Pan Bogdan Zdrojewski Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego

RZECZPOSPOLITA POLSKA
Rzecznik Praw Obywatelskich
Irena LIPOWICZ
RPO-667904-1/11/NC
Pan Bogdan Zdrojewski
00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00
Al. Solidarności 77
Fax 0-22 827 64 53
Minister Kultury i Dziedzictwa
Narodowego
Ministerstwo Kultury i
Dziedzictwa Narodowego
ul. Krakowskie Przedmieście 15/17
00-071 Warszawa
Skarga
zwróciła
obywateli,
uwagę
właścicieli
Rzecznika
Praw
nieruchomości
Obywatelskich
na
w
miejscowości
problem
K.,
konstytucyjnej
gwarancji prawa własności w kontekście ochrony obiektów wpisanych do rejestru
zabytków.
Układ ruralistyczny
na mocy
decyzji
K.
Pomorskiego
Wojewódzkiego
został wpisany do rejestru zabytków
Konserwatora
Zabytków
w
G.
dnia 17 czerwca 2007 r. (nr A-1060). W 2010 r. właściciele działek znajdujących się na
terenie
K.
wnosili o wykreślenie go z rejestru. Ich prośba nie została
jednak uwzględniona.
W ocenie Skarżących organy władzy publicznej na żadnym etapie postępowania
nie wzięły pod uwagę interesów właścicieli działek. Tymczasem dla nich fakt wpisania
układu ruralistycznego do rejestru oznacza istotne ograniczenia w korzystaniu
z
przysługującej im własności. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.,
zwanej dalej ustawą) na właścicielach ciąży obowiązek sprawowania opieki nad
zabytkiem. W doktrynie reprezentowany jest pogląd ( tak np. B. Ruszkiewicz, Ochrona
nieruchomości zabytkowych jako przykład ingerencji państwa w sferę prawa własności,
Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XXI, 2009, str. 99 i n.), że już samo określenie
2
wykonywania prawa własności na rzeczy wpisanej do rejestru „opieką" wskazuje, że
wraz z chwilą wpisu właściciel zaczyna wykonywać swoje prawa przede wszystkim w
interesie
ogółu.
Wszelkie
prace
konserwatorskie
oraz
budowlane
muszą być
zatwierdzone przez wojewódzkiego konserwatora, który decydując o pozwoleniu bierze
pod uwagę wyłącznie interes publiczny. Zgodnie z art. 49 ustawy wojewódzki
konserwator
zabytków
może
także
wydać
decyzję
nakazującą przeprowadzenie
określonych prac, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie
zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem rzeczy. Zgodnie z ustawą organ nie bierze
pod uwagę przyczyn, dla których właściciel nie dokonał niezbędnych napraw, także w
sytuacji, gdy brak działań uzasadniony jest względami w pełni to usprawiedliwiającymi
i wynikającymi z konieczności ochrony dóbr o większym znaczeniu.
Koszty opieki nad rzeczą wpisaną do rejestru co do zasady ponosi w pełni jej
właściciel (art. 71 ustawy). Może to prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie zabytku
będzie wiązało się z koniecznością ponoszenia kosztów nadmiernie obciążających
domowy budżet. Z ustawy wynika, że wydając pozwolenia i decyzje konserwator nie
kieruje się oceną sytuacji finansowej właściciela. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że
istnieją potrzeby, których zaspokojenie zasługuje na pierwszeństwo. Państwo nie może
oczekiwać, że obywatele będą pokrywać koszty opieki nad dobrami kultury rezygnując
tym samym z własnych uzasadnionych potrzeb.
Zgodnie z rozdziałem 7 ustawy (zasady finansowania opieki nad zabytkami)
organy administracji państwowej nie mają obowiązku uczestniczenia w kosztach
sprawowania
opieki
nad
zabytkiem.
Dotacje
celowe
na
dofinansowanie
prac
konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych zależą od uznania ministra
lub wojewódzkiego konserwatora zabytków i co do zasady przewidują zwrot jedynie
50% wartości nakładów koniecznych. Tylko w przypadku, w którym rzecz posiada
wyjątkową wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wymaga przeprowadzenia
złożonych prac albo gdy stan jej zachowania wymaga niezwłocznego podjęcia działań
dotacja może wynieść 100% wartości nakładów koniecznych. Co więcej, zgodnie z art.
