Zmiany klimatu są faktem

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.org.pl/
tel. (+48 22) 623-19-80
623-19-81
fax. (+48 22) 623-19-89
e-mail: [email protected]
Wspólna Polityka Rolna jako
europejska polityka żywnościowa
wersja wstępna
WARSZAWA, CZERWIEC 2011 R.
SPIS TREŚCI
Wstęp .......................................................................................................................................... 3
1. Bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR ........................................................................ 4
2. Bezpieczeństwo żywnościowe UE w dobie globalizacji ....................................................... 5
2.1. Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego ........................................................................ 5
2.2. Problem samowystarczalności żywnościowej................................................................. 5
2.3. Zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego ............................................................ 7
2.3.1. Wzrost liczby ludności ............................................................................................. 7
2.3.2. Konkurencja o ziemię............................................................................................... 8
2.3.3. Nowe wezwania dla współczesnego rolnictwa ........................................................ 8
3. Bezpieczeństwo i jakość żywności europejskiej .................................................................. 10
3.1. Rynek a potrzeby społeczne .......................................................................................... 10
3.2. Zielona księga i Pakiet jakościowy ............................................................................... 11
3.3. WPR a zdrowie: zalecenia WHO .................................................................................. 11
4. Inicjatywy społeczne w zakresie polityki żywnościowej ..................................................... 12
4.1. Rolnictwo zrównoważone ............................................................................................. 12
4.2. Socjoekonomiczny model rolnictwa ............................................................................. 12
5. WPR po 2013 roku: wnioski i rekomendacje w zakresie polityki żywnościowej ............... 13
2
Wstęp
Bezpieczeństwo żywnościowe wg definicji FAO występuje tam, gdzie wszyscy mają ciągły fizyczny i
ekonomiczny dostęp do wystarczającej ilości bezpiecznej i wartościowej żywności w celu
zaspokojenia swoich potrzeb i preferencji żywieniowych do aktywnego i zdrowego życia. Szeroko
pojęte bezpieczeństwo żywnościowe odnosi się nie tyko do ilości i objętości, ale również do jakości
oraz ekonomicznej (cena) i fizycznej (bliskość) dostępności produktów żywnościowych.
Od wieków państwa dążyły do wyprodukowania całości lub większości potrzebnej żywności, a
bezpieczeństwo żywnościowe oznaczało samowystarczalność. Rozwój handlu i specjalizacji
międzynarodowej umożliwił krajom o niekorzystnych warunkach dla produkcji rolnej nieograniczony
zakup potrzebnej żywności na innych rynkach, a czynnikiem decydującym o dostępie do żywności
stały się dochody. Produkty rolne zaczęto traktować jak każdy towar, a produkcję rolną próbowano
poddać regulacjom rynkowym. Zmianę poglądów wymusił światowy kryzys żywnościowy lat 20062007. Wtedy powróciła dyskusja na temat bezpieczeństwa żywnościowego krajów, regionów i całego
świata.
W przyszłości niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe kraju będą miały zmiany
klimatyczne, ograniczenia w dostępności wody i energii oraz nowe choroby roślin i zwierząt. Nie bez
znaczenia będą też postępujące procesy globalizacji, szybki wzrost liczby ludności na świecie, spadek
rezerw żywności na świecie oraz nasilające się zjawisko spekulacji na rynku żywnościowym.
Dzisiaj polityka żywnościowa napotyka na sprzeczność między dążeniem do bezpieczeństwa
żywnościowego, a dążeniem do bezpiecznej żywności. Bezpieczeństwo żywnościowe można osiągnąć
poprzez uprzemysłowienie rolnictwa i intensyfikację produkcji, co zawsze prowadzi do obniżenia
zdrowotnej jakości żywności1.
1
Małysz J. (2008) Bezpieczeostwo żywnościowe strategiczną potrzebą ludzkości. ALMAMER Wyższa Szkoła
Ekonomiczna, Warszawa
3
1. Bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR
WPR powstała pod koniec lat pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, a jej celem było m.in.
zagwarantowanie dostaw żywności po przystępnych cenach2. Polityka ta odegrała zasadniczą rolę w
wyżywieniu ludności Europy po drugiej wojnie światowej.
Po pięćdziesięciu latach funkcjonowania można stwierdzić, że polityka ta doprowadziła do wzrostu
wydajności, przyczyniła się do podniesienia poziomu życia ludności obszarów wiejskich,
zagwarantowała bezpieczeństwo dostaw i zapewniła konsumentom rozsądne ceny żywności,
spełniając tym samym główne cele stawiane w Traktacie Rzymskim.
W ciągu ostatnich 25 lat WPR uległa istotnym zmianom. Radykalne reformy spowodowały zasadnicze
przesunięcie akcentów ze wspierania produkcji na wspieranie producentów, co ograniczyło regularne
zakupy interwencyjne i wywożenie europejskich nadwyżek po cenach dumpingowych na rynki
światowe i sprawiło, że WPR i rolnicy w UE stali się bardziej zorientowani na rynek.
Intensywna produkcja rolna, postępująca liberalizacja handlu, rozwój łańcuchów żywnościowych oraz
sieci dystrybucji sprawiają, że mieszkańcy UE nie mają problemu z dostępem do wystarczającej ilości
żywności, natomiast rosną ich wymagania w zakresie jakości i bezpieczeństwa żywności. Powstaje
pytanie czy bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR straciło na aktualności? Wydaje się, że jest
on w dalszym ciągu aktualny.
