mgr Marek Stańko Uniwersytet Śląski Zasiedzenie nieruchomości

mgr Marek Stańko
Uniwersytet Śląski
Zasiedzenie nieruchomości przez gminę i inne komunalne osoby prawne
1. Ponad trzyletni okres funkcjonowania ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym 1 i ustaw jej towarzyszących2 pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że jednym z istotnych
sposobów nabywania własności nieruchomości przez gminę jest
zasiedzenie 3 . Trudno już dzisiaj udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy. Niewątpliwie jednak należałoby przyjąć, że zasiedzenie jest sposobem nabycia
własności, stosowanym w sytuacjach, gdy stosunki własnościowe
ulegają znacznemu rozchwianiu, a z takim właśnie stanem rzeczy mamy do czynienia. W pewnym sensie rozchwianie to zostało „uwzględnione" w ustawodawstwie, bowiem nie bez przyczyny
przepisy ustaw samorządowych posługują się tak nieostrymi z
jurydycznego punktu widzenia sformułowaniami, jak np. „mienie należące do ..."4, a nie mienie będące przedmiotem własności,
użytkowania, dzierżawy itd. Zresztą już z założenia zostało przyjęte w ustawodawstwie, że to właśnie gmina ma dokonać inwentaryzacji przekazanego jej mienia. Jednym z etapów inwentaryzacji jest niewątpliwie porządkowanie stanu własnościowego, zaś
1
2
3
4
Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm., zwana dalej u.s.t.
Por. zwłaszcza ustawę z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwaną dalej przep. wprow. u.s.t.
W węższym zakresie problem ten dotyczy ruchomości, a ponadto zagadnienie
to nie budzi w praktyce większych wątpliwości, dlatego pozostawiam je poza
zakresem rozważań.
Takiego sformułowania użyto m.in. w art. 5 przep. wprow. u.s.t.
50
Zasiedzenie nieruchomości..
instytucję zasiedzenia można w tym zakresie traktować jako instrument prawny tego porządkowania.
W literaturze prawniczej zasiedzeniu poświęcono już wiele
monografii i artykułów 5 . Pomijając nieliczne opracowania 6 , większość dotyczy stanu prawnego sprzed nowelizacji kodeksu cywilnego z dnia 28 lipca 1990 r. Nowela ta, poprzez nową redakcję
art. 172 § 1 i 2 k.c. dotyczącego terminów zasiedzenia, art. 176
§ 1 k.c. regulującego kwestię doliczania posiadania poprzednika,
a także uchylenie art. 177 k.c. zakazującego dotychczas nabywania przez zasiedzenie nieruchomości państwowych, wprowadziła
daleko idące zmiany w tym zakresie 7 . Na te zmiany nałożyła się
nowa regulacja prawna dotycząca samorządu terytorialnego, jak
również zmiana 8 , a następnie uchylenie art. 128 k.c.9, który dotychczas utrzymywał prawnie system jednolitej własności państwowej, a także wprowadzenie własności komunalnej 10 . Należy
zauważyć, że zarówno w dotychczasowej doktrynie prawniczej,
jak i w praktyce sądowej podstawowe znaczenie miało stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie na
rzecz osób fizycznych. Instytucja ta spełniała ważną funkcję, szczególnie w stosunkach rolnych. Było to spowodowane obowiązującą przez dziesięciolecia reglamentacją obrotu ziemią rolniczą, w
5
fi
7
8
9
10
Por. np. A. Kunicki, Zasiedzenie w prawie polskim, Warszawa 1964; E. Janeczko, Zasiedzenie, Warszawa 1981; S. Breyer, Bieg zasiedzenia własności nieruchomości, „Nowe Prawo" 1952, nr 2-3, s. 52-56; tenże, Z orzecznictwa w
sprawach o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości rolnych, „Zeszyty Problemowo-Analityczne Ministerstwa Sprawiedliwości" 1967, nr 6, s. 65-80; Z. Kopczyński, J. Szachutowicz, Z problematyki nabycia własności przez zasiedzenie, JPalestra"1973, nr 4, s. 3-15.
Por. Z. Stęchły, Niektóre problemy międzyczasowe w zakresie prawa rzeczowego
i spadkowego wynikające ze zmiany Kodeksu cywilnego, „Palestra" 1991, nr
11-12, s. 18 i n.
Por. art. 1 pkt 32, 33 i 34 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321).
Por. treść art. 128 k.c. znowelizowaną ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o
zmianie ustawy -Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 3, poz. 11).
Por. art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy -Kodeks
cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321).
Por. art. 43 u.s.t.
