II GSK 2000/14 - Eversheds Sutherland

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 1 / 9
II GSK 2000/14 - Wyrok
Data orzeczenia
2015-10-28
Data wpływu
2014-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2645/13
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska
Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant
asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na
rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w Warszawie (dawniej B. S.A. w W.)
od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI
SA/Wa 2645/13 w sprawie ze skargi B.S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 lipca
2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z
ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. uchyla
zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję
Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 29 lipca 2013 r., nr .; 3. zasądz a od
Ministra Finansów na rzecz M. S.A. w W. kwotę 10 675 (dziesięć tysięcy sześćset
siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa
2645/13, wydanym w sprawie ze skargi B.S.A. z siedzibą w W. (obecnie M.z siedzibą w W.) na
decyzję Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2013 r. nr .w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej
za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy
oraz finansowaniu terroryzmu, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:
Wskazaną na wstępie decyzją Minister Finansów uchylił decyzję Głównego Inspektora
Informacji Finansowej, dalej "GIIF" z dnia 29 stycznia 2013 r., nakładającą na B.S.A. z siedzibą
w W., dalej "skarżąca", karę pieniężną w kwocie 300.000 zł, nakładając w to miejsce karę
pieniężną w kwocie 285.000 zł za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w
celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w
art. 8b ust. 1 [ocena ryzyka] ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu
pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276 ze zm.), a także za
niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa
w art. 8b ust. 3 pkt 2 [identyfikacja klienta] ustawy, oraz za niedopełnienie obowiązku
zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust.
4 ustawy [programy szkoleniowe].
W myśl art. 8b ust. 1 powołanej ustawy instytucje obowiązane stosują wobec swoich klientów
środki bezpieczeństwa finansowego. Zakres stosowania jest określany na podstawie oceny
ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, zwanej dalej "oceną ryzyka", dokonanej w
wyniku analizy, z uwzględnieniem w szczególności rodzaju klienta, stosunków gospodarczych,
produktów lub transakcji.
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 2 / 9
Zgodnie z art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy środki bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w
ust. 1, polegają na podejmowaniu czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu
identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka
odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję
obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalaniu
struktury własności i zależności klienta.
Stosownie do art. 10a ust. 4 ustawy instytucje obowiązane zapewniają udział pracowników,
wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu
terroryzmu w instytucji obowiązanej, w programach szkoleniowych dotyczących tych
obowiązków.
Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 34a pkt 2, 3 i 5 oraz art.
34c ust. 1 i 2 powołanej ustawy.
W świetle art. 34 a pkt 2, 3 i 5 ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego
Banku Polskiego, która: 2) nie dopełnia obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu
zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego; 3) nie dopełnia obowiązku
stosowania środków bezpieczeństwa finansowego; 5) nie dopełnia obowiązku zapewnienia
udziału pracowników w programie szkoleniowym,
- podlega karze pieniężnej.
Stosownie do art. 34c ustawy karę pieniężną nakłada GIIF w drodze decyzji, w wysokości nie
większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości
nie większej niż 100.000 zł (ust. 1). Ustalając wysokość kary pieniężnej, GIIF uwzględnia
rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej
możliwości finansowe (ust. 2).
Podstawę faktyczną decyzji nakładającej karę pieniężną stanowiły wyniki kontroli
przeprowadzonej dniach od 27 do 30 marca 2012 r. z upoważnienia GIIF w B.S.A. z siedzibą
w W., dalej "skarżąca", obejmującej okres od dnia 22 października 2009 r. do dnia 16 marca
2012 r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do bezpodstawności nałożenia kary pieniężnej
przewidzianej w art. 34a pkt 2 powołanej ustawy za niedopełnienie obowiązku
przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa
finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 1 tej ustawy, jak zauważył Minister Finansów,
ustawodawca celowo nie określił formy przeprowadzania analizy oceny ryzyka, pozostawiając
decyzję w tym zakresie instytucjom obowiązanym, przy założeniu, że przedmiotowa analiza
uwzględni kryteria wskazane w art. 10a ustawy.
