Pobierz - mikroekonomia.net

Kazimierz Fiedorowicz
Jacek Duda
ROZDZIAŁ 5
ZWIĘKSZANIE ZNACZENIA ASPEKTU TERYTORIALNEGO
W POLITYCE ROZWOJU UNII EUROPEJSKIEJ
Wprowadzenie
W krajach Unii Europejskiej trwa obecnie dyskusja nad przyszłością polityki rozwoju,
która ma obowiązywać po 2013 r. W latach 2012 i 2013 kończą się okresy obowiązywania
obecnych zasad realizacji poszczególnych rodzajów polityk – polityki rolnej, spójności i naukowo-badawczej. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że mimo wielu osiągnięć, nie
udało się w znacznym stopniu ograniczyć różnic w poziomie rozwoju między krajami i regionami. Wywołuje to potrzebę dyskusji nad przyszłym kształtem polityk. W opracowaniu nie
omówiono poszczególnych polityk szczegółowych, ale wskazano na potrzebę dyskusji nad
całościową polityką rozwoju, która stanowić ma syntezę wszystkich polityk szczegółowych.
W tym ujęciu cele poszczególnych polityk rozwoju nie są odseparowane od celów ogólnych.
Kształt polityk szczegółowych wypływa niejako z wizji polityki rozwoju. Wskazano również
na potrzebę mocniejszego zaakcentowania aspektu terytorialnego w polityce rozwoju. Chodzi
o to, aby utrzymać albo nawet wzmocnić jedną z podstawowych zasad na których opiera się
Wspólnota – zasadę solidaryzmu. Zasada solidaryzmu oznacza, że kraje i regiony bogatsze
godzą się na udzielanie wsparcia krajom i regionom uboższym. Realizacja zasady solidaryzmu powinna jednocześnie przełożyć się na bardziej zrównoważony i spójny rozwój na całym
terytorium Wspólnoty.
Propozycja zwiększenia znaczenia aspektu terytorialnego w polityce rozwoju polega
na połączeniu wszystkich rodzajów polityk szczegółowych w jedną politykę rozwoju. Mogłoby się to dokonać w drodze realizacji zmian postulowanych w punktach tworzących spójną
całość. Każdej z propozycji zmian nadano roboczy, skrócony tytuł rozwijając następnie jego
treść. W końcowej części opracowania przedstawiono próbę syntezy tych propozycji w postaci wniosków końcowych. Ilość propozycji jest zbieżna z ilością propozycji wyrażonych w
oficjalnym dokumencie rządu polskiego. Zbieżność ta jest przypadkowa.
Propozycje rządowe dotyczące przyszłej polityki rozwoju
Stanowisko rządu polskiego (Stanowisko Rządu RP ...., 2008) w sprawie wizji przyszłej polityki spójności jest odpowiedzią na czwarty raport dotyczący spójności społecznej i
gospodarczej. Po raz pierwszy w raporcie kohezyjnym podjęto próbę oceny ex ante nowej
polityki obowiązującej w okresie 2007-2013 z uwzględnieniem takich jej aspektów jak adekwatność polityki wobec nowych wyzwań, możliwości wypracowania bardziej elastycznych i
kompleksowych narzędzi realizacji polityki rozwoju oraz usprawnienia jej procedur zarządczych. Opracowanie dokumentu poprzedzone zostało licznymi konsultacjami na szczeblu
zagranicznym i krajowym.
Stanowisko rządu w sprawie wizji polityki spójności zostało wyrażone w punktach.
Pierwsze trzy z nich nie są właściwie propozycjami reform, a jedynie stwierdzeniami ogólnymi. Wśród pozostałych propozycji większość nie ma istotnego znaczenia i dotyczy jedynie
korekty obecnej polityki spójności. Dlatego sądzić można, że ich ewentualne spełnienie nie
52
Kazimierz Fiedorowicz, Jacek Duda
pociągnie za sobą zasadniczych zmian w koncepcji prowadzenia wspólnej polityki spójności.
W skrócie propozycje zmian rządowych można przedstawić następująco:
• Prowadzona dotychczas polityka spójności posiada wysoką wartość, dlatego powinna być
kontynuowana. Jej realizacja przynosi widoczne efekty na poziomie całej Unii, poszczególnych państw członkowskich, regionów, w sferze gospodarczej i społecznej.