Dostęp do żywności pozostanie problemem zarówno globalnym, jak i europejskim. Ostatnie kryzysy
zachwiały stabilnością rynków, co z kolei świadczy o rosnącym zagrożeniu dla bezpieczeństwa
żywnościowego. Gwałtowny wzrost cen żywności (ryżu, pszenicy, kukurydzy i soi) na światowych
rynkach w 2006 i 2007 roku dotkliwie odczuła zwłaszcza ludność najuboższa. Liczba głodujących na
świecie sięga miliarda, natomiast w EU, pomimo dużej produkcji i braku problemu z dostępem do
żywności, ponad 40 mln osób ubogich w dalszym ciągu odczuwa jej niedobór3. Oznacza to, że
rolnictwo europejskie musi zarówno zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe swoim konsumentom,
jak i pomoc wyżywić coraz większą liczbę ludności na świecie.
Jednak po raz pierwszy wzrost produkcji żywności będzie trudnym zadaniem, nawet gdy
przeznaczymy na to dodatkowe środki. Istnieją dwie główne przyczyny takiej sytuacji. Po pierwsze,
kryzys energetyczny, rosnące ceny energii i potrzeba redukcji emisji gazów cieplarnianych będą
stanowić najważniejsze ograniczenia utrudniające zwiększenie produkcji. Po drugie, wpływ zmian
klimatu wykluczy możliwość włączenia dużych obszarów dodatkowych gruntów do produkcji.
Zmiany klimatu spowodują także niedobory wody i susze, które również będą hamować zwiększanie
produkcji. W związku z tym rolnictwo w UE i na świecie będzie musiało dostarczać więcej żywności
przy mniejszym wykorzystaniu gruntów, wody i energii.
Fundament WPR powinno w dalszym ciągu stanowić zagwarantowanie konkurencyjności
europejskiego rolnictwa względem mocno subsydiowanych partnerów handlowych, takich jak Stany
Zjednoczone, Japonia, Szwajcaria czy Norwegia, oraz zapewnienie rolnikom z UE sprawiedliwych
warunków handlu. WPR powinna także nadal wspierać działalność rolniczą w całej Europie w celu
zagwarantowania lokalnej produkcji żywności i zrównoważonego rozwoju terytorialnego.
Bezpieczeństwo żywnościowe zajmuje coraz więcej miejsca w dyskusji na temat przyszłości WPR.
Potwierdzeniem tego jest decyzja Parlamentu Europejskiego z 18 stycznia 2011 r. o uznaniu rolnictwa
2
Cele Wspólnej Polityki Rolnej zapisane w Traktacie Rzymskim z 1957 r. obejmują:
podnoszenie produktywności rolnictwa poprzez wprowadzenie postępu technicznego, racjonalizację
produkcji i optymalne zastosowanie czynników produkcji, a zwłaszcza siły roboczej;
zapewnienie ludności rolniczej godziwych warunków życia jak i zwiększenie dochodów rolników;
stabilizację rynku artykułów rolnych oraz zapewnienie odpowiedniego zaopatrzenia w produkty rolne,
a także umożliwienie konsumentom kupna produktów rolnych po przystępnych cenach.
3
Sprawozdanie w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 r. (2009/2236(INI)) Komisja Rolnictwa i
Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego, 21.6.1010
4
za sektor strategiczny w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego4. Co prawda pojawiają się też
opinie o braku dowodów na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa żywnościowego w Europie.
Odmienny pogląd na ten temat reprezentuje m.in. Valentin Zahrnt z Europejskiego Centrum
Międzynarodowej Ekonomii Politycznej (ECIPE). W wydanym raporcie5 autor twierdzi, że nie ma
problemu braku żywności w Europie i zawsze możemy zwiększyć nasze moce produkcyjne co
najmniej dwukrotnie. Jednak ten punkt widzenia nie znajduje szerokiego poparcia. Autorowi
zarzucono między innymi uproszczenia metodologiczne i brak wzięcia pod uwagę takich zjawisk jak
wzrost populacji na świecie oraz koncentrację kanałów dystrybucji, co będzie wpływało na wzrost cen
i dostępność produktów.
2. Bezpieczeństwo żywnościowe UE w dobie globalizacji
2.1. Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego
Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego weszło na dobre do słownictwa polityki żywnościowej z
początkiem lat siedemdziesiątych, kiedy to wystąpiło gwałtowne zaostrzenie globalnego problemu
żywnościowego. Istnieją różne interpretacje pojęcia bezpieczeństwa żywnościowego. Najczęściej
uznaje się, że bezpieczeństwo żywnościowe jest zagwarantowane przy łącznym spełnieniu
następujących warunków6:
1) fizyczna dostępność żywności, co oznacza, że krajowa gospodarka żywnościowa gwarantuje
pokrycie co najmniej minimalnego zapotrzebowania fizjologicznego, natomiast import dostarcza
żywność ponad minimalne zapotrzebowanie;
2) ekonomiczna dostępność żywności, co jest równoznaczne z tym, iż także najsłabsze gospodarstwa
domowe mają dostęp do niezbędnej żywności;
3) zdrowotna odpowiedniość pojedynczych produktów i racji żywnościowej.
