Dopuszczalność nadania statusu miasta na prawach powiatu w

Transkrypt

A R T Y K U ŁY
Mateusz Karciarz, Anna Kudra
Dopuszczalność nadania statusu miasta
na prawach powiatu w świetle obowiązujących
przepisów prawa
Miasto na prawach powiatu jest jednostką samorządu terytorialnego o szczególnym statusie prawnym.
Obecnie w Polsce funkcjonuje 66 miast na prawach powiatu, chociaż od kilku lat wiele samorządów
miejskich zgłasza aspiracje o uzyskanie takiego statusu. W artykule autorzy analizują uwarunkowania
prawne uzyskania statusu miasta na prawach powiatu, udzielając odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność jego przyznania zainteresowanym jednostkom samorządu terytorialnego. Autorzy podejmują
także ocenę obowiązujących przepisów w tym zakresie z punktu widzenia reżimu konstytucyjnej zasady
równości jednostek samorządu terytorialnego.
P
rzyjęty przez polskiego ustawodawcę model
samorządu terytorialnego opiera się na trójstopniowym zasadniczym podziale terytorialnym państwa na gminy, powiaty i województwa1. Szczególne miejsce w tym modelu zajmują
miasta na prawach powiatu, jako że w ujęciu
ustrojowym oraz terytorialnym odpowiadają
zarówno gminie, jak i powiatowi. Odmiennie
niż w przypadku innych jednostek samorządu
terytorialnego ukształtowany status prawny
miast na prawach powiatu przekłada się, jak pokazuje wieloletnia obserwacja praktyki samorządowej, na zdolność tych jednostek do bardziej
efektywnego wykonywania zadań publicznych,
co z kolei stanowi zachętę do starań o uzyskanie
tego statusu przez nieposiadające go samorządy
miejskie. W ramach niniejszego artykułu autorzy analizują podłoże ustrojowe czynności
prawnych prowadzących do utworzenia miast
na prawach powiatu, odwołując się do uwarun1
Powiązanie modelu samorządu terytorialnego z zasadniczym podziałem terytorialnym wynika z art. 15 ust. 1
oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którymi ustrój
terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, a ogół mieszkańców jednostek
zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podział państwa na jednostki
samorządu terytorialnego musi zatem odpowiadać zasadniczemu podziałowi terytorialnemu.
kowań historycznych wprowadzenia tej instytucji do polskiego porządku prawnego. Celem
niniejszego artykułu jest także podjęcie dyskusji
na temat prawnej dopuszczalności uzyskania
przez gminy statusu miasta na prawach powiatu
w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz
ocena tych uwarunkowań z punktu widzenia
norm ustrojowych Konstytucji RP.
1. Miasto na prawach powiatu jako
jednostka samorządu terytorialnego
o hybrydowym charakterze
Miasto na prawach powiatu dość powszechnie jest nazywane mianem powiatu
grodzkiego lub powiatu miejskiego2. W sensie
2
Określenie „powiat grodzki” nie ma charakteru normatywnego, jako że na gruncie obowiązujących przepisów
prawa jest mowa wyłącznie o miastach na prawach powiatu, niemniej jednak powszechnie przyjmuje się, iż
określenie „powiatu grodzkiego” jest synonimem określenia „miasto na prawach powiatu” – zob. A. Wierzbica,
Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2007. W piśmiennictwie wskazuje się, że doktrynalny podział na powiaty:
grodzkie (miejskie) i ziemskie (wiejskie – ruralistyczne,
czyli niemiejskie) etymologicznie nawiązuje do historii,
nadając mu zarazem współczesny kontekst znaczeniowy. Powiaty grodzkie – terminologicznie wywiedzione
Samorząd Terytorialny 10/2015
69
A R T Y K U ŁY
ustrojowym jednak miasto na prawach powiatu wcale nie jest powiatem. Definicję legalną
miasta na prawach formułują przepisy ustawy o samorządzie powiatowym3. W świetle
art. 92 u.s.p. miasto na prawach powiatu
jest gminą (gminą o statusie miasta), która
wykonuje również zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie
powiatowym4. Tym samym trzeba uznać,
że miasto na prawach powiatu – jako szczególna jednostka samorządu terytorialnego5
– stanowi gminę obciążoną przez ustawodawcę zadaniami, które na obszarze gmin
innych niż miasto na prawach powiatu wykonuje powiat6. Ustrój i działanie organów
miasta na prawach powiatu, w tym nazwę,
skład, liczebność oraz ich powoływanie
i odwoływanie, a także zasady sprawowania
nad jego organami nadzoru określa, zgodnie
z art. 92 ust. 3 u.s.p., ustawa o samorządzie
gminnym7. Miasta na prawach powiatu nie
3
4
5
6
7
od średniowiecznego grodu w swojej istocie bliższe są łacińskiemu urbs, czyli miastu, a powiaty ziemskie, w swej
istocie nawiązując do majątków miejskich, są odniesione
do obszarów będących gruntami rolnymi – zob. P. Dobosz,
Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym,
w: P.A. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005.
Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), dalej: u.s.p.
Warto odnotować, że przed wejściem w życie ustawy
z 11.04.2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy o administracji rządowej
w województwie oraz ustawy o zmianie niektórych innych
ustaw [(Dz. U. Nr 45, poz. 497 ze zm.), dalej: ustawa
z 11.04.2001 r.], w której jednoznacznie stwierdzono, iż
miasto na prawach powiatu jest gminą, w doktrynie tlił się
jeszcze spór co do tego, czy miasto na prawach powiatu
jest gminą, czy powiatem.
W uchwale z 9.04.2001 r. (OPK 26/00), http://orzeczenia.
nsa.gov.pl, NSA podkreślił, że „miasta na prawach powiatu to gminy miejskie będące szczególnymi jednostkami
samorządu terytorialnego. Ze względu na ich obszar,
zwartość terytorialną, infrastrukturę, a niekiedy także
i funkcje spełniane w danym rejonie kraju ustawodawca
uznał bowiem za uzasadnione przyznanie im statusu powiatów”.
Zob. T. Milczarek, Samorząd powiatowy, Warszawa 1999,
s. 11–12.
Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).
70
mają odrębnej od gminy, której obszar również stanowią, osobowości prawnej8, w tym
w szczególności nie stanowią „czwartego”
rodzaju jednostki samorządu terytorialnego
(obok gmin, powiatów oraz województw
samorządowych).
2. Uwarunkowania historyczne utworzenia
miast na prawach powiatu
Utworzenie miast na prawach powiatu
było warunkowane czynnikami o zróżnicowanym charakterze. Analiza dokumentów
towarzyszących przeprowadzeniu i ewaluacji
reformy administracji publicznej z 1998 r.
prowadzi do wniosku, że główną przyczyną
wyodrębnienia miast na prawach powiatu było
uznanie szczególnego miejsca i roli niektórych
większych miast w strukturze samorządowej
Polski. Departament Wdrażania i Monitorowania Reformy Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
wyróżnił następujące przyczyny uzasadniające wprowadzenie instytucji miast na prawach
powiatu:
− struktura osadnicza kraju – w tym zakresie wskazano w szczególności, że w odniesieniu do Górnego Śląska oraz Trójmiasta,
ze względu na wysoką gęstość zaludnienia
blisko położonych ośrodków miejskich tych
regionów, konieczne jest wypracowanie rozwiązań odmiennych niż próba utworzenia
klasycznych powiatów, złożonych z kilku
lub kilkunastu gmin wiejskich i miejsko-wiejskich skupionych wokół większego
ośrodka miejskiego,
− realizacja tzw. programu pilotażowego
w 1993 r. i przekazanie 46 miastom szerszego niż w przypadku pozostałych gmin
katalogu zadań – obserwacja działania tego
programu, a następnie specustawy kompetencyjnej (tzw. ustawy o dużych miastach)
kontynuującej założenia programu potwierdziła, że największe miasta są w stanie
8
Zob. M. Siwiński, Miasto na prawach powiatu jako podatnik VAT, „Doradca Podatkowy” 2007/9, s. 12–14.
