Rozstrzygniecie nadzorcze Nr NPII.4131.1.317.2016 z dnia 3

Rozstrzygniecie nadzorcze Nr NPII.4131.1.317.2016 z dnia 3

Katowice, 3 czerwca 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.317.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
(tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XII/76/2016 Rady Gminy Pawonków z dnia 26 kwietnia 2016r. w sprawie
określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub
wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w całości, jako
niezgodnej z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 296) oraz z art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą podjętą na sesji w dniu 26 kwietnia 2016r. Rada Gminy Pawonków
określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub
wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony.
Zgodnie z powołanym przez Radę Gminy Pawonków w podstawie prawnej uchwały
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy
należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego
zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich
wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas
nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana
również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne
umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może
dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Mocą § 19 niniejszej uchwały Rada postanowiła, iż „uchwała wchodzi w życie w terminie
14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego”. W ocenie organu
nadzoru takie określenie momentu wejścia w życie badanej uchwały istotnie narusza obowiązujące
prawo. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie
wskazanego wyżej przepisu w związku z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie
gminnym stanowi akt prawa miejscowego.
Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym
zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Jak natomiast stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane
w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia,
chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W literaturze podkreśla się, że „takie
rozwiązanie pełni dwie ważne funkcje: - zabezpiecza ono obrót prawny przed sytuacjami,
w których akt prawny nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie (...), - wyraża zasadę
(skierowaną głównie do organów wydających akty wykonawcze), w myśl której data wejścia
w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego
Id: 64648E5C-5969-49D3-9AE0-8C423A16B670. Podpisany
Strona 1
wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni.” (Grzegorz Wierczyński, Komentarz do art.4 ustawy
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Lex).
Z kolei w art. 4 ust. 2 ustawy określone zostały wyjątki od stosowania standardowego
okresu vacatio legis, zgodnie z którymi w uzasadnionych przypadkach akty normatywne,
z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3 ustawy, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście
dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego
i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia
w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Zdaniem organu nadzoru, użycie w § 19 uchwały sformułowania „uchwała wchodzi
w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia” jest niezgodne z ustawą, gdyż powoduje, iż
kwestionowana uchwała wejdzie w życie przed upływem czternastodniowego terminu określonego
przepisem art. 4 ust. 1 ustawy. Jednocześnie, w ocenie organu nadzoru, nie zostały zachowane
przesłanki uprawniające do zastosowania krótszego terminu vacatio legis (nie wykazano, że jest to
uzasadniony przypadek).
W ocenie organu nadzoru zarówno sposób, jak i termin wejścia w życie uchwały powinien
być w uchwale wyraźnie określony (nie powinien być dorozumiany), tak by każdy mieszkaniec
gminy mógł wyczytać z jej treści, gdzie dana uchwała została opublikowana i od kiedy będzie
obowiązywać.
W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających
stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa, rozumianej
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako pewien zespół cech przysługujących prawu, które
zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Niewątpliwie jedną z istotnych dyrektyw służących
realizacji zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jest nakaz przestrzegania reguł
przyzwoitej legislacji, rozumiany między innymi jako stanowienie norm nienagannych z punktu
widzenia techniki legislacyjnej. Zgodnie z tym wymogiem przepisy stanowionego prawa powinny
odpowiadać powszechnie uznawanym regułom postępowania legislacyjnego - powinny więc być
odpowiednio skonstruowane, zawierać jasną i zrozumiałą treść, powinny być umieszczone
w odpowiednim miejscu aktu normatywnego, powinny być prawidłowo i należycie ogłoszone.
Niewątpliwie, regulacja określająca termin wejścia w życie, jest istotnym elementem treści
aktu prawnego. Wejście w życie oznacza nadanie mocy obowiązującej danemu aktowi
normatywnemu. Przepis o wejściu w życie ma szczególny charakter, jest to bowiem norma, za
pomocą której można identyfikować początek obowiązywania aktu normatywnego. Istnieje zatem
moment czasowy, począwszy od którego dana norma staje się elementem systemu prawa, a tym
samym źródłem praw i obowiązków podmiotów, do których jest kierowana. Niejasne lub
nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego określającego ten moment lub też całkowity brak
takiego przepisu rodzi niepewność jego adresatów, co do chwili powstania praw, czy obowiązków
wynikających z podjętego aktu. Niezbędne jest zatem zawarcie takiego przepisu w uchwale,
albowiem z uwagi na skutki, jakie może ona rodzić, moment uzyskania przez nią mocy
obowiązującej nie może być domniemywany.
