Zarządzanie kryzysowe w samorządach

ROZDZIAŁ
1
Zarządzanie kryzysowe w samorządach
– podstawy teoretyczne
1.1. Zarządzanie kryzysowe i jego istota
Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej jest integralną częścią
bezpieczeństwa narodowego. Spełnia zasadniczą rolę w rozwiązywaniu – pod
presją czasu – sytuacji kryzysowych, wiążących się z ryzykiem, napięciem
i groźnych dla bezpieczeństwa. Polega na przeciwdziałaniu zagrożeniom, przygotowaniu się na wypadek ich wystąpienia oraz utrzymaniu lub przywracaniu
stanu stabilizacji. Zarządzanie kryzysowe jest działaniem celowym, realizowanym przez organy władzy na wszystkich szczeblach organizacji państwa, angażującym wyspecjalizowane organizacje, inspekcje, straże, a także społeczeństwo. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wprowadziła uniwersalną jego definicję
i określa go jako „działalność administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom
kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nią kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej
oraz na odtworzeniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru”1.
W literaturze przedmiotu można spotkać również szereg definicji zarządzania
kryzysowego, w myśl których jest to:
– „zespół przedsięwzięć organizacyjnych, logistycznych i finansowych, których celem jest zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, zapewnienie
sprawności struktur decyzyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania,
utrzymanie ciągłej gotowości sił i środków do podjęcia działań, sprawne reagowanie oraz likwidacje skutków zaistniałej sytuacji”2,
– „reagowanie na nadciągający lub trwający kryzys i usuwanie jego skutków
w cyklu zdarzeń i czynności, od przewidywania i planowania antykryzyso1
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2007, Nr 89, poz. 590
z późn. zm.
2
D. Ladak, T. Pilch (red.), Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Wydawnictwo ŻAK, Warszawa 1999, s. 72.
12
Rozdział 1
wego wraz z reagowaniem na codzienne zdarzenia, aż po zakończenie odbudowy ze zniszczeń (przygotowanie, reagowanie, odbudowa)”3,
– „całokształt rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych
przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i innymi sytuacjami w celu zapobiegania sytuacjom
niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia obywateli oraz
środowiska”4,
– „proces decyzyjny zmierzający do wyboru racjonalnej strategii przeciwdziałania realnym i/lub potencjalnym sytuacjom kryzysowym; sposób zarządzania
specyficznymi zasobami systemu zapewniający powrót do stanu normalnego
ze stanu kryzysu lub utrzymania tego stanu mimo wystąpienia symptomów
sytuacji kryzysowej”5,
– „proces kierowania w państwie mający na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym, a w wypadku jej zaistnienia – zwrócenie kierunku rozwoju nagłych i niebezpiecznych wydarzeń, zagrażających żywotnym interesom społeczeństwa”6,
– „całokształt rozwiązań systemowych w zakresie ochrony ludności, realizowanych przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami, celem zapobiegania sytuacjom
trudnym, niebezpiecznym, stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia,
środowiska i infrastruktury; przygotowania systemu reagowania, a w razie
wystąpienia zagrożeń kształtowanie i kontrolowanie ich przebiegu (reagowanie)
w sposób zapewniający minimalizowanie strat i akceptowany poziom bezpieczeństwa oraz odbudowy struktur społecznych po katastrofie”7.
Analiza powyższych definicji pozwala stwierdzić, iż celem zarządzania kryzysowego jest minimalizacja potencjalnych zagrożeń oraz sprawne i skuteczne
przeprowadzenie działań w przypadku ich wystąpienia. Owa sprawność i skuteczność zależy w dużym stopniu od umiejętności, kompetencji i wiedzy zarówno osób kierujących działaniami, jak i jednostek biorących udział w akcjach
ratowniczych. Sprawność oznacza tutaj zdolność do osiągnięcia zaplanowanych
celów, a skuteczność – stopień ich osiągnięcia. Zarządzanie kryzysowe ma zapewnić również racjonalność w podejmowaniu działań i gospodarowaniu zasobami, czyli umożliwić taki ich dobór i alokację, która zapewnia maksymalizację
3
J. Pawłowski, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Wydawnictwo AON,
Warszawa 2002, s. 166.