51
REJENT Nr 6 - czerwiec 1994 r.
rezultacie czego nasiliło się zjawisko obrotu nieformalnego. Pośrednio ustawodawca próbował przeciwdziałać temu zjawisku za
pomocą ustaw „uwłaszczeniowych", na przykład w oparciu o
ustawę z dnia 26 października 1971 o uregulowaniu własności
gospodarstw rolnych 11 próbowano doprowadzić do doraźnego,
jednorazowego uporządkowania stanu własności nieruchomości
wchodzących w skład gospodarstw rolnych i spowodować w ten
sposób uzgodnienie stanów faktycznych władania gruntami rolnymi ze stanem prawnym. Akcja uwłaszczeniowa na podstawie
tej ustawy miała się skończyć w 1975 r. Założenie to jednak okazało się błędne. Wprawdzie ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o
zmianie ustawy - Kodeks cywilny12 uchylono ustawę z dnia 26
października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednak ustawodawca uznał za celowe przekazanie spraw o
stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadaczy
samoistnych do właściwości sądów powszechnych13. Poza tą szczególną regulacją prawną, w dalszym ciągu toczyły się postępowania
o zasiedzenie nieruchomości w zwykłym trybie.
Obecnie coraz większą rolę zaczyna jednak odgrywać stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie na rzecz
osób prawnych. Szczególną aktywność w tym zakresie przejawiają gminy oraz inne podmioty mienia komunalnego, dla których w wielu przypadkach zasiedzenie jest jedynym sposobem
uporządkowania stanu prawnego. Pojawiające się na tym tle nowe problemy jurydyczne wymagają bliższego omówienia.
2. Zagadnienia międzyczasowe związane ze zmianą stanu prawnego w zakresie terminów zasiedzenia zostały już przedstawione przez Z. Stęchłego14. Wypada jedynie przypomnieć, że na podstawie art. 9 cyt. ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie
ustawy k.c., przewidziane obecnie w art. 172 k.c. dłuższe termi11
12
13
14
Dz.U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.
Dz.U. Nr 11, poz. 81.
Problematyka ta została szczegółowo omówiona przez J. Majorowicza i J. Pietrzykowskiego, Zmiany w regulacji stosunków prawnych w rolnictwie, Warszawa 1984, s. 154-161.
Por. Z. Stęchły, Niektóre problemy międzyczasowe..., s. 18 i n.
52
Zasiedzenie nieruchomości..
ny zasiedzenia mają zastosowanie zasadniczo do zasiedzenia,
którego bieg rozpoczął się już po wejściu w życie noweli do k.c.,
tzn. od 1 października 1990 r., ale także wtedy, gdy bieg zasiedzenia rozpoczął się, lecz nie zakończył przed 1 października
1990 r. Teza ta została w pełni odzwierciedlona w uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 10 I 1991 r.15
Z kolei, konsekwencją uchylenia art. 177 k.c. na podstawie
art. 1 pkt 34 ustawy o zmianie ustawy k.c. jest możliwość nabycia przez zasiedzenie własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych, z tym że bieg zasiedzenia rozpoczyna
się również od 1 października 1990 r. i to bez względu na to, kiedy posiadanie zostało uzyskane. Wcześniejsze posiadanie, to znaczy posiadanie uzyskane przed dniem 1 października 1990 r., ma
wpływ jedynie na skrócenie terminu wymaganego do zasiedzenia. Zgodnie z art. 10 zd. 2 noweli, termin ten ulega skróceniu o
czas posiadania przed dniem wejścia w życie ustawy, nie więcej
jednak niż o połowę.
3. Wypada też zwrócić uwagę, że nowele kodeksu cywilnego z
dnia 28 VII 1990 r., o której była już wyżej mowa, uchyliła art.
36 k.c., stanowiący normatywną podstawę tzw. specjalnej zdolności prawnej osób prawnych. Według tej koncepcji niedopuszczalne było nabywanie przez osobę prawną praw i obowiązków wyłączonych ustawowo lub w statucie, a także praw i obowiązków nie
związanych z zakresem zadań danej osoby prawnej16. Ustalenie,
jakie obowiązki były bądź nie były związane z zakresem zadań
konkretnej osoby prawnej, wywoływało często wiele kontrowersji, a niejednokrotnie bywało i tak, że decydowały o tym względy
pozaprawne. Przeszkody te zniknęły wraz z uchyleniem art. 36 k.c.
Ważniejsze jest jednak to, że w obrocie prawnym pojawił się
nowy podmiot - gmina, wyposażona w osobowość prawną, oraz
inne komunalne osoby prawne. Odnosząc to do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, zdaje się nie ulegać wątpli15
16
Publ. OSPiKA 1991, z. 9, poz. 429.
Por. J. Ignatowicz, Zmiany wprowadzone do księgi I Kodeksu cywilnego przez
nowelę z 28 lipca 1990 r. „Przegląd Sądowy" 1991, nr 1-2, s. 26-27.