• Polityka spójności służy realizacji celów Strategii Lizbońskiej. Powinno się to wyrażać
się w większym oddziaływaniu na wzrost gospodarczy za pomocą wspierania innowacji.
Polityka spójności ma potencjał do odpowiadania na zmieniające się cele i priorytety
Wspólnoty.
• Konieczne są zmiany polityki spójności po 2013 r. w następstwie ewolucji oczekiwań
poszczególnych państw członkowskich. Zmiana celów, zasad i instrumentów realizacji
polityki powinna uwzględniać te oczekiwania.
• Ustalenia w kwestiach finansowych powinna poprzedzać debata o celach i priorytetach
polityki spójności ze względu na to, że ich realizacja wymaga odpowiednich środków finansowych.
• Politykę spójności należy traktować jako instrument realizacji celów rozwoju, co wymaga uprzedniego określenia tych celów.
• Jeśli polityka spójności ma być podstawowym narzędziem osiągania długofalowych celów strategicznych UE, to w jej realizację należy zaangażować środki co najmniej na
dotychczasowym poziomie. W przeciwnym razie skuteczność polityki spójności ulegnie
osłabieniu.
• Należy przyjąć zasadę koncentracji środków na wyselekcjonowane cele. Poprawie ulegnie wówczas efektywność ich wykorzystania. Cele powinny być realizowane przez
przedsięwzięcia prorozwojowe.
• Polityka spójności powinna integrować zagadnienia społeczne, gospodarcze i terytorialne, co wymaga zwiększenia roli aspektu terytorialnego spójności.
• Konieczne jest zaakcentowanie aspektu spójności terytorialnej z uwagi na fakt, że wraz z
dynamiczną ewolucją sytuacji społeczno-gospodarczej UE obserwuje się narastający poziom zróżnicowań.
• Należy ustalić nowy parytet głosów wśród uczestników formułowania zasad polityki
spójności, w którym głos regionów biedniejszych zyska większą wagę.
• Należy dążyć do zwiększenia efektywności działań, co oznaczać powinno promowanie
projektów o dużej wartości dodanej.
• Należy zwiększyć wymiar wschodni polityki spójności ze względu na zasadę solidarności
oraz ze względu na perspektywę przyszłego rozszerzenia Wspólnoty. Zasady realizacji
polityki wschodniej powinny ulec uproszczeniu, a pula środków finansowych przeznaczonych na tego typu współpracę powinna wzrosnąć.
• Należy zróżnicować mierniki oceny skuteczności polityki spójności z uwzględnieniem
społecznych i terytorialnych.
Przedstawione w stanowisku polskim propozycje zmian polityki spójności nie są
zmianami jakościowych, a poprawiają jedynie jej stan istniejący. Dlatego warto zastanowić
się nad propozycjami, które również zmieniałyby, odpowiednio do potrzeb, istotę przyszłej
polityki rozwoju.
Propozycje własne dotyczące polityki rozwoju
Każda z propozycji przedstawionych poniżej ma charakter autonomiczny – może być
rozpatrywana i wdrażana osobno, bez konieczności uwzględniania pozostałych. Z propozycji
wypływa ogólny postulat, który można zawrzeć w następującym sformułowaniu: Poprzez
Zwiększanie znaczenia aspektu terytorialnego w polityce rozwoju Unii Europejskiej
53
integrację1 i zwiększenie wymiaru terytorialnego polityki rozwoju można poprawić skuteczność jej prowadzenia. Integracja polegać powinna na połączeniu w jedną, kilku, odrębnie
prowadzonych dziś polityk szczegółowych. W tym celu konieczne jest wypracowanie wizji
zmian unijnej polityki gospodarczej, z intencją nadania jej bardziej prorozwojowego charakteru. Poniżej przedstawiono propozycje dotyczące przyszłej polityki rozwoju. W każdym akapicie zawarto nazwę propozycji oraz jej zwięzły opis, który zawiera również uzasadnienie
proponowanej zmiany. Propozycjami tymi są:
• Integracja polityki rozwoju. Przegląd wspólnotowych polityk i debata prowadzona w
ramach tego przeglądu powinny objąć nie tylko politykę spójności, ale również inne rodzaje polityk, w szczególności politykę rolną i naukowo-badawczą. Nie należy opracowywać odrębnych wytycznych do prowadzenia każdej z nich, ale tylko takie wytyczne,
dzięki którym będzie możliwa ich integracja. Integracja polityk ułatwi realizację strategicznych celów wspólnotowych, w tym celu najważniejszego, jakim jest utrzymanie zasady solidaryzmu. Wprowadzenie tej zmiany powinno pociągnąć za sobą poprawę skuteczności działań w ramach wspólnotowej polityki gospodarczej.
