Elżbieta Klat Lidia Klat-Wertelecka Ochrona gruntów rolnych a

„Rejent" • rok 6 • nr 9(65)
wrzesień 1996 r.
Elżbieta Klat
Lidia
Klat-Wertelecka
Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego
I. Wstęp
W warunkach, gdy rozwija się przemysł, komunikacja i urbanizacja, przejmowanie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest zjawiskiem nieuniknionym. Unormowania prawne mają m.in. za zadanie
kształtowanie zasad optymalnego wykorzystania gruntów rolnych oraz
sterowanie przeznaczeniem tych gruntów na inne - niż nierolnicze
- cele. Mają także stwarzać mechanizmy zapobiegające utracie najlepszych dla produkcji rolnej gruntów. Problem jest bowiem poważny1, o czym świadczą choćby dane statystyczne. Użytki rolne (zaliczone do tej kategorii zgodnie z ewidencją geodezyjną) wyłączane z
produkcji rolniczej w tiybie przepisów ustawowych stanowiły powierzchnię: w 1980 r. - 14,521 ha, w 1985 r. - 6.676 ha, w 1990 r. - 5.936
ha, w 1991 r. - 5.215 ha, w 1992 r. - 6.580 ha, w 1993 r. - 7.692 ha2.
Grunty całkowicie zdegradowane, na których nie wyrośnie żadna roślina uprawiana w tej szerokości geograficznej ani nawet las, to niemal 90.000 ha.
1
2
W latach 1946-1978 odebrano rolnictwu 1,5 min ha gruntów ornych. Zob. S.K.
Wiąckowski, Gospodarka żywnościowa a środowisko, PWN, 1992, s. 148.
Rocznik statystyczny, GUS 1994, s. 19, tabl. 3(21) i tabl. 4(22).
74
Ochrona
gruntów
rolnych..
II. Zadania gminy
Na system prawny dotyczący ochrony gruntów rolnych składają
się przede wszystkim przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska3, przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r.
o ochronie gruntów rolnych i leśnych4 (u.o.g.r.), a także przepisy zawarte w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym5. Ochroną prawną gruntów rolnych kształtują również przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów6 („celem
scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (...)" - art. 1 u.s.w.g.), przepisy ustawy z
24 października 1974 r. - Prawo wodne7 (m.in. przepisy dotyczące melioracji wodnych), a także przepisy ustawy z 27 października 1994 r.
o autostradach płatnych8 oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane9 (zob. np. art. 5 czy art. 35). Również w niektórych normach
kodeksu cywilnego10 można dopatrywać się aspektu ochrony gruntów rolnych, np. w art. 140,144, 222 czy przepisach dotyczących zniesienia współwłasności w częściach ułamkowych, której przedmiotem jest gospodarstwo rolne bądź też w przepisach księgi czwartej
tytułu dziesiątego odnoszących się do dziedziczenia ustawowego gospodarstwa rolnego.
Problematyka „gospodarki terenami i ochrony środowiska" należy do zadań własnych gminy11. Jak stanowi art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym12, do zadań własnych gminy
należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania własne
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Dz.U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6, art. 13-17, art. 109, z późn. zm.
Dz.U. z 1995 r. Nr 16.
Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415.
Tekst jednolity: Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.
Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.
Dz.U. z 1994 r. Nr 127, poz. 627.
Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414.
Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.
Zob. art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr
16, poz. 95 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.
75
Elżbieta
Klat,
Lidia
Klat- Werielecka
gminy można podzielić na cztery kategorie. Oprócz zadań z zakresu
ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska) gmina realizuje zadania dotyczące:
- infrastruktury technicznej (drogi, wodociągi, transport, itp.),
- infrastruktury społecznej (ochrona zdrowia, oświata, kultura) oraz
- porządku i bezpieczeństwa publicznego (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne).
Tak określony zakres działania gminy nie oznacza, że wszystkie
wyliczone sprawy pozostają w jej właściwości. We właściwości gminy pozostają te sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie są
ustawowo zastrzeżone na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej). Należy podkreślić, iż zestaw tych zadań jest potwierdzeniem poglądu, że gmina podejmuje i realizuje szeroką i zróżnicowaną gamę spraw.