53
REJENT Nr 6 - czerwiec 1994 r.
wości, że na podstawie art. 5 ust. 1-3 ustawy przepisy wprowadzające u.s.t. 17 w związku z art. 609 k.p.c., gmina ma legitymację
procesową do zgłoszenia wniosku o zasiedzenie. Legitymacja ta
przysługuje jej od dnia wejścia w życie ustawy przep. wprow.
u.s.t., tj od dnia 29 V 1990 r., bowiem z tym dniem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące dotychczas do podmiotów
wymienionych w art. 5 ust. 1-3, stało się z mocy prawa mieniem
komunalnym. Z treści zawartej w art. 5 ust. 1-3 należy wnosić, że
gmina przejęła nie tylko mienie, do którego jej poprzednicy mieli
tytuł prawny, ale również mienie będące w ich posiadaniu bez tytułu prawnego. Wynika to z użytej w art. 5 ust. 1-3 przep. wprow.
u.s.t. generalnej formuły: „mienie należące do", a więc formuły nie
przesądzającej charakteru uprawnień do tego mienia. Celowo została zwrócona uwaga na problem legitymacji gminy, która to legitymacja skonstruowana jest na podstawie art. 5 ust. 1-3 przep.
wprow. u.s.t. Pojawia sie również kwestia zdefiniowania pojęcia
mienia w świetle tego przepisu. Wydaje się, że definicja kodeksowa
określona w art. 44 k.c., według której mieniem jest jedynie własność i inne prawa majątkowe, zbyt wąsko ujmuje to zagadnienie.
Jeśli bowiem uwzględnić jednolite stanowisko orzecznictwa18, jak
również przeważający pogląd doktryny 19 , traktujący posiadanie
jedynie jako stan faktyczny, a nie prawo podmiotowe, należałoby
przyjąć, że posiadanie nie mieści się w pojęciu mienia. Wydaje
17
18
19
Dla jasności wywodu upraszczam zagadnienie różnic w sposobach komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1-2 a ust. 3. Należy jedynie zaznaczyć, że w praktyce komunalizacja w oparciu o ust. 3 następuje w drodze czynności prawnej.
Por. m.in. orzeczenie SN z dnia 26 III 1958 r. (OSN 1959, poz. 106), orzeczenie
SN z dnia 15 XI 1968 r. (OSN 1969, poz. 153). Odnotować należy również jedną odmienną tezę sformułowaną przez SN jeszcze na gruncie prawa rzeczowego z 1946 r. Zgodnie z tą tezą:„bieg terminu zasiedzenia ma ze swej istoty
znaczenie obciążenia, z czego wynika, że posiadaczowi przysługuje odpowiednie prawo podmiotowe - orzeczenie SN z dnia 25 IV 1961 r. (OSPiKA 1963,
poz. 22).
Por. m.in. J. Ignatowicz, Ochrona posiadania, Warszawa 1963, s. 64 i n.; W.
Czachórski, Pojęcie i treść posiadania według obowiązującego prawa cywilnego, „Nowe Prawo" 1957, nr 5, s. 21 i n.; Z. K. Nowakowski, Prawo rzeczowe.
Zarys wykładu, Warszawa 1969, s. 241. Odmiennie natomiast A. Stelmachowski, Istota i funkcja posiadania, Warszawa 1958, s. 54, według którego posiadanie jest w swej istocie prawem podmiotowym.
54
Zasiedzenie nieruchomości..
się jednak, iż nie o takie ujęcie mienia chodziło w art. 5 ust. 1-3
przep. wprow. u.s.t. Biorąc pod uwagę, że przepis ten w swej
istocie stwarza podstawę do generalnego przekazania gminie substancji majątkowej należącej do wymienionych w nim organów
państwowych i państwowych jednostek organizacyjnych, bardziej zasadne byłoby przyjęcie poglądu, iż w pojęciu mienia w rozumieniu art. 5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t. mieści się majątek będący
we władaniu wskazanym w tym przepisie poprzedników prawnych gminy z jakiegokolwiek tytułu bądź nawet bez tytułu prawnego, a więc również majątek będący przedmiotem posiadania.
Określając w oparciu o art. 609 k.p.c. krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, zwrócić należy uwagę na to, że poza gminą mogą to być także inne
komunalne osoby prawne, w ograniczonym zakresie jednostki
organizacyjne gminy nie posiadające osobowości prawnej, a w
pewnych przypadkach również niektóre stationes fisci, wynika
to z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym uprawnionym do
zgłoszenia takiego wniosku jest każdy zainteresowany. Według
zaś art. 510 k.p.c., zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania.
Konieczne wydaje się takie odróżnienie, w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez
zasiedzenie, kwestii podmiotu, który jest legitymowany do zgłoszenia wniosku, od podmiotu na rzecz którego nastąpi zasiedzenie20.
W tym zakresie odróżnić należy trzy stany faktyczne21.