4
K. Zieliński, Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz reagowanie
w razie katastrof i klęsk żywiołowych, Wydawnictwo AON, Warszawa 2004, s. 29.
5
P. Sienkiewicz, P. Górny, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Wydawnictwo AON,
Warszawa 2001, s. 32.
6
R. Wróblewski, Zarys teorii kryzysu, zagadnienia prewencji i zarządzania kryzysami, Wydawnictwo AON, Warszawa 1996, s. 39.
7
J. Gołębiewski, Zarządzanie kryzysowe, „Wiedza Obronna” 2001, nr 1, s. 76–97.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach – podstawy teoretyczne
13
efektów. Biorąc jednak pod uwagę, że celem w zarządzaniu kryzysowym jest
minimalizacja zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia i środowiska,
niewłaściwe wydaje się być jego odniesienie do racjonalności gospodarowania
w aspekcie doboru środków i zasobów z ekonomicznego punktu widzenia. Chodzi
tutaj raczej o sposób ich wykorzystania.
Istotą zarządzania kryzysowego jest formułowanie celów działania, planowanie,
pozyskiwanie i organizowanie zasobów (ludzkich i rzeczowych), dowodzenie oraz
kontrola, co stanowi podstawowe funkcje zarządzania. Naturę zarządzania kryzysowego obrazują fundamentalne definicje zarządzania, zgodnie z którymi jest to:
– „szczególny rodzaj kierowania, w którym podstawą oddziaływania na przedmiot kierowania jest sformalizowana hierarchiczna nadrzędność podmiotu
kierowania (władza wynikająca z formalnej hierarchii)”8,
– „zespół działań lub proces mający na celu koordynację i integrację użytkowania zasobów dla osiągnięcia celu organizacyjnego (wydajności i satysfakcji)
przez ludzi przy użyciu techniki i informacji w zorganizowanych strukturach”9,
– „proces decyzyjny realizowany na wielu poziomach organizacji, który ma
zapewnić eliminację wykrytych zagrożeń, wykorzystywanie zarysowujących
się szans oraz efektywne spełnianie przez organizację wszystkich funkcji niezbędnych do osiągania postawionego celu”10,
– „rodzaj kierowania, w którym tytuł do wywierania wpływu na hierarchie
i systemy wartości, interesy i dążenia oraz postawy i organizacyjne zachowania kierowanych wynika głównie, choć nie wyłącznie z faktu dysponowania
przez kierującego zasobami materialno-energetycznymi lub normalnymi i informacyjnymi o szczególnym znaczeniu dla rozwoju i funkcjonowania organizacji bądź samego przeświadczenia kierowanych, że kierujący ma możliwość pozyskiwania tych zasobów”11,
– „szczególnego rodzaju kierowanie, występujące wówczas, gdy władza nad
ludźmi wynika z własności rzeczy stanowiących dla nich niezbędne przedmioty i narzędzia pracy (...) lub z upoważnienia otrzymanego od właściciela
tych rzeczy”12.
Według B. Mikuły rozwiniętą interpretację terminu zarządzanie można ująć
w poniższy sposób13:
1) „jest to proces będący postępowaniem normującym i dyspozycyjnym, który
ma powodować osiągnięcie założonych celów przez podmiot gospodarczy
(instytucję) i jego podsystemy,
8
J. Kurnal (red.), Twórcy naukowych podstaw organizacji, PWE, Warszawa 1972, s. 16.
A.K. Koźmiński (red.), Współczesne koncepcje zarządzania, PWN, Warszawa 1985, s. 7.
10
A. Zawiślak, Pułapy i pułapki zarządzania, „Iskry”, Warszawa 1982, s. 44.
11
L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, PWN, Warszawa 1998, s. 207.
12
J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, PWN, Warszawa 1982, s. 393.