Dopuszczalność nadania statusu miasta na prawach powiatu...
skutecznie realizować zadania o charakterze
lokalnym i ponadlokalnym9,
− rekompensata uszczerbku (zwłaszcza w sferze prestiżu) poniesionego (doznanego)
przez miasta, które utraciły status stolic
województwa; w wyniku wprowadzenia nowego podziału administracyjnego
zmniejszającego liczbę województw w Polsce z 49 do 16 zmniejszono automatycznie
liczbę stolic wojewódzkich10.
Autorzy reformy, nawiązując do wyżej wymienionych przyczyn oraz znanych rodzimemu
porządkowi prawnemu konstrukcji normatywnych miast powiatowych (miast wydzielonych z powiatów z okresu międzywojennego
W 1993 r. przekazano największym miastom polskim
wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady
Ministrów z 13.07.1993 r. w sprawie określenia zadań
i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej
i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom
o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz. U. Nr 65,
poz. 309 ze zm.) zadania i kompetencje z zakresu rządowej
administracji ogólnej i specjalnej wraz z mieniem służącym
do ich wykonywania. Były to największe polskie miasta
liczące ponad 100.000 mieszkańców oraz kilka mniejszych
miast leżących w obrębie strefy metropolitalnej górnośląskiej i gdańskiej (Jaworzno, Mysłowice, Siemianowice
Śląskie, Świętochłowice i Sopot). Ujęcie w wykazie mniejszych miast było uzasadnione ich oddzieleniem od terenów niezurbanizowanych granicami innych, większych
miast. Następnym etapem było wejście w życie ustawy
z 24.11.1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych
miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst
jedn.: Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.), która
obowiązywała do 31.12.1998 r. Na podstawie przepisów art. 2–9 oraz art. 14 tej ustawy miasta wymienione
w załączniku do niej (tożsamym z treścią załącznika nr 1
do rozporządzenia Rady Ministrów z 13.07.1993 r.), gminy warszawskie i m.st. Warszawa oraz miejskie strefy usług
publicznych przejęły jako własne albo zlecone wymienione w ustawie zadania z zakresu administracji rządowej.
Spośród dzisiejszych 64 miast na prawach powiatu ustawa
miejska nie dotyczyła 19 spośród nich (zob. załącznik
do ustawy), tj. 16 byłych stolic wojewódzkich i trzech
innych miast mających poniżej 100.000 mieszkańców
– zob. szerzej A. Wierzbica, Miasto na prawach powiatu.
Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2006.
10
Powiaty i miasta na prawach powiatu po roku reformy
na podstawie danych Systemu Monitorowania Reformy
Administracji Publicznej, Warszawa 2000, s. 16, za:
M.W. Sienkiewicz, Samorząd powiatowy w Polsce.
Założenia i realizacja, Lublin 2011, s. 164–165.
9
A R T Y K U ŁY
i powiatów miejskich z okresu PRL) oraz kierujących się wzorcami z obcych systemów prawnych (m.in. niemieckimi miastami wyłączonymi z powiatów), podjęli decyzję o utworzeniu,
obok wprowadzanych reformą tzw. powiatów
ziemskich, szczególnego typu jednostki samorządu terytorialnego o hybrydowym charakterze – miasta na prawach powiatu.
Dnia 1.01.1999 r.11 na terenie Polski powstało 65 miast na prawach powiatu wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady
Ministrów z 7.08.1998 r. w sprawie utworzenia
powiatów12. Liczba miast na prawach powiatu
zwiększyła się od czasu przeprowadzenia reformy administracji publicznej o jedno miasto13,
tj. o miasto stołeczne Warszawa, które status
miasta na prawach powiatu uzyskało w drodze
ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy14.
3. Szczególny status prawny miasta
na prawach powiatu
Nie sposób się nie zgodzić ze stwierdzeniem, że status miast na prawach powiatu jest
złożony – z jednej bowiem strony miasta te
pełnią funkcje gmin, a z drugiej są obarczone
realizacją zadań nałożonych na powiat15. Analiza przepisów ustawowych pozwala przy tym
na przyjęcie, że miasta na prawach powiatu,
obok zadań gmin (własnych i zleconych) oraz
zadań powiatów (własnych i zleconych), mogą
zostać wyposażone przez ustawodawcę w inne,
dodatkowe zadania publiczne wykazujące cechy
zadań własnych miasta na prawach powiatu.
Za takiego szczególnego rodzaju zadanie – naszym zdaniem – może zostać uznany zarząd
Tradycja miast powiatowych w polskim porządku prawnym wybiega jednak poza III RP – na temat zbliżonych
instytucji miejskiej administracji do dzisiejszych miast
na prawach powiatu funkcjonujących w latach 1928–1998
zob. np. A. Wierzbica, Miasto…
12
Rozporządzenie Rady Ministrów z 7.08.1998 r. w sprawie
utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652).
13
Kazus Wałbrzycha omawiamy w pkt 4 niniejszego artykułu.
14
Ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).
15
Wyrok TK z 11.01.2000 r. (K 7/99), OTK 2000/1, poz. 2.
11
71
A R T Y K U ŁY
sprawowany przez miasta na prawach powiatu
w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich zlokalizowanych w mieście na prawach
powiatu16, który jest finansowany w drodze
specjalnej rezerwy subwencji ogólnej17.
Z szerszym – w porównaniu z innymi gminami – katalogiem zadań wiąże się nie tylko
szerszy zakres kompetencji organów miast
na prawach powiatu, lecz również szerszy katalog dochodów tych miast w porównaniu z gminami pozbawionymi tego statusu. Jednocześnie
w przypadku miast na prawach powiatu dochody uzyskiwane na realizację zadań powiatowych są wydatkowane tylko na obszarze miasta
na prawach powiatu, a nie są dystrybuowane,
jak w przypadku powiatu ziemskiego, w odniesieniu do jego całego terenu (wszystkich gmin
wchodzących w skład tego powiatu). Wydaje się, że skoncentrowanie środków publicznych
na realizację zadań powiatowych w granicach
miasta stanowi jedną z głównych przyczyn
szybszego rozwoju tych miast w porównaniu
z innymi miastami w Polsce. Na problem ten
zwrócono również uwagę w piśmiennictwie,
np. w opinii sporządzonej na zlecenie Biura
Analiz Sejmowych, gdzie wskazano, że w powiatach ziemskich różne „potrzeby”, na które
są wydatkowane środki powiatowe, zazwyczaj
są skoncentrowane na obszarach wiejskich, a nie
na samym mieście (miastach) zlokalizowanych
na terenie tego powiatu, stąd też w miastach
na prawach powiatu dokonuje się więcej inwestycji niż w miastach położonych w powiatach
Zob. art. 19 ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach
publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.),
dalej: u.d.p. Kwestia ta budzi rozbieżności w doktrynie,
ponieważ art. 19 ust. 4 u.d.p. nie wskazuje, że jest to zadanie miasta na prawach powiatu, wskazując jedynie, iż
prezydent miasta na prawach powiatu zarządza wszystkimi drogami w granicach miasta z wyłączeniem autostrad
i dróg ekspresowych. Uważamy jednak, że ponieważ
omawiany rodzaj zadań nie jest finansowany z dotacji
celowej z budżetu państwa, lecz w drodze specjalnej
rezerwy subwencji ogólnej, to należy uznać, iż zadanie
to powinno zostać zakwalifikowane jako zadanie własne
miasta na prawach powiatu.
17
Zob. art. 26 ust. 1 ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.:
Dz. U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.).