75 ustawy dotacja przyznawana jest na podstawie umowy cywilnoprawnej, co pozbawia
obywatela możliwości wniesienie skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA
z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 547/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 51.) oraz skorzystania z
3
innych gwarancyjnych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego (którego
zastosowanie w zakresie rozpatrywania wniosków o dotacje zostało wprost wyłączone
przez art. 79 ustawy). Wynikająca z kodeksu cywilnego zasada swobody umów doznaje
szeregu ograniczeń w związku z treścią rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6
czerwca 2005 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie,
restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz.
U. Nr 112, poz. 940 z późn. zm.). Nie ulega także wątpliwości, że ze względu na
charakter stosunku prawnego nie można w tym przypadku mówić o równości
podmiotów
(organ
państwa
i
obywatel
wnioskujący
o
przyznanie
dotacji)
występujących jako strony czynności.
Należy także podkreślić, iż w przypadku właścicieli nieruchomości w układzie
ruralistycznym karwieńskie Błota I i II przynajmniej część mieszkańców wsi nabyła
działki przed 2007 r. Oznacza to, że brakuje podstawy do domniemania, iż godzili się
oni na przyjęcie opisanych warunków korzystania z nieruchomości. Wydana przez
Pomorskiego Konserwatora Zabytków decyzja o wpisie układu do rejestru zmieniła ich
sytuację prawną. Mieszkańcy ponieśli także wymierną szkodę w postaci spadku
wartości nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że znalezienie kupca gotowego
ponosić obowiązki związane z posiadaniem obiektu wpisanego do rejestru często
okazuje się trudne lub niemożliwe.
Art. 50 ustawy przewiduje możliwość przejęcia na własność rzeczy wpisanej do
rejestru przez Skarb Państwa. Postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu i
wyłącznie w sytuacji, gdy zabytkowi grozi zniszczenie, uszkodzenie,
kradzież,
zaginięcie lub nielegalne wywiezienie za granicę. Właścicielowi nie przysługuje prawo
złożenia wniosku w sprawie, jego interes nie jest także przesłanką wydania pozytywnej
decyzji. Nie można zatem uznać, że instytucja ta może być traktowana jako instrument
ochrony słusznych interesów właściciela.
W doktrynie zwracano już uwagę na fakt, że obejmowanie tak daleko idącą
ochroną wszystkich rzeczy wpisanych do rejestru, niezależnie od ich wartości rynkowej
czy faktycznego znaczenia dla dziedzictwa narodowego wydaje się prowadzić do
wniosku, iż stopień ingerencji ustawy w sferę praw właściciela jest obecnie nadmierny
(Np. K. Zeidler, Zabytek jako szczególny przedmiot obrotu handlowego, Gdańskie Studia
4
Prawnicze, Tom XXI, 2009, str. 402.). Jak wskazano powyżej ustawa odróżnia kategorię
„wyjątkowej wartości artystycznej, historycznej lub naukowej" (jako uzasadnienie
wyższej dotacji na przeprowadzenie prac konserwatorskich), jednak przepisy w żaden
sposób nie rozróżniają zakresu obowiązków właścicieli zabytków. Tymczasem o ile
stosowanie rygorystycznych ograniczeń w przypadku bezcennych dzieł sztuki wydaje
się
być
całkowicie
uzasadnione
(np.
nakaz
udostępnianie
rzeczy
w
celu
przeprowadzenia badań, wymóg uzyskania zgody na trwałe przeniesienie zabytku lub
podejmowania innych działań mogących prowadzić do naruszenia jego substancji lub
zmiany wyglądu, restrykcje związane z jego wywozem za granicę etc), o tyle te same
środki w stosunku do zabytków o mniejszym znaczeniu dla kultury wydają się być
mniej racjonalne i skutkują spadkiem wartości rynkowej rzeczy. Dochodzi także do
sytuacji, w której w wyniku wpisu do rejestru zabytek nie może zostać przez właściciela
wykorzystany w celu, w którym został nabyty (np. gdy wpisana do rejestru działka nie
może zostać przekształcona w działkę budowlaną) co, z punktu widzenia właściciela,
czyni przedmiot własności bezużytecznym.
Ochrona dziedzictwa narodowego niewątpliwie stanowi wartość, którą można
zaliczyć do kategorii interesu publicznego.