Porównując zaprezentowany katalog zadań gmin z ich zadaniami sprzed kilkudziesięciu lat, kiedy to gminy koncentrowały swoją
działalność na wykonywaniu prawa policji, zarządzie majątkiem
oraz opiece społecznej, można zauważyć, że gminy obok tradycyjnych zadań otrzymały obecnie wiele nowych. Dotyczy to przede wszystkim planowania przestrzennego oraz budowy i utrzymania infrastruktury technicznej, a także ochrony gruntów rolnych.
O przeznaczeniu gruntów rozstrzygają w generalny sposób takie akty prawne, jak plany zagospodarowania przestrzennego. Plany te stanowią również podstawę do podejmowania kolejnych czynności konkretyzujących przeznaczenie gruntu. Dlatego jako kluczowe
i jedne z najważniejszych instrumentów dla ochrony gruntów rolnych należy uznać te instrumenty ochronne, które przewidziane zostały w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Instrumenty
ekonomiczne, czyli opłaty przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych13, nie są w stanie same przeciwdziałać marnotrawstwu
dobrych jakościowo gruntów rolnych. Kwoty wydatkowane na te opłaty, pomimo znacznej ich wysokości, w istocie stanowić będą ułamek
kosztów całkowitych podejmowanej inwestycji. Opłaty te mogą oka13
Zob. art. 12-14 i 28-29 u.o.g.r.
76
Ochrona
gruntów
rolnych..
zać się korzystniejsze w kalkulacji, ponieważ z reguły dobre grunty
rolne są najlepszymi gruntami budowlanymi14. W tej sytuacji rzeczywiście skuteczną ochronę dla tych gruntów można stworzyć przy pomocy systemu planowania przestrzennego.
UL Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego a wyłączenie
gruntu rolnego z produkcji
Ustawa regulująca ochronę gruntów rolnych wprowadziła radykalny wymóg: przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze
dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest sporządzany w trybie określonym w przepisach o
zagospodarowaniu przestrzennym15. Kolejnym radykalnym wymogiem jest wymóg uzyskania zgody odpowiednich organów administracji rządowej na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych (zob.
art. 7 ust. 2-5 oraz wyjątek od tej zasady w art. 8). Jest to narzędzie
będące swoistym prawem weta, które organy właściwe rzeczowo i
rzeczywiście zainteresowane ochroną gruntów rolnych mogą zastosować.
Można sądzić, że zarówno zgoda odpowiednich organów administracji rządowej na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze (lub
nieleśne), jak i odmowa zgody wskazanych w przepisach organów
administracji rządowej na taką zmianę, podjęte w trybie wskazanym
w rozdziale II ustawy z 3 lutego 1995 r., nie są decyzjami administracyjnymi. Należy zauważyć, że postulat prawnego określenia formy
rozstrzygnięcia organu administracji publicznej sformułowany został wyraźnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Między innymi w uzasadnieniu orzeczenia z 16 lipca 1982 r. (SA Wr
220/82) NSA stwierdził: „działanie organów w formie decyzji ma
wynikać z przepisu prawa materialnego w sposób nie pozostawiający
wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji. We wszystkich
wypadkach, w których pracodawca przewidział formę decyzji dla za14
15
M. Błażejczyk, Konstrukcja i instrumenty prawnej ochrony gruntów rolnych,
PiP 1972, nr 10, s. 55.
Zob. art. 7 ust. 1 u.o.g.r.
