pokaż - BIP RIO w Krakowie

UCHWAŁA NR KI-411/77/12
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 29 lutego 2012 r.
znak sprawy: KI-43-020/13/12
Kolegium Izby działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zmian.)
i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zmian.)
or ze ka
o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego z
dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie;
- w części dotyczącej:
1) zmniejszenia o kwotę 50 tys. zł rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania
kryzysowego (dział, 758, rozdział 75818);
2) zwiększenia wydatków majątkowych w dziale 851, rozdziale 85149 (Programy
polityki zdrowotnej) - w zakresie dotacji celowej z budżetu na dofinansowanie
kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych (łącznie 200 tys. zł) – w
części dotyczącej kwoty 50.000 zł.
UZASADNIENIE
1. Uchwała Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu Chrzanowskiego z dnia 24 stycznia 2012 r.
wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie – Zespołu Zamiejscowego w
Oświęcimiu w dniu 31 stycznia 2012 r.
Jak wynika z § 1 ww. uchwały, Zarząd Powiatu dokonał zmian budżetu Powiatu
Chrzanowskiego na rok 2012 opisanych w załączniku do uchwały. Zgodnie z § 2, uchwała
ta miała podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Uchwałę zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21
lutego 2012 r., pod pozycją: 690.
Przedmiotową uchwałą Nr 69/5/2012 - Zarząd Powiatu Chrzanowskiego, powołując
się na przepis art. 222 ust. 4 oraz art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) dokonał zmian budżetu
polegających między innymi na zmniejszeniu rezerwy celowej na zadania Powiatu z
zakresu zarządzania kryzysowego o kwotę 50.000 zł. oraz na zwiększeniu o tę kwotę
wydatków majątkowych w dziale 851, rozdział 85149 – Programy profilaktyki zdrowotnej.
Z faktu powołania się na przepis art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych
należałoby wieźć wniosek, że zadysponowanie rezerwą celową na zadania Powiatu z
zakresu zarządzania kryzysowego dokonało się w zgodzie z przeznaczeniem tej rezerwy
celowej. Jednakże do przedłożonej Izbie uchwały Zarządu Powiatu dołączono pismo
1
Przewodniczącego Rady Powiatu Chrzanowskiego informujące o pozytywnej opinii
Komisji Budżetu i Finansów Rady Powiatu Chrzanowskiego dotyczącej zmiany
przeznaczenia rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Zgodnie z
informacją, ww. rezerwa celowa w kwocie 50.000 zł została przeznaczona na sfinansowanie
zadań w zakresie ochrony zdrowia, tj. na sfinansowanie zakupu wyposażenia karetki dla
Szpitala Powiatowego w Chrzanowie. Jak wynika z załącznika do uchwały Nr 69/5/2012,
środki z rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego są składową kwoty
dotacji z budżetu na dofinansowanie do zakupów inwestycyjnych w dziale 851 (Ochrona
zdrowia), rozdziale 85149 – Programy profilaktyki zdrowotnej - w łącznej kwocie 200 tys.
zł.
2. Badając przekazaną uchwałę 69/5/2012, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Krakowie stwierdziło, iż dokonana przez Zarząd Powiatu Chrzanowskiego zmiana budżetu
narusza dotyczące wykorzystania rezerwy na zarządzanie kryzysowe – przepis art. 26 ust. 4
ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590
z późn. zm.) w związku z art. 222 ust. 2 pkt 3 i art. 259 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych.
W ocenie Kolegium Izby, obligatoryjnie utworzona w budżecie rezerwa na przyszłe i
nie przewidywalne wydatki z tytułu zarządzania kryzysowego – z art. 222 ust. 2 pkt 3
ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzeniu kryzysowym - nie
mogła być (i to zaraz po uchwaleniu budżetu 2012 r.) rozdysponowana na cele (wydatki)
nie związane w najmniejszym stopniu z realizacją zadań Powiatu z zakresu zarządzania
kryzysowego. Rezerwa ta nie powinna była posłużyć na wydatek związany z zakupem
wyposażenia karetki dla Szpitala, ujmowany w rozdziale 85149 – Programy profilaktyki
zdrowotnej.