Wynika to nie tylko z przepisów
Konstytucji, ale także z wiążących Polskę umów międzynarodowych (np. Konwencja w
sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego podpisana w
Paryżu dnia 17 listopada 1972 r., Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie
konfliktu zbrojnego, Europejska Konwencja Kulturalna sporządzona w Paryżu dnia 19
grudnia 1954 r.). Nie oznacza to jednak, że ustawodawca posiada całkowitą swobodę w
regulowaniu tej materii. Sytuacja, w której grupa osób (właścicieli zabytków) ponosi
ciężar zapewnienia wspólnocie dostępu do dóbr kultury rodzi istotne wątpliwości
konstytucyjne.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do
własności. Nie ulega wątpliwości, iż uprawnienie to może podlegać ograniczeniom
w zakresie, w jakim wymaga tego ochrona innych chronionych przez Konstytucję
wartości. Należy jednak podkreślić,
iż wszelkie ograniczenia w korzystaniu z
konstytucyjnych wolności i praw muszą być proporcjonalne, to znaczy adekwatne i
konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Wprowadzone ograniczenia muszą także
5
zapewnić właściwy balans w przypadku kolizji chronionych konstytucyjnie wartości.
Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
ratyfikowany przez Polskę w 1995 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.) przewiduje,
że każdy ma prawo do poszanowania swojego mienia. Z prawa tego wynika nie tylko
negatywny obowiązek państwa do nieingerowania w nieuzasadniony sposób w
wykonywanie prawa własności. Zgodnie z orzecznictwem (tak np. sprawa Oneryilidiz
przeciwko Turcji skarga nr 48939/99) Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
(zwanego dalej ETPCz) z art. 1 Protokołu 1 wynika dla państwa także nakaz
zapewnienia mechanizmu efektywnego rozstrzygania sporów prawnych dotyczących
kwestii własności, a także zapewnienia zgodności tych mechanizmów z proceduralnymi
i merytorycznymi gwarancjami wynikającymi z Konwencji.
Na problem zbyt słabej ochrony praw właścicieli obiektów wpisanych do rejestru
zabytków zwrócił uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniu z 29
marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce (nr skargi 33949/05).
W ocenie ETPCz brak możliwości wszczęcia procedury wywłaszczenia ze względu na
interes skarżących dowodzi, że polskie prawo nie zapewnia w pełni instrumentów
przeprowadzenia właściwego ważenia dwóch istotnych wartości: ochrony własności i
dbałości o dziedzictwo narodowe. Ocenę powyższą należy odnieść do szeregu
przepisów regulujących ochronę zabytków w zakresie, w jakim w tych przepisach
interesowi publicznemu przyznane zostało bezwzględne pierwszeństwo nad prawami i
wolnościami obywateli.
Z opisanych powyżej względów wpis do rejestru zabytków powinien być
traktowany nie tylko jako realizacja interesu publicznego, ale także jako ingerencja w
sferę konstytucyjnych praw jednostki. Nakłada to zaś na organy władzy publicznej
obowiązek
każdorazowego
dokładnego
badania
kwestii
proporcjonalności
zastosowanego środka. Wiąże się to także z koniecznością przyjęcia domniemania
braku podstaw do wpisu nieruchomości do rejestru, który może wynikać wyłącznie z
niekwestionowanej wartości obiektu (tak np. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r.
ISA 233/99, ONSA 2000/4/162.). Nawet w przypadku decyzji o objęciu terenu ochroną,
powinna ona dotyczyć możliwie ograniczonego obszaru, a zakres nałożonych na
właścicieli powinności musi być minimalny. Organ administracji publicznej ma
6
również obowiązek zrekompensowania poniesionej przez właściciela szkody, a w
przypadku, w którym ograniczenia nałożone na korzystanie z prawa własności będą
stanowić dla obywatela zbyt wielkie obciążenie, powinien także wszcząć procedury
wywłaszczeniowe (za słusznym odszkodowaniem lub wymianą rzeczy na inną o tej
samej wartości). Należy także podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami
powinna
być
traktowana jako jeden
z
elementów
systemu
prawa
obowiązującego w Polsce. Oznacza to, że jej instytucje powinny być wykorzystywane
w
zgodzie
z
gwarantowanymi
przez
inne
regulacje
prawami
człowieka
oraz
wynikającymi z innych aktów prawnych obowiązkami państwa. W ocenie Rzecznika
realizacja części z tych postulatów może odbyć się wyłącznie poprzez nowelizację
przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W
związku
z
powyższym,
działając
z
upoważnienia
Rzecznika
Praw
Obywatelskich, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. (Dz. U.
z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.) zwracam się z uprzejmą prośbą o przedstawienie
stanowiska w sprawie, a także przedstawienie informacji na temat działań Ministerstwa
zmierzających do dostosowania brzmienia przepisów ustawy o ochronie zabytków i
opiece nad zabytkami do wskazań zawartych w orzeczeniu Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka w sprawie Potomski i Potomska przeciwko Polsce.