13
B. Mikuła, Organizacje oparte na wiedzy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2006, s. 119.
9
14
Rozdział 1
2) proces ten zachodzi w układzie uzależnienia organizacyjnego (jako relacji
nadrzędności – podporządkowania) kierownictwa i wykonawstwa oraz jest
zdeterminowany przez spełnienie następujących funkcji: decydowania, identyfikacji, planowania, organizacji, motywacji, kontroli,
3) funkcje zarządzania są uporządkowane i zintegrowane w formach organizacyjnych, do których należą:
– systemy decyzyjne zarządzania: zarządzanie strategiczne, zarządzanie zasobami ludzkimi, zarządzanie marketingowe, zarządzanie finansami, zarządzanie operacyjne i in.,
– systemy funkcjonalne – procedury i procesy ukierunkowane na realizację
prac administracyjnych, ekonomiczno-zarządczych, badawczych i in.
w poszczególnych dziedzinach działalności firmy,
– systemy techniczne procesu zarządzania (systemy łączności, komputerowe systemy obliczeniowe, monitoring),
– układy zintegrowane;
4) funkcje zarządzania są spełniane przy wykorzystaniu określonych instrumentów, np. ekonomiczno-finansowych, prawnych, motywacyjnych przez techniki negocjacji, metody rachunkowe i in.”.
Analiza powyższych definicji na gruncie zarządzania kryzysowego pozwala
stwierdzić, że zarządzanie to opiera się na formalnych zależnościach, które
umożliwiają podział zadań i kompetencji oraz koordynację działań. Wyznacza
również ramy do współdziałania jednostek w trakcie prowadzenia działań, a także
określa sposoby ich aktywizacji. Istotne znaczenie w zarządzaniu kryzysowym
mają założenia P.F. Druckera, zgodnie z którymi zarządzanie14:
– dotyczy przede wszystkim ludzi,
– jest głęboko osadzone w kulturze,
– wymaga prostych i zrozumiałych wartości, celów działania i zadań jednoczących wszystkich uczestników organizacji,
– powinno doprowadzić do tego, by organizacja była zdolna do uczenia się,
– wymaga komunikowania się, czyli obiegu informacji wewnątrz organizacji
oraz wymiany informacji z otoczeniem,
– musi być jednoznacznie zorientowane na podstawowy i najważniejszy, ostateczny rezultat.
Powyższe założenia mają istotny wpływ na skuteczność działań podejmowanych w ramach zarządzania kryzysowego, przede wszystkim przez wzgląd na
fakt, iż wymaga ono współdziałania wielu osób, instytucji, służb i społeczeństwa. Wymaga to jasnego opracowania zadań i odpowiedzialności, zasad współpracy, przepływu informacji oraz wymiany wiedzy i doświadczeń. Istotne jest
również uwzględnienie norm, zachowań i wartości uznawanych w społeczności,
której byt został zagrożony.
14
Por. P.F. Drucker, Skuteczne zarządzanie, PWN, Warszawa 1994.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach – podstawy teoretyczne
15
W czasie prowadzenia działań szczególne znaczenie mają: doświadczenie,
umiejętności i kompetencje zarówno dowodzących, jak i osób prowadzących
czynności ratownicze. Z tego względu dużą uwagę należy zwrócić na elastyczność, nabywanie nowych i ciągłe doskonalenie dotychczasowych umiejętności.
Elementem wiążącym w zarządzaniu kryzysowym jest sprawny proces komunikacji. Informacje muszą być przekazywane właściwym adresatom, we właściwym czasie, przez niezawodne środki łączności, w sposób jasny i czytelny, aby
wywołały określony skutek.
Po wyeliminowaniu określonego zagrożenia ważnym krokiem jest wyciągnięcie
wniosków z zaistniałej sytuacji. Pozwala to zarówno zareagować w przypadku
wystąpienia podobnych zdarzeń, jak i prognozować ich przebieg oraz podejmować działania zaradcze. Podstawą działań zapobiegawczych jest tutaj opracowanie
wskaźników dostosowanych do specyfiki danego obszaru (gminy, powiatu) oraz
skuteczny system monitorowania zagrożeń.
Złożoność problematyki zarządzania kryzysowego wynika z konieczności podjęcia działań adekwatnych do zagrożenia przed jego zaistnieniem. Innymi słowy,
sens zarządzania kryzysowego polega na takich działaniach, które nie dopuszczą
do powstania sytuacji kryzysowych. Z tego względu duży nacisk należy położyć
na przygotowanie na wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń, planowanie
działań, podział odpowiedzialności i kompetencji, technologie, zagospodarowanie przestrzenne i systemy zabezpieczeń. Zarządzanie kryzysowe opiera się na
takich zasadach, jak15:
• „Zasada prymatu jednoosobowego kierownictwa, która polega na powierzeniu
kompetencji decyzyjnych jednoosobowym organom, które sprawują władzę
ogólną w danym zakresie kompetencji. Organami takimi są: wójt (burmistrz),
starosta (prezydent miasta), wojewoda i premier.