Odnosząc się do wyposażenia karetki dla Szpitala, przyszłe wykorzystanie
samochodu (w ramach programu profilaktyki zdrowotnej) nie służy zarządzaniu
kryzysowemu z art. 2 ustawy o zarządzeniu kryzysowym, aby zakup pojazdu mógł zostać
sfinansowany z rezerwy celowej z art. 26 ust. 4 tej ustawy. Zarządzanie kryzysowe, jako
zadanie obowiązkowe własne Powiatu Chrzanowskiego, jest bowiem (cyt.): „działalnością
organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem
narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do
przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w
przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu
zasobów i infrastruktury krytycznej.
O ile nie należy wykluczać tego, że rzeczona karetka (z jej wyposażeniem) mogłaby
akurat kiedyś zostać wykorzystana w przypadku wystąpienia przyszłej „sytuacji
kryzysowej”, jednak jej wykorzystanie (eksploatacja) nie służyłaby wyłącznie (a tylko
marginalnie) „zarządzaniu kryzysowemu”. Brak jest również dowodów na to, że
kwestionowany zakup wyposażenia karetki (w ramach programu profilaktyki zdrowotnej)
spowodowany jest potrzebę przywrócenia Szpitalowi wcześniej utraconego samochodu, w
warunkach, gdy był wykorzystany do likwidacji skutków sytuacji kryzysowej. Gdyby tak
było to, zabezpieczenie środków na zakup (tj. odtworzenie utraconej karetki) zostałoby
zaplanowane w wyniku przeniesienia środków z ww. rezerwy do odpowiedniego dla
finansowania zadań Powiatu z ustawy o zarządzaniu kryzysowym - działu 754, rozdziału
75121 – Zarządzanie kryzysowe. Tymczasem dofinansowanie wyposażenia zakupywanej
karetki zaplanowano we właściwym dla finansowania zadań Powiatu z zakresu ochrony
2
zdrowia - dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85149 – Programy profilaktyki
zdrowotnej.
Faktu tego nie zmienia pismo od Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego z dnia 1
lutego 2012 r. (SK.321.8.2012.BF) o sprostowaniu klasyfikacji rozdziału 85149 na rozdział
85111 – Szpitale ogólne. Wicestarosta, jako członek Zarządu Powiatu nie jest władny
zmieniać klasyfikację wydatków wynikającą z ustaleń przyjętych przez Zarząd Powiatu w
kwestionowanej uchwale Nr 69/5/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r.
3. W związku z powyższym na posiedzeniu w dniu 15 lutego 2012 r. Kolegium Izby
orzekło o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr 69/5/2012
Zarządu Powiatu Chrzanowskiego - w części obejmującej zmiany związane z
kwestionowanym rozdysponowaniem rezerwy na zarządzanie kryzysowe.
W ślad za przekazanym orzeczeniem o wszczęciu postępowania, do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie - Zespołu Zamiejscowego w Oświęcimiu, wpłynęło w dniu 23
lutego 2012 r. pismo Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego oraz Skarbnika Powiatu (znak
FB.300.1.AG.I.2011). Według Autorów ww. pisma, do rozdysponowania rezerwy celowej
doszło zgodnie z prawem, gdyż dokonało się ono w wyniku zastosowania instytucji
„zmiany przeznaczenia rezerwy celowej” z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Z nadesłanego pisma wynika pogląd w świetle którego, skoro Zarząd Powiatu, od Komisji
Budżetu i Finansów Rady Powiatu Chrzanowskiego, uzyskał pozytywną opinię (zgodę)
odnośnie zmiany przeznaczenia rezerwy utworzonej na wydatki z zakresu zarządzania
kryzysowego – to kwestionowana uchwała Nr 69/5/2012 pozostaje w zgodzie z
obowiązującym prawem i z zakresem kompetencji Zarządu Powiatu Chrzanowskiego do
zmiany budżetu Powiatu na rok 2012.