77
Elżbieta
Klat,
Lidia
Klat- Werielecka
łatwienia określonego typu spraw, formułuje to wprost (np. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji) bądź w inny sposób wskazuje,
że chodzi o jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach
skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie (zezwala, nakazuje, stwierdza itp.)". Sąd Najwyższy także w swoim orzecznictwie
zwracał uwagę na cechy charakterystyczne decyzji jako formy aktu
administracyjnego zewnętrznego. SN podkreślał, że w art. 104 k.p.a.
wymienione zostały elementy procesowego pojęcia decyzji administracyjnej, natomiast dopiero doktryna wskazuje elementy jej pojęcia
materialnego - decyzja jest:
a) aktem kwalifikowanym, który jest przejawem woli organu,
wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów
prawa, oraz
b) aktem władczym, zewnętrznym, który rozstrzyga konkretną
sprawę co do konkretnej osoby i wydawany jest w postępowaniu mającym prawnie unormowaną procedurę (uchwała SN z 5 lutego 1988 r.
III ZP 1/88)16
Decyzja powoduje przekształcenie tego, co było interesem prawnym lub obowiązkiem strony w postępowaniu administracyjnym,
w prawo nabyte w decyzji lub w obowiązek prawny17. Jest to akt stosowania prawa - podmiot uprawniony na podstawie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ustala skutki prawne jakiegoś faktu, wydając decyzję indywidualną w rozstrzyganej sprawie .
Postępowanie w sprawie uzyskania zgody odpowiednich organów administracji rządowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (i nieleśne) nie dotyczy osób władających
gruntami rolnymi, lecz organów planistycznych. Wyrażenie zgody na
zmianę przeznaczenia gruntów rolnych następuje na wniosek zarzą16
17
18
OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59.
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, 1992, s. 160. Zob. też J. Borkowski, J. Jendrośka, R.
Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Wydawnictwo Prawnicze, 1989, s. 196-199, a także: P. Garszczyński, R. Sowiński, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym, t. I,
TNOiK, Poznań 1988, s. 11-20.
H. Nawiasky, Allgemeine Rechtslehre ais System der rechtlichen Grundbegriffe,
1948, s. 120 i n. Zob. również H. Maurer, Verwaltungsrecht, [w:] Einfuhrung in
das deutsche Recht, 1990, s. 312-313.
78
Ochrona gruntów
rolnych..
du gminy. Natomiast wyłączenie gruntu rolnego z produkcji w trybie
art. 11 u.o.g.r. następuje po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Warto tu zaznaczyć, że o decyzję zezwalającą na wyłączenie
gruntu rolnego z produkcji nie musi ubiegać się osoba zamierzająca
przeznaczyć grunty rolne na cele leśne, a także osoba wyłączająca z
produkcji użytki rolne pochodzenia mineralnego, które zostały zaliczone do klas IV, IVa, IVb, V, VI. Wyjątek od tej ostatniej zasady
wprowadził przepis art. 12 ust. 5 u.o.g.r. Otóż, rada gminy może podjąć
uchwałę o objęciu na jej obszarze ochroną również gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne bądź też gruntów
pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami oraz pod urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu19
lub gruntów na obszarze parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym także pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przed werozyjnymi - wytworzonych z gleb
pochodzenia mineralnego zaliczonych do klas IV, IVa, IVb. W takim
przypadku właściciel tych gruntów będzie mógł je wyłączyć z produkcji po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Z instytucją wyłączenia gruntu rolnego z produkcji mamy do czynienia
tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazany grunt rolny został przeznaczony na cele nierolnicze. Czym innym niż wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej jest zmiana przeznaczenia takiego gruntu. W myśl art. 4 pkt 6
u.o.g.r., przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oznacza to samo, co ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych. Natomiast wyłączenie gruntów z produkcji
(zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.) to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub
leśne użytkowanie gruntów. Nie uważa się za wyłączone z produkcji:
a) grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz
b) grunty pod innymi budynkami i urządzeniami w takim gospodarstwie, które służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwór19
Czyli budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych - zgodnie z art. 4 pkt u.o.g.r.
79
Elżbieta
Klat,
Lidia
Klat- Werielecka
stwu rolno-s po żyw czemu, pod warunkiem jednak, że przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunku
produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat20.
Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego to, inaczej mówiąc, możliwość dokonania w określonym przepisami prawa trybie zmiany dotychczasowych rozstrzygnięć obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie uzyskania
zgody na zmianę tego przeznaczenia nie dotyczy osób władających
gruntami, ale organów opracowujących projekty miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego21. Ustalenie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu należy bowiem do zadań własnych gminy, a plan taki jest przepisem gminnym22.