• Opracowanie wizji polityki rozwoju. Celowe jest opracowanie nowej wizji polityki rozwoju. Obecnie nie można mówić o takiej wizji, a co najwyżej o zbiorze różnych, często
rozbieżnych poglądów na temat przyszłości polityk. Poglądy te są w dużej mierze formułowane w oparciu o partykularne interesy poszczególnych krajów członkowskich,
przez co nie odzwierciedlają często potrzeb Wspólnoty jako całości. Podstawą stworzenia
wizji polityki rozwoju powinna być diagnoza stanu przeszłego (ex post), bazująca na dotychczasowych doświadczeniach i rezultatach prowadzonej polityki spójności, jak i prognoza sytuacji w przyszłości (ex ante). Wydaje się, że diagnoza zróżnicowań społecznogospodarczych zawarta w dokumentach programowych związanych z perspektywą finansową 2007-2013 w niedostateczny sposób uwzględnia rzeczywiste potrzeby. Przy jej
opracowywaniu kierowano się przede wszystkim oczekiwaniami donatorów pomocy,
którzy nie widzą konieczności zwiększania pomocy. Tymczasem wysokość środków
proponowanych w ramach tej perspektywy jest niewystarczająca do przezwyciężenia
dysproporcji w poziomie rozwoju między poszczególnymi krajami, czy też regionami.
Celem opracowywanej wizji powinno być osiągnięcie takiego stanu, w którym poziom
dysproporcji będzie akceptowany.
• Połączenie odrębnych obecnie rodzajów programowania. Proces programowania poszczególnych polityk szczegółowych Unii Europejskiej prowadzony jest odrębnie. Ta
autonomia ułatwia i przyśpiesza sam proces, ale osłabia możliwość osiągania celów nadrzędnych, które nie muszą być zbieżne z celami polityk szczegółowych. Dlatego, w ślad
za integracją poszczególnych polityk, powinno pójść również połączenie wszystkich rodzajów programowania. Wtedy proces programowania postępowałby zgodnie z jedną
procedurą, co ułatwiłoby realizację celów polityki rozwoju. Szczególne istotne jest tu
połączenie programowania polityki spójności i rolnej oraz programowania innowacyjnego z terytorialnym. Integracja polityki spójności i rolnej jest bardzo ważna ze względu na
zbliżone skutki ich realizacji. Polityka spójności dotyczy obszarów miejskich, a polityka
rolna obszarów wiejskich.
• Zróżnicowanie rodzajowe miar konwergencji. Obecny sposób realizacji polityk spójności
nie przekłada się na oczekiwany efekt w postaci poprawy poziomu konwergencji wewnętrznej. Regiony biedne, mimo zauważalnej poprawy wyrażanej w miarach bezwzględnych, nadal pozostają biedne w odniesieniu do całości obszaru Wspólnoty, a regiony bogate powiększają niekiedy jeszcze swoją przewagę. Ponieważ niemożliwa jest
jednoczesna poprawa stopnia konwergencji zewnętrznej i wewnętrznej należy zróżnico1
Integracja polityki rozwoju oznacza nadanie jej szerokiego, wielokierunkowego wymiaru.