• Zasada odpowiedzialności organów władzy publicznej, będąca regułą określającą odpowiedzialność za zarządzanie w sytuacjach kryzysowych przez
funkcjonujące w państwie organy administracji rządowej i samorządowej.
Wiąże się ona ze stałą, historycznie uwarunkowaną, podstawową rolą administracji, która sprowadza się do usuwania zagrożeń i zapewnienie bezpieczeństwa w powierzonym jej zakresie władzy administracyjnej.
• Zasada prymatu układu terytorialnego, która określa, że podstawę działania
organów władzy stanowi podział terytorialny państwa.
• Zasada powszechności, która zobowiązuje wszystkie podmioty prawa państwowego do uczestnictwa w działaniach antykryzysowych, każdy stosownie
do jego statusu prawnego i organizacyjnego.
• Zasada funkcjonalnego podejścia, polegająca na określeniu względnie stałych, zwykle powtarzalnych, typowych i sformalizowanych proceduralnie
15
J. Gryz, W. Kitler (red.), System reagowania kryzysowego, Wydawnictwo Adam Marszałek,
Toruń 2007, s. 203.
16
Rozdział 1
działań, wyodrębnionych ze względu na ich rodzaj i charakter, ukierunkowanych na realizację celów bezpieczeństwa narodowego.
• Zasada zespolenia, w myśl której organom administracji ogólnej (wójt, starosta i wojewoda) nadaje się władztwo – według zasad określonych ustawami –
nad wszelkimi pozostałymi formami administracji zarówno zespolonej, jak
i niezespolonej.
• Zasada ciągłości funkcjonowania państwa, która określa, że bez względu na
stan i okoliczności funkcjonowania państwa niezmienne pozostają formy organizacyjne władzy państwowej, a poszczególne organy realizują swoje
funkcje zarówno w czasie pokoju, kryzysu, jak i wojny”.
1.2. Podstawy prawne zarządzania kryzysowego
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako dokument najwyższej rangi
w zakresie regulacji problematyki bezpieczeństwa w odniesieniu do problematyki zarządzania kryzysowego wymienia trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych:
wojenny, wyjątkowy oraz klęski żywiołowej. Pod pojęciem stanu nadzwyczajnego należy rozumieć pojawienie się w państwie sytuacji szczególnego zagrożenia,
której rozwiązanie wymaga sięgnięcia po środki szczególne, gdyż zwykłe środki
konstytucyjne są niewystarczające. Stany te mogą być wprowadzone jedynie na
podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Odrębne ustawy określają zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności
i prawa człowieka i obywatela.
W zakresie funkcjonowania państwa istotne znaczenie posiadają zapisy, iż
w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje
wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Ponadto w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu
nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych
organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu
terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny16.
Podstawowym aktem prawnym regulującym działania w zakresie zarządzania
kryzysowego jest Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym
16
Art. 228 ust 6 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU
z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
Zarządzanie kryzysowe w samorządach – podstawy teoretyczne
17
(DzU z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.). Określa ona organy odpowiedzialne, struktury decyzyjne, a także zadania organizacyjne, logistyczne i finansowe
realizowane w tej dziedzinie. Stwarza tym samym fundamenty systemu zarządzania kryzysowego, którego funkcjonowanie musi być zgodne z Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej. Aktami dopełniającymi systemowe podstawy zarządzania kryzysowego są ustawy wprowadzające stany nadzwyczajne, którymi są:
• Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (DzU z 2002 r.
Nr 113, poz. 985, z późn. zm.),
• Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach
Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 2002 r. Nr 156, poz. 1301),
• Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (DzU z 2002 r.
Nr 62, poz. 558 z późn. zm.).