16
72
ziemskich18. Zjawisko to sprawia, że także inne
miasta starają się uzyskać status miasta na prawach powiatu, jednak obowiązujące przepisy
ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takich możliwości.
4. Uzyskanie statusu miasta na prawach
powiatu w świetle obowiązujących
przepisów prawa
O statusie miasta na prawach powiatu
traktuje art. 91 u.s.p., zgodnie z którym prawa
powiatu przysługują miastom trzech kategorii:
1) miastom, które 31.12.1998 r. liczyły więcej
niż 100.000 mieszkańców;
2) miastom, które 31.12.1998 r. przestały być
siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono
od nadania miastu praw powiatu (z prawa
do złożenia wniosku o zaniechanie nadania
statusu miasta na prawach powiatu skorzystały trzy miasta wojewódzkie: Piła, Sieradz
oraz Ciechanów);
3) miastom, którym nadano status miasta
na prawach powiatu, przy dokonywaniu
pierwszego podziału administracyjnego
kraju na powiaty.
Obecne brzmienie art. 91 u.s.p. obowiązuje
od 2001 r. W swej pierwotnej wersji art. 91
wskazywał, że miastem na prawach powiatu
jest miasto liczące więcej niż 100.000 mieszkańców, nie ograniczając tego warunku żadną
cezurą czasową, oraz miasto, które przestało
być siedzibą wojewody 31.12.1998 r. Omawiany przepis uprawniał także Radę Ministrów
do nadania statusu miasta na prawach powiatu
miastu liczącemu mniej niż 100.000 mieszkańców, na wniosek właściwej rady miejskiej, jeżeli miasto to miało niezbędną infrastrukturę
do wykonywania zadań powiatowych, a nadanie tego prawa nie ograniczało wspólnotom
18
E. Gierach, Opinia prawna w sprawie możliwości zmiany
statusu prawnego powiatu ziemskiego na powiat grodzki oraz związanych ze zmianą korzyści materialnych
i prawnych, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych
Kancelarii Sejmu” 2008/1, s. 279–280.
samorządowym, wchodzącym w skład dotychczasowego powiatu, dostępu do usług publicznych o charakterze powiatowym, a także do odstąpienia od nadania miastu liczącemu więcej
niż 100.000 mieszkańców praw powiatu, jeżeli
nadanie tego prawa mogłoby ograniczyć wspólnotom samorządowym, wchodzącym w skład
dotychczasowego powiatu, dostęp do usług
publicznych o charakterze powiatowym.
W swej pierwotnej treści art. 91 u.s.p. obowiązywał jedynie dwa lata. Dnia 30.05.2001 r.,
na mocy ustawy z 11.04.2001 r., pozbawiano
Radę Ministrów jej dotychczasowych uprawnień, w tym prawa do nadawania miastom praw
powiatu, a także ograniczono cezurą czasową
kryteria merytoryczne uzyskania statusu miasta
na prawach powiatu. Niestety w uzasadnieniu
do projektu ustawy nowelizującej nie wskazano
na ratio legis pozbawienia Rady Ministrów jej
dotychczasowych uprawnień19.
Analiza aktualnego brzmienia art. 91 u.s.p.
prowadzi do wniosku, że ma on wartość wyłącznie historyczną, stanowiąc regulację poprzestającą na wskazaniu kategorii miast, które zdążyły
uzyskać prawa powiatu do 30.05.2001 r. i ich
nie utraciły do tej pory. Artykuł 91 u.s.p. nie
wskazuje bowiem na tryb uzyskania statusu
miasta na prawach powiatu, a kryterium merytoryczne uzyskania tego statusu (za jakie uznać
można liczbę mieszkańców miasta) odnosi
do ściśle określonego punktu czasowego, jakim
jest był 31.12.1998 r. Zgodnie z powyższym
art. 91 u.s.p. nie stwarza możliwości wystąpienia
o nadanie statusu miasta na prawach powiatu,
ani też odwrócenia skutku prawnego dokonanej już czynności prawnej w postaci złożenia
wniosku przez radę miasta, które było siedzibą województwa, o odstąpienie od nadanego
statusu. W związku z tym, że art. 91 u.s.p. nie
stanowi podstawy szczególnej do uzyskania
statusu miasta na prawach powiatu, warto
19
Zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustaw:
o samorządzie gminnym, o samorządzie województwa,
o samorządzie powiatowym, o administracji rządowej
w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw,
Sejm RP III kadencji, druk nr 2144, http://www.sejm.gov.pl.
A R T Y K U ŁY
odpowiedzieć na pytanie, czy uzyskanie statusu
miasta na prawach powiatu jest możliwe na podstawie przepisów ogólnych dotyczących zmian
w podziale terytorialnym państwa na powiaty,
tj. dotyczących tworzenia, łączenia, znoszenia
i zmiany granic powiatów? Nie ulega bowiem
wątpliwości, że uzyskanie przez miasto statusu
miasta na prawach powiatu prowadzi do zmian
w mapie powiatowej Polski w postaci wyłączenia jednej z gmin z powiatu ziemskiego oraz
nadania tej gminie praw powiatowych (statusu
miasta na prawach powiatu), a zatem uszczuplenia terytorium powiatu ziemskiego na rzecz
tworzonego powiatu grodzkiego (miasta na prawach powiatu).
O zmianach terytorialnych w strukturze
podziału Polski na powiaty traktują przepisy
art. 3–3c u.s.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.p.
Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia,
tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty, ustala ich
granice, ustala oraz zmienia nazwy powiatów
i siedziby ich władz. Zamiar wyłączenia miasta
z obszaru dotychczasowego powiatu z jednoczesnym nadaniem takiej gminie statusu miasta
na prawach powiatu, wbrew mylnemu wrażeniu,
nie może zostać zakwalifikowany jako utworzenie nowego powiatu w trybie art. 3 ust. 1
u.s.p. Docelowym skutkiem wyłączenia miasta
z obszaru powiatu ziemskiego nie jest bowiem
powołanie do życia nowego powiatu (utworzenie powiatu w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.s.p.),
lecz wyposażenie istniejącej gminy w zadania powiatu20. Miasto na prawach powiatu jest przecież
gminą, której ustawodawca powierza realizację
zadań powiatu. W obecnym stanie prawnym
miasto na prawach powiatu powiatem nie jest.
Trzeba zatem przyjąć, że miasto zainteresowane
nabyciem statusu miasta na prawach powiatu
nie może uzyskać praw powiatu w trybie przewidzianym dla tworzenia nowych powiatów.
Interpretacja odmienna byłaby możliwa, gdyby
przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nakazywały do miast na prawach powiatu stosować
20
Zob. P. Lisowski, Utworzenie miasta na prawach powiatu
w świetle regulacji o samorządzie powiatowym, „Nowe
Zeszyty Samorządowe” 2006/1, s. 25.
73
A R T Y K U ŁY
odpowiednio przepisy odnoszące się do powiatu. Obecnie jednak ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera tego rodzaju odesłania21.
Również i ustawowy tryb zmiany granic powiatu ziemskiego prowadzący do wyłączenia pojedynczej gminy stanowiącej miasto z terytorium
powiatu ziemskiego nie może zostać uznany
za „furtkę” prowadzącą do uzyskania statusu
miasta na prawach powiatu, wobec braku równoczesnej podstawy prawnej do nadania – wydzielonej w ten sposób gminie – statusu miasta
na prawach powiatu. Wyłączenie pojedynczej
gminy z terytorium powiatu ziemskiego musi
zatem wiązać się z włączeniem jej terytorium
do terytorium innego powiatu ziemskiego.
Oczywiste jest, że w polskim systemie prawnym
nie może funkcjonować gmina nieobjęta reżimem zadań publicznych szczebla powiatowego.