Pierwszy stan faktyczny to taki, w którym termin zasiedzenia rozpoczął się przed dniem wejścia w życie u.s.t., to znaczy
przed 27 V 1990 r.22, zaś postępowanie wszczęto po tym dniu.
Oczywiście, w tej sytuacji legitymacja gminy i innych komunalnych osób prawnych wynika z art. 5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t.,
20
21
22
W tej kwestii zwrócić należy uwagę na orzeczenie SN z dnia 12 VI 1986 r.
(OSNCP 1986, z. 5-6, poz. 74), zgodnie z którym sąd w postanowieniu o
stwierdzeniu zasiedzenia wymienia osobę nabywającą własność, choćby to była inna osoba niż wnioskodawca (uczestnik postępowania).
Oczywiściej/dodatkowe modyfikacje mogą wynikać z przepisów międzyczasowych, by jednak nie zaciemniać obrazu kwestie te pozostaną na uboczu.
Ttermin ten określa art. 103 u.s.t. w związku z art. 40 przep. wprow. u.s.t.
55
REJENT Nr 6 - czerwiec 1994 r.
bowiem - jak już wcześniej wspomniano - na podstawie tego
przepisu gmina nabyła również uprawnienia poprzednika związane z posiadaniem nieruchomości bez tytułu prawnego. Jednak
stwierdzenie zsiedzenia nastąpić musi na rzecz podmiotu, który
był posiadaczem w chwili wpływu terminu zasiedzenia. Jeśli
więc termin ten upłynął przed 27 V 1990 r., a nieruchomość była
w posiadaniu któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art.
5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t., jako poprzednika gminy, zasiedzenie nastąpi na rzecz odpowiednio umiejscowionego Skarbu Państwa. W istocie więc właścicielem nieruchomości stanie się Skarb
Państwa. Jego reprezentantem w tym procesie będzie organ obecnie uprawniony do występowania w imieniu Skarbu Państwa 23 ,
bowiem poprzednik z mocy prawa przestał istnieć. Natomiast
gmina może przejąć taką nieruchomość, na podstawie art. 5 ust.
1-3 przep. wprow. u.s.t., jako następca prawny Skarbu Państwa.
Nie jest również wykluczone, że postępowanie to może zostać
wszczęte z inicjatywy reprezentanta Skarbu Państwa, wówczas
jednak gmina, jako zainteresowana w sprawie, powinna zostać
zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, na postawie art.
510 k.p.c.
Reasumując zatem tę część wywodów podkreślmy, że bez względu na to, kto wystąpi z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia
nieruchomości, zasiedzenie zawsze nastąpi na rzecz posiadacza,
który władał nieruchomością, jak właściciel, w dniu w którym
upłynął termin zasiedzenia. Jeśli podmiot ten znajdzie się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t.,
wówczas gmina, jako następca prawny, przejmuje z mocy prawa
własność takiej nieruchomości.
Drugi stan faktyczny to taki, w którym bieg terminu zasiedzenia rozpoczął się wprawdzie przed dniem 27 maja 1990 r.,
jednakże upływ terminu uprawniający do zasiedzenia nastąpił
po tym dniu. W tej sytuacji legitymowana czynnie będzie gmina,
zaś zasiedzenie nastąpi na jej rzecz. Konieczne jednak będzie
zwrócenie uwagi na art. 176 k.c., zgodnie z którym, jeżeli pod23
Z reguły organem uprawnionym będzie wojewoda bądź - z jego uproważnienia
- kierownik właściwego miejscowo urzędu rejonowego.
56
Zasiedzenie nieruchomości..
czas biegu zasiedzenia nastąpiło przeniesienie posiadania, istnieje możliwość doliczenia posiadania poprzednika. Przepis ten
nie rozróżnia, czy przeniesienie posiadania ma nastąpić na podstawie czynności prawnej, czy także w inny sposób. Należy więc
przyjąć, że może to również nastąpić z mocy prawa. Zatem, skoro na zasadzie art. 5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t. gmina ex lege
stała się następcą prawnym podmiotów wymienionych w tym
przepisie w odniesieniu do mienia, które do nich należało, to doszło również do przeniesienia posiadania tego mienia. W związku z tym gmina jest uprawniona do doliczenia posiadania na
podstawie art. 176 § 1 k.c.
Na marginesie dodać należy, że możliwa jest również sytuacja,
o której mowa w art. 176 § 2 k.c., a mianowicie doliczenie posiadania poprzedniego posiadacza, którego gmina jest spadkobiercą.