W myśl art. 10a ust. 1 ustawy instytucje obowiązane wprowadzają w formie pisemnej
wewnętrzną procedurę w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu
terroryzmu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu wewnętrzna procedura, o której mowa w ust. 1,
powinna w szczególności zawierać określenie sposobu wykonania środków bezpieczeństwa
finansowego, rejestracji transakcji, sposobu analizy i oceny ryzyka, przekazywania informacji o
transakcjach GIIFi, procedury wstrzymania transakcji, blokady rachunku i zamrożenia wartości
majątkowych, sposób przyjmowania oświadczeń, o których mowa w art. 9e ust. 5, o ile są
przyjmowane, oraz sposób przechowywania informacji. Stosownie do ust. 3, przy dokonywaniu
analizy w celu określenia wysokości ryzyka instytucja obowiązana powinna uwzględnić w
szczególności następujące kryteria: 1) ekonomiczne, polegające na ocenie transakcji klienta
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 3 / 9
pod względem celu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej; 2) geograficzne,
polegające na dokonywaniu transakcji nieuzasadnionych charakterem działalności
gospodarczej zawieranych z podmiotami z państw, w których występuje wysokie zagrożenie
prania pieniędzy i finansowania terroryzmu; 3) przedmiotowe, polegające na prowadzeniu
przez klienta działalności gospodarczej wysokiego ryzyka z punktu widzenia podatności na
pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu; 4) behawioralne, polegające na nietypowym, w
danej sytuacji, zachowaniu klienta.
Skarżąca ustaliła formę przeprowadzania analizy oceny ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1
ustawy, wprowadzając ją do regulaminu obowiązującego w jej przedsiębiorstwie. W
regulaminie tym określiła 3 poziomy ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a
także zobowiązała swoich pracowników do wypełniania karty oceny klienta, stanowiącej
załącznik nr 2 do regulaminu, w celu dokonywania analizy oceny ryzyka. Jednakże, jak
ustalono, na dzień kontroli skarżąca nie opracowała, a tym samym nie wdrożyła, instrumentów
służących do oceny stopnia ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu przez klientów.
Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie trafność ustaleń GIIF, w świetle których dopiero z
dniem 31 maja 2012 r., a więc już po dacie przeprowadzonej kontroli, skarżąca wprowadziła
do stosowania instrukcję wypełniania karty oceny klienta. Część trzecia tej instrukcji zawiera
kryteria, w oparciu o które określa się przynależność klientów do wskazanych w regulaminie
stopni ryzyka. Bez wcześniejszej znajomości wspomnianych kryteriów nie było, zdaniem
organu, możliwe wywiązywanie się skarżącej z obowiązków, o których mowa w art. 8b ust. 1
ustawy, skutkujących nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 34a pkt 2 powołanej
ustawy.
Przechodząc do kary pieniężnej nałożonej na skarżącą na podstawie przepisu art. 34a pkt 3
ustawy za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w
zakresie, o którym mowa w przepisie art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy Minister Finansów wskazał na
wykładnię celowościową tego przepisu. Jego celem jest identyfikacja beneficjenta
rzeczywistego i stosowanie uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji
jego tożsamości. Taka wykładnia organu, co w uzasadnieniu decyzji przez wytłuszczenie
wyraźnie podkreślił Minister Finansów, została potwierdzana m.in. wyrokiem Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2012 r. sygn. VI SA/Wa 15/12. W świetle tego
wyroku zaakceptowano stanowisko organu, że w kwestii ustalenia beneficjenta rzeczywistego
nie chodzi o wykazanie się przez podmiot obowiązany odpowiednią starannością, ale o
rezultat, czyli ustalenie beneficjenta rzeczywistego najpóźniej w momencie zawierania
transakcji. W przeciwnym przypadku nie powinno dojść do zawarcia transakcji. Również w
zaskarżonej decyzji, jak wskazał Minister Finansów, GIIF przywołał wspomniany wyżej wyrok,
w którym Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu. Na powinność
podejmowania przez bank czynności identyfikujących beneficjenta rzeczywistego wskazuje
wyraźnie powyższy przepis w związku z art. 2 pkt 1a ustawy. W myśl tego przepisu przez
"beneficjenta rzeczywistego" rozumie się przez to: a) osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które
są właścicielami osoby prawnej lub sprawują kontrolę nad klientem albo mają wpływ na osobę
fizyczną, w imieniu której przeprowadzana jest transakcja lub prowadzona jest działalność, b)
osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są udziałowcami lub akcjonariuszami lub posiadają
prawo głosu na zgromadzeniu wspólników w wysokości powyżej 25% w tej osobie prawnej, w
tym za pomocą pakietów akcji na okaziciela, z wyjątkiem spółek, których papiery wartościowe
są w obrocie zorganizowanym, podlegających lub stosujących przepisy prawa Unii
Europejskiej w zakresie ujawniania informacji, a także podmiotów świadczących usługi
finansowe na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo państwa
równoważnego - w przypadku osób prawnych, c) osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które
sprawują kontrolę nad co najmniej 25 % majątku - w przypadku podmiotów, którym powierzono
administrowanie wartościami majątkowymi oraz rozdzielanie takich wartości, z wyjątkiem
podmiotów wykonujących czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 4 / 9
lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
Zdaniem organu odwoławczego działania skarżącej dla ustalania struktury własności klienta,
które w odniesieniu do osoby prawnej podmiotu zagranicznego sprowadzały się do uzyskania
odpisu KRS swojego klienta, nie są działaniami podejmowanymi z zachowaniem należytej
staranności.
Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał zarzuty skarżącej jakoby zamieszczona na stronie
internetowej Ministerstwa Finansów interpretacja dotycząca przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2
ustawy pozostawała w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji. W
żadnym miejscu, jak wskazał organ, GIIF nie zaprzecza, że celem środka bezpieczeństwa
finansowego, o którym wyżej mowa, jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego. Przywołane
przez skarżącą przykłady dotyczą wyjątkowych sytuacji, gdy instytucja obowiązana nie ma
możliwości ustalenia beneficjenta rzeczywistego, mimo podejmowanych działań, np. klient
będący spółką w momencie próby identyfikacji beneficjenta rzeczywistego nie posiada zarządu
i rady nadzorczej, jego udziałowcem jest podmiot zagraniczny, którego dokumenty są
nieosiągalne dla instytucji obowiązanej, a w oświadczeniu o beneficjencie klient wpisuje, że nie
jest mu on znany. W takiej sytuacji faktycznie można mówić o braku możliwości ustalenia
beneficjenta rzeczywistego, pomimo zachowania należytej staranności przez instytucję
obowiązaną. W odniesieniu do skarżącej, jak to wskazał organ odwoławczy, opisana powyżej
sytuacja, ani podobna nie miały miejsca. Brak podjętych przez skarżącą działań w zakresie 6 z
20 poddanych kontroli klientów spółki uzasadnia zarzut naruszenia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2
ustawy, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w przepisie art. 34a pkt 3
ustawy.
Minister Finansów podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji w kwestii zasadności
nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązku przeszkolenia
wszystkich pracowników zainteresowanych omawianą problematyką (art. 10a ust. 4 w związku
z art. 34a pkt 5 ustawy). Konieczność szkolenia spowodowana była przede wszystkim zmianą
stanu prawnego, jaką było wejście w życie w dniu 22 października 2009 r. ustawy z dnia 25
czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego
wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o
przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
166, poz. 1317). Ustawa ta w sposób istotny zmieniła podejście do zwalczania procederu
prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a także znacząco rozszerzyła zakres
obowiązków, które zostały nałożone na instytucje obowiązane.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajęte przez Ministra Finansów w zaskarżonej
decyzji, tak w zakresie stwierdzonych przez organ naruszeń prawa w działalności skarżącej,
jak i w zakresie nałożonej kary pieniężnej.