A zatem ustawa o samorządzie powiatowym nie
przewiduje możliwości uzyskania statusu miasta
na prawach powiatu w wyniku dokonania zmian
w mapie powiatowej Polski22. Przedmiotowe regulacje dotyczą bowiem docelowo jedynie zmian
w podziale terytorialnym szczebla powiatowego.
Z przeprowadzonej dotychczas analizy wynika, że ani art. 91 u.s.p., ani inne przepisy tej
ustawy nie stwarzają podstaw prawnych, ani nie
formułują trybu uzyskania przez zainteresowane miasta statusu miasta na prawach powiatu.
W konsekwencji trzeba uznać, że obecnie tego
rodzaju transformacja nie jest możliwa. Zmiany w podziale państwa na jednostki samorządu terytorialnego, podobnie zresztą jak zmiany
w zasadniczym podziale terytorialnym, muszą
mieć bowiem wyraźną podstawę prawną w akcie
rangi ustawowej. Co istotne, tezę wywiedzioną
z przeprowadzonej analizy art. 91 u.s.p. oraz
przepisów dotyczących dokonywania zmian
w podziale terytorialnym państwa na powiaty
potwierdzają stanowiska ministerialne zawarte
w licznych odpowiedziach na zapytania i interpelacje poselskie, w których konsekwentnie wyklucza się możliwość uzyskania po 2001 r. statusu
miasta na prawach powiatu przez zainteresowane nim miasta z tego względu, że art. 91 u.s.p.
był przepisem o jednokrotnym zastosowaniu23.
Trzeba w tym miejscu wspomnieć szczególny przypadek Wałbrzycha, który odzyskał
utracony wcześniej status miasta na prawach
powiatu. Wałbrzych uzyskał status miasta
na prawach powiatu zgodnie z reformą samorządową w 1999 r. jako była stolica województwa. W 2002 r. utracił atrybut grodzkości na skutek rozporządzenia Rady Ministrów
z 25.06.2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów24.
Por. np. odpowiedź na interpelację nr 399 Sejmu RP V kadencji z 21.02.2006 r. w sprawie nadania Inowrocławiowi
statusu miasta na prawach powiatu; odpowiedź na interpelację nr 1560 Sejmu RP VI kadencji z 18.02.2008 r.
w sprawie nadania powiatom grodzkim uprawnień powiatów ziemskich; odpowiedź na interpelację nr 1675 Sejmu
RP VI kadencji z 28.03.2008 r. w sprawie nadania wszystkim tzw. miastom prezydenckim statusu miast na prawach
powiatu; odpowiedź na zapytanie nr 1096 Sejmu RP VI
kadencji z 31.03.2008 r. w sprawie nadania wszystkim
tzw. miastom prezydenckim statusu miast na prawach powiatu; odpowiedź na interpelację nr 21221 Sejmu RP VI
kadencji w sprawie umożliwienia uzyskania statusu miasta
na prawach powiatu przez miasta, w których na wniosek
właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu
praw powiatu, zob. http://www.sejm.gov.pl.
24
Rozporządzenie Rady Ministrów z 25.06.2002 r. w sprawie
połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzyskim oraz ustalenia granic niektórych powiatów
(Dz. U. Nr 93, poz. 821). Warto odnotować, że połączenie
było konsekwencją pozytywnie rozpatrzonego wniosku
w tej sprawie złożonego przez samo Miasto Wałbrzych.
23
Warto odnotować, że takie odesłanie było zawarte w pierwotnej wersji art. 91 ust. 5 u.s.p., który stanowił, iż „ilekroć w przepisach jest mowa o powiecie, rozumie się
przez to również miasto na prawach powiatu”. Przepis
ten budził wątpliwości interpretacyjne i został zmieniony
w 2001 r. ustawą z 11.04.2001 r.
22
Ustawa przewiduje natomiast możliwość zmiany statusu
miasta na prawach powiatu na powiat ziemski, co wpisuje się w zmiany w podziale państwa na powiaty i na płaszczyźnie normatywnej oznacza rozszerzenie granic powiatu ziemskiego. Omawianą możliwość przewiduje art. 3c
u.s.p., zgodnie z którym „w przypadku uzyskania zgody
na połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem
mającym siedzibę władz w tym mieście lub utworzenie
powiatu, w którego skład wejdzie dotychczasowe miasto
na prawach powiatu, wyrażonej we wniosku lub w opinii
rady powiatu lub rady miasta na prawach powiatu oraz
w wyniku przeprowadzonych przez te rady konsultacji
z mieszkańcami, Rada Ministrów obowiązana jest dokonać tego połączenia lub utworzenia powiatu, w drodze
rozporządzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1”.
21
74
Rada Powiatu Wałbrzyskiego zaskarżyła przedmiotowe rozporządzenie do Trybunału Konstytucyjnego, wykazując naruszenie art. 3 oraz 3b
u.s.p., art. 5 EKSL25, a także art. 15 ust. 2, art. 16
i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jednakże wniosek
w tej sprawie został wycofany przez ówczesnego
komisarza rządowego i ostatecznie TK umorzył
sprawę26. Po wieloletniej walce o odzyskanie
statusu miasta na prawach powiatu Wałbrzych
odniósł sukces. Dnia 1.08.2009 r.27 dokonano
nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym,
która stworzyła możliwości prawne do odzyskania przez Wałbrzych statusu miasta na prawach
powiatu. W ustawie o samorządzie powiatowym
dodano wówczas art. 3 ust. 5 pkt 3, zgodnie z którym „Przez dzielenie powiatów należy również
rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu,
które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście”. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 10.07.2012 r.
w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego28 Wałbrzych odzyskał
status miasta na prawach powiatu 1.01.2013 r.29
W tym miejscu należy podkreślić, że wprowadzony nowelizacją z 2009 r. art. 3 ust. 5
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona
w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124,
poz. 607 ze sprost.), dalej: EKSL.
26
Postanowienie TK z 8.04.2003 r. (K 1/03), OTK-A 2003/8,
poz. 85.
27
Ustawą z 23.01.2009 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań
administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92,
poz. 753).
28
Rozporządzenie Rady Ministrów z 10.07.2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. z 2012 r. poz. 853).
29
Zgodnie z uzasadnieniem do rozporządzenia przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu
miało umożliwić efektywniejsze wykonywanie na jego
obszarze zadań publicznych z zakresu zarządzania drogami
publicznymi, pomocy społecznej, oświaty, kształtowania
rynku pracy oraz bezpieczeństwa publicznego. Ponadto
wprowadzona zmiana miała pozwolić na zwiększenie
możliwości uzyskania przez Wałbrzych wsparcia finansowego ze środków pomocowych Unii Europejskiej.
25
A R T Y K U ŁY
pkt 3 u.s.p. nie rozwiązuje podejmowanego w ramach niniejszego artykułu problemu
grodzkości, albowiem przepis ten nie otwiera
drogi do uzyskania statusu miasta na prawach
powiatu przez zainteresowane nim miasta, jako
że jego zakres zastosowania ogranicza się wyłącznie do tych miast, które utraciły status miasta
na prawach powiatu w przeszłości wskutek połączenia z powiatem ziemskim. Miasto Wałbrzych
jest dotychczas jedynym miastem, które utraciło
statusu miasta na prawach powiatu w związku
z trybem połączenia powiatu grodzkiego i ziemskiego zgodnie z art. 3 ust. 4 u.s.p. Inne miasta,
tj. miasta, które nigdy statusu miasta na prawach powiatu nie uzyskały, lub też takie, które
w trakcie reformy dobrowolnie z tego statusu
zrezygnowały na podstawie stosownej uchwały,
nie mają zatem możliwości skorzystania z dobrodziejstwa przewidzianego art. 3 ust. 5 pkt 3 u.s.p.