54
•
•
•
Kazimierz Fiedorowicz, Jacek Duda
wać mierniki poziomu dla obu ich rodzajów. Obecnie podstawowym miernikiem konwergencji jest PKB/ mieszkańca, który stanowi jedynie informację o zamożności regionu
czy kraju. W ten sposób stopień konwergencji zależny jest tylko od różnic w „poziomie
bogactwa” danych regionów i krajów. Dlatego przy różnicowaniu miar konwergencji w
większym stopniu należy uwzględnić mierniki dotyczące innych sfer, nie tylko ekonomicznej. Chodzi tu o mierniki opisujące sytuację społeczną oraz terytorialną. Wprowadzenie innych miar pozwoli lepiej ocenić progres konwergencji wewnątrz kraju, jeśli nawet wystąpiła poprawa zewnętrzna. Należy przy tym zmienić podejście do oceny rozbieżności w poziomie rozwoju między regionami. Występowanie dużych różnic międzyregionalnych wewnątrz kraju nie zawsze należy oceniać negatywnie. Różnice wynikają
ze specyficznych dla danego kraju uwarunkowań gospodarczych, społecznych, kulturalnych itp. Z dużym prawdopodobieństwem nigdy nie uda się ich w pełni zlikwidować,
dlatego trzeba się zgodzić na ich istnienie na pewnym, akceptowalnym poziomie.
Formułowanie celów polityki rozwoju na podstawie wyzwań globalnych. Cele polityki
rozwoju Unii Europejskiej powinny wynikać z wyzwać globalnych. Cele te można określić hasłowo jako „metropolizacja”, „innowacyjność” i „poprawa dostępu”. Należy je
określić na 3 poziomach: unijnym, narodowym i regionalnym, wyznaczając jednocześnie
każdemu z nich odrębną rolę w osiąganiu celów. Wybór globalnych celów rozwoju pozostaje sprawą otwartą. Przy czym trzeba wziąć pod uwagę, że proces globalizacji obiektywizuje ich identyfikację, dlatego powinny być one zbieżne dla wszystkich krajów europejskich. Różny natomiast, ze względu na specyfikę poszczególnych krajów, może być
sposób ich osiągania.
Wspólne cele polityki rozwoju. Osiąganie celów polityki rozwoju, określonych na różnych poziomach, dokonywałoby się przy wsparciu ze wspólnego, unijnego funduszu
rozwoju. Poprzez wykształcanie w miastach funkcji metropolitalnych uzyskuje się dostęp
do gospodarki światowej i cywilizacyjnych osiągnięć świata. Miasta-metropolie są łącznikiem między danym krajem a gospodarką zewnętrzną. Stanowią węzły transferowe nie
tylko najnowszych zdobyczy techniki i technologii produkcyjnych używanych w świecie,
ale są również centrami aktywności kulturalnej i społecznej. Zwiększenie innowacyjności
przekłada się z kolei na poprawę konkurencyjności krajów, regionów i przedsiębiorstw.
Obecnie promowanie innowacyjności w każdej gałęzi gospodarki i życia w ogóle jest
uważane za kluczowy czynnik pobudzający wzrost gospodarczy. Chodzi o to, aby powszechnie wspierać typ organizacji „uczącej się”. Tylko przedsięwzięcia oparte o tą nowoczesną formę organizacji są w stanie efektywnie wdrażać innowacje. Poprawa dostępu
natomiast, osiągana poprzez budowę i modernizację sieci komunikacyjnych, linii kolejowych, a także infrastruktury telekomunikacyjnej i informacyjnej, oznacza ograniczenie
kosztów związanych z przemieszczaniem się i komunikowaniem. Poprawa dostępu przekłada się więc bezpośrednio na podniesienie standardu życia mieszkańców. Kwestią zasadniczą jest tu uzyskanie porozumienia w sprawie wyboru wspólnych celów polityki.
Obecnie przeważa pogląd, że powinny być one określane na poziomie krajowym. Wówczas jednak niemożliwe jest zintegrowanie polityki rozwoju UE ze względu na odmienne
potrzeby poszczególnych krajów członkowskich. Rozstrzygnięcie kwestii czy polityka
rozwoju powinna mieć charakter bardziej integracyjny, czy też może uwzględniać w
większym stopniu potrzeby narodowe, przerasta możliwości niniejszego opracowania i
wymaga odrębnego rozważenia.
Koncentracja środków w jeden fundusz rozwoju. Zbliżone do siebie cele polityki spójności są realizowane w Unii Europejskiej przez odrębne fundusze. Niepodważalną słabością
tego rozwiązania jest fakt, że działania tych funduszy niekiedy wzajemnie się pokrywają.
