stracyjnych, karanie których stało się samoistnym zadaniem administraPrzegląd stanowisk daje J. Nowacki Prawo publiczne — prawo prywatne, Katowi­
ce 1992
3
Określenia tego użył jako pierwszy F. Werner w artykule Verwalłungsrecht ais
konkretisiertes Verfassungsrecht, w: Deutsches Verwaltungsblatt 1959, Nr 74, s. 527
4
J. Alder Constitutional & administrative law, Macmillan 1989, s. 6
5
J. Łętowski Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990,
s. 13 •
2
Stosunek prawa administracyjnego do innych gałęzi prawa
9
cji. W Polsce w okresie międzywojennym wzorowano się w tym wzglę­
dzie na rozwiązaniach niemieckich. Po II wojnie światowej zaznaczył się
wpływ rozwiązań radzieckich — traktujących kary za wykroczenia jako
swoisty środek wychowawczego oddziaływania administracji na społe­
czeństwo. Ten sposób myślenia znalazł odbicie w rozwiązaniach przy­
jętych w ustawie z 15 grudnia 1951r. o orzecznictwie karno­
administracyjnym. Wprawdzie już w latach 60-tych doszło do znacznego
zbliżenia prawa wykroczeń do prawa karnego, jednakże w podręczni­
kach procedury administracyjnej jeszcze przez wiele lat wskazywano na
przynależność postępowania w sprawach wykroczeń do szeroko rozu­
mianej procedury administracyjnej6.
Wątpliwości wzbudza również prawna istota różnego rodzaju kar o
charakterze pieniężnym, nakładanych przez organy administracji w dro­
dze decyzji administracyjnej. Nie zdołano dojść do porozumienia co do
prawnego charakteru tych kar. Poszczególni autorzy uznali te kary za:
a) środki represyjne właściwe dla prawa administracyjnego7,
b) formę karnej odpowiedzialności osób prawnych i jednostek organi­
zacyjnych nie posiadających osobowości prawnej8,
c) środki przymusowej realizacji decyzji administracyjnych, zbliżone
do grzywny w celu przymuszenia9,
d) sankcje prawnofinansowe będące samodzielną instytucją prawa fi­
nansowego10.
Uczestnictwo Polski w demokratycznych instytucjach europejskich
pociąga za sobą dostosowywanie polskiego prawa do szeroko rozumia­
nych standardów europejskich. Zmianie ulega również sposób rozumie­
nia prawa administracyjnego. Ze względu na ten aspekt warto zwrócić
szczególną uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka dotyczące art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284): „Każdy ma
prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w roz­
sądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą
— szerzej o ewolucji postępowania w sprawach wykroczeń piszę w artykule Kara ad­
ministracyjna, Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej 1987, Nr 7
7
— patrz np. K. Podgórski Ochrona wód przed zanieczyszczeniami w świetle pra­
wa administracyjnego, Warszawa 1974, s. 145
8
— J. Jendrośka Koncepcja sankcji karnej w prawie administracyjnym; w: Zbiór
studiów z zakresu nauk administracyjnych, pod red. Z. Rybickiego, WrocławWarszawa 1978, s. 130; patrz także L Tyszkiewicz Problem odpowiedzialności
karnej osób prawnych (zakładów pracy) w polskim prawie kamym. Prace Naukowe
U.ŚI. 1974, z. 54.
9
— G. Domański Administracyjne kary pieniężne za zanieczyszczenie środowiska,
Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1976, nr 12, s.332; L. Jastrzębski Ochro­
na środowiska w PRL. Zagadnienia administracyjne, Warszawa 1983, s. 207, 216;
Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna. Komentarz do usta­
wy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1992, s. 185.
10
— M. Mazurkiewicz Opłaty i kary pieniężne w systemie ochrony środowiska w
Polsce (Struktura prawna i funkcje), Wrocław 1986, s. 108 i nast.
10
Piotr Przybysz
przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywil­
nym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko
niemu sprawie karnej. (...)". Przepis ten nie mówi o prawie administracyj­
nym czy o sprawach administracyjnych, jednakże taki lub inny sposób ro­
zumienia sprawy cywilnej oraz sprawy karnej wiąże się z odpowiednim ro­
zumieniem pojęcia sprawy administracyjnej oraz prawa administracyjnego.
Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące
art. 6 Konwencji pozwala na stwierdzenie, że użyte w tym przepisie po­
jęcia „prawa i obowiązki o charakterze cywilnym" oraz „sprawa karna" są
autonomiczne i należy je definiować w szeroki sposób — w oderwaniu
od podziału prawa na prywatne i publiczne istniejącego w poszczegól­
nych państwach-stronach Konwencji11. Należy zaznaczyć, że jeżeli pra­
wo wewnętrzne danego państwa uznaje pewną kategorię spraw za ma­
jącą charakter sprawy karnej, to jest to sprawa karna również w świetle
Konwencji. Jeżeli natomiast prawo wewnętrzne wskazuje na niekarny
charakter sprawy, to Trybunał musi ustalić, czy chodzi o sprawę karną w
rozumieniu Konwencji. Wprawdzie państwo może kwalifikować narusze­
nia prawa jako przestępstwa według wybranych przez siebie kryteriów,
ale nie może zupełnie swobodnie dekryminalizować pewnych naruszeń
prawa — dekryminalizacja nie może prowadzić do sytuacji stanowiących
naruszenia celów i treści Konwencji12.
Rezultat postępowania ma decydujące znaczenie dla uznania, czy w
danym przypadku doszło do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach
obywatela. Rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywatela może
nastąpić niejako przy okazji toczącego się postępowania mającego cha­
rakter publicznoprawny. Tak więc skarga do organów Konwencji może
dotyczyć również praw lub obowiązków obywatela mających charakter
cywilny, które są rozpatrywane w postępowaniu przed organem admini­
stracji lub sądem konstytucyjnym, oraz w razie stosowania w danej
sprawie przepisów prawa administracyjnego (publicznego)13.
Trybunał uznaje za dopuszczalne stosowanie art. 6 Konwencji w spra­
wach z zakresu prawa publicznego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie bez­
pośrednio dotyczy praw i obowiązków uznanych w świetle prawa we­
wnętrznego. Organy Konwencji nie mogą zatem konstruować praw mate­
rialnych nie mających podstaw w prawie wewnętrznym.14 Istota i charakter
praw i obowiązków stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia powinny też
nadawać im charakter cywilny — bez względu na formalne zakwalifikowazob. np. orzeczenie Trybunału z 28.VI.1978 r. w sprawie Konig przeciwko Niem­
com (A. 27, para. 88)
zob. orzeczenie Trybunału z 21.11.1984 r. w sprawie Ózturk przeciwko Niemcom
(A. 73)
13
zob. orzeczenie Trybunału z 16.VII.1971 r. w sprawie Ringeisen przeciwko Au­
strii (A. 13) oraz orzeczenie Trybunału z 28.VI.1978 r. w sprawie Konig przeciwko
Niemcom (A. 27)
14
zob. np. decyzja Komisji z 19.IV.1991 r. w sprawie Ruiz-Mateos przeciwko Hisz­
panii (skarga nr 1432/88, DR 69/227)
Stosunek prawa administracyjnego do innych gałęzi prawa
11
nie sprawy i postępowania do sfery prawa publicznego. Charakter cywilny
mają wszystkie prawa osobiste uznane w Konwencji za osobiste.
Prawo do wykonywania lub kontynuowania zawodu adwokata15, leka­
rza16 lub architekta jest prawem cywilnym. Z kolei spór o prawo oficera
policji lub urzędnika państwowego zatrudnionego w oświacie publicznej
do dalszej służby nie dotyczy praw i obowiązków o charakterze cywil­
nym, ponieważ służba ta różni się w istotny sposób od wykonywania
wolnego zawodu18.
Zobowiązania pieniężne obywatela wobec Państwa mogą mieć różny
charakter i nie można z góry kwalifikować ich jako dotyczących cywil­
nych praw i zobowiązań19. Trybunał rozważając prawną naturę wpłat na
rzecz systemu ubezpieczeń społecznych uznał za istotne cechy prawa
publicznego znaczny zakres interwencji Państwa w daną sferę stosun­
ków społecznych oraz przymusowy charakter analizowanych instytucji20.
Z kolei prawo prywatne cechuje się osobistym i ekonomicznym charakte­
rem praw i zobowiązań. Występuje również związek między systemem
ubezpieczeń społecznych a umową o pracę — obowiązek wpłaty na
rzecz funduszu ubezpieczeń społecznych stanowi jeden z elementów
stosunku prawnego między pracodawcą i pracobiorcą. Trybunał wskazał
również na potrzebę porównania ryzyk objętych ubezpieczeniem spo­
łecznym i gospodarczym, jak też porównania technik i metod wykorzy­
stywanych w sferze ubezpieczeń społecznych do technik i metod przy­
jętych w sferze ubezpieczeń gospodarczych.