5. Ocena obowiązujących przepisów
z punktu widzenia zasady równości
jednostek samorządu terytorialnego
Od wielu lat trwają próby lobbowania przez
środowiska samorządowe zmierzające do znowelizowania ustawy o samorządzie powiatowym w ten
sposób, aby nabycie statusu miasta na prawach
powiatu było dostępne dla wszystkich zainteresowanych nim miast, które są w stanie realizować
zadania publiczne o charakterze powiatowym
na poziomie gwarantującym równy i powszechny
dostęp do usług wspólnotom samorządowym. Jako
przykład można wskazać, że w 2006 r. prezydenci
i burmistrzowie 20 miast o statusie gminy miejskiej
zwrócili się z apelem do Prezydenta RP, Sejmu RP,
Senatu RP i Prezesa Rady Ministrów o przyznanie
ich miastom praw powiatu. Swój apel motywowali
tym, że obowiązujące regulacje prawne utrudniają
sprawne zarządzanie miastami liczącymi powyżej
50.000 mieszkańców, wchodzącymi w skład tzw. powiatów ziemskich, a przede wszystkim hamują ich
rozwój gospodarczy30. W 2008 r. zaś z szeroko
30
Dnia 1.03.2006 r. w Inowrocławiu na ogólnopolskiej
konferencji „Miasta prezydenckie – powiatami grodzkimi” burmistrzowie i prezydenci: Bełchatowa, Będzina,
Głogowa, Gniezna, Inowrocławia, Kędzierzyna-Koźla,
75
A R T Y K U ŁY
zakrojonymi działaniami w omawianym zakresie występowało miasto Inowrocław, które wraz
z innymi tzw. miastami prezydenckimi (gminami
miejskimi, w których organem wykonawczym jest
prezydent miasta) przesłało do Rady Ministrów
stanowisko prezydentów miast dotyczące reformy
administracji samorządowej31. Działania te nie
odbiły się jednak oczekiwanym echem na scenie
parlamentarnej. Postulaty takie formułuje m.in.
Związek Miast Polskich32.
Ustosunkowanie się do problemu braku
możliwości uzyskania statusu miasta na prawach powiatu przez zainteresowane nim gminy
miejskie wymaga – w naszej ocenie – odwołania się do uregulowań konstytucyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP prawidłowy
podział terytorialny powinien spełniać dwa
warunki: odzwierciedlać odczucia społeczne
co do przynależności do danej wspólnoty oraz
zapewniać zdolność wykonywania przez samorządy zadań publicznych. Nie ulega wątpliwości,
że stopień spełnienia obu warunków ulega zmianie w czasie, co wynika m.in. z migracji ludności,
postępującej decentralizacji, rozwoju technik komunikacji czy zmian kulturowych. W tym kontekście trzeba wskazać, że jak dotychczas jedyna
formalna i całościowa ocena istniejącego w Polsce
od 1.01.1999 r. trójstopniowego podziału terytorialnego została dokonana w 2000 r.33, a zatem
15 lat temu. Co prawda przepisy prawa nie
Ostrowca Wielkopolskiego, Ostrowca Świętokrzyskiego,
Puław, Pabianic, Radomska, Raciborza, Stalowej Woli,
Starachowic, Stargardu Szczecińskiego, Tarnowskich
Gór, Tczewa, Tomaszowa Mazowieckiego, Zawiercia,
Zgierza zwrócili się z apelem do Prezydenta RP, Sejmu
RP, Senatu RP i Prezesa Rady Ministrów o przyznanie
wyżej wymienionym miastom statusu miasta na prawach
powiatu. Sygnatariusze apel ten motywowali faktem,
że obowiązujące regulacje prawne utrudniają sprawne
zarządzanie miastami liczącymi powyżej 50.000 mieszkańców, wchodzącymi w skład tzw. powiatów ziemskich,
a przede wszystkim hamują ich rozwój gospodarczy, http://
www.e-samorzad.pl/prasa/itz/artykuly/194/file4.rtf.
31
Zob. http://www.um.zawiercie.eu/aktualnosci/283.
32
Zob. http://www.zmp.poznan.pl/aktualnosc-9–901-komunikat_z_posiedzenia_zarzadu_zmp_w.html.
33
Dnia 12.12.2000 r. Rada Ministrów przyjęła dokument
pt. „Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego
państwa”, natomiast Sejm RP i Senat RP podjęły stosowne uchwały w przedmiocie oceny zasadniczego podziału
terytorialnego w 2001 r.
76
wymagają dokonywania takich ocen w sposób
okresowy, jednakże zmiana warunków społecznych i gospodarczych, jaka niewątpliwie nastąpiła od przeprowadzenia reformy terytorialnej,
może skłaniać do podjęcia nowych analiz merytorycznych poświęconych mapie samorządowej Polski, zwłaszcza w kontekście dyskusji
nad potrzebą reform samorządowych toczoną
w związku z 25-leciem samorządu terytorialnego w Polsce. Naszym zdaniem ustawodawca,
nie przewidując trybu uzyskania przez niektóre
miasta praw powiatu, zamyka jedną ze ścieżek
kształtowania zasadniczego podziału terytorialnego, co może w praktyce naruszać dyspozycję
zacytowanej wyżej regulacji konstytucyjnej.
Trzeba bowiem podkreślić, że uzyskanie przez
gminę statusu powiatu nie powoduje wyłącznie przypisania gminie nowych, dodatkowych
praw i obowiązków, lecz prowadzi do zmian
w zasadniczym podziale terytorialnym w postaci
wyłączenia tej gminy z powiatu ziemskiego.
W świetle zacytowanego wyżej przepisu
Konstytucji RP mieszkańcy wspólnot samorządowych powinni mieć zagwarantowane prawo zadeklarowania swojej tożsamości samorządowej. Ustawodawca realizuje ten postulat
w odniesieniu do przewidzianych w ustawie
o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym trybów zmian w podziale
terytorialnym poprzez wymóg zaopiniowania
zmiany terytorialnej przez mieszkańców oraz
poprzez możliwość zainicjowania takiej zmiany w drodze referendum. Przeprowadzona
przez nas analiza może prowadzić do wniosku,
że przepisy nie wyposażają obecnie wszystkich
mieszkańców wspólnot gminnych w pełne prawo zadeklarowania swojego poczucia przynależności do określonego powiatu ziemskiego. Trzeba przecież zauważyć, że mieszkańcy miasta,
które utraciło status miasta na prawach powiatu
w związku z jego połączeniem z powiatem ziemskim, mogą zainicjować (poprzez referendum)
procedurę podziału powiatu w celu przywrócenia tego statusu miastu, które status miasta
na prawach powiatu utraciło, lub wyrazić swoje
stanowisko co do takiej zmiany terytorialnej
(w obu przypadkach stanowisko mieszkańców
stanowi wyraz ich poczucia tożsamości terytorialnej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP); mieszkańcy miast, którym nigdy
status miasta na prawach powiatu nie przysługiwał, takich uprawnień nie mają, co oznacza,
że mieszkańcy ci nie mogą wyrazić swojego
stanowiska co do ich poczucia tożsamości terytorialnej w omawianym zakresie. Nie sposób
wykluczyć słuszności hipotezy formułowanej
przez zwolenników wprowadzenia trybu nadawania zainteresowanym miastom statusu miasta
na prawach powiatu, że w wielu polskich miastach (nieposiadających obecnie praw powiatu)
mieszkańcy nie utożsamiają się ze strukturami
powiatowymi, przyjmując często mylnie, iż zadania ponadlokalne są realizowane w mieście
przez władze miejskie, natomiast nie przez władze powiatowe (co, rzecz jasna, wymagałoby
zasięgnięcia opinii mieszkańców w tej sprawie).
Konstytucyjny nakaz uwzględniania poczucia
tożsamości terytorialnej przy kształtowaniu
ustroju terytorialnego może zatem przemawiać
za słusznością postulatów o otworzeniu gminom
miejskim możliwości ubiegania się o uzyskanie
statusu miasta na prawach powiatu.
