Węzłowe zagadnienia administracyjnoprawne planowania i

JERZY STELMASIAK
Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin
Węzłowe zagadnienia
administracyjnoprawne planowania
i zagospodarowania przestrzennego
1. Wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1 było kolejnym etapem regulacji gospodarki przestrzenią i w przestrzeni w Polsce. Podstawowym środkiem prawnym w tym zakresie
jest oczywiście miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem
prawa miejscowego. Jest to jednak specyficzny akt normatywny w świetle dyspozycji art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.2, ponieważ zawiera zarówno część opisową, jak i graficzną. Kształtując zagospodarowanie
obszaru objętego planem – w praktyce jest to wyodrębniona część gminy (miasta) – określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów
na określone cele. Dlatego też najwięcej konfliktów w prawidłowym zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu wywołuje brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku inwestor musi
bowiem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, która obejmuje decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile plan miejscowy jest swoistym synchronizatorem
prawidłowego zagospodarowania przestrzennego danego terenu, o tyle ani decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego
nie spełniają tej roli, ponieważ nie pozwalają, jak się wydaje, na wypracowanie zawsze spójnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Należy
pamiętać, że w każdym przypadku musi ona uwzględniać konstytucyjną zasadę
zrównoważonego rozwoju w świetle art. 5 Konstytucji RP, oraz art. 5 pkt 50 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska3.
1
Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zob. też: Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2003, nr 7–120; P. Kwaśniak: Plan miejscowy
w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008.
2 Dz.U. Nr 78, poz. 483.
3 Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.
BOC.indb 684
2009-09-11 11:54:44
Węzłowe zagadnienia administracyjnoprawne
685
2. Analiza linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie planowania
i zagospodarowania przestrzennego pozwala odróżnić linię orzecznictwa, która
dotyczy bezpośrednio kontroli planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego, od tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których poddane kontroli
zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Trzeba bowiem pamiętać, że nadrzędnym celem każdej tego rodzaju kontroli sądów
administracyjnych powinno być zabezpieczenie ładu przestrzennego na danym
terenie.
Z tych względów należy uwzględnić poszczególne zasady ogólne dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego – oprócz, oczywiście, konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. Jest to w szczególności zasada
uwzględniania w planowaniu przestrzennym ustawowo określonych wymagań
(np. w zakresie ładu przestrzennego o charakterze zintegrowanym4): wymagań
ochrony środowiska, w tym także ochrony przyrody w odniesieniu do obszarów
specjalnych o charakterze ekologicznym – w przedmiocie prawnych form ochrony
w świetle art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody5, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków, ochrony zdrowia,
bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz obronności i bezpieczeństwa państwa, a także
ochrony prawa własności czy też walorów architektonicznych i krajobrazowych.
Podstawową zaletą prawidłowej gospodarki przestrzennej jest bowiem ważenie
interesu publicznego wobec ochrony indywidualnego interesu prawnego w procesie zagospodarowania terenów przez inne podmioty. Należy podkreślić, że tylko
podmiot, który ma interes prawny lub nałożony obowiązek jest, w świetle art. 28
k.p.a., stroną postępowania administracyjnego dotyczącego np. wydania decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście, jeżeli obowiązuje
przepis lex specialis, np. art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko6, to organizacja społeczna, np. o charakterze ekologicznym, może wstąpić do toczącego się postępowania
administracyjnego wymagającego udziału społeczeństwa na prawach strony, natomiast przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się.
3. Odrębny problem dotyczy realizacji w praktyce zasady wolności zabudowy
i zagospodarowania terenu, do którego dany podmiot ma tytuł prawny. W tym
zakresie zasługuje na analizę w szczególności zasada tzw. dobrego sąsiedztwa7.
Jej podstawowym założeniem jest zależność projektowanej zmiany zagospodarowania danego terenu od dostosowania się do już określonych cech zagospodaro4
T. Marszał, M. Opałło, Współczesne problemy rozwoju regionalnego, Warszawa 1998, s. 180.
Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.
6 Dz.U. Nr 199, poz. 1227.
7 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa
2006, s. 491–501.
5
BOC.indb 685
2009-09-11 11:54:44
686
JERZY STELMASIAK
wania sąsiedniego terenu, w świetle dyspozycji art. 61, ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oczywiście zgodnie z dyspozycją
art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie ochrony istoty prawa własności. Dlatego też
już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia
2006 r. (sygn. akt II OSK 1440/05) sformułowano prawidłową tezę. Wynika z niej,
że realizacja warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia dokonanie analizy
zabudowy na większym obszarze niż tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce
bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa.
Także w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 551/05, Lex
nr 194346) sąd orzekł, że pojęcie działki sąsiedniej nie oznacza tylko działki graniczącej, lecz dotyczy także nieruchomości położonych w okolicy, które tworzą
oznaczoną urbanistyczną całość. Ponadto w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r.
(sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329) sąd stwierdził, że ratio legis w odniesieniu
do art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest oczywiście ochrona ładu przestrzennego. Jego podstawowym celem jest bowiem zablokowanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej stoi ochrona prawa własności,
jak i zasada wolności zagospodarowania terenu w świetle art. 6, ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie. Oznacza
to, że jeżeli działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, lecz znajduje się w dość bliskiej (pod względem
urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, to nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca
posługuje się pojęciami nie zawsze jasnymi, czyli w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.
Sąd także orzekł, że w świetle art. 61, ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy możliwe jest przyjęcie
poglądu, iż co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy, natomiat dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni.
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia
23 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 482/06, Lex nr 284499) trafnie orzekł,
na czym polega kontynuacja funkcji zabudowy. Jego zdaniem każda taka nowa
zabudowa musi mieścić się w ramach danego sposobu zagospodarowania terenu
(w tym użytkowania obiektów) już uprzednio obowiązującego, czyli należy ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Oznacza to, że należy ją rozumieć, szeroko stosując
wykładnię systemową w celu rozstrzygania wątpliwości pod kątem uprawnień właściciela czy też inwestora. W tym miejscu należy także przypomnieć, że zasada tzw.
dobrego sąsiedztwa nie jest zrealizowana w sytuacji prawnej i faktycznej, w której
na danym terenie są wybudowane obiekty budowlane będące tzw. samowolami
budowlanymi, czyli zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia
BOC.indb 686
2009-09-11 11:54:44
Węzłowe zagadnienia administracyjnoprawne
687
wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane8
(art. 28 i 29 tejże ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zrealizowana, jeżeli
wobec tych budowli został wydany w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej nakaz ich rozbiórki w trybie odpowiednio art. 48, ust. 1 lub art. 49, ust. 1
cyt. ustawy – Prawo budowlane. Ponadto słusznie NSA orzekł, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, co wynika z jego ustaleń,
o możliwości wydania stronie pozwolenia na budowę, to musi ten plan miejscowy
precyzyjnie ustalać, czy na oznaczonym w nim terenie jest dozwolona budowa,
czy też przebudowa obiektów budowlanych, określając tzw. wskaźniki zabudowy
(wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1209/08). Będzie to także
szczególnie ważne dla tych terenów, na których występuje kolizja wielu funkcji
zagospodarowania terenu, np. na terenie parku krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu.
4. Ponadto na aprobatę zasługuje także uchwała składu siedmiu sędziów NSA
z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), w świetle której przeznaczenie
nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności
publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7, ust. 2 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Odrębny problem stanowi brak
planów miejscowych dla tych terenów w miastach, w których po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. noweli do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych9 nastąpiło na mocy prawa tzw. odrolnienie wszystkich gruntów rolnych w ramach granic administracyjnych miast stanowiących
użytki rolne. Jest to bowiem także związane z prawidłową realizacją omawianej zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przy częstym braku jakiejkolwiek zabudowy na tych
obszarach wiejskich oraz braku uzbrojenia tych terenów w media, w sytuacji kiedy
oczywiście nie obowiązują na tych terenach plany miejscowe.
Trzeba bowiem podkreślić, że już zgodnie z art. 10, ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są określone kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym – co szczególnie
istotne – także terenów wyłączonych spod zabudowy. Chociaż studium jest tylko
aktem kierownictwa wewnętrznego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy (miasta) przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stąd w projektowanej nowelizacji prawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym wysuwana jest propozycja zmiany charakteru prawnego studium,
czyli uznanie go za akt prawa miejscowego.
8
Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.
Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm. oraz ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie
ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. Nr 237, poz. 1657.
9
BOC.indb 687
2009-09-11 11:54:44
688
JERZY STELMASIAK
Natomiast de lege lata tzw. opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany jest określona w odniesieniu do stawek procentowych w drodze uchwały rady gminy (miasta) oraz nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 15,
ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36, ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że nie może być de lege lata określona na etapie
uchwalenia studium. Ponadto jednolicie orzecznictwo sądów administracyjnych
przyjmuje, że wójt (burmistrz) wydaje w tym zakresie decyzję administracyjną
w trybie k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04),
czyli nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.
5. Na zakończenie należy wyrazić nadzieję, że opracowywany nowy model
planowania i zagospodarowania przestrzennego optymalnie uwzględni politykę
ładu zintegrowanego uwzględniającego wymagania ładu przestrzennego w polityce przestrzennej w skali lokalnej, regionalnej i krajowej w korelacji z ładem ekonomicznym, społecznym i ekologicznym10.
10
T.J. Chmielewski, System planowania przestrzennego harmonizującego przyrodę i gospodarkę,
Lublin 2001, t. 1.
BOC.indb 688
2009-09-11 11:54:44