2.2. Problem samowystarczalności żywnościowej
Miarą bezpieczeństwa żywnościowego jest samowystarczalność, która od wieków była rozumiana
jako wyprodukowanie w kraju całości lub większości potrzebnej żywności. W warunkach gospodarki
otwartej samowystarczalność żywnościowa kraju oznacza dostępność ekonomiczną i fizyczną
żywności na rynku wewnętrznym, niezależnie od źródeł jej pochodzenia (czy z produkcji krajowej czy
importu), a miarą samowystarczalności żywnościowej kraju jest saldo bilansu handlowego artykułami
rolno-spożywczymi.
Globalna samowystarczalność żywnościowa zależy nie tylko od poziomu produkcji rolniczej i
swobody handlu, ale również od rozwoju przetwórstwa i dystrybucji. Obecnie światowe zasoby
produkcji żywności są wystarczające, by wykarmić ludność całego globu. Głód i niedożywienie, które
są problemem w wielu częściach świata, wiążą się głównie z niedoskonałą dystrybucją, złymi
rozwiązaniami politycznymi i instytucjonalnymi.
W ostatnim dziesięcioleciu szybki wzrost dochodów oraz przyrost ludności na świecie spowodował
wzrost popytu na żywność, szczególnie w krajach rozwijających się. W krajach tych szczególnie
zwiększa się zapotrzebowanie na artykuły mięsne, mleczne oraz oleje, co pociąga za sobą zwiększenie
4
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie uznania rolnictwa za sektor
strategiczny w kontekście bezpieczeostwa żywnościowego (2010/2112(INI))
5
Food Security and the EU’s Common Agricultural Policy: Facts Against Fears. ECIPE Working Paper No.
01/2011
6
Małysz J. (2008) Bezpieczeostwo żywnościowe strategiczną potrzebą ludzkości. ALMAMER Wyższa Szkoła
Ekonomiczna, Warszawa
5
produkcji zbóż i nasion roślin oleistych. Jednocześnie od lat 90. na świecie obserwowane jest
zmniejszenie tempa wzrostu produkcji artykułów rolno-spożywczych, co w połączeniu ze
zwiększonym popytem skutkowało od 2000 roku zmniejszeniem światowych zapasów zbóż i nasion
oleistych.
Dostępność żywności różni się między krajami. Analiza bilansu obrotu produktami rolnospożywczymi Polski za ostatnie lata świadczy o stabilnej samowystarczalności żywnościowej kraju.
Polska ma dobre warunki naturalne do produkcji rolniczej i jest w stanie wyprodukować więcej
żywności niż jedynie na własne potrzeby. Umożliwia to przeznaczenie części produktów na eksport
oraz wzbogacenie krajowej oferty produkty, które z różnych względów naturalno-ekonomicznych nie
są wytwarzane w kraju. Dzięki temu struktura spożycia żywności jest zdecydowanie bardziej
urozmaicona.
Źródło: FAMMU/FAPA, 2011
Jeśli rozpatrujemy UE w całości, to w ostatnich latach Wspólnota stała się importerem netto
produktów rolnych, a deficyt w handlu zagranicznym tymi produktami jest coraz większy. Szacuje się,
że w dłuższej perspektywie czasowej kraje rozwijające się będą zwiększać dostawy żywności głównie
poprzez rozwój rodzimej produkcji, ale trzeba się liczyć też z rosnącym importem. Tym samym
wzrośnie eksport artykułów rolno-spożywczych (np. zbóż) z krajów UE. Natomiast kraje rozwijające
się będą zwiększać eksport olejów roślinnych i cukru.
Każdy kraj czy ugrupowanie, realizując politykę optymalnego poziomu samowystarczalności w
granicach narodowych, przyczynia się do rozwiązywania globalnego problemu żywnościowego.
Jednocześnie społeczność międzynarodowa powinna zapewnić odpowiednie wsparcie krajom
najsilniej odczuwającym deficyt żywności w celu zwiększenia krajowej produkcji.
Warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego w przyszłości będzie utrzymanie bazy
produkcyjnej rolnictwa (gruntów rolnych, żywotnych ekonomicznie gospodarstw i zasobów
genetycznych roślin i zwierząt). Obecnie zadanie to realizowane jest za pomocą instrumentów WPR.
Płatności bezpośrednie są oddzielone od produkcji, dzięki czemu rolnicy mogą dostosowywać
produkcję do faktycznego zapotrzebowania na rynku. Wysokość wsparcia powiązana jest z
przestrzeganiem określonych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz innych
wymogów w zakresie środowiska, bezpieczeństwa żywności i dobrostanu zwierząt. Takie rozwiązanie
służy zachęcaniu rolników do utrzymania ziemi w gotowości do produkcji oraz zapobieganiu jej
porzucaniu.
6
2.3. Zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego
2.3.1. Wzrost liczby ludności
Rosnąca populacja będzie wymagać większej produkcji żywności. W okresie od 1960 do 2005 roku
liczba ludności na Ziemi wzrosła o 3 mld osiągając 6,5 mld. Prognozy wskazują, że przy średnim
wskaźniku płodności w roku 2050 liczba ta sięgnie 9 mld. Prawie cały wzrost ludności będzie miał
miejsce w krajach rozwijających się. Zwiększy się głównie populacja miast, w 2050 roku na obszarach
miejskich będzie mieszkało 70% światowej populacji. Urbanizacja i wzrost dochodów sprawią, że
zmienią się wzorce konsumpcji – zmniejsza się udział zbóż, natomiast rośnie udział mięsa, mleka,
ryb, owoców i warzyw. Rośnie popyt na produkty wysoko przetworzone i gotowe do spożycia.