Należy podkreślić, że ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym regulująca złożony ciąg działań prawnych i faktycznych, obejmujący opracowanie, uchwalenie i wykonanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnie określa przedmiot, zakres i formę stanowionych na jej podstawie przepisów gminnych. Rada gminy w formie uchwały rozstrzyga o przystąpieniu do
sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca pozostawia tu radzie gminy znaczną swobodę rozstrzygnięcia (wyjąwszy wyliczone w art. 13 u.o.g.r. przypadki obowiązkowego sporządzenia planu). Uchwała określać powinna granice
obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Jest ona
podstawą do podjęcia przez zarząd gminy czynności niezbędnych dla
sporządzenia projektu planu i jego uchwalenia, z uwzględnieniem
ocen oraz interesów prawnych i uprawnień osób trzecich (zob. art. 12
ust. 1, a także art 18 ustawy z 7 lipca 1994 r.). Należy uznać, że uchwała ta jest przepisem gminnym, który uruchamia opisaną w ustawie
procedurę planistyczną. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest kwalifikowany w ustawie explicite jako przepis gminny (art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r.)23. Te uchwały rady gminy
20
21
22
Zob. art. 4 pkt 11 u.o.g.r.
Por. uzasadnienie do wyroku NSA z 16 maja 1991 r. (II SA 302/91), opubl. w:
ONSA 1991, nr 3-4, poz. 61 oraz PiŻ 1992, nr 40, s. 15 i w „Rejencie" 1992, nr
9, s. 132.
Zob. art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Szerzej - zob. J. Jeżewski, Przepisy gminne. Samorządowy poradnik budże-
80
Ochrona
gruntów
rolnych..
zaliczane są do tzw. przepisów gminnych wykonawczych. Oznacza to, że delegacja ustawowa dla ich stanowienia znajduje się w
ustawie szczególnej (np. w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym) lub w art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej.
Decyzja dotycząca zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna.
Zgodnie z art. 34 ustawy z 7 lipca 1994 r., stwierdzenie nieważności
decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego24. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową, tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim
wadami materialnoprawnymi, a zarazem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno
pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym25. Podstwę stwierdzenia niewłasności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady określone w przepisach
odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) Art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem prawa zawierającym wyraźnie
,klauzulę nieważności". Chodzi tu o sytuację, gdy decyzja jest wadliwa, ponieważ „zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa" (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) - tzn. zgodnie z art. 34 ustawy z 7 lipca
1994 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
jest nieważna, gdy jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
IV. Ochrona gruntów i planowanie przestrzenne a prawo
własności
Art. 3. ustawy z 7 lipca 1994 r. stanowi, że w granicach określonych przez ustawę (a więc m.in. przez ustawę o zagospodarowaniu
przestrzennym i przez ustawę z 3 lutego 1995 r.) i zasady współżycia
społecznego, każdy ma prawo do :
24
25
towy na 1995 r„ 1995, s. 49-59.
Ustawa z 14 czerwca 1960 r., tekst jednolity: Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn.
zm.
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, 1992, s. 225.
81
Elżbieta
Klat,
Lidia
Klat- Werielecka
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu
terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania
prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r.), a
więc i prawa własności gruntów rolnych (zob. definicję zawartą, w
art. 461 k.c.). Należy podkreślić znaczenie tego przepisu dla określenia charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Plan ten, jako kategoria prawna, nie należy wyłącznie
do prawa administracyjnego, ale stał się także instytucją prawną mającą znaczenie w prawie cywilnym26. Mimo że regulację trybu tworzenia takiego planu należy zaliczyć do prawa administracyjnego, to, jak
można wywnioskować z wyżej przytoczonych przepisów, plan zagospodarowania przestrzennego nie może nie uwzględniać oraz nie może być interpretowany bez uwzględnienia reguł właściwych prawu
rzeczowemu (w szczególności klauzul zawartych w art. 140 k.c.). Koncepcja gospodarowania gruntami zakłada bowiem uwzględnianie obok zasad administracyjnych - również reguł cywilnoprawnych.