Uzasadnienia aksjologicznego do podjęcia
ewentualnych działań zmierzających do uregulowania kwestii nadawania miastom praw powiatu można także upatrywać – w naszej ocenie
– w zadeklarowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadzie równości. Należy mieć jednak
na względzie fakt, że odnoszenie zasady równości
do jednostek samorządu terytorialnego budzi
kontrowersje w orzecznictwie TK, jako że przepis ten odnosi się wprost do sytuacji prawnej
człowieka i obywatela. Analiza wyroków TK nie
daje jednoznacznej odpowiedzi co do możliwości
stosowania wzorca równości przy ocenie konstytucyjności rozwiązań ustawowych dotyczących
jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wyroku z 14.11.2000 r. podniesiono,
że „Trybunał Konstytucyjny może stwierdzić niezgodność regulacji prawnej dotyczącej samorządu terytorialnego z zasadą równości wtedy, gdy
regulacja ta narusza zasadę równości jednostek.
Ten, kto kwestionuje zgodność ustawy dotyczącej
samorządu terytorialnego z zasadą równości musi
A R T Y K U ŁY
wykazać, że regulacja ta powoduje różnicowanie
osób fizycznych lub innych podmiotów «prywatnych» posiadających wspólną cechę istotną,
a jednocześnie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, nie spełnia wymogu proporcjonalności
lub nie znajduje oparcia w normach, zasadach lub
wartościach konstytucyjnych”34. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 24.03.1998 r. TK uznał,
że istnieje możliwość podnoszenia zarzutu naruszenia zasady równości w relacjach między gminami, jakkolwiek właściwym wzorcem powinna
być wówczas raczej klauzula demokratycznego
państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP)35.
Warto dodać, że można odnaleźć także
orzeczenia TK, w których zasada równości
(wywiedziona bezpośrednio z art. 32 Konstytucji RP) została uznana za adekwatny wzorzec
kontroli regulacji różnicujących status prawny
jednostek samorządu terytorialnego36. Jakkolwiek orzecznictwo TK nie udziela jednoznacznej
odpowiedzi na pytanie, który przepis Konstytucji RP (art. 2 czy art. 32) stanowi bezpośrednie
źródło zasady równości jednostek samorządu terytorialnego, to jednak należy przyjąć,
że w orzecznictwie TK kształtuje się linia interpretacyjna dopuszczająca objęcie jednostek samorządu terytorialnego ochroną konstytucyjną
ze względu na nakaz równego traktowania podmiotów podobnych, a sama zasada równości
może stanowić wzorzec oceny regulacji wprowadzających zróżnicowanie jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji można postawić wniosek, że ustawodawca, wprowadzając
regulacje ograniczające lub przyznające pewne
prawa jednostkom samorządu terytorialnego,
powinien się kierować dyrektywami wynikającymi z zasady równości, w tym w szczególności
nakazem oparcia dokonywanego zróżnicowania sytuacji tych jednostek na wartościach
konstytucyjnych.
Wyrok TK z 14.11.2000 r. (K 7/00), LexisNexis
nr 348581; zob. też wyrok TK z 18.12.2008 r. (K 19/07).
35
Wyrok TK z 24.03.1998 r. (K 40/97), OTK 1998/2,
poz. 12.
36
Zob. np. wyrok TK z 19.12.2007 r. (K 52/05), LexisNexis
nr 1779394.
34
77
A R T Y K U ŁY
Konstytucyjna reguła równości jest rozumiana jako nakaz skierowany do prawodawcy,
aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm
prawnych), charakteryzujące się daną cechą
istotną (relewantną) w równym stopniu, były
traktowane równo – bez dyskryminowania bądź
faworyzowania37. W orzeczeniu z 24.10.1989 r.
TK podkreślił, że równość wobec prawa zawiera
w sobie obok równości stosowania prawa także
równość w prawie38.
Zgodnie z koncepcją ustrojową przyjętą
w polskim systemie prawnym jednostki samorządu terytorialnego są pod względem ustrojowym równe, tzn. nie sposób wskazać pomiędzy
nimi relacji nadrzędności i podrzędności. Jak
słusznie zauważa Wiesław Kisiel, „wszystkie jednostki samorządu terytorialnego są sobie równe.
Wprawdzie różnią się między sobą rzeczowymi
i miejscowymi zakresami działania oraz zestawami posiadanych kompetencji ustawowych, ale
nie ma mowy o stosunkach hierarchicznych”39.
Równość jednostek samorządu terytorialnego jest
zauważalna zarówno w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli,
przejawiając się np. w tym, że województwo nie
ma uprzywilejowanej pozycji ustrojowej względem gminy, jak i w odniesieniu do jednostek
samorządu terytorialnego tego samego szczebla, co oznacza, iż w aspekcie ustrojowym nie
ma gmin „lepszych” i „gorszych”, a wszelkie
odmienności w sytuacjach jednostek tego samego
szczebla znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie
chronionych wartościach (np. przyznanie dodatkowych źródeł dochodów w gminach uzdrowiskowych w celu stworzenia mechanizmu dofinansowującego ochronę walorów leczniczych
środowiska naturalnego tych gmin).
Powyższe uwagi skłaniają nas do stwierdzenia, że brak przyznania zainteresowanym
Zob. np. wyroki TK: z 21.06.2001 r. (SK 6/01),
OTK 2001/5, poz. 121; z 24.10.2005 r. (P 13/04),
OTK-A 2005/9, poz. 102; z 11.12.2006 r. (SK 15/06),
OTK-A 2006/11, poz. 170.
38
Orzeczenie TK z 24.10.1989 r. (K 6/89), OTK 1989/1,
poz. 7.
39
W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce,
Warszawa 2005, s. 164–165.
37
78
miastom (wspólnotom samorządowym) możliwości ubiegania się o status miasta na prawach
powiatu może zostać uznany za zaniechanie
ustawodawcy naruszające zasadę konstytucyjnej równości w prawie jednostek samorządu
terytorialnego, jako że wyposażenie jedynie
części gmin w rozszerzony katalog zadań i źródeł dochodów – naszym zdaniem – nie znajduje uzasadnienia w systemie konstytucyjnych
wartości, w tym w szczególności w wytycznych
co do kształtowania ustroju terytorialnego sformułowanych w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP,
ewentualnie za naruszenie przedmiotowej zasady może zostać uznana dokonana w 2001 r.
nowelizacja ustawy o samorządzie powiatowym
uchylająca tryb nadawania miastom statusu
miasta na prawach powiatu przy spełnieniu
określonych kryteriów (nawiązujących do wytycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP).
Aktualne brzmienie art. 91 u.s.p. – jako
zamykające zainteresowanym miastom drogę
do uzyskania statusu miasta na prawach powiatu – nie spełnia, w naszej ocenie, formułowanych w orzecznictwie TK warunków odstąpienia od zasady równości. Wspólną cechą
gmin stanowiących miasta na prawach powiatu
oraz pozostałych gmin jest to, że jedne i drugie wykonują zadania podstawowej jednostki
samorządu terytorialnego. Ich zróżnicowanie
polega na tym, że miasta na prawach powiatu
wykonują zadania powiatu, a w konsekwencji
uzyskują także dodatkowe dochody z tego tytułu. W odniesieniu do miast na prawach powiatu możliwa jest przy tym także zmiana ich
statusu (odebranie statusu miasta na prawach
powiatu w wyniku połączenia tegoż miasta
z powiatem ziemskim lub jego przywrócenie,
po ewentualnej utracie, w wyniku podziału
powiatu ziemskiego), która umożliwia realizację wytycznych, o których mowa w art. 15
ust. 2 Konstytucji RP. Mieszkańcy tworzący
wspólnotę samorządową miasta na prawach
powiatu mają zatem szerzej zakreślony katalog
uprawnień niż mieszkańcy innych wspólnot
gmin miejskich, jako że mogą wyrazić swoje
stanowisko co do zdolności wspólnoty, którą
tworzą, do wykonywania zadań ponadlokalnych i co do łączących ich więzi uzasadniających wyodrębnienie wspólnoty, którą tworzą,
z powiatu ziemskiego lub włączenie jej do tego
powiatu. Dla dokonanego przez ustawodawcę
zróżnicowania praw mieszkańców miast na prawach powiatów i praw mieszkańców innych
gmin trudno wskazać jakiekolwiek umocowanie
w wartościach konstytucyjnych (ochronie zdrowia, obronności państwa, ochronie środowiska
itd.). Zgodnie z uwagami zawartymi w pierwszej części artykułu, przyjęte w art. 91 u.s.p.