Ustawa o stanie wyjątkowym określa zasady wprowadzenia i zniesienia stanu
wyjątkowego, a także zakres ograniczenia praw i swobód obywatelskich. Stan
ten może wprowadzić prezydent na wniosek Rady Ministrów na czas oznaczony,
lecz nie dłuższy niż 90 dni, w części albo na całym terytorium kraju. Prezydent
może również przedłużyć stan wyjątkowy za zgodą Sejmu, ale tylko raz i na
okres nie dłuższy niż 60 dni. Skutkiem jego wprowadzenia przedłużone zostają
kadencje władz krajowych o czas trwania tego stanu. Kolejny z wymienionych
aktów – ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy
Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej – określa tryb jego wprowadzenia, zasady działania władzy
publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie obowiązywania stanu wojennego. W Polsce stan ten może być wprowadzony przez
Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów w formie rozporządzenia na części albo na całym terytorium państwa. Stwarza on możliwość ograniczania wolności i praw człowieka i obywatela, a także zmiany kompetencji
organów władzy publicznej. Podobnie ustawa o stanie klęski żywiołowej określa
tryb wprowadzania tego stanu, zasady działania organów władzy państwowej,
a także zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w tym czasie. Stan klęski
żywiołowej wprowadzany jest przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia
na wniosek właściwego wojewody lub z własnej inicjatywy. Może objąć obszar,
na którym wystąpiła klęska, a także tereny, gdzie wystąpiły lub mogą wystąpić
jej skutki. Stan klęski żywiołowej nie może przekroczyć 30 dni, a ponadto przez
okres 90 dni od dnia jego zakończenia nie mogą się odbyć wybory ani referendum.
Zadania organów administracji rządowej i samorządowej, realizowane w ramach zarządzania kryzysowego, zostały zawarte również w takich aktach prawnych, jak:
• Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (DzU z 2009 r. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.),
18
Rozdział 1
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU 2001 r.
Nr 142, poz. 1590),
• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r.
Nr 142, poz. 1592),
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591),
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu
(DzU z 2003 r. Nr 41, poz. 347),
• Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 listopada 2002 r. w sprawie
wymagań, jakim powinien odpowiadać plan postępowania na wypadek zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego
(DzU z 2002 r. Nr 194, poz. 1632),
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (DzU z 2010 r. Nr 83,
poz. 541),
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie planów ochrony infrastruktury krytycznej (DzU z 2010 r. Nr 83, poz. 542),
• Zarządzenie Nr 86 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 2008 r.
w sprawie organizacji i trybu pracy Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (M.P. z 2008 r. Nr 61, poz. 538),
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Raportu
o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego (DzU z 2010 r. Nr 83, poz. 540),
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie określenia organów administracji rządowej, które utworzą centra zarządzania kryzysowego, oraz sposobu ich funkcjonowania (DzU z 2009 r. Nr 226, poz. 1810),
• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie
organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (DzU
z 2008 r. Nr 128, poz. 821).
W przygotowaniu jest również projekt Ustawy o ochronie ludności, którego
zakres obejmuje m.in.: zasady organizacji działań, informowania, ostrzegania i alarmowania, organy właściwe w zakresie ochrony ludności, a także prawa, obowiązki i zasady edukacji dla bezpieczeństwa oraz reguły finansowania.
W Polsce regulacje w zakresie zarządzania kryzysowego są dostosowywane
do wymagań Unii Europejskiej. Wśród nich największy wpływ na polskie ustawodawstwo w tym obszarze mają takie akty prawne, jak:
• Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dziennik Urzędowy Unii
Europejskiej, C 310, Tom 47, 16 grudnia 2004),
• Dyrektywa Rady Europy nr 82/501/EEC z 24 czerwca 1982 r. o zagrożeniach
wypadkami spowodowanymi działalnością przemysłu (Seveso),
Zarządzanie kryzysowe w samorządach – podstawy teoretyczne
19
• Dyrektywa Rady Europy 96/82/EC z 9 grudnia 1996 r. o kontroli zagrożeń
poważnymi wypadkami (Seveso II),
• Decyzja Rady Europy nr 91/396/EEC z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie europejskiego, alarmowego numeru telefonu,
• Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim,
• Dyrektywa Rady 2008/114/WE z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie rozpoznawania i wyznaczania europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oceny
potrzeb w zakresie poprawy jej ochrony,
• Decyzja Rady 2008/617/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie
usprawnienia współpracy pomiędzy specjalnymi jednostkami interwencyjnymi państw członkowskich Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysowych,
• Decyzja ramowa Rady 2002/475/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu,
• Konwencja Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, sporządzona w Warszawie dnia 16 maja 2005 r. DzU z 2008 r., Nr 161, poz. 998,
• Konwencja o ochronie fizycznej materiałów jądrowych wraz z załącznikami
I i II, otwarta do podpisu w Wiedniu i w Nowym Jorku w dniu 3 marca 1980 r.