Trzeci stan faktyczny to taki, w którym termin zasiedzenie rozpoczął się już z dniem 27 maja 1990 r. bądź później. Wówczas również zasiedzenie nastąpi na rzecz gminy. Zaznaczyć jedynie wypada, że stwierdzenie zasiedzenia będzie mogło nastąpić także w
odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot własności
państwowej, co jest oczywistą konsekwencją uchylenia art. 177
k.c.24
4. Z obowiązujących przepisów, w tym - w odniesieniu do nieruchomości - z art. 172 k.c. wynika, że do zasiedzenia może prowadzić jedynie posiadanie samoistne. Z tą ostatnią kwestią wiąże się wiele spornych zagadnień, dodatkowo skomplikowanych
przez coraz powszechniejszy udział państwowych i komunalnych
osób prawnych w nabywaniu nieruchomości przez zasiedzenie.
Stan prawny został dodatkowo zmodyfikowany przez zmianę, a
następnie uchylenie art. 128 k.c.25 W tym ostatnim zakresie
wskazówek interpretacyjnych dostarcza uchwała składu siedmiu
sędziów z dnia 16 VI 1991 r. (III CZP 38/91)26. Według tej uchwały, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 31 I 1989 r. o zmianie
24
25
26
Por. przypis 6.
Por. przypis 7 i 8.
OSN 1991, z. 10-12, poz. 118.
57
R E J E N T Nr 6 - czerwiec 1994 r.
ustawy k.c.27 zniesiona została zasada, że jedynie Skarbowi Państwa mogło przysługiwać prawo własności mienia państwowego,
w wyniku czego państwowe osoby prawne uzyskały zdolność
prawną w zakresie nabywania składników majątkowych na własność. Jednakże istotniejsze jest to, że - zdaniem Sądu Najwyższego
- zmiana ustawy nie spowodowała przekształcenia przysługujących państwowym osobom prawnym uprawnień do części mienia
ogólnonarodowego, pozostających w ich zarządzie w dniu wejścia w
życie ustawy zmieniającej k.c.
Odnosząc te wywody do zasiedzenia, można stwierdzić, że
skoro od dnia 1 lutego 1989 r. państwowe osoby prawne mogą
nabywać mienie na własność, to istnieje również możliwość nabywania przez nie własności nieruchomości przez zasiedzenie.
Nie ulega jednak wątpliwości, że dopiero od dnia 1 lutego 1989 r.
rozpoczyna się dla nich bieg zasiedzenia, o ile po tym dniu objęły
nieruchomość w posiadanie samoistne, nie dopełniając formalności
prawnych. Podkreślić jedynie należy, że od dnia 1 lutego 1989 r.
państwowe osoby prawne mogą nabywać w każdej formie zarówno nieruchomości Skarbu Państwa, jak i inne nieruchomości.
Co do stanu prawnego sprzed 1 lutego 1989 r., to rozróżnić
należy regulację prawną dotyczącą posiadania przez państwowe
osoby prawne gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa
od posiadania przez te osoby gruntów będących przedmiotem
własności innych niż Skarb Państwa podmiotów prawa. Zróżnicowanie to prowadzi bowiem do zupełnie innych konsekwencji w
zakresie zasiedzenia.
A. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości28, posiadaczom gruntów Skarbu Państwa (odpowiednio gminy), którzy
nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu, grunty te mogą
być przekazane odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Regulacja ta, łącznie z art. 2 ustawy z dnia 29 wrześ27
28
Dz.U. Nr 3, poz. 11.
Tekst jedn. - Dz.U. 1991, Nr 30, poz. 127 z późn. zm., zwana dalej u.g.g.
58
Zasiedzenie nieruchomości..
nia 1990 r. o zmianie u.g.g.29, przesądza o tytułach prawnych
państwowych osób prawnych do nieruchomości, które były dotychczas w ich zarządzie. Zgodnie bowiem z tą ostatnią regulacją,
państwowe osoby prawne, które w dniu wejścia w życie ustawy
o zmianie u.g.g. były zarządcami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - a jeśli nie było formalnej decyzji w tym
zakresie, po zastosowaniu art. 80 u.g.g. i uzyskaniu takiej decyzji - stają z się z dniem 5 grudnia 1990 r. ich użytkownikami
wieczystymi. Zauważyć należy, że na podstawie art. 2a ustawy z
dnia 7 X 1992 r. o zmianie u.g.g. i0 , przepis ten stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Zatem art. 80 u.g.g. w
związku z art. 2 ustawy z dnia 2 IX 1990 r. o zmianie u.g.g.
stwarza państwowym osobom prawnym podstawę prawną do
udokumentowania zarządu dotychczas wykonywanego bez tytułu prawnego, a następnie do otrzymania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
W konkluzji tej części wywodów stwierdzić więc należy, że w
świetle przedstawionej regulacji prawnej, objęcie gruntu państwowego przez państwową osobę prawną przed zmianą art. 128
k.c., nie może prowadzić do samoistnego posiadania nieruchomości. Byłoby to sprzeczne z ustanowioną przez art. 128 k.c. zasadą, zgodnie z którą własność przysługuje niepodzielnie państwu,
a zatem żaden inny podmiot nie ma możliwości władania gruntem państwowym jak właściciel. Dodatkowym uzasadnieniem
tej zasady jest art. 80 u.g.g, który przesądza o tym, że posiadacze gruntów państwowych przed dniem 1 lutego 1989 r. mogą te
grunty otrzymać odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nigdy zaś na własność. Natomiast zarządcy
gruntów Skarbu Państwa (odpowiednio gruntów gminy), którzy
legitymują się prawem przewidzianymi dokumentami, mogą, na
podstawie art. 2 ustawy zmieniającej u.g.g., stać się jedynie
użytkownikami wieczystymi tych gruntów.