kryteria przyznawania miastom praw powiatów
(kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej gmin
miejskich) miały, co do zasady, charakter polityczny, stanowiąc albo rekompensatę utraconej
pozycji miasta wojewódzkiego, albo kontynuację wcześniej podjętej decyzji politycznej o zakwalifikowaniu określonych miast do programu
pilotażowego. Jedynie jedno spośród zastosowanych w trakcie reformy samorządowej kryteriów miało obiektywny, lecz czasowo zawężony,
charakter (kryterium potencjału demograficznego). W konsekwencji można próbować bronić
poglądu, zgodnie z którym brak uregulowań
prawnych umożliwiających zainteresowanym
miastom uzyskanie statusu miasta na prawach
powiatu stanowi przejaw naruszenia art. 32
w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP.
Słuszność powyżej sformułowanych tez
może – naszym zadaniem – potwierdzać analiza porównawcza potencjału społecznego
i gospodarczego gmin mających status miasta
na prawach powiatu i gmin niemających tego
statusu, może on bowiem stanowić podstawę oceny spełniania kryteriów kształtowania ustroju terytorialnego, o których mowa
w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Przeanalizowanie danych statystycznych pozwala na postawienie wniosku, zgodnie z którym wiele
miast w Polsce cechuje zbliżony potencjał
społeczny i gospodarczy do miast na prawach powiatu. Dotyczy to w szczególności
potencjału demograficznego. Trzeba przy tym
podkreślić, że podobieństwo potencjału niektórych miast do miast na prawach powiatu
występuje, i to pomimo faktu, iż te drugie
A R T Y K U ŁY
jednostki przez 15 lat dysponowały szerszymi
możliwościami operacyjnymi oraz źródłami
dochodowymi w związku z pełnionymi funkcjami powiatowymi. Próbując – jedynie sygnalizacyjnie – porównać takie klasyczne mierniki potencjału społecznego jak powierzchnia,
ludność i gęstość zaludnienia, nie tylko trzeba
zauważyć, że pomiędzy miastami na prawach
powiatu występują duże różnice w zakresie ww.
mierników40, ale – co istotniejsze – wiele miast
pozbawionych przymiotu „grodzkości” legitymuje się parametrami potencjału społecznego
zbliżonymi, a często przekraczającymi analogiczne wartości określonych miast na prawach
powiatu. Obierając wartości minimalne każdego z analizowanych mierników charakteryzujące miasta na prawach powiatu41 (ich zestawienie
obrazuje tabela nr 1), tj. powierzchnia większa
niż 13 km2, liczba ludności większa niż 38.000
mieszkańców, gęstość zaludnienia większa niż
565 mieszkańców na 1 km2, można wskazać
55 miast w Polsce, które bądź to legitymują się
większą powierzchnią, bądź potencjałem ludnościowym, bądź mają więcej ludności na 1 km2
(ich zestawienie obrazuje tabela nr 2).
Uznanie, że scharakteryzowany w tabeli 2
potencjał miast jest co najmniej zbliżony do analogicznego potencjału wielu miast wskazanych
w tabeli nr 1, powinno zostać potraktowane
jako czynnik uzasadniający podjęcie refleksji
nad wprowadzeniem instrumentów prawnych,
na bazie których miasta aspirujące do „grodzkiego” statusu będą faktycznie miały możliwość
ów status osiągnąć. Skoro bowiem „aspirujące”
miasta odznaczają się podobnymi paramentami,
to wypada stworzyć im analogiczne – do posiadanych przez miasta na prawach powiatu
– możliwości rozwojowe pozwalające m.in.
na zwiększenia poziomu i zakresu usług świadczonych ich mieszkańcom.
Np. najmniejsze pod względem powierzchni miasto zajmuje obszar 13 km2 (Świętochłowice), największe 517
km2 (Warszawa).
41
Powierzchnia minimalna – 13 km2 (Świętochłowice), minimalna liczba ludności – 37.903 mieszkańców (Sopot),
minimalna gęstość zaludnienia – 565 mieszkańców na 1
km2 (Tarnobrzeg).
40
79
A R T Y K U ŁY
Tabela 1
Miasta na prawach powiatu – zestawienie powierzchni (km2), ludności i gęstości zaludnienia
Lp.
Miasta na prawach powiatu
Powierzchnia w km2
Ludność ogółem
Ludność na 1 km2
1.
Biała Podlaska
49
57.658
1.167
2.
Białystok
102
295.282
2.891
3.
Bielsko-Biała
125
173.699
1.395
4.
Bydgoszcz
176
359.428
2.042
2.498
5.
Bytom
69
173.439
6.
Chełm
35
65.481
1.856
7.
Chorzów
33
110.761
3.332
8.
Częstochowa
160
232.318
1.455
9.
Dąbrowa Górnicza
189
123.994
657
10.
Elbląg
80
122.899
1.540
11.
Gdańsk
262
461.531
1.762
12.
Gdynia
135
248.042
1.835
13.
Gliwice
134
185.450
1.385
14.
Gorzów Wielkopolski
86
124.344
1.451
15.
Grudziądz
58
97.676
1.691
16.
Jastrzębie-Zdrój
85
91.235
1.069
17.
Jaworzno
153
93.708
614
18.
Jelenia Góra
109
81.985
751
19.
Kalisz
69
103.997
1.498
20. Katowice
165
304.362
1.849
21.
Kielce
110
199.870
1.823
22.
Konin
82
77.224
939
23. Koszalin
98
109.170
1.110
24.
Kraków
327
758.992
2.322
25.
Krosno
44
47.223
1.086
26. Legnica
56
101.992
1.812
Leszno
32
64.589
2.027
28. Lublin
27.
147
343.598
2.330
29. Łomża
33
62.711
1.920
30. Łódź
293
711.332
2.426
31.
Mysłowice
66
75.129
1.145
32.
Nowy Sącz
58
83.943
1.458
33. Olsztyn
88
174.675
1.978
34. Opole
97
120.146
1.244
35. Ostrołęka
29
52.917
1.848
36. Piekary Śląskie
40
57.148
1.429
37.
67
75.903
1.129
38. Płock
88
122.815
1.395
39. Poznań
262
548.028
2.092
Piotrków Trybunalski
40. Przemyśl
46
63.638
1.378
41.
Radom
112
218.466
1.954
42. Ruda Śląska
78
141.521
1.821
80
A R T Y K U ŁY
Tabela 1 cd.
Miasta na prawach powiatu – zestawienie powierzchni (km2), ludności i gęstości zaludnienia
Lp.
Miasta na prawach powiatu
Powierzchnia w km2
Ludność ogółem
Ludność na 1 km2
43. Rybnik
148
140.173
945
44. Rzeszów
117
183.108
1.574
45. Siedlce
32
76.347
2.396
46. Siemianowice Śląskie
25
68.844
2.700
47.
35
48.634
1.413
48. Słupsk
43
93.936
2.177
49. Sopot
17
37.903
2.193
50. Sosnowiec
91
211.275
2.320
51.
Suwałki
66
69.317
1.058
52.