DzU z 1989 r., Nr 17, poz. 93,
• Międzynarodowa konwencja o zwalczaniu aktów terroryzmu jądrowego,
przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu
13 kwietnia 2005 r.
Ze względu na dynamikę kategorii zagrożenie i bezpieczeństwo konieczne
jest stałe monitorowanie adekwatności powyższych aktów prawnych do aktualnych zagrożeń, a w przypadku wystąpienia niezgodności – ich modyfikacja.
Tym samym stwarza to potrzebę ciągłej kontroli zmian w przepisach prawnych
przez osoby zajmujące się zarządzaniem kryzysowym.
1.3. Proces zarządzania kryzysowego
Proces zarządzania kryzysowego składa się z dwóch zasadniczych okresów:
stabilizacji i realizacji. Okres stabilizacji obejmuje cykl działań przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej, czyli fazy zapobiegania i przygotowania. Stanowi on
całokształt działań organizacyjnych podejmowanych na wszystkich szczeblach
władzy, przygotowanie i wdrożenie inwestycji zapobiegających potencjalnym
zagrożeniom, a także opracowanie i implementację procedur operacyjnych.
Obejmuje on również czynności standardowe, prowadzone przez jednostki działające w tym zakresie bez potrzeby uruchamiania procedur awaryjnych. W okresie tym przeprowadzane są takie działania, jak:
20
Rozdział 1
– w fazie zapobiegania: przedsięwzięcia, których celem jest eliminacja lub
redukcja możliwości wystąpienia zagrożeń i ich skutków. Działania te polegają na analizie zagrożeń, prognozowaniu, planowaniu zagospodarowania
przestrzennego, planowaniu strategicznym. Obejmują również modernizację
obiektów i realizację inwestycji zwiększających bezpieczeństwo (np. budowę
wałów przeciwpowodziowych, systemów monitoringu, budowli ochronnych
itp.). Realizowane są one zarówno w skali lokalnej (np. rodzina, osiedle), jak
i globalnej – współpraca międzynarodowa. Działalność podejmowana w tej
fazie to proces ciągły, można nawet zaryzykować stwierdzenie, że jest to
proces kluczowy w całym cyklu zarządzania kryzysowego, gdyż jakiekolwiek braki czy niedopatrzenia na tym etapie mogą być tragiczne w skutkach;
– w fazie przygotowania: prognoza skutków potencjalnych zagrożeń oraz gromadzenie maksymalnej ilości sił i środków niezbędnych w czasie zaistnienia
kryzysu. Działania realizowane na tym etapie obejmują przede wszystkim
opracowanie planów zarządzania kryzysowego, planów operacyjnych, organizację centrów zarządzania kryzysowego, systemów łączności, ostrzegania
i alarmowania, tworzenie baz danych, szkolenia.
Z kolei czas realizacji polega na kontroli sytuacji kryzysowych w drodze zaplanowanych działań, minimalizacji strat i odtworzeniu zniszczeń. Okres ten to
spełnienie funkcji reagowania i odbudowy, obejmujących:
– fazę reagowania: działania polegające na uruchomieniu sił ratowniczych,
procedur, przygotowanych planów, systemu ostrzegania, alarmowania oraz
samoobrony ludności; neutralizacji źródeł zagrożeń, ciągłym informowaniu
społeczeństwa oraz ochronie psychologicznej ludzi. Istotnym elementem jest
tutaj sprawny proces komunikacji i obieg informacji. Celem fazy reagowania
jest: opanowanie kryzysu, ograniczenie zniszczeń i pomoc poszkodowanym.