Ustawa o planowaniu przestrzennym z 12 lipca 1984 r. zawierała
szereg drastycznych ograniczeń własności, zwłaszcza prywatnej (zob.
przepisy proceduralne dotyczące przygotowywania oraz uchwalania
miejscowego planu, a w szczególności art. 28 i art. 30 ust. 4 ustawy
z 1984 r.)27. Natomiast dostosowana do zmian ustrojowych ustawa z 7
lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym szczególną uwagę
zwraca na poszanowanie prawa własności (zob. np. art. 3, art. 6 ust. 4
pkt 4, art. 23-28, art. 36, art. 46 ust. 2). Przepisy tej ustawy mają za zadanie stymulować rozwój nie tylko inwestycji prywatnych, ale również inicjatyw inwestycyjnych władz publicznych.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje sytuację
właściciela gruntu rolnego dwojako: bezpośrednio i pośrednio. Bezpośrednio do jego sytuacji odnoszą się m.in. dwa rodzaje obowiązków:
26
S. Kaźmierczyk, Glosa do wyroku NSA z 3 maja 1985 r. (IISA 2001-2002/84),
OSPiKA 1987, z. 3, poz. 57, s. 107.
27
Szerzej zob.: W
na. Ustawa. Orzecznictwo, Wydawnictwo Comer, 1995, s. 131-132.
82
Ochrona
gruntów
rolnych..
a) obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb (w szczególności
erozji),
b) obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów (zob. art.
20 i 27 u.o.g.r.).
Obowiązki te mogą być realizowane w drodze szczegółowych decyzji administracyjnych zagrożonych wykonaniem przymusowym, przy
zastosowaniu ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji28 (zob. art. 30 ustawy). Natomiast znaczna część postanowień ustawy w zakresie ochrony gruntów rolnych ma dla właściciela gruntu rolnego znaczenie pośrednie. Wyraża się ono przede wszystkim w przestrzeganiu przez organy gminy zasady ograniczenia
przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne29
oraz określonego typu postępowania w zakresie planowania przestrzennego i prognozowania dla racjonalnego wykorzystania gruntów30
V. Wnioski
Analizując przepisy rozdziału II i III u.o.g.r. należy dojść do wniosku, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji może się
odnosić tylko do gruntów, które w trybie prawem przewidzianym
przeznaczone zostały na cele nierolnicze (zob. też przepisy art. 28 ust.
2). Przepisy tych rozdziałów mają charakter przepisów szczególnych
w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Sądzić należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. jest przepisem szczególnym w rozumieniu
art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nakłada na organy gminy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki można wyprowadzić z
kategorycznego brzmienia art 7 ust. 1: „przeznaczenia gruntów rolnych
(...) na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym". Należy przy
28
29
30
Ustawa z 17 czerwca 1968 r. - tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z
późn. zm.
Zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 u.o.g.r.
Zob.: J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1993, s. 270-273.
83
Elżbieta Klat,
Lidia Klat- Werielecka
tym zwrócić uwagę na fakt, że art. 11 u.o.g.r. dotyczy wyłączenia gruntu z produkcji - a więc działań ze sfery wykonywania miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ze sfery planowania.
Przepisy rozdziału II ustawy z 3 lutego 1995 r. regulują procedurę
przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
w takim przypadku, gdy grunty rolne mają być przeznaczone na cele
nierolnicze (bądź nieleśne). Przepisy tego rozdziału nie są sprzeczne
z przepisami dotyczącymi procedury sporządzania oraz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartymi w ustawie z 7 lipca 1994 r. Pośrednio odesłanie m in. do norm zawartych w u.o.g.r. znajdujemy również w art. 9 ust. 1 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że w ustaleniach
takiego planu miejscowego uwzględnia się postanowienia przepisów
szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i do przedmiotu jego ustaleń.
84