Szczecin
301
408.172
1.358
53. Świętochłowice
13
51.824
3.894
54. Świnoujście
197
41.371
210
55.
85
48.217
565
Skierniewice
Tarnobrzeg
56. Tarnów
72
112.120
1.549
57.
Toruń
116
203.447
1.758
58. Tychy
82
128.812
1.575
59. Wałbrzych
85
117.926
1.392
60. Warszawa
517
1.724.404
3.334
61.
84
114.885
1.362
62. Wrocław
293
632.067
2.159
63. Zabrze
80
178.357
2.218
64. Zamość
30
65.255
2.151
65. Zielona Góra
58
118.405
2.030
66. Żory
65
62.038
960
Włocławek
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS, Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2014 r.,
Warszawa 2014, http://www.stat.gov.pl.
Tabela 2
Miasta polskie podobne do miast na prawach powiatu – zestawienie powierzchni (km2), ludności i gęstości zaludnienia
Lp.
Miasto
Powierzchnia w km2
Ludność ogółem
Ludność na 1 km2
1.
Bełchatów
35
59.565
1.720
2.
Będzin
37
58.425
1.563
3.
Bolesławiec
24
39.603
1.680
4.
Chojnice
21
40.226
1.912
5.
Chrzanów
38
38.117
995
6.
Ciechanów
33
44.797
1.367
Dębica
34
46.854
1.385
Ełk
Głogów
Gniezno
Inowrocław
21
35
41
30
59.790
68.997
69.883
75.001
2.840
1.971
1.721
2.466
7.
8.
9.
10.
11.
81
A R T Y K U ŁY
Tabela 2 cd.
Miasta polskie podobne do miast na prawach powiatu – zestawienie powierzchni (km2), ludności i gęstości zaludnienia
Lp.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
51.
52.
53.
54.
55.
Miasto
Jarosław
Knurów
Kołobrzeg
Kutno
Kwidzyn
Legionowo
Lubin
Malbork
Mielec
Mińsk Mazowiecki
Nowa Sól
Nysa
Ostrowiec Świętokrzyski
Ostrów Wielkopolski
Oświęcim
Otwock
Pabianice
Piaseczno
Piła
Pruszków
Puławy
Racibórz
Radomsko
Rumia
Sanok
Sieradz
Skarżysko-Kamienna
Stalowa Wola
Starachowice
Stargard Szczeciński
Starogard Gdański
Szczecinek
Świdnica
Świdnik
Tarnowskie Góry
Tczew
Tomaszów Mazowiecki
Wejherowo
Wodzisław Śląski
Zawiercie
Zduńska Wola
Zgierz
Żary
Żyrardów
Powierzchnia w km2
Ludność ogółem
Ludność na 1 km2
35
34
26
34
22
14
41
17
47
13
22
28
46
42
30
47
33
16
103
19
50
75
51
30
38
51
64
83
32
48
25
48
22
20
84
22
42
27
50
85
25
42
33
14
39.138
39.090
46.897
45.657
38.867
54.231
74.053
39.022
61.096
39.880
39.721
44.899
72.277
72.890
39.664
45.044
67.688
44.869
74.609
59.570
49.100
55.930
47.643
47.374
39.027
43.356
47.538
63.692
51.158
69.328
48.621
40.620
59.182
40.225
60.957
60.610
64.893
50.340
48.731
51.258
43.615
57.503
38.856
41.096
1.131
1.151
1.827
1.359
1.804
4.005
1.816
2.274
1.303
3.026
1.822
1.632
1.557
1.740
1.322
952
2.052
2.766
727
3.104
972
746
926
1.574
1.025
846
738
772
1.608
1.442
1.923
838
2.720
1.977
728
2.708
1.571
1.865
984
601
1.775
1.358
1.160
2.864
Źródło: Opracowanie własne na podstawie GUS, Powierzchnia…
82
Co oczywiste, przeprowadzenie zmian prawnych będzie wymagać dyskusji na temat określenia
kryteriów uzyskania statusu miasta na prawach
powiatu42, uzupełnienia dotychczasowej regulacji ustawy o samorządzie powiatowym w części
dotyczącej zmian w podziale terytorialnym kraju
na powiaty43 oraz debaty na temat następstwa
prawnego tworzonego miasta na prawach powiatu po powiecie ziemskim44.
Kryteria te powinny mieć charakter obiektywny, oderwany od powodów politycznych, a ich wypracowanie
powinno nastąpić w drodze szeroko zakrojonej debaty
publicznej z udziałem wszystkich zainteresowanych środowisk samorządowych (i nie tylko). W tym kontekście
należałoby rozważyć w szczególności restytuowanie upoważnienia do wydania rozporządzenia nadającego status
miasta na prawach powiatu, jakie przewidywał art. 91
u.s.p. przed nowelizacją z 2001 r. z równoczesnym dokonaniem odpowiedniej jego modyfikacji.
43
Tj. uzupełnienia o możliwość podziału powiatu ziemskiego w ten sposób, że z jego terytorium zostanie wyłączona
gmina, której nadano statusu miasta na prawach powiatu.
Powiązanie zmiany w podziale terytorialnym z nadawaniem statusu miasta na prawach powiatu zagwarantuje
spójność regulacji ustawy o samorządzie powiatowym
oraz pozwoli na zastosowanie trybu dokonywania zmian
w podziale kraju na powiaty do procedury nadawania
statusu miasta na prawach powiatu.
44
Nie sposób nie zauważyć, że wprowadzenie jakiejkolwiek
zmiany systemowej wymaga całościowego spojrzenia
42
A R T Y K U ŁY
Zamiast zakończenia chcielibyśmy przywołać pogląd W. Kisiela, który stwierdził,
że „pragmatyczne zróżnicowanie instytucji samorządowych powinno być jednym z podstawowych aksjomatów wszelkich dyskusji o samorządzie terytorialnym i o prawie ten samorząd
regulującym”45. Kierując się takim „pragmatycznym” podejściem, trzeba stwierdzić, że skoro
można znaleźć racjonalne argumenty przemawiające za tezą, w świetle której nadanie statusu
miasta na prawach powiatu wpłynie pozytywnie
na realizację zadań publicznych (np. poprzez
zwiększenie efektywności), to należy podjąć
inicjatywę szeroko zakrojonej debaty na temat
restytuowania możliwości uzyskania praw powiatowych przez miasta.
na konsekwencje implementacji proponowanych zmian.
Podstawowe znaczenie w omawianym w artykule zakresie
mają następujące zagadnienia szczegółowe: określenie mocy
obowiązującej aktów prawa miejscowego po dokonanej zmianie w strukturze samorządowej, rozstrzygnięcie o następstwie
w zakresie mienia służącego realizacji zadań powiatowych,
rozstrzygnięcie o czasowej organizacji aparatu urzędniczego
i innych instytucji niezbędnych do realizacji nowych zadań.
45
W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce,
Warszawa 2003, s. 75–76. Por. także B. Dolnicki, Koncepcja
powiatu metropolitalnego, „Samorząd Terytorialny”
2014/7–8, s. 5–17
Mateusz Karciarz
jest doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji
na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
 [email protected]
Anna Kudra
jest doktorantką w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji
na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
 [email protected]
83

Dopuszczalność nadania statusu miasta na prawach powiatu w

Transkrypt

Podobne dokumenty

Międzynarodowy Dzień Praw Dziecka

List Ministra Edukacji Narodowej i Rzecznika Praw Dziecka

LIST DO UCZNIÓW Z OKAZJI ROZPOCZĘCIA ROKU SZKOLNEGO

Ogólnopolski Dzień Praw Dziecka 20 listopada

PRAWA DZIECKA

Zaproszenie konferencja miasto na prawach powiatu

pobierz (format pdf)

Harmonogram - OKE Jaworzno