Źródło: http://www.popin.org/pop1998.1.htm
Wg Banku Światowego do 2030 roku ogólnoświatowe zapotrzebowanie na żywność wzrośnie do
50%, zaś na mięso do 85%. Z szacunków Banku wynika, że w 2025 roku jeden hektar gruntów
rolnych będzie musiał wyżywić 5 osób (w 1960 roku żywił jedynie 2 osoby)7. Według ONZ światowy
popyt na żywność będzie rósł do roku 2050, kiedy światowa populacja ludności przekroczy 9 mld.
Prognozuje się, że globalne zapotrzebowanie na żywność wzrośnie do 2050 roku o ponad 2,5 razy8.
Sytuacja demograficzna w Europie różni się od ogólnoświatowej. Według prognoz ludność krajów
europejskich zmniejszy się do 2045 roku o ok. 81 mln osób. W Polsce do 2030 roku liczba ludności
ma się zmniejszyć o ok. 2,5 mln osób9. Z punktu widzenia swojego bezpieczeństwa żywnościowego
Unia Europejska mogłaby sobie pozwolić na ograniczenie produkcji w dłuższej perspektywie, jednak
biorąc pod uwagę, że bezpieczeństwo żywnościowe świata będzie wymagało znacznego zwiększenia
produkcji, wolumen eksportu UE powinien wzrosnąć.
7
Facts and figures – the status of global agriculture. CropLife International, 2009
The Feeding of the Nine Billion. Global Ford Security for the 21st Century. A Chatham Mouse Report by Alex
Evans. Royal Institute of International Affairs, 2009
9
Prognoza ludności dla Polski i świata, GUS, http://www.stat.gov.pl
8
7
2.3.2. Konkurencja o ziemię
Największym problemem w przyszłości stanie się prawdopodobnie konkurencja o dostęp do gruntów
rolnych, gdyż zaspokojenie rosnącego popytu na żywność jedynie w oparciu o wzrost wydajności nie
będzie możliwe. Należy też pamiętać, iż bardziej intensywne użytkowanie ziemi oprócz wzrostu
produkcji żywności niesie za sobą ryzyko degradacji gruntów i w konsekwencji wyłączenie ich części
z użytkowania.
Do zmniejszenia powierzchni użytków rolnych oprócz zmian klimatycznych przyczyni się też
postępujący proces urbanizacji. Do konkurencji o ziemię będą też prowadzić inne sposoby
użytkowania gruntów. Jednym z prawdopodobnych zapotrzebowań na grunty jest sekwestracja węgla
w glebie, która już w niedalekiej przyszłości może zostać włączona do mechanizmu handlu
emisjami10. Zwiększa się też zapotrzebowanie na grunty pod uprawy roślin energetycznych, głównie w
związku z rosnącym globalnym znaczeniem produkcji biopaliw.
Światowe rezerwy ziemi można uruchomić jedynie w ograniczonym zakresie, ponieważ duża część
tych gruntów stanowi wartość ekologiczną, a do większości, położonej w Krajach Ameryki Łacińskiej
i Afryki, jest ograniczony dostęp. Według prognoz FAO światowa powierzchnia gruntów ornych do
roku 2050 zwiększy się o 70 mln ha (5%). Jest to wynik bilansowy netto wzrostu o 120 mln ha w
krajach rozwijających się i zmniejszenia w krajach rozwiniętych o 50 mln ha11.
O narastającej konkurencji o ziemię świadczy fakt poszukiwania żyznych gruntów w różnych krajach
przez zagranicznych inwestorów. Według Banku Światowego praktycznie wszystkie największe kraje
Afryki wyleasingowały lub sprzedały zagranicznym inwestorom (najczęściej z Azji) grunty pod
uprawę roślin12.
Jedną z innowacyjnych propozycji, która ma zwiększyć produkcję rolną bez dodatkowego
zapotrzebowania na grunty przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów transportu, jest budowa tzw.
pionowych farm w miastach. Wg szacunków z 1 ha takiej farmy uzyskuje się produkcję otrzymywaną
z 1,6-2,6 ha gruntów rolnych (do 12 ha w przypadku truskawek). Ocenia się, że 30-piętrowa farma
zajmująca ok. 2 ha powierzchni miasta może wyżywić 50 000 osób13. Propozycja ta wymaga dalszych
badań efektywności i opłacalności, a perspektywy jej zastosowania są raczej bardzo odległe.
2.3.3. Nowe wezwania dla współczesnego rolnictwa
W przyszłości niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe będą miały zmiany klimatyczne,
utrata bioróżnorodności, ograniczenia w dostępności wody i energii oraz nowe choroby roślin i
zwierząt.
Wszelkie oceny ilościowe wskazują, że zmiany klimatu będą miały negatywny wpływ na
bezpieczeństwo żywnościowe świata14. Wzrost średniej temperatury na Ziemi, rosnąca
nieprzewidywalność oraz zmniejszająca się ilość opadów oraz coraz bardziej niebezpieczne choroby
roślin to tylko niektóre ze zjawisk związanych ze zmianami klimatu, a dotykających produkcję
rolniczą. Największym problemem związanym z bezpieczeństwem żywnościowym będzie rosnąca
skrajność warunków pogodowych, co przyczyni się do niszczenia zbiorów, szczególnie w
początkowej fazie wzrostu.