Ponadto, w ocenie organu nadzoru również poszczególne przepisy przedmiotowej uchwały
należy uznać za niezgodne z prawem. Chodzi tu w szczególności o:
- § 2 pkt 5 uchwały. W przepisie tym Rada Gminy na potrzeby uchwały zamieściła definicję
"gminnego zasobu". Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, wprowadzenie przez Radę Gminy
powyższej definicji nie mieści się w granicach upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 18
ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i jednocześnie stanowi naruszenie § 149
załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad
techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 283). Stosownie do jego brzmienia, w
akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się
definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie
formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Id: 64648E5C-5969-49D3-9AE0-8C423A16B670. Podpisany
Strona 2
Sformułowany w cytowanym przepisie zakaz ma charakter kategoryczny i jest
konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Ponadto
ustawodawca w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami
(tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) zawarł definicję gminnego zasobu. W orzecznictwie
sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż za niedopuszczalne uznaje się powtórzenie
regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r., sygn. II SA/Ka 1831/02; wyrok
NSA z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. II SA/Ka 508/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów
Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999r. (sygn. II
SA/Wr 1179/98) stwierdził, iż "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała
jako istotnie naruszające prawo jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony
przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono".
- § 3 ust. 1 uchwały. W przepisie tym Rada postanowiła, iż „w zakresie nie zastrzeżonym do
kompetencji Rady, gospodarowanie gminnym zasobem należy do Wójta”. Tymczasem, już z treści
przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 25 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami wynika, że wójt gminy jest upoważniony do dokonania wszystkich
czynności z zakresu obrotu nieruchomościami gminnymi.
- § 3 ust. 2 uchwały - wskazujący czynności wykonywane przez wójta przy gospodarowaniu
nieruchomościami. Przepis ten wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.
a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto należy podkreślić, iż przepisy ustawy o gospodarce
nieruchomościami, a w szczególności przepis art. 25 tej ustawy, wskazuje, jakie czynności
wykonuje wójt w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.
- § 3 ust. 3 uchwały zobowiązujący wójta do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny
z zasadami prawidłowej gospodarki stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 12 ustawy o
gospodarce nieruchomościami.
- § 6 ust. 2 uchwały - określający sposób ustalania ceny przy nabywaniu nieruchomości do
gminnego zasobu. Przepis ten wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.
a ustawy o samorządzie gminnym.
- § 7 ust. 3 i 4 uchwały - przepis ten wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.
- § 8 uchwały - wymóg uzyskania zgody rady gminy przy zbywaniu nieruchomości w drodze
darowizny wynika z art. 13 ust. 2a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- § 9 ust. 1 uchwały – przepis ten stanowi, iż nieruchomości stanowiące własność Gminy mogą być
przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych.
Kwestia ta została już uregulowana w art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- § 9 ust. 4 uchwały – z przepisu art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż „jeżeli
istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi,
o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V”.
- § 9 ust. 5 uchwały – w przepisie tym Rada przewidziała, iż w przypadku nierównej wartości
zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości
zamienianych nieruchomości. Obowiązek stosowania dopłat w przypadku nierównej wartości
zamienianych nieruchomości wynika wprost z art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Id: 64648E5C-5969-49D3-9AE0-8C423A16B670. Podpisany
Strona 3
- § 10 ust. 2 uchwały – w przepisie tym Rada postanowiła, iż wydzierżawienie i wynajmowanie
nieruchomości lub jej części na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony winno
nastąpić po przeprowadzeniu postępowania przetargowego, zgodnie z ustawą, z zastrzeżeniem
przewidzianych w niej wyjątkach. W ocenie organu nadzoru przepis ten dotyczy materii już
uregulowanej w akcie wyższego rzędu, a mianowicie stanowi powtórzenie zasady wynikającej z
przepisu art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 37 ust.
4a ustawy przewiduje wyjątek od przetargowego trybu wydzierżawiania i wynajmowania
nieruchomości. Natomiast na mocy przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy rada gminy może
wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia wskazanych umów.
- § 12 i § 13 uchwały – regulacje te wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w myśl art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt
5 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie zasobem polega w szczególności na
wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z
zasobu (np. ustalanie stawek czynszu dzierżawy lub najmu).
- § 14 ust. 3 oraz § 15 uchwały - regulacje te wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art.
18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto § 15 uchwały stanowi powtórzenie
regulacji zawartej w art. 14 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając powyższe na uwadze, uchwałę Nr XII/76/2016 Rady Gminy Pawonków z dnia 26
kwietnia 2016r., ze względu na wyżej opisane nieprawidłowości, należy uznać za wadliwą, co czyni
stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od
dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. Wojewody Śląskiego
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Id: 64648E5C-5969-49D3-9AE0-8C423A16B670. Podpisany
Strona 4