29
30
Dz.U. Nr 79, poz. 464.
Dz.U. Nr 91, poz. 455.
59
R E J E N T Nr 6 - czerwiec 1994 r.
Omawiając konsekwencje wynikające z cyt. wyżej uchwały
składu siedmiu sędziów SN dla odrębnych od Skarbu Państwa
państwowych osób prawnych, zwrócić również należy uwagę na
dalsze skutki, jakie uchwała ta wywołała w zakresie przejmowania mienia przez gminy na podstawie przep. wprow. u.s.t. Zagadnienie to zostało omówione przez A. Agopszowicza w glosie
do uchwały 31 . Zdaniem A. Agopszowicza, jeżeli przyjąć, że z mocy zmienionego art. 128 k.c. nie doszło ex lege do nabycia własności mienia przez państwowe osoby prawne, to gminy z mocy
art. 5 ust. 1 przep. wprow. u.s. t. nie mogły nabyć w drodze
komunalizacji własności ani innych praw majątkowych, a sytuacja gmin porównywalna byłaby wówczas do sytuacji przedsiębiorstw państwowych lub innych państwowych osób prawnych.
Taki wniosek, logicznie wypływający z uchwały składu 7 sędziów
SN, jest nie do pogodzenia z art. 44 w związku z art. 43 u.s.t.,
gdyż te przepisy wprost stanowią, że gmina nabyła własność i
inne prawa majątkowe z mocy przep. wprow. u.s.t.
Przyjęcie stanowiska proponowanego w glosie do uchwały rodzić musi odmienne skutki dla omawianego zasiedzenia nieruchomości. Gdyby więc przyjąć, że z dniem 1 lutego 1989 r. państwowe osoby prawne, inne niż Skarb Państwa, stały się jednak
właścicielami nieruchomości dotychczas będących w ich zarządzie, to tym samym należałoby przyjąć, że jeśli osoby te były posiadaczami tych nieruchomości bez prawem przewidzianych dokumentów stwierdzających zarząd, z tym dniem stały się ich
posiadaczami samoistnymi. Zwrócić jednak należy uwagę, że w
dniu 1 lutego 1989 r. obowiązywał jeszcze art. 177 k.c., zakazujący nabywania przez zasiedzenie nieruchomości państwowych.
Tak więc, dopiero uchylenie art. 177 k.c. ustawą z dnia 28 VII
1990 r. o zmianie ustawy k.c.32, z mocą obowiązującą na dzień 1
października 1990 r., stwarzałoby możliwość wykorzystania po31
32
60
„Samorząd Terytorialny" 1992, nr 4, s. 64 i nast.
Por. przypis 6.
Zasiedzenie nieruchomości..
siadania samoistnego nieruchomości państwowej przez państwową osobę prawną inną niż Skarb Państwa, jako przesłanki prowadzącej do zasiedzenia. Zatem gmina, przejmując mienie na
podstawie przep. wprow. u.s.t., w tym również mienie będące w
posiadaniu jej poprzedników prawnych bez tytułu prawnego,
mogłaby doliczyć posiadanie nieruchomości państwowej przez
poprzednika od dnia 1 X 1990 r.
B. Inny jest natomiast reżim prawny nieruchomości nie stanowiących własności państwowej w rozumieniu uchylonego art.
128 k.c., a będących w posiadaniu państwowych osób prawnych.
Trudno obecnie analizować przyczyny tego, że państwowe osoby
prawne były posiadaczami bez tytułu prawnego nieruchomości
innych niż państwowe. Wskazać jedynie wypada, że na podstawie przep. wprow. u.s.t. część takich nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym przejęły gminy. Dotyczy to zwłaszcza
nieruchomości, które dotychczas były w posiadaniu różnego rodzaju przedsiębiorstw gospodarki mieszkaniowej. Zgodnie z art.
8 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-3 przep. wprow. u.s.t., przedsiębiorstwa te przekształciły się z państwowych w komunalne.