Zapasy wody, które w skali globalnej są bardzo nierównomiernie rozmieszczone, maleją w wielu
krajach w związku ze zmianami klimatu. Niedobór wody jest szczególnie dotkliwy na Bliskim
Wschodzie, Afryce Północnej i Azji Południowej. Szacuje się, że z powodu suszy, do 2080 r.
10
Aukland L. et. al. (2002) Laying the Foundations for Clean Development: Preparing the Land Use Sector. A
Guide to the Clean Development Mechanism. IIED Natural Resource Issues Paper. London: International
Institute for Environment and Development
11
How to Feed the Word In 2050. High-level expert forum. Rome 12-13 October 2009
12
Jabłooski T. Wrogowie konsumenta! Eurogospodarka, 6(25/78)2011
13
Rollnick J. Hungry cities: why Urban food production could be the silver bullet. Urban World, June 2010
14
Schmidhuber J., Tubiello F.N. (2007) Global food security under climate change. Proc. Natl. Acad. Sci., 104,
19703-19708
8
czterdzieści najbiedniejszych krajów świata znajdujących się głównie w Afryce i Ameryce Łacińskiej
straci od 10 do 20% swoje potencjału uprawy zbóż15.
Według ocen także w Polsce ocieplenie klimatu spowoduje znaczne zwiększenie potrzeb w zakresie
poborów wody do nawodnień. Obecnie krajowa produkcja roślinna opiera się głownie na wodach
opadowych i retencji glebowej wód poziomych, a nawodnienia, uzupełniające niedobory wodne, są
prowadzone w ograniczonym zakresie. Wielkości poborów wody do nawodnień upraw polowych i
sadowniczych w najbliższej przyszłości będą zależały od modelu rozwoju rolnictwa, który w
zależności od przyjętych rozwiązań może powodować wzrost obszarów nawadnianych lub
wykorzystanie części areału w sposób ekstensywny. Nie jest wykluczone jednakże, że po 2030 r.
ograniczenie dostępu do wody będzie stanowić barierę rozwoju rolnictwa również w Polsce.
Bioróżnorodność, która ma istotne znaczenie dla rolnictwa i produkcji żywności, została istotnie
ograniczona wskutek urbanizacji, ograniczania powierzchni lasów, melioracji i zanieczyszczania
środowiska naturalnego. Genetyczne zasoby roślin i zwierząt zostały drastycznie ograniczone wskutek
działalności człowieka. Kilkanaście gatunków zwierząt dostarcza 90% spożywanego na świecie białka
zwierzęcego, a cztery gatunki roślin zapewniają połowę roślinnej energii w diecie współczesnego
człowieka.
Zróżnicowanie rolnictwa jest ważnym elementem osiągnięcia bezpieczeństwa żywnościowego w
warunkach zmieniającego się klimatu. Udowodniono, że różnorodność upraw stanowi naturalne
zabezpieczenie przed niekorzystnymi zmianami ekosystemów, zarówno naturalnych, jak i rolniczych.
Im większa liczba gatunków i odmian w jednym ekosystemie, tym większe prawdopodobieństwo, że
część z nich poradzi sobie ze zmianami w otoczeniu. Różnorodność gatunków obniża także
prawdopodobieństwo występowania chorób i szkodników, ograniczając ilość organizmów-żywicieli,
na których mogłyby się one rozwijać. Taka strategia nie polega na maksymalizacji zbiorów w każdym
roku, lecz na ich maksymalizacji w okresie wieloletnim. Biorąc pod uwagę to, że mogą zdarzyć się
lata lepsze i gorsze, stosowanie tej strategii obniża prawdopodobieństwo zapaści żywieniowej w
nieurodzajnych latach16.
15
16
Kotschi J. (2007) Agricultural Biodiversity is Essential for Adapting to Climate Change. GAIA, 16: 98–101. 28.
Altieri, M.A. (1994) Biodiversity and pest management in agroecosystems. Hayworth Press, New York.
9
3. Bezpieczeństwo i jakość żywności europejskiej
W miarę postępowania procesu globalizacji produkty pochodzące z krajów o niskich kosztach
produkcji stanowią coraz większą konkurencję dla produktów rolników z UE. W obliczu tych nowych
handlowych wyzwań, największym atutem europejskich rolników może być jakość ich produktów.
Przepisy UE zapewniają wysoki poziom bezpieczeństwa w całym łańcuchu żywnościowym, w jaki
zainwestowali zarówno sami rolnicy, jak i ogół producentów.
Kupując żywność wyprodukowaną w UE mamy zagwarantowany szeroki wybór spośród bogactwa
różnorodnych produktów świadczących o zróżnicowaniu tradycji i kultur różnych regionów
Wspólnoty. Unijny sektor rolno-spożywczy zapracował na swą reputację wysokiej jakości przez
dziesięciolecia ciężkiej pracy i inwestycji.
3.1. Rynek a potrzeby społeczne
Konsumenci chcą, aby żywność była relatywnie tania, a stosunek jej jakości do ceny był korzystny.
Oczekują też aby żywność spełniała ich oczekiwania smakowe, była autentyczna i produkowana w
sposób tradycyjny. Wymagania rynku w zakresie jakości produktów są różnorodne, a ich liczba wciąż
rośnie. Spełnianie tych wymagań stanowi duże wyzwanie dla rolników.