Elementy cywilne i publiczne mogą wystąpić równolegle w sprawie
danego rodzaju — jest wówczas konieczne stwierdzenie, które z tych
elementów dominują.
Orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące od­
powiedzialności dyscyplinarnej pozwoliły na sformułowanie kryteriów
odróżniających sprawy karne od innych spraw. W sprawie Engel i inni
przeciwko Holandii21 Trybunał wskazał na trzy czynniki przesądzające o
kryminalnym charakterze sprawy dyscyplinarnej:
decyzja z 18.I.1989 r. w sprawie Versłeele przeciw Belgii (skarga nr 12458/86,
DR 59/113)
15
16
zob. orzeczenie Trybunału z 19. IV. 1993 r. w sprawie Kraska przeciwko Szwajca­
rii (A. 255)
17
zob. decyzja Komisji z 5.XII.1984 r. w sprawie Guchez przeciwko Belgii (skarga
nr 10027/82, DR 40/100)
18
zob. np. decyzja Komisji z 8X1980 r. w sprawie X. przeciwko Wlk. Brytanii
(skarga nr 8496/79, DR 21/168); decyzja Komisji z 10X1980 r. w sprawie X. prze­
ciwko Włochom (skarga nr 8686/79, DR 21/208)
zob. np. orzeczenie Trybunału z 9.XII.1994 r. w sprawie Schouten i Meldrum
przeciwko Holandii (A. 304)
20
cechy te zostały przedstawione w sposób generalny w uzasadnieniu wyroku
Trybunału z 9.XII.1994 r. w cyt. sprawie Schouten i Meldrum przeciwko Holandii
21
orzeczenie Trybunału z 8.VI.1976 r. (A. 22), zob. także orzeczenie z 21.II.1984 r.
w sprawie Ózturk przeciwko Niemcom (A. 73) oraz orzeczenie z 24.II.1994 r. w spra­
wie Bendenoun przeciwko Francji (A. 284)
12
Piotr Przybysz
a) zaliczenie do prawa karnego lub do przepisów dyscyplinarnych
przepisów prawa wewnętrznego stanowiących podstawę oskarżenia.
Ten czynnik ma w ocenie Trybunału charakter formalny i względny —
powinien być oceniany w świetle wspólnych zasad ustawodawstwa
państw-stron Konwencji.
b) natura przedstawionego zarzutu. Przy rozróżnianiu zarzutów krymi­
nalnych od dyscyplinarnych należy mieć na uwadze adresatów danego
przepisu: czy są nimi wszyscy obywatele, czy jedynie grupa obywateli (np.
żołnierze, osoby pozbawione wolności, przedstawiciele danego zawodu).
c) stopień surowości kary, która może być wymierzona obwinionemu
w stosownym postępowaniu.
Nie mają charakteru kryminalnego sprawy dyscyplinarne:
- przeciwko żołnierzowi, któremu za naruszenie obowiązków służ­
bowych można wymierzyć karę nie przekraczającą 5 dni ścisłego
aresztu22, jak też przenieść przymusowo żołnierza do rezerwy23;
- przeciwko funkcjonariuszowi policji za sprzeniewierzenie powie­
rzonego mu mienia — także w razie zwolnienia takiego funkcjonariusza
ze służby24;
- przeciwko prawnikowi — w razie wymierzenia mu nagany25;
- przeciwko nauczycielowi — w razie wymierzenia mu grzywny za
udział w strajku26;
- przeciwko farmaceucie — w razie ukarania grzywną za nieetyczne
postępowanie polegające na naruszeniu przepisów o cenach leków27.
Wykroczenia w ruchu drogowym mają charakter kryminalny ze
względu na naturę zarzutu, nawet jeżeli nie są przestępstwami — wła­
ściwe przepisy mają charakter regulacji karnej, ponieważ dotyczą
wszystkich obywateli-użytkowników dróg.
Kara grzywny może być uznana za karę kryminalną, jeżeli jej wymierze­
nie powoduje znaczną dolegliwość, a także jeżeli osoba ukarana taką
grzywną jest odnotowana w rejestrach policyjnych jako karana. Kary grzyw­
ny wymierzane w ramach policji sesyjnej nie są karami kryminalnymi28.
Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka istnieją sprawy
mające charakter spraw publicznych, w których nie przysługuje prawo do
decyzja Komisji z 4.III.1978 r. w sprawie Eggs przeciwko Szwajcarii (skarga Nr
7341/76)
decyzja Komisji z 10.VII.1981 r. w sprawie Saraiva de Carvalho przeciwko Por­
tugalii (skarga Nr 9208/80)
decyzja Komisji z 8X1980 r. w sprawie X. przeciwko Wlk. Brytanii (skarga Nr
8496/79)
decyzja Komisji z 5.V.1980 r. w sprawie X. przeciwko Belgii (skarga Nr 8249/78)
decyzja Komisji z 5.VII.1984 r. w sprawie S. przeciwko Niemcom (skarga Nr
10365/83)
decyzja Komisji z 5.VII.1985 r. w sprawie M. przeciwko Niemcom (skarga Nr
10059/82)
orzeczenie z 23.III.1994 r. w sprawie Ravnsborg przeciwko Szwecji (A. 283-B)
Stosunek prawa administracyjnego do innych gałęzi prawa
13
sądu, jakkolwiek skutki rozstrzygnięcia władzy publicznej wpływają na
prawa obywateli. Są to sprawy dotyczące:
a) sporów o charakterze politycznym, takich jak prawo zasiadania w
organie przedstawicielskim lub we władzach lokalnych29,
b) dostępu do służby państwowej30 i sądownictwa oraz awansów i
usunięcia ze służby31; to wyłączenie nie dotyczy jednak przypadków
zatrudnienia na podstawie umowy o pracę32,
c) imigracji, również w kontekście prawa do życia rodzinnego33,
d) podatków34; Trybunał uznał jednak za dopuszczalne stosowanie
art. 6 ust. 1 Konwencji w sprawach karno-skarbowych, ponieważ są to
sprawy karne35,
e) roszczenia o wypłatę z różnego rodzaju funduszy publicznych36,
f) polityki organów administracji w dziedzinie np. planowania, konce­
sjonowania — o ile chodzi o niezadowolenie obywateli z polityki prowa­
dzonej przez organy państwowe, a nie o zarzut naruszenia prawa3 .
29
zob. np. decyzja Komisji z 7.XII.1978 r. w sprawie X. przeciwko Wlk. Brytanii
(skarga 8208/78, DR 16, s. 162); decyzja Komisji z 6.V.1985 r. w sprawie Priorello
przeciwko Włochom (skarga 11068/84, DR 43, s. 195)
30
zob. np. decyzja Komisji z 7.I.1991 r. w sprawie Rouit i Navarro przeciwko Fran­
cji (skarga nr 13532/88, DR 68/167); decyzja Komisji z 4.XII.1984 r. w sprawie Jakobsson przeciwko Szwecji (skarga nr 10878, DR 41/247)
zob. np. decyzja Komisji z 8.III.1976 r. w sprawie X. przeciwko Danii (skarga nr
7374/76, DR 5/157)
zob. np. decyzja Komisji z 10.IV.1991 r. w sprawie Damell przeciwko Wielkiej
Brytanii (skarga nr 15058/89, DR 69/306)
zob. np. decyzja Komisji z 18.V.1988 r. w sprawie X. przeciwko Wielkiej Brytanii
(skarga nr 7902/77, DR 9/224)
zob. np. decyzja Komisji z 11.XII.1986 r. w sprawie X. przeciwko Szwecji (skarga
nr 11189/84, DR 50/121)
35
zob. np. orzeczenie Trybunału z 7.X.1988 r. w sprawie Salabiaku (A. 141, s. 14,
§24)
36
zob. np. decyzja Komisji z 19.XII.1974 r. w sprawie X. przeciwko Szwecji (skarga
nr 6776/74, DR 2/123); decyzja Komisji z 1.VII.1985 r. w sprawie X. przeciwko Ho­
landii (skarga nr 11098/84, DR 43/198)
37
zob. np. orzeczenie Trybunału z 27X1987 r. w sprawie Pudas (A. 125, s. 14, §
34); orzeczenie Trybunału z 7.VII.1989 r. w sprawie Tre Traktórer AB (A. 159, s. 1718, §37-40); orzeczenie Trybunału z 25X1989 r. w sprawie Allan Jacobsson (A.
163, s. 19-20, §67-71); orzeczenie Trybunału z 28.VI.1990 r. w sprawie Skarby (A.
180, s. 36-37, §27-28)