str. 4 - SM Świt

Andrzej Orzechowski
Skarbnik Powiatu w Ełku i wykładowca w Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w Białymstoku F/Ełk
15 lat samorządu
terytorialnego w Ełku
Przesłanki wyodrębnienia
Jednostka samorządu terytorialnego (sektor samorządowy) charakteryzuje się ustrojową
odrębnością od sektora rządowego. Jest związkiem publiczno prawnym, ma osobowość cywilną i prawną, a co za tym idzie - swoje władze, własność komunalną, własne finanse, dochody
podatkowe, władztwo podatkowe. Władze samorządowe decydują samodzielnie o sprawach
wspólnoty samorządowej – oczywiście w sprawach zastrzeżonych do kompetencji danego
samorządu. Samorząd terytorialny nie jest jednak całkowicie zautonomizowany – Polska
wszak jest państwem unitarnym. Samorząd jest powiązany z sektorem rządowym transferami finansowymi (dotacje, subwencje), wspólnymi procedurami postępowania, regulacjami
prawnymi. Przedstawiciele sektora rządowego (wojewoda, Regionalne Izby Obrachunkowe)
sprawują nadzór nad działalnością samorządów. Jest to nadzór pod względem legalności
prawnej, nie ma zaś podległości hierarchicznej.
Podstawowe zasady i cechy charakterystyczne
Współczesna teoria samorządu terytorialnego opiera się na społecznej nauce kościoła.
Można ją wywodzić od Arystotelesa, św. Tomasza z Akwinu, ale w swej zasadniczej formule
została wypracowana pod koniec XIX wieku. Opiera się na trzech zasadach: dobra wspólnego,
pomocniczości (subsydiarności) i solidarności.
Zasada pomocniczości odwołuje się do rozumności obywateli i przyjęcia założenia, że
zasadniczo ludzie we własnym zakresie (korzystając z rozumu i rąk) powinni zabezpieczać
realizację potrzeb i zadań, które stoją przed nimi, bez zbędnego ingerowania struktur państwowych. Człowiek jest zatem wolny, ale też ponosi odpowiedzialność za własny (i rodziny) byt.
To, czego nie mogą zrealizować sami (np szkoła, szpital), powinna zorganizować najbliższa
struktura obywatelska (gmina, samorząd). Państwo zaś bierze na siebie to, czego żadna struktura obywatelska wykonać nie potrafi i nie może. Państwo jako całość wykonuje tylko te zadania,
które nie mogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty.
Zasada solidarności odnosi się do ludzkich wartości niesienia pomocy dla tych, którzy z
różnych powodów sami nie mogą sobie poradzić z zadaniami, z którymi inni zazwyczaj sobie
radzą. Potrzebna jest zatem pomoc potrzebującym ze strony osób zaradniejszych (bogatszych),
ze strony samorządu, czasami nawet państwa. Nie może to być jednak pomoc wszystkim.
Zasada dobra wspólnego odnosi się do wartości i majątku właściwych dla danej społeczności lokalnej. Mój samochód jest samochodem moim i staram się o niego dbać. Szkoła
lokalna nie jest w całości moim osobistym dobrem, ale w części tak, bo została wybudowana
(jest utrzymywana) w części z moich podatków. Jest naszym dobrem wspólnym, o które też
jesteśmy zobowiązani się troszczyć i uczestniczyć w życiu lokalnej społeczności poprzez swoją
aktywność społeczną, korzystanie z biernego i aktywnego prawa wyborczego.
Samorząd terytorialny jest najlepszą szkołą demokracji. Od naszego wyboru zależy, w jakim kierunku w najbliższych latach będą szły sprawy naszej lokalnej społeczności. Jest szansa, że
samorząd terytorialny będzie w sposób najbardziej efektywny wykorzystywał dostępne środki
finansowe, majątek i inne możliwe aktywa w celu zaspokojenia możliwie największych, ale i
najważniejszych potrzeb wspólnoty lokalnej. Po prostu władza najbliżej obywatela i wybierana
przez obywateli musi się liczyć, że szybko zostanie rozliczona z efektywności działania.