Ponadto konsumenci w coraz większym stopniu zwracają uwagę na wkład rolnictwa w rozwiązywanie
aktualnych problemów (nowe wyzwania). Będąca głównym użytkownikiem gruntów produkcja rolna
jest kluczowym czynnikiem wpływającym na rozwój terytorialny regionów, krajobrazów i cennych ze
środowiskowego punktu widzenia obszarów.
Polityka rolna UE musi wspierać dążenia rolników starających się sprostać wyzwaniu w zakresie
jakości. Programy i rozporządzenia UE już w chwili obecnej służą realizacji tego celu i czynią to na
dwa sposoby: za pomocą środków podstawowych i środków zapewniania jakości.
Rozporządzenia UE ustanawiają jedne z najsurowszych na świecie wymogów w zakresie produkcji
podstawowej w odniesieniu do bezpieczeństwa, higieny, tożsamości i składu produktów, troski o
środowisko, o zdrowie roślin i zwierząt i dobrostan zwierząt.
Wielu rolników UE wciąż poszukuje nowych, niestandardowych sposobów pozwalających zdobyć
nowe rynki zbytu i zwiększyć dochody. W tym pomocne są środki zapewnienia jakości, wśród których
można wymienić: produkcję żywności wysokiej jakości lub posiadającej szczególne właściwości,
ochronę nazw tradycyjnych produktów żywnościowych, produkcję ekologiczną, promowanie
produktów lokalnych, promowanie systemów certyfikacji utworzonych w celu lepszego informowania
konsumentów o metodach produkcji i właściwościach produktów.
Dążenie do jakości stanowi istotny element strategii unijnego sektora rolno-spożywczego na
zglobalizowanym rynku. UE utrzymuje pozycję ważnego eksportera żywności, przy czym
zdecydowanie największą część sięgającego 70 mld EUR rocznie łącznego wywozu produktów rolnospożywczych stanowią wyroby gotowe w rodzaju mięsa, przetworów mlecznych, wina i olejów
roślinnych. W nadchodzących latach unijny sektor rolno-spożywczy będzie musiał w dalszym ciągu
umacniać tę tendencję w celu utrzymania wysokiego poziomu konkurencyjności i rentowności. Dla
rolników i producentów żywności oznacza to konieczność oferowania takich produktów, jakich życzą
sobie klienci oraz informowanie nabywcy o właściwościach oferowanych produktów.
Według Komisji Europejskiej polityka jakości w dalszym ciągu powinna stanowić ważny element
WPR, a dalsza poprawa jakości produktów żywnościowych będzie zależała od doboru i wprowadzenia
właściwych instrumentów wsparcia.
10
3.2. Zielona księga i Pakiet jakościowy
W październiku 2008 r. Komisja Europejska wydała Zieloną księgę w sprawie jakości produktów
rolnych17. Jej publikacja miała na celu rozpoczęcie debaty na temat najbardziej odpowiednich
instrumentów politycznych i regulacyjnych służących ochronie i promocji jakości produktów rolnych,
które nie stanowiłyby dodatkowego obciążenia, ani nie przysparzałyby dodatkowych kosztów.
Pierwszym etapem tego procesu są szeroko zakrojone konsultacje mające na celu zbadanie, czy
obecnie istniejące instrumenty są odpowiednie, na ile można je ulepszyć oraz jakie nowe inicjatywy
mogłyby powstać.
W części pierwszej Księgi przedstawione są podstawowe wymagania w zakresie produkcji rolnej oraz
propagowane przez UE normy handlowe, w tym normy określające szczególne właściwości
produktów. W części drugiej przedstawiono istniejące systemy zapewniania jakości, w tym oznaczenia
geograficzne, gwarantowane tradycyjne specjalności (TSG), produkty z regionów najbardziej
oddalonych oraz działanie jednolitego rynku produktów rolnictwa ekologicznego. W części trzeciej
omówiono systemy certyfikacji istniejące głównie w sektorze prywatnym, które umożliwiają
producentom przekazywanie nabywcom i konsumentom informacji na temat produktu.
W trwającej kilka miesięcy debacie otrzymano ponad 500 pisemnych opinii od rolników,
sprzedawców detalicznych, organizacji społecznych i samorządowych oraz konsumentów. Opinie te
zostały wykorzystane przez Komisję Europejską w dalszych pracach dotyczących polityki jakości.
W maju 2009 r. Komisja Europejska wydała Komunikat18, który nakreśla kierunki strategii przyszłej
polityki jakości produktów rolnych. Zamiarem Komisji jest zapewnienie spójności przyszłych
unijnych programów i inicjatyw zapewniających jakość produktów oraz poprawić rozpoznawalność
unijnych systemów jakości w krajach spoza Unii Europejskiej.
Na podstawie Komunikatu w 2010 roku został opracowany „Pakiet jakościowy” składający się z
wytycznych i propozycji legislacyjnych. Ma on posłużyć poprawie komunikacji między rolnikami,
nabywcami i konsumentami w sprawach jakości produktów rolnych, ujednoliceniu przepisów
prawodawstwa unijnego w tej dziedzinie oraz doprowadzić do uproszczenia aktualnych systemów.
Obecnie propozycje legislacyjne są dyskutowane w PE i Radzie.
3.3. WPR a zdrowie: zalecenia WHO
Szereg chorób w dzisiejszej Europie ma bezpośredni związek z dietą. Otyłość, nadciśnienie, cukrzyca,
choroby sercowo-naczyniowe oraz niektóre nowotwory związane są z wysokim spożyciem pokarmów
wysokoenergetycznych oraz żywności bogatej z nasycone kwasy tłuszczowe. Raport Światowej
Organizacji Zdrowia (ang. WHO)19 stwierdza, że WPR miała istotny wpływ na zdrowie publiczne.