Ustalony przez organ w trakcie kontroli brak realizacji przez skarżącą w formie regulaminu
procedury określającej sposób analizy i oceny ryzyka w postaci wypełniania formularza "Karta
oceny klienta", a tym samym niewypełnianie przez pracowników wspomnianego formularza,
przy pomocy którego miała być dokonywana ocena ryzyka prania pieniędzy lub finansowania
terroryzmu, uzasadnia stanowisko organu o naruszeniu przez skarżącą sankcjonowanego karą
pieniężną przepisu art. 8b ust. 1 ustawy.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów skarżącej w części dotyczącej kary
pieniężnej z tytułu naruszenia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Dla odkodowania powyższej
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 5 / 9
normy prawnej, jak podniósł, należy sięgnąć do treści przepisu art. 8b ust. 5 ustawy, który
reguluje m. in. sytuację niemożności wykonania obowiązku identyfikacji beneficjenta
rzeczywistego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku gdy instytucja
obowiązana nie może wykonać obowiązków, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, nie
przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje zawarte umowy oraz
przekazuje GIIF, według ustalonego wzoru, w uzasadnionych przypadkach z uwzględnieniem
ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, informacje o danym kliencie wraz z
posiadanymi informacjami o planowanej przez niego transakcji. W doktrynie przyjmuje się, że
przepis art. 8b ust. 5 ustawy domyka system przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu
terroryzmu przez obowiązek odmowy nawiązania lub kontynuowania relacji z klientem, w
sytuacji gdy instytucja obowiązana nie ma możliwości realizacji środków bezpieczeństwa
finansowego, określonych w ustawie. Nie ma znaczenia, czy jest to brak możliwości w sensie
obiektywnym, czy też brak możliwości wskutek odmowy lub unikania udzielenia informacji
przez klienta (Agnieszka Damasiewicz, komentarz do art. 8(b) ustawy o przeciwdziałaniu
praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; LEX/el. 2010). Zdaniem Sądu pierwszej
instancji, w sytuacji niemożności identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, mimo wyczerpania
przyjętych z zachowaniem należytej staranności środków postępowania, instytucja
obowiązana ze względu na dyspozycję art. 8b ust. 5 ustawy odstępuje od przeprowadzenia
transakcji, nie podpisuje umowy lub rozwiązuje zawarte umowy. Natomiast realizacja transakc ji
finansowej, mimo nieustalenia osoby beneficjenta rzeczywistego, nawet w sytuacji wykazania
się starannością w jego poszukiwaniu, świadczy o niewykonaniu przez instytucję obowiązaną
obowiązku płynącego z powołanego wyżej przepisu, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.
Organ, w ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie również objął karą pieniężną brak
wywiązania się skarżącej z obowiązku szkolenia pracowników (art. 34a pkt 5 w związku z art.
10a ust. 4 ustawy).
W ocenie Sądu pierwszej instancji wymierzona kara pieniężna w kwocie 285.000 zł jest
adekwatna w stosunku do stwierdzonych naruszeń ustawy, tym bardziej w sytuacji, gdy
ustawa nie przewiduje szczegółowego cennika naruszeń przepisów ustawy.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w
całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w W., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów
zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i
pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, mające
istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w
skardze zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., podczas
gdy naruszenie przez organ tej fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego
powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i
niestwierdzenie przez Sąd podczas dokonywanej kontroli oceny postępowania dowodowego,
że ocena organu jest sprzeczna z zasadami logiki w zakresie w jakim Minister Finansów nie
stwierdził sprzeczności w prezentowanych przez siebie stanowiskach dotyczących interpretacji
obowiązku wynikającego z art. 8 b ust. 3 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz
finansowaniu terroryzmu, czym naruszono art. 80 k.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena
ustaleń faktycznych wskazywała na sprzeczność w interpretacjach i w rezultacie skutkowała
wprowadzeniem skarżącej w błąd oraz naruszeniem art. 8 k.p.a.;
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 6 / 9
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona
decyzja wydana była z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na
pominięciu istotnej okoliczności dotyczącej wprowadzania w błąd skarżącej oficjalnymi
publikacjami umieszczonymi na stronie internetowej Ministerstwa Finansów (zakładka GIIF)
odnośnie realizacji obowiązku z art. 8 b ust. 3 pkt. 2 wspomnianej ustawy, którego to Sąd
pierwszej instancji nie zauważył, w sytuacji gdy uwzględnienie przez niego tej okoliczności
powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona
decyzja wydana była z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na braku
wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego błędną
ocenę, skutkującą ustaleniem, że nie było przeprowadzanej w spółce oceny ryzyka, podczas
gdy ocena ryzyka przy transakcji faktoringu przeprowadzona w oparciu o kryteria wskazane w
ustawie przynosi te same efekty jakie osiągnęłaby skarżąca, dokonując oceny ryzyka
wskazanej w ustawie, a więc prawidłowa ocena stanu faktycznego i ustalenie okoliczności
tożsamego wyniku z pożądanym w ustawie powinno doprowadzić do uznania spełniania przez
skarżącą obowiązku wynikającego z art. 8b ust. 1 wspomnianej ustawy i uchylenia zaskarżonej
decyzji.
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8b ust. 3 pkt. 2 omawianej
ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż przepis kreuje
obowiązek rezultatu, tj. obowiązek ustalenia w każdym przypadku przez instytucję obowiązaną
beneficjenta rzeczywistego transakcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia w oparciu o literalne
brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis kreuje obowiązek starannego
działania, a więc instytucja obowiązana ma podejmować czynności, z zachowaniem należytej
staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, co oznacza, że instytucja
obowiązana powinna dążyć do identyfikacji beneficjenta i podejmować w tym celu ws zelkie
dostępne dla niej działania, czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi przez Sąd.
Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie
uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia 12 lutego 2013 r.
rep. . sporządzonego przez notariusza E., prowadzącą Kancelarię Notarialną w W. przy ul. .,
na okoliczność potwierdzenia twierdzeń skarżącej o zamieszczeniu na stronie internetowej
Ministra Finansów publikacji dla instytucji obowiązanych w zakresie sposobu realizacji
obowiązku z art. 8 b ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest trafna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na
aprobatę.
Skarga kasacyjna, co należy zauważyć, nie zakwestionowała zaskarżonej decyzji w części
dotyczącej kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązku szkolenia pracowników (art.
34a pkt 5 w związku z art. 10a ust. 4 ustawy).
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących
podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi
kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach
skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu
nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu.
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 7 / 9
W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym
przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej
instancji.
Zważywszy na podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną
wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zachodzi potrzeba
odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozpatrzenie zarzutu
naruszenia przepisów postępowania należy czynić pod kątem prawidłowości dokonanych
ustaleń faktycznych, a te wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie
zastosowanie.
Zdaniem organów i Sądu pierwszej instancji, interpretujących według wykładni celowościowej
treść przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy pod kątem jego wypełnienia przez
instytucję obowiązaną oznacza nie tylko legitymowanie się odpowiednią starannością w
poszukiwaniu beneficjenta rzeczywistego, lecz jego ustalenie. Innymi słowy, realizacja
transakcji finansowej bez identyfikacji osoby beneficjenta rzeczywistego, stanowi przejaw
naruszenia powyższego przepisu przez instytucję obowiązaną.
Dokonując wykładni powyższego przepisu sięgnięto do wykładni funkcjonalnej
(celowościowej), bez rozważenia potrzeby zastosowania wykładni językowej. W doktrynie i
judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych
sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna
(celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie
jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie
potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw
językowych, czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to
jest ustalić znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. I
CKN 664/97; OSNC 1999 nr 1, poz. 7). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie
zachodziła potrzeba, z pominięciem wykładni językowej, sięgania przez organ i Sąd pierwszej
instancji do wykładni funkcjonalnej (celowościowej) przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej
ustawy. Redakcja tego przepisu jest bowiem dostatecznie precyzyjna, wskazując na
powinność zachowania przez instytucję obowiązaną należytej staranności w podejmowaniu
działań dla identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Wykładni językowej należy także dać
prymat z uwagi na sankcjonowanie karami pieniężnymi obowiązków nałożonych na podmiot
obowiązany na mocy przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy. Z tego też względu
powyższy przepis powinien być interpretowany ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco, jak to
uczyniono w sprawie.
Zaprezentowana przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia
przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy w sposób nieuprawniony kreuje po stronie
wspomnianej instytucji odpowiedzialność za niemożność identyfikacji osoby beneficjenta
rzeczywistego według zobiektywizowanych zasad odpowiedzialności, zbliżonych do
odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka. W polskim systemie prawnym, tak daleko idąca
odpowiedzialność przedsiębiorcy, zwłaszcza na zasadzie ryzyka, jest wyjątkiem od
odpowiedzialności opartej na zasadzie winy, gdzie jej przejawem jest niezachowanie należytej
staranności, którą w odniesieniu do przedsiębiorcy określa się przy uwzględnieniu
zawodowego charakteru tej działalności (por. art. 355 § 2 k.c.). Natomiast przypadki
odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka są ściśle określone przepisami ustawy (por. 435
k.c.).
Przyjęta w sprawie wykładnia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy zmierza do wymuszenia na
podmiocie obowiązanym odmowy realizacji każdej transakcji finansowej w przypadku
niemożności identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, mimo należytej staranności w podjęciu
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 8 / 9
takich działań przez wspomniany podmiot, a także nie istnienia zagrożenie prania pieniędzy
lub zagrożenia terroryzmem. Nie bierze się tutaj pod uwagę szkodliwych konsekwencji
gospodarczych, tak po stronie instytucji obowiązanej, jak i jej klientów, jakie mogą być
następstwem wspomnianej interpretacji omawianego przepisu. Wszystko to wskazuje na
nietrafność wykładni przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy zaprezentowanej przez organ i
zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, obiektywizującej odpowiedzialność instytucji
obowiązanej za niemożność identyfikacji beneficjenta rzeczywistego.