Decentralizacja prowadzi też do upodmiotowienia zarówno obywateli jak i ich korporacji,
przyjęcia odpowiedzialności za swoje działania. Wywołuje większe zaangażowanie w sprawy
publiczne i prowadzi do rozwoju cywilizacji.
Samorządy w krajach europejskich
W Europie mamy do czynienia z odmiennością tradycji i praktyki samorządowej w
krajach Europy Północnej i Południowej. Zróżnicowanie to sięga co najmniej czasów napoleońskich i najbardziej wyraża się stopniem decentralizacji finansów i organizacją terytorialną
państw. W krajach Europy Północnej (Dania, Szwecja, Norwegia, Finlandia, Holandia, a także
Wielka Brytania) jednostki samorządowe są zazwyczaj stosunkowo duże, są odpowiedzialne za
znaczną grupę zadań, a finanse samorządowe stanowią czasami ponad 50% całości finansów
publicznych. Z kolei kraje Europy Południowej (m.in. Francja, Włochy, Hiszpania) odznaczają
się tradycją małych gmin (z reguły każda jednostka osadnicza stanowi odrębną gminę), a także
zazwyczaj większym stopniem centralizacji funkcjonalnej i finansowej państwa.
Z innego punktu widzenia, tj decentralizacji rozumianej jako samodzielność finansowa
samorządu zagwarantowana wydajnymi dochodami własnymi o charakterze danin publicznych podział będzie się przedstawiał inaczej. Z jednej strony przykładem zdecentralizowanym
będzie Szwecja, Norwegia i Dania, gdzie udział dochodów własnych jest znaczny. Z drugiej
strony model scentralizowany reprezentują Holandia, Wielka Brytania i Francja. W tym modelu większość wydatków lokalnych jest finansowana dotacją (subwencją) z budżetu centralnego,
z czego nierzadko dotacją celową, pociągającą za sobą ścisły nadzór ze strony państwa. Między
tymi krańcowymi przykładami mieszczą się rozwiązania pośrednie o stosunkowo wąskim
zasięgu dochodów własnych sensu stricto, przy równoczesnym rozbudowanym systemie
wyrównawczym uwzględniającym instytucję „podatków wspólnych”, redystrybucję pionową
i poziomą (np Niemcy).
4
Współczesne przemiany naruszają ten stosunkowo klarowny obraz, ale jego zasadnicze
zręby pozostają niezmienione.
Zadania własne i zlecone
Tam, gdzie funkcjonują samorządy państwo zazwyczaj nie utrzymuje odrębnych rządowych instytucji (chodzi m.in. o ekonomikę administracji). Dlatego samorządy oprócz zadań
własnych tj. zadań, które zostały im obligatoryjnie przypisane do realizacji jako korporacjom
wspólnotowym wykonują także zadania zlecone (poruczone) przez sektor rządowy za ekwiwalentną odpłatnością. Zadania własne finansowane są ze środków, o których rozdysponowaniu władza lokalna decyduje samodzielnie. Koncentrują się one głównie wokół gospodarki
komunalnej, zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków, oczyszczanie miasta, wywóz
śmieci, drogi lokalne, oświetlenie, ochrona przeciwpożarowa, mieszkania komunalne, ale także
podstawowych usług socjalnych w zakresie oświaty, ochrony zdrowia i opieki społecznej.
Zadania zlecone są zadaniami będącymi w gestii rządu, ale realizowane są przez samorząd
według identycznych reguł, standardów, trybu w całym państwie. W polskich warunkach
zadaniami zleconymi są np. wydawanie dowodów osobistych, paszportów, prowadzenie
wyborów, urzędów stanu cywilnego, państwowego zasobu geodezyjnego itp.
Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci), starostowie, wojewodowie i premier są także
organami administracji ogólnej, w imieniu których wydawane są decyzje w sprawach publicznych np. pozwolenie na budowę, prawo jazdy. Istotne jest, że na jednym poziomie podziału
terytorialnego tylko jeden organ (nie mylić z organami samorządów terytorialnych) dzierży
władzę administracji ogólnej i nie może być ona na tym samym poziomie podzielona między
samorząd i administrację rządową.