Wpływając na podaż mleka, wołowiny, cukru, zbóż, owoców i warzyw, wina czy tytoniu polityka
rolna wpływała na skład codziennej diety europejczyka, a co za tym idzie na jego zdrowie. Wskutek
reformy z 2003 r. zlikwidowano powiązanie płatności z produkcją i zaprzestano specjalnego wsparcia
określonych sektorów. Nie wprowadzono jednak zachęt do przejścia z produkcji mleka i wołowiny do
produkcji owoców i warzyw.
We wrześniu 2000 roku na europejskim forum WHO ustalono, że nowa reforma WPR powinna
zapewnić wysoką jakość i bezpieczeństwo żywności poprzez zrównoważoną produkcję i dystrybucję.
Porozumienie w tej sprawie podpisali wszystkie kraje Piętnastki.
17
Zielona Księga w sprawie jakości produktów rolnych: normy jakości produktów, wymogi w zakresie produkcji
rolnej, systemy jakości, Bruksela, 15.10.2008, KOM(2008) 641 wersja ostateczna
18
Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i
Komitetu Regionów w sprawie polityki jakości produktów rolnych, Bruksela, 28.05.2009, KOM(2009) 234 wersja
ostateczna
19
A CAP on Heath? The impact of the EU Common Agricultural Policy on public health. A report by the Faculty
of Public Health, London, 2007
11
Zreformowana WPR powinna w większym stopniu uwzględniać potrzeby społeczeństwa w zakresie
zdrowia publicznego, stwarzając instrumenty zachęcające do rozwoju prozdrowotnej produkcji
rolniczej.
4. Inicjatywy społeczne w zakresie polityki żywnościowej
4.1. Rolnictwo zrównoważone
Na początku 2010 r. grupa europejskich organizacji, zajmujących się zagadnieniami rolnictwa,
ochrony środowiska, zdrowia publicznego i rozwoju społecznego, opublikowała dokument pod
tytułem „Europejska deklaracja żywnościowa: dążąc do zdrowej, sprawiedliwej i opartej na kooperacji
Wspólnej Polityki Rolnej i Żywnościowej”. Stwierdza się w nim, że na świecie wzrasta liczba ludzi
tworzących oddolne inicjatywy w zakresie poprawy systemu produkcji, dystrybucji i konsumpcji
żywności. Takie działania jak lokalna produkcja żywności, sprzedaż na targowiskach lub nabywanie
żywności bezpośrednio w gospodarstwach rolnych przeżywają obecnie renesans w całej Europie.
Jednak same oddolne działania są niewystarczające – podkreśla się w dokumencie i wskazuje się na
priorytety Wspólnej Polityki Rolnej w XXI wieku.
Już na wstępie deklaracja wskazuje na kluczową rolę zrównoważonych gospodarstw rodzinnych dla
zasobów żywnościowych Europy. Następnie wymienia najważniejsze zadania stojące przed WPR:
przede wszystkim wspierać uprawy dające żywność i paszę;
promować zdrowe wzorce żywienia;
zagwarantować równy i sprawiedliwy dostęp rolników do ziemi oraz godziwe wynagrodzenie;
zapewnić przejrzystość w łańcuchu żywnościowym – dostęp do informacji o pochodzeniu
żywności, składzie i sposobie wyprodukowania;
promować takie systemy żywnościowe, które zmniejszają dystans między rolnikami a
konsumentami;
zachęcać do produkcji i konsumpcji lokalnej.
4.2. Socjoekonomiczny model rolnictwa
Coraz większą popularność w Europie i w świecie zyskuje tzw. socjoekonomiczny model rolnictwa
(SEMR), polegający na produkcji wysokiej jakości żywności dla lokalnej społeczności oraz podziale
ryzyka produkcyjnego.
Ten model produkcji i dystrybucji powstał w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia w Niemczech,
Szwajcarii i Japonii jako odpowiedź na postępujący proces urbanizacji oraz rosnące obawy o jakość
żywności. W SEMR członkowie wspólnoty wspierają gospodarstwa rolne, a producenci i konsumenci
dzielą ryzyko i korzyści płynące z produkcji. Powstaje przy tym ciaśniejsza więź konsument –
producent. Model może się różnić w zależności od sposobu wspierania producentów oraz systemu
dostaw żywności konsumentom. Najczęściej SEMR dotyczy uprawianych w systemie ekologicznym
owoców i warzyw, rzadziej mleka i mięsa. Produkty są świeższe, ponieważ zmniejsza się odległość do
konsumenta, a regularne wyjazdy konsumentów do gospodarstwa pozwalają lepiej poznać producenta
oraz stosowane metody produkcji.
SEMR jest modelem, który łączy w sobie zrównoważony system produkcji z lokalną dystrybucją oraz
wyróżnia się dbałością o środowisko oraz zmniejszeniem dystansu między obszarami miejskimi i
wiejskimi.
12
5. WPR po 2013 roku: wnioski i rekomendacje w zakresie
polityki żywnościowej
Wspólną Politykę Rolną stworzono w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia w celu
zagwarantowania dostaw żywności po przystępnych cenach. W czasie funkcjonowania polityka ta
uległa istotnym przeobrażeniom: stopniowo uniezależniano wielkość wsparcia od wyników
produkcyjnych, wprowadzono instrumenty wspierające ochronę środowiska i bezpieczeństwo
żywności, zwiększono rolę obszarów wiejskich.