W dalszym ciągu otwarty pozostał jednak problem nieruchomości, które poprzednicy prawni tych przedsiębiorstw mieli w swoim posiadaniu, a które to nieruchomości nie stanowiły przedmiotu własności państwowej. Treść publikowanych przez sądy na
podstawie art. 609 § 2 i 3 i art. 610 k.p.c. ogłoszeń zmierzających
do poszukiwania właścicieli nieruchomości, które są przedmiotem postępowania o zasiedzenie, a także fakt, że z reguły wnioskodawcami tych postępowań bywają gminy lub inne komunalne
osoby prawne, świadczy o tym, że i tą drogą próbuje się regulować stan prawny mienia komunalnego. Oczywiście, gminy domagają się - jako zainteresowane w sprawie - stwierdzenia zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa, co następnie otwiera im
drogę do przejęcia takiej nieruchomości w oparciu o przep. wprow.
u.s.t. Do kwestii, na rzecz kogo stwierdzać należałoby zasiedzenie, wypadnie powrócić w dalszej części.
Czy jednak takie zasiedzenie jest zawsze prawnie dopuszczalne?
61
REJENT Nr 6 - czerwiec 1994 r.
W tym zakresie zwrócić należy uwagę na niezwykle doniosłą
w swej treści uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 21IX 1993 r. 33
Zgodnie z tą uchwałą, do okresu posiadania przez Skarb Państwa nie wlicza się okresu władania przez organy państwowe lub
państwowe osoby prawne, wykonywanego w ramach uprawnień
Państwa jako podmiotu prawa publicznego, mimo istnienia tytułu prawnego, uznanego następnie za nieistniejący.
Zatem, nie jest możliwe stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, jeśli w przeszłości wydano decyzję o jej przejęciu na rzecz
Państwa, np. na podstawie przepisów wywłaszczeniowych34 bądź
innych, uprawniających do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, a następnie stwierdzono, że nastąpiło to bezprawnie i wówczas podmiot ubiegający się o przejęcie nieruchomości powołałby
się na upływ czasu uprawniający do zasiedzenia. Nawet więc
gdyby przyjąć, że decyzja była nieważna od chwili jej wydania
(ex tunc), a zatem od początku nie wywołała pożądanych skutków prawnych, to i w takim przypadku domaganie się stwierdzenia zasiedzenia, na podstawie samoistnego posiadania bez
tytułu prawnego, stanowiłoby nadużycie prawa. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracyjny uchyla jako nieważną decyzję, w wyniku której Państwo bezprawnie stało się właścicielem nieruchomości i równocześnie
uważa, że jest nadal jej właścicielem na podstawie przepisów o
zasiedzeniu. W rezultacie podstawą objęcia nieruchomości w posiadanie prowadzące do zasiedzenia byłaby ta sama nieważna z
mocy prawa decyzja, bowiem bez jej wydania nie doszłoby do przejęcia nieruchomości.
Nie jest również dopuszczalne powoływanie się na zasiedzenie, gdy faktyczne przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa odbyło się bez wydania decyzji administracyjnej, do której wydania
organ administracyjny był zobligowany na podstawie wówczas
33
34
III CZP 72/93 - nie publikowane.
Por. np. ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości (tekst jedn. - Dz.U. 1974, Nr 10, poz. 64) - uchylona.
62
Zasiedzenie nieruchomości..
obowiązujących przepisów. Dla oceny takich sytuacji w pełni
aktualne pozostaje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 I 1964 r.35
Zgodnie z tym orzeczeniem nie może żądać stwierdzenia zasiedzenia osoba, która ma trudności z udowodnieniem swego
prawa nabytego w inny sposób. Reguła ta w pełnym zakresie dotyczy również Skarbu Państwa. Skoro brak jest podstaw do wykazania, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, gdyż w
przeszłości nie wydano odpowiedniej decyzji albo decyzję uchylono, to nie sposób przyjąć, że przejęcie nieruchomości może nastąpić w oparciu o przepisy o zasiedzeniu, jeśli - z reguły - w dalszym ciągu pozostaje otwarta droga do wydania odpowiedniej
decyzji. Zwrócić również należy uwagę na to, że przejęcie cudzej
nieruchomości przez Państwo, czyli z zasady odjęcie prawa własności, mogło i może odbyć się tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej, a jeśli to niemożliwe, to na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, bądź - w przeszłości - na podstawie innej decyzji
uprawniającej do przejęcia własności przez Państwo 36 .
Natomiast wyobrażalne jest objęcie nieruchomości w posiadanie samoistne w drodze tzw. nieformalnego nabycia nieruchomości, choć w przypadku nabywania nieruchomości przez Państwo
nieformalne nabycie może dotyczyć w zasadzie tylko takiej sytuacji, w której akt notarialny okazał się wadliwy.