Istnieje zatem potrzeba koncentracji środków w jeden instrument finansowy, który w
sposób kompleksowy obsługiwałby przedsięwzięcia wynikające z celów polityki rozwo-
Zwiększanie znaczenia aspektu terytorialnego w polityce rozwoju Unii Europejskiej
•
•
•
55
ju. Fundusz rozwoju mógłby być łatwiej kontrolowany pod względem zgodności kierunków wydatkowania z przyjętymi celami i priorytetami, a procedura przyznawania środków stałaby się czytelniejsza. Koncentracja środków daje dwa rodzaje korzyści. Po
pierwsze, poprawia elastyczność wydatkowania publicznych pieniędzy i zwiększa efektywność ich wykorzystania poprzez mechanizm dźwigni finansowej. Po drugie, zachęca
do zwiększenia partycypacji środków niepublicznych służących realizacji celów rozwojowych. Środki ze wspólnego funduszu powinny być wydatkowane zgodnie z celami i
odpowiednio do różnych poziomów realizacji działań, z uwzględnieniem trzech aspektów
programowania – społecznego, gospodarczego i terytorialnego.
Standaryzacja procedur zarządzania polityką rozwoju. Standaryzacja dotyczyłaby procedur zarządzania na jego trzech poziomach: unijnym, narodowym i regionalnym. Obecnie
struktury zarządzania dostosowane są do koncepcji realizacji zadań wynikającej z podziału środków na fundusze, kraje, sektory i regiony. Podział ten nie zawsze dostatecznie
uwzględnia cele polityki rozwoju, ograniczając skuteczność wykorzystywanych środków
finansowych. Jednocześnie zasadnym byłoby przy tej okazji na nowo określić strefy
wzajemnej komplementarności polityk wspólnotowych, instrumentów i zasad ich realizacji, w taki sposób, aby zlikwidować zjawisko nakładania się (dublowania) zadań poszczególnych polityk. Ujednolicenie procedur zarządzania polityką rozwoju zwiększy
znaczenie Wspólnoty, jednak bez naruszania suwerenności państw członkowskich. Dostosowanie mechanizmów zarządzania środkami unijnymi do potrzeb związanych z realizacją celów polityki rozwoju stanowi najważniejsze zadanie stojące przed Unią Europejską wobec nowych wyzwań wywołanych zmianami w światowej gospodarce.
Wspólnotowa kategoryzacja dóbr publicznych. Propozycja związana jest z koniecznością
przyjęcia zasady, że polityka rozwoju dotyczyć powinna wspierania przedsięwzięć istotnych z unijnego punktu widzenia, dających przyrost ilości dóbr o cechach użyteczności
publicznej. Propozycja ta wynika bezpośrednio z propozycji formułowania celów globalnych wspólnej polityki rozwoju. Przyjęcie tej propozycji oznaczałoby konieczność zdefiniowania kategorii dobra publicznego na poziomie unijnym. Nie będzie to zadanie łatwe,
gdyż państwa członkowskie skłonne będą postrzegać potrzeby Wspólnoty przez pryzmat
swoich własnych potrzeb. Wspieranie realizacji przedsięwzięć o charakterze dóbr publicznych byłoby tożsame z realizacją wspólnych celów rozwojowych. Zwiększyłoby
również rolę sektora prywatnego w ich wytwarzaniu z wykorzystaniem możliwości jakie
daje instytucja partnerstwa publiczno-prywatnego. Zdefiniowanie wspólnotowych dóbr
publicznych pomoże na trwale zaistnieć w świadomości społecznej tej nowej, ponadnarodowej kategorii dobra publicznego.
Podkreślenie korzyści prowadzenia polityki rozwoju. Istotnym wydaje się konieczność
poszerzania świadomości wśród decydentów unijnych na temat korzyści prowadzenia
wspólnej polityki rozwoju. Warto przypominać fakt, że korzyści te odnoszą zarówno
kraje beneficjenci jak i kraje donatorzy. Związane jest to ze zjawiskiem retransferu inwestycji, nierównoważnych migracji oraz z „efektem korytarzowym”. Retransfer inwestycji
to powrót do krajów donatorów części pomocy kierowanej do krajów beneficjentów.