Jednak pomimo szeregu reform WPR celem tej polityki pozostało zapewnienie bezpieczeństwa
żywnościowego. Znaczenie WPR jako polityki żywnościowej w najbliższych dziesięcioleciach
będzie rosło, przede wszystkim z uwagi na następujące okoliczności:
- wzrost liczby ludności na świecie, w tym liczby głodujących;
- konkurencję o ziemię;
- zmiany klimatyczne;
- niedobory wody i susze;
- utratę bioróżnorodności;
- wzrost cen energii i niebezpieczeństwo kryzysu energetycznego.
Wzrost światowego zapotrzebowania na żywność w najbliższych dziesięcioleciach oznacza, że UE
będzie musiała wyprodukować więcej żywności na eksport. Nie będzie to zadanie łatwe, ponieważ
w tym samym czasie ograniczona zostanie dostępność gruntów, wody i energii. W celu uniknięcia
konkurencji między żywnością a paliwami, należy zrewidować politykę wsparcia produkcji
biopaliw z surowców żywnościowych.
Z drugiej strony, obok potrzeby zwiększenia dostaw produktów rolnych na rynki zagraniczne,
będzie rosła presja europejskich konsumentów na dalsze podnoszenie jakości żywności. Oznacza to
dalszy wzrost i tak wysokich kosztów produkcji w krajach Wspólnoty.
Wspólnotowa polityka jakości osiągnęła duże sukcesy w ostatnich latach, dzięki czemu unijne
produkty żywnościowe zdobyły doskonałą reputację na rynkach międzynarodowych. Przyczyniło
się do tego wprowadzenie wymogów w zakresie bezpieczeństwa produkcji, ochrony środowiska,
zdrowia roślin i zwierząt, higieny przetwórstwa, tożsamości i składu produktów.
Opracowany przez KE „Pakiet jakościowy” składa się z wytycznych i propozycji legislacyjnych.
Ma on posłużyć poprawie komunikacji między rolnikami, nabywcami i konsumentami w sprawach
jakości produktów rolnych, ujednoliceniu przepisów prawodawstwa unijnego w tej dziedzinie oraz
doprowadzić do uproszczenia aktualnych systemów.
Polityka jakości w dalszym ciągu powinna stanowić ważny element WPR, a dalsza poprawa
jakości produktów żywnościowych będzie zależała od doboru i wprowadzenia właściwych
instrumentów wsparcia.
Instrumenty WPR mogą wpływać na skład codziennej diety europejczyka, a co za tym idzie na
jego zdrowie. We wrześniu 2000 roku na europejskim forum WHO ustalono, że nowa reforma
WPR powinna w większym stopniu uwzględniać potrzeby społeczeństwa w zakresie zdrowia
publicznego. Drogą do osiągnięcia tego celu jest stworzenie instrumentów zachęcających do
rozwoju prozdrowotnej produkcji rolniczej poprzez zrównoważoną produkcję i dystrybucję.
Wzrasta też liczba oddolnych inicjatyw w zakresie poprawy systemu produkcji, dystrybucji i
konsumpcji żywności. Coraz większą popularność w Europie zyskuje tzw. socjoekonomiczny
model rolnictwa, polegający na produkcji wysokiej jakości żywności dla lokalnej społeczności oraz
podziale ryzyka produkcyjnego. Model ten łączy w sobie zrównoważony system produkcji z
lokalną dystrybucją oraz wyróżnia się dbałością o środowisko oraz zmniejszeniem dystansu
13
między obszarami miejskimi i wiejskimi. Wsparcie takich inicjatyw powinno być jedną z ważnych
zadań zreformowanej WPR.
Aby sprostać wymaganiom zarówno świata, jak i europejczyków przyszła WPR musi wspierać
współistnienie intensywnych gospodarstw w regionach z dobrymi warunkami, których produkty o
dużej wartości dodanej będą zdobywać światowe rynki, gospodarstw opartych na rynkach
regionalnych oraz gospodarstw dostarczających żywność wysokiej jakości głównie na rynki
lokalne, gospodarujących w trudniejszych warunkach, dbających o środowisko i dostarczających
dobra publiczne.
Mniejsze gospodarstwa produkujące żywność ekologiczną i tradycyjną będą wymagać
wszechstronnego wsparcia, zaś gospodarstwa produkujące na eksport będą potrzebowały
rozwiązań ułatwiających konkurencję na rynkach międzynarodowych. Wprowadzenie wyższych
standardów dla produktów rolnych w handlu międzynarodowym, międzynarodowych systemów
identyfikacji i certyfikacji pozwoliłoby zapewnić uczciwą konkurencję i ograniczyć ekspansję
taniej żywności z krajów o niskich standardach produkcji.
Nowa WPR musi zapewnić szybkie reagowanie na skutki kryzysów oraz zapobiec procesom
porzucania gruntów rolnych i wyludniania obszarów wiejskich. Jednocześnie wsparcie rolnictwa
(PSE) w UE nie może być niższe niż u najważniejszych partnerów handlowych.
Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego poszczególnych krajów i świata będzie zależało od
podjęcia właściwych decyzji politycznych, wpływających na inwestycje, produkcję i dystrybucję
żywności.
14