Podział zadań
Zadania o charakterze lokalnym (pierwszy poziom) są realizowane na szczeblu gminy i
powiatu. Bezpośrednim adresatem (konsumentem) jest mieszkaniec wspólnoty samorządowej.
Są to zatem głównie zadania z zakresu administracji świadczącej. Gminy realizują zadania o
charakterze komunalnym (woda, ogrzewanie, ścieki, oczyszczanie miasta), infrastrukturalnym
(cmentarze, zieleń miejska, drogi, komunikacja, zagospodarowanie przestrzenne), społecznym
(poz, żłobki, zasiłki, noclegownie), oświatowym (przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja),
kulturalnym, sportowym, ekologicznym itp. Powiaty zaś prowadzą oświatę ponadgimnazjalną, specjalną, domy pomocy społecznej, domy dziecka, szpitale, straż pożarną, tzw. policję
administracyjną i inne.
Zadania o charakterze regionalnym (drugi poziom) realizuje samorząd wojewódzki.
Celem jego działania jest rozwój cywilizacyjny regionu prowadzący do podnoszenia standardu
życia mieszkańców, formułowanie i realizacja strategii rozwoju. Ponadto samorząd wojewódzki
prowadzi instytucje o charakterze regionalnym (szpitale wojewódzkie, filharmonie, teatry,
opery, szkoły), ale nade wszystko – rozdysponowuje środki strukturalne.
Warto nadmienić, że gminy i samorządy wojewódzkie opierają swój zakres działania
na „klauzulach generalnych” zakresu odpowiedzialności, gmina w zakresie spraw lokalnych,
województwo – regionalnych. Samorząd powiatowy zaś realizuje zadania wyłącznie enumeratywnie wymienione w ustawach. Stosunki między samorządami są oparte na zasadzie
uzupełniania, a nie przy użyciu formuły zależności, podległości, czy przyporządkowania.
Podstawowy charakter gminy wyraża się w podwójnym domniemaniu jej kompetencji. Jest
ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym i regionalnym, nie
zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Istotne jest to w przypadku ewentualnej konkurencji gmin z powiatem, czy dużych miast z samorządem wojewódzkim.
Sektor rządowy (centrum) zwyczajowo pełni funkcje publiczne (trzeci poziom) w takich
dziedzinach jak: administracja państwowa, porządek publiczny, bezpieczeństwo wewnętrzne
i zewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, ochrona zasobów naturalnych, dyplomacja.
Podsumowanie
Po piętnastu latach z powodzeniem można powiedzieć, że samorządy w Polsce się
sprawdziły. Trzeba więcej akceptacji dla decentralizacji, ale też integracji samorządów. Poziom decentralizacji nawet w stosunku do krajów Europy południowej jest niewielki. Relacja
wydatków samorządowych w stosunku do wydatków publicznych ogółem wynosi w Polsce
ok. 20%. Ciągle mamy do czynienia z dużym poziomem resortowości. Wszak to samorządy
terytorialne w założeniu miały zastąpić ową resortowość i centralizm. Nie ma potrzeby
utrzymywania dualizmu władzy w terenie, instytucji i agend rządowych, ale także mnogości
organów władzy w większych miastach. Na przykład w Olsztynie władzę sprawują prezydent,
starosta, marszałek i wojewoda. W mniejszych miastach siedzibę ma także wójt, który sprawuje
władzę na terenie gminy leżącej wokół miasta. Zwykły obywatel ma wiele rozterek, do której
władzy pójść, by załatwić swoją, konkretną sprawę. W dużym uproszczeniu można sobie
wyobrazić, że funkcję gmin okołomiejskich i powiatów będą sprawować władze dotychczasowych miast powiatowych. Alternatywnie warto rozpatrywać wdrożenie większych, ale
mniej licznych powiatów i regionów.
Ełk, 2 lipca 2005 r.
ŚWIT nr 6 (25)