Wykonawcami przedsięwzięć o różnym charakterze są podmioty wybrane w drodze
przetargu publicznego. Z reguły przetargi wygrywają najprężniejsze firmy, mogące zaoferować najlepsze warunki. Pochodzą one często z krajów i regionów bogatszych. Nierównoważne migracje to dodatnie salda migracji w krajach donatorach w następstwie
przepływu siły roboczej z regionów i krajów biedniejszych do regionów i krajów bogatszych. Mieszkańcy obszarów słabiej rozwiniętych mają naturalną skłonność do poszukiwania pracy w rejonach bogatszych. Ludzie, szczególnie młodsi, z lepszym wykształceniem szukają korzystniejszych warunków płacowych oraz możliwości rozwoju i awansu
zawodowego, które znaleźć mogą w regionach bardziej rozwiniętych gospodarczo. Jed-
56
•
•
•
Kazimierz Fiedorowicz, Jacek Duda
nocześnie przeciwny kierunek migracji obierają ludzie w wieku poprodukcyjnym ze
względu na niższe koszty utrzymania. W ten sposób obniża się jakość rynkowa zasobu
pracy pozostającego na obszarze biedniejszym. To zjawisko, ze względów statystycznych, wywołuje poprawę wskaźników w krajach beneficjentach. „Efekt korytarzowy”
polega na drenowaniu potencjału gospodarczego w krajach beneficjentach w następstwie
inwestycji infrastrukturalnych tam realizowanych. W rezultacie saldo czynników wywołujących rozwój jest ujemne dla regionów biedniejszych. Można sądzić, że wraz z pojawianiem się korzystnych efektów prowadzonej polityki rozwoju, głosy sceptycyzmu, co
do roli Wspólnoty będą tracić na znaczeniu.
Dostosowanie instytucji wdrażających politykę rozwoju. W ślad za standaryzacją procedur zarządzania na trzech poziomach – unijnym, narodowym i regionalnym, powinno nastąpić także odpowiednie dostosowanie instytucji wdrażających politykę rozwoju. Obecnie za dużo jednostek zaangażowanych jest w przekazywanie unijnej pomocy, a ich kompetencje są zbyt rozdrobnione. Wydaje się, że muszą one zostać zorganizowane w sposób
umożliwiający skuteczniejsze wdrażanie przedsięwzięć realizujących przyjęte cele polityki rozwoju. Przy czym nie chodzi tu o instytucje na szczeblu unijnym. Dostosowanie
powinno w głównej mierze dokonywać się na poziomie narodowym i regionalnym, a
główny postulat to zwiększenie partycypacji służb lokalnych w procesach decyzyjnych.
Pobudzenie w lokalnych społecznościach sposobu myślenia w kategoriach całej Unii
przełoży się na powszechne poparcie dla wspólnych celów i skróci czas ich osiągania.
Zdefiniowanie nowych rodzajów działań. Występuje konieczność przeznaczania części
środków w ramach polityki rozwoju na działania nie objęte wsparciem przed rokiem
2013. Można powiedzieć, że zadania perspektywy 2007 - 2013 były w dużej mierze
zbieżne z zadaniami z lat 2000 – 2006. Postęp cywilizacyjny dokonuje się tak szybko, że
pojawiają się nowe potrzeby, na które Unia musi być szczególnie wyczulona. Można powiedzieć, że postulat ten wypływa z wyzwań współczesności. W szczególności chodzi tu
o wspieranie takich rodzajów działań, które swoją skalą przerastają możliwości poszczególnych krajów. Co do zasady powinny to być działania kreatywne i nowe z punktu widzenia całej Unii Europejskiej. Muszą charakteryzować się ponadto dużą wartością dodaną w tworzeniu dóbr publicznych. Działania te mogą być trudne w realizacji i odznaczać
się wysokim ryzykiem. Znaczny stopień ich finansowania z funduszu rozwoju byłby
czynnikiem ograniczającym ryzyko niepowodzenia. Szczególnie dotyczy to przedsięwzięć typu PPP.