Natomiast prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna być zgodna z jego literalnym
brzmieniem. Na gruncie omawianego przepisu, chroniącego interes publiczny w zakresie o
którym mowa, na podmiocie obowiązanym niewątpliwie spoczywa powinność podjęcia daleko
idących działań mieszczących się w zakresie jego ustawowych kompetencji i doświadczenia
zawodowego dla zidentyfikowania osoby beneficjenta rzeczywistego danej transakcji
finansowej, jednakże nie można od niego wymagać większych działań niż te, które wyznaczają
wymogi zachowania należytej staranności. Toteż, jeżeli mimo to nie dojdzie do identyfikacji
beneficjenta rzeczywistego, przepis art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy nie powinien być powodem dla
blokowania realizacji transakcji finansowych, które z powyższymi zagrożeniami nie mają
związku, co powinno być przedmiotem odpowiedniej oceny instytucji obowiązanej.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji powyższej interpretacji nie sprzeciwia się
powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 8b ust. 5 ustawy. Przepis ten nie stwarza
automatyzmu w odmowie przeprowadzenia transakcji finansowej z powodu niemożności
ustalenia beneficjenta rzeczywistego. Przepis art. 8b ust. 5 ustawy, co wymaga podkreślenia,
zawiera dwie normy postępowania, które na zasadzie koniunkcji, na co wskazuje wyraz "oraz",
powinny być spełnione łącznie. I tak, czytając łącznie obie normy postępowania, dyspozycją
pierwszej z nich jest powinność odmowy przeprowadzenia transakcji z powodu niemożności
ustalenia beneficjenta rzeczywistego, o ile zachodzi uzasadnione ryzyko prania pieniędzy lub
finansowania terroryzmu, drugiej zaś obowiązek instytucji obowiązanej przedstawienia GIIF
odpowiedniej w tej mierze informacji. Dlatego odmowa przeprowadzenia transakcji z powodu
niemożności ustalenia beneficjenta rzeczywistego może mieć miejsce w sytuacji, gdy zachodzi
ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.
Reasumując, w razie realizacji transakcji finansowej bez ujawienia jej beneficjenta
rzeczywistego (art. 8b ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy), za niedopełnienie tego obowiązku
podstawą odpowiedzialności instytucji obowiązanej jest niezachowanie należytej staranności, z
uwzględnieniem zawodowego charakteru jej działalności (art. 355 § 2 k.c.).
Skoro w okolicznościach sprawy za brak identyfikacji beneficjenta rzeczywistego przyjęto
zobiektywizowaną odpowiedzialność podmiotu obowiązanego, zbliżoną do odpowiedzialności
na zasadzie ryzyka, trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w sprawie przepisu art.
8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy.
W rezultacie trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w sprawie
przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku
z art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, polegający na braku wszechstronnego rozważenia materiału
dowodowego w kwestii zachowania przez skarżącą wymogów należytej staranności przy
identyfikacji osoby beneficjenta rzeczywistego w odniesieniu do spornych transakcji
finansowych.
Powyższe uchybienia miały miejsce także na etapie postępowania administracyjnego, a bez
należytego dopełnienia na tym etapie wspomnianych czynności nie jest możliwa prawidłowa
kontrola zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego Naczelny Sąd
Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.sa., uchylił zaskarżony wyrok, a także
2016-01-26 11:20
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 9 / 9
zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutów skargi
kasacyjnej kwestionujących zasadność nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w przepisie
art. 34a pkt 2 ustawy za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu
zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego. Na dzień
przeprowadzenia kontroli skarżąca nie dysponowała bowiem pełnymi instrumentami
przeciwdziałającymi praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Odnosi się to w szczególności
do braku instrukcji dla pracowników w zakresie wypełniania karty oceny klienta. Bez
wcześniejszej znajomości wspomnianych kryteriów, z czym zgodzić się należy z organem, nie
było możliwe właściwe wywiązywanie się skarżącej z obowiązków, o których mowa w art. 8b
ust. 1 ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona w szczególności oceny, czy zakwestionowane w
wyniku kontroli transakcje finansowe, bez identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, pozwalają
na postawienie skarżącej zarzutu niezachowania wymaganej staranności.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 206 p.p.s.a.
2016-01-26 11:20