Na tym etapie są widocznie wszelkie zaniedbania z poprzednich faz. Jakiekolwiek braki w ocenie potencjalnych zagrożeń, przygotowaniu zabezpieczeń
czy organizacji działań mogą wywołać olbrzymie straty;
– fazę odbudowy: działania, których celem jest odtwarzanie infrastruktury,
przywrócenie jej pierwotnego charakteru oraz jej umocnienie. Polega ona na
szacowaniu szkód, pomocy ludności, uzupełnianiu zapasów, opracowaniu
wniosków z działań. Rozpoczyna się już w fazie reagowania. W pierwszym
etapie działań podejmowanych w fazie odbudowy następuje przywrócenie
podstawowych funkcji państwowych i likwidacja pierwotnych skutków zagrożeń. Następnie odtwarza się zniszczone obszary i obiekty, co jest działaniem najbardziej kosztownym i zajmującym najwięcej czasu w całym cyklu
zarządzania kryzysowego.
Proces zarządzania kryzysowego zilustrowano na rysunku 1.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach – podstawy teoretyczne
21
Rysunek 1. Proces zarządzania kryzysowego
ZADANIA:
ZADANIA:
Identyfikacja zagrożeń i
Przygotowanie działań i zabezpieczeń
redukcja prawdopodobieństwa ichwystąpienia
PRIORYTETOWE DZIAŁANIA:
PRIORYTETOWE DZIAŁANIA:
– opracowanie planów zarządzania kryzysowego,
– opracowanie planów ochrony cywilnej,
– monitoring zagrożeń,
– opracowanie scenariuszy i procedur działań,
– analiza i ocena potencjalnych zagrożeń,
– analiza źródeł i symptomów potencjalnych zagrożeń, – organizacja systemów łączności i komunikacji,
– organizacja systemów monitorowania,
– edukacja dla bezpieczeństwa,
– organizacja i utrzymanie systemów
– szkolenie jednostek operacyjnych,
ostrzegania i alarmowania,
– przygotowanie instrumentów prawnych,
– zabezpieczenie środków,
– przygotowanie i wdrożenie systemów zabezpieczeń,
– stworzenie i utrzymanie zabezpieczenia
– przygotowanie narzędzi i technik komunikacji,
socjalno-bytowego,
– przygotowanie struktur zarządzania
– szkolenia specjalistyczne
i systemu dowodzenia,
i doskonalenie umiejętności,
– koordynacja działań,
– informowanie
– planowanie
ZAPOBIEGANIE
PRZYGOTOWANIE
ludnościcywilnej.
zagospodarowania
przestrzennego,
– transfer technologii,
– bilans zasobów.
STABILIZACJA
REALIZACJA
ODBUDOWA
REAGOWANIE
ZADANIA:
Zwalczanie zagrożeń
ZADANIA:
i ich skutków
PRIORYTETOWE DZIAŁANIA:
Odtworzenie obiektów
i terenów zniszczonych
– uruchomienie planów zarządzania kryzysowego,
PRIORYTETOWE DZIAŁANIA:
– uruchomienie procedur operacyjnych,
– ostrzeganie i alarmowanie,
– szacowanie szkód i strat,
– pomoc poszkodowanym (opieka zdrowotna, rehabilitacja,
– ratownictwo,
– ewakuacja,
zakwaterowanie, wsparcie psychologiczne, odszkodowania),
– uruchomienie urządzeń i obiektów użytecznościpublicznej,
– pomoc medyczna,
– odtwarzanie infrastruktury komunalnej
– zabezpieczenie terenów zagrożonych,
– zabezpieczenie mienia poszkodowanych,
(komunikacyjnej, społecznej, technicznej itp.),
– uzupełnienie zasobów,
– ocena szkód,
– organizacja samopomocy,
– analiza podjętych działań i zabezpieczeń,
– rekonstrukcja i wzmacnianie zabezpieczeń,
– ochrona psychologiczna poszkodowanych,
– modyfikacja organizacji, planów i procedur działania.
– public relations.
Źródło: Opracowanie własne.
Granice pomiędzy fazami zarządzania kryzysowego są elastyczne, a fazy te
mogą również przebiegać równolegle. Po każdorazowym zdarzeniu, w fazie
odbudowy, wyciągane są wnioski na bazie których usprawnia się organizację
działań zapobiegawczych i wzmacnia zabezpieczenia. Tym samym następuje
sprzężenie zwrotne i rozpoczęcie pierwszej fazy nowego cyklu zarządzania kryzysowego – fazy zapobiegania. Wskazuje to na ciągłość procesu zarządzania
kryzysowego.