Podkreślenie znaczenia terytorialnego wymiaru polityki rozwoju. W procesie programowania polityki rozwoju jej wymiar terytorialny w porównaniu z wymiarem społecznym
czy gospodarczym nie jest dostatecznie uwzględniany. Zwiększenie znaczenia wymiaru
terytorialnego w kreowaniu polityki rozwoju powinno być widoczne w celach, wielkości
alokacji finansowych, procedurach zarządzania i w sposobie oceny rezultatów wdrażanej
polityki. Na poziomie praktycznym wyrażać się to powinno we wprowadzeniu do głównego nurtu programowania działań związanych z Agendą Terytorialną. Tym samym
aspekt społeczny i gospodarczy polityki rozwoju zostanie rozszerzony jeszcze o aspekt
terytorialny. Dodatkowo, w ramach polityki rozwoju, należy uwzględniać rozwiązania
wynikające z długookresowej polityki zagospodarowania. Wprowadzanie tej propozycji
w życie wymaga uzyskania szerokiego porozumienia społecznego na różnych poziomach. Takie porozumienie zwiększyłoby poparcie dla idei integracji polityki rozwoju.
Syntetyczne ujęcie propozycji dotyczących polityki rozwoju
Przedstawione szczegółowe propozycje zmian polityki rozwoju można ująć w postaci
syntetycznej. Na plan pierwszy wysuwa się konieczność integracji trzech odrębnych dziś po-
Zwiększanie znaczenia aspektu terytorialnego w polityce rozwoju Unii Europejskiej
57
lityk w jedną politykę rozwoju. Poprawi to koordynację działań realizujących cele każdej z
nich. Wśród polityk szczegółowych duże znaczenie ma polityka rolna, która pochłania najwięcej środków, a zaraz za nią polityka spójności i naukowo-badawcza. Łącznie, na realizację
zadań w ramach wymienionych polityk przeznacza się 90% wydatków budżetu Unii Europejskiej. Zintegrowana polityka rozwoju powinna mieć wspólne cele, których osiąganie powinno
odbywać się na drodze realizacji działań finansowanych z jednego funduszu rozwoju. Powstałby on po likwidacji większości odrębnie funkcjonujących dziś instrumentów finansowch. Działania powinny być wdrażane na trzech poziomach – unijnym, krajowym i regionalnym, a zapewnienie odpowiedniej koordynacji wymaga wdrożenia jednej ścieżki programowania rozwoju. Programowanie to uwzględniać musi trzy aspekty – społeczny, gospodarczy i terytorialny, ze szczególnym uwzględnieniem tego ostatniego. Syntezę propozycji zmian
przyszłej polityki rozwoju Unii Europejskiej przedstawiono na rysunku 1. Na podstawie
schematu można wskazać trzy główne integratory polityki rozwoju. Pierwszym integratorem
jest połączenie polityk szczegółowych w jedną politykę rozwoju, drugim – wspólny fundusz
rozwoju finansujący działania na trzech poziomach, trzecim – wspólne programowanie obejmujące wszystkie jego aspekty. Integracja odrębnych obecnie polityk szczegółowych w jedną
politykę poprawi jej skuteczność. Wówczas założone cele globalne, istotne z punktu widzenia
całej Wspólnoty, mogłyby być osiągane znacznie szybciej. Finansowanie zadań odbywałoby
się za pomocą jednego funduszu, który służyłby obsłudze projektów na trzech poziomach –
unijnym, narodowym i regionalnym. Jednocześnie programowanie rozwoju powinno obejmować aspekt społeczny, gospodarczy i terytorialny.
Taka zmiana koncepcji tworzenia polityki rozwoju w Unii Europejskiej oznacza jej
wzmocnienie. Zwiększeniu ulegnie rola Wspólnoty w obszarach, na których dotychczas mniej
się angażowała. Przełoży się to na przyśpieszenie rozwoju państw członkowskich, a tym samym na poprawę warunków życia mieszkańców, nie tylko w krajach i regionach biedniejszych, ale na terenie całej Unii. Zaproponowane zmiany zwiększą zatem stopień integracji
wewnątrz Wspólnoty.