Powstaje również inny problem, a mianowicie - jaki podmiot
miałby posiadać, jako posiadacz samoistny, nieruchomość niepaństwową w imieniu Skarbu Państwa. Jeśli miałaby to być państwowa osoba prawna, to skoro w okresie obowiązywania art. 128
k.c.nie mogła ona być właścicielem gruntu, to tym samym nie mogła też posiadać cudzego gruntu jak właściciel. Ponadto, jeśli nawet
nabyła nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, to zgodnie
z obowiązującymi przed zmianą art. 128 k.c. przepisami u.g.g.37,
nabycie nieruchomości następowało na własność Skarbu Państwa,
35
36
37
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1965, nr 2, s. 358 i n.
Wyjątkiem są oczywiście akty nacjonalizacyjne, pozwalające na odjęcie własności na podstawie aktu generalnego, a nie indywidualnego.
Por. np. art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 2 w brzmieniu i numeracji obowiązującej na dzień 1 VIII 1985 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 99).
63
REJENT Nr 6 - czerwiec 1994 r.
zaś państwowa osoba prawna otrzymywała tę nieruchomość w
zarząd 38 . Po zmianie art. 128 k.c., dopuszczającej nabywanie nieruchomości na własność przez państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, przedstawiona konstrukcja
odnosi się jedynie do nabywania nieruchomości w drodze umów
przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.
Jednak z faktu, że jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, jak i jednostki pozbawione tego przymiotu, mogły
nabywać własność na rzecz Skarbu Państwa, nie sposób wyprowadzić wniosku, że mogły też władać cudzymi nieruchomościami
we własnym imieniu jak właściciele. Wydaje się jednak, że mogły takie nieruchomości posiadać w imieniu Skarbu Państwa,
kreując tą drogą posiadanie samoistne Skarbu Państwa. Wówczas, niejako na zewnątrz, w odniesieniu do podmiotu przeciwko
któremu biegło zasiedzenie, osoby te wykonywały władztwo samoistne, zaś wewnątrz - w relacji do Skarbu Państwa, posiadanie to mogło prowadzić co najwyżej do objęcia przez nie nieruchomości w zarząd. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na
art. 337 k.c., według którego posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne.
W świetle tego przepisu możliwe jest zatem wykonywanie posiadania samoistnego za pomocą innej osoby, która jest w stosunku
do posiadacza samoistnego posiadaczem zależnym. Wydaje się
więc, iż brak przeszkód prawnych do przyjęcia poglądu, że państwowe osoby prawne mogły władać nieruchomościami niepaństwowymi w imieniu Skarbu Państwa, jeśli zgodnie z dawnym
art. 128 k.c. - we własnym imieniu - wykonywały jedynie uprawnienia płynące z własności państwowej, ograniczające się do zarządzania. Taki pogląd stopniowo toruje sobie drogę również w
orzecznictwie. Na przykład w uzasadnieniu postanowienia z
dnia 1 kwietnia 1993 r. w sprawie IV Cr 249/9339, Sąd Wojewódzki
38
Por. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 7 XI 1980 r. (OSNCP 1981, z. 4, poz.
47), w której stwierdzono, że pomimo tego, iż stroną umowy jest państwowa
osoba prawna, właścicielem nabytej nieruchomości nie staje się ta osoba prawna, lecz - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 k.c. - Państwo.
64
Zasiedzenie nieruchomości..
w Katowicach, uchylając postanowienie sądu rejonowego oddalające wniosek gminy o zasiedzenie nieruchomości, stwierdził, m.in.,
że sąd rejonowy winien był ustalić w czyim imieniu przedsiębiorstwo gospodarki komunalnej, od którego gmina wywodziła swoje
uprawnienia, władało sporną nieruchomością i następnie wezwać
właściwego reprezentanta Skarbu Państwa w myśl art. 510 § 2
k.p.c. Tym samym przesądził, że posiadanie było wykonywane w
imieniu Skarbu Państwa, pozostawiając do rozstrzygnięcia jedynie kwestię wyboru właściwego reprezentanta Skarbu Państwa.
Zmiana art. 128 k.c., a później jego uchylenie, o tyle zmodyfikowały sytuację prawną, że jeśli upływ terminu do zasiedzenia
nieruchomości niepaństwowej przypadł po dniu 1 lutego 1989 r.,
wówczas zasiedzenie takiej nieruchomości może nastąpić na rzecz
państwowej osoby prawnej, z możliwością doliczenia posiadania
samoistnego, wykonywanego w imieniu poprzednika - Skarbu
Państwa. Natomiast w odniesieniu do państwowych jednostek
organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, konstrukcja pozostała bez zmian.
W obecnym stanie prawnym nie ma przeszkód, by podobne
reguły stosować przez analogię do mienia komunalnego, z zastrzeżeniem, że komunalne osoby prawne, zgodnie z art. 43 u.s.t., mogą
władać nieruchomościami we własnym imieniu, tak więc konstrukcja ta może być przydatna tylko dla jednostek komunalnych nie posiadających osobowości prawnej.
1,9
Nie publikowane.
65