Podsumowanie
Opracowując propozycje zmian przyszłej polityki rozwoju Unii Europejskiej starano
się wyjść poza narodowy punkt widzenia i przedstawić je w sposób niezależny od poglądów
reprezentowanych przez poszczególne kraje członkowskie. Propozycje zmian porównano ze
stanowiskiem rządu polskiego w tej samej kwestii. Wśród propozycji wyrażonych w dokumencie rządowym nie znalazły się takie, których wprowadzenie oznaczałoby zmianę jakościową koncepcji polityki spójności. Można powiedzieć, że mają one jedynie charakter korygujący, nie wykraczają poza dotychczasowy zakres polityki spójności. Trudno spodziewać się
zatem, aby ich wprowadzenie przyniosło jakieś istotne korzyści dla Wspólnoty. Zaprezentowane w artykule propozycje zmian mają szerszy charakter – wychodzą naprzeciw współczesnym wyzwaniom, przed jakimi stoi Europa. Dotyczą trzech rodzajów polityk: polityki spójności, polityki rolnej i naukowo-badawczej. Istota tych propozycji sprowadza się do:
•
•
•
•
•
integracji trzech rodzajów polityk szczegółowych w jedną politykę rozwoju, w ramach
której realizuje się także zadania globalne,
wyznaczenia wspólnych celów polityki rozwoju,
wprowadzenia jednolitego, trójszczeblowego systemu programowania,
określenia kategorii dobra publicznego na poziomie wspólnotowym,
uznania wiodącego znaczenia aspektu terytorialnego dla realizacji przyjętych celów rozwoju.
58
Kazimierz Fiedorowicz, Jacek Duda
Rysunek 1. Charakterystyka proponowanej polityki rozwoju Unii Europejskiej.
Polityki szczegółowe:
spójności
rolna
naukowo-badawcza
Polityka rozwoju
Cele polityki rozwoju:
metropolizacja
innowacyjność
poprawa dostępu
Fundusz rozwoju
Poziomy realizacji działań:
unijny
narodowy
regionalny
Programowanie rozwoju
Aspekty programowania:
społeczny
Źródło: opracowanie własne.
gospodarczy
terytorialny
Zwiększanie znaczenia aspektu terytorialnego w polityce rozwoju Unii Europejskiej
59
Postulowane zmiany wspólnotowej polityki rozwoju nie wyczerpują dyskusji na temat
jej reformy w następnej perspektywie programowania. Za kilka lat Unia Europejska najprawdopodobniej zwiększy grono swoich członków. Mogą pojawić się wówczas problemy, o których dziś jeszcze nie wiemy. Dlatego powyższe rozważania trzeba traktować bardziej jako
głos w dyskusji i punkt wyjścia do dalszej debaty.
Ze względu na swój ogólny charakter zaprezentowane propozycje zmian wymagają
uszczegółowienia i nadania im cech operacjonalizacyjnych Uszczegółowienie polegałoby na
dogłębnej analizie propozycji wszystkich zmian pod kątem możliwości ich wprowadzenia.
Operacjonalizacja stanowiłaby natomiast opis wdrożeń proponowanych rozwiązań.
BIBLIOGRAFIA:
1. A new partnership for cohesion, convergence, competitiveness, cooperation. Third report
on economic and social cohesion, (2004), European Commission, Luxembourg.
2. Długofalowa strategia rozwoju regionalnego kraju, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, (2004), Warszawa.
3. Fiedorowicz K., Duda J., Polska Wschodnia – warunki wyjścia z niedorozwoju [w], Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy, (2007), Uniwersytet Rzeszowski Katedra Teorii Ekonomii, Rzeszów.
4. Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion,
(2007), European Commission, Luxembourg.
5. Jakubowska P., Kukliński A., Żuber P. (red.), The Future od European Regions, (2007),
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
6. Modyfikacja Strategii Lizbońskiej. Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i
miejsc pracy. Ocena i wnioski, (2005), Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Warszawa.
7. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy i
zatrudnienie, (2006), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
8. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, (2007), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
9. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej, (2007), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
10. Regionalne Programy Operacyjne dla 16 województw, (2007), Urzędy Marszałkowskie
poszczególnych województw.
11. Stanowisko Rządu RP w sprawie przyszłości polityki spójności Unii Europejskiej po 2013
r., (2008), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
12. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, (2006), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
13. Zatrudnienie w Europie 2006. Raport, Monitor Europejski Nr 44, (2007), Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej, Warszawa.
14. Zbiór krajowych przepisów prawnych dotyczących zasad prowadzenia polityki rozwoju w
zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w latach 2007-2013, (2008), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.