Odnosząc się do powyższej argumentacji, Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 29
lutego 2012 r. - zważyło co następuje:
4. Jak wskazano w pkt 2 uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani zakup
wyposażenia karetki, ani sama karetka nie jest wyrazem realizacji przez Powiat
Chrzanowski zadań z art. 17 w zw. z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Zadysponowanie rezerwą celową budżetu Powiatu Chrzanowskiego dokonało się z
uchybieniem przepisu art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych
w zw. z art. 26 ust. 4, art. 2 i art. 17 ustawy o zarządzeniu kryzysowym. Rezerwą celową
dysponuje się na cel, na jaki została utworzona, oraz zgodnie z klasyfikacją budżetową
wydatków.
5. Odnosząc się do poglądu z pisma Wicestarosty Powiatu Chrzanowskiego i Skarbnika
Powiatu (znak FB.300.1.AG.I.2011), Kolegium Izby nie podzieliło tam zamieszczone
argumentacji o dopuszczalności posłużenia się przez Zarząd Powiatu normą kompetencyjną
z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe
wykorzystuje się wyłącznie na cele związane z ich przeznaczeniem. Szczególnymi
rezerwami celowymi są rezerwy określane w ustawach odrębnych, do których odwołuje się
przepis art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.
W ustępie 2 art. 259 ww. ustawy, ustawodawca zawarł normę szczególną kreującą
instytucję zmiany przeznaczenia rezerwy celowej budżetu samorządu. Norma zezwala
organowi wykonawczemu na zadysponowanie rezerwą celową na wydatki niezwiązane z jej
przeznaczeniem, pod warunkiem, że zostanie to pozytywnie zaopiniowane przez właściwą
3
ds. budżetu komisję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Według
Kolegium Izby, norma z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jako lex specialis,
nie może osłabiać działania przepisów finansowych art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zarządzeniu
kryzysowym z tam przewidzianą instytucją rezerwy celowej.
Budżet Powiatu Chrzanowskiego na rok 2012 uchwalony został w dniu 28 grudnia
2011 r. (Uchwała NR XVI/105/2011 Rady Powiatu Chrzanowskiego), a następnie wszedł w
życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Zdaniem Kolegium Izby, Zarząd Powiatu Chrzanowskiego,
w trzecim tygodniu funkcjonowania budżetu Powiatu, nie mógł zmienić przeznaczenia
rezerwy celowej na zadania z zakresu zarzadzania kryzysowego. Kompetencja szczególna z
przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie mogła znaleźć zastosowania w
przedmiotowym przypadku. Zastosowanie ww. normy kompetencyjnej kolidowałoby z
istotą prawną tworzonej obligatoryjnie rezerwy na finansowanie zadań z zakresu
zarządzania kryzysowego z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Pomniejszenie
rezerwy na cele nie związane z jej przeznaczeniem powodowałoby, że w przypadku
pojawienia się sytuacji kryzysowej w powiecie chrzanowskim po dniu 24 stycznia br., nie
byłoby już możliwe przeciwdziałanie takiej sytuacji działaniami finansowanymi ze środków
z ww. rezerwy celowej.
Interpretacja prawa wyrażona w piśmie Wicestarosty i Skarbnika koliduje zatem z
ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy nakazującemu samorządom tworzenie
obligatoryjnych rezerw na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Wyrazem intencji
ustawodawcy jest pierwotne brzmienie przepisu art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o
zarządzaniu kryzysowym, częściowo zmienionego w noweli z 17 lipca 2009 r. (Dz.U. Nr
131, poz. 1076).
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o zarządzaniu kryzysowym (druk
sejmowy nr 770 z 2006 r. Sejmu V kadencji, str. 10) nowo ustanawiane zadania
samorządów z zakresu zarządzania kryzysowego powinny być finansowane z budżetów
tych samorządów. Jednak specyfika wydatków i zarazem trudności w przewidywaniu w
trakcie roku budżetowego ich wysokości uzasadniły wprowadzenie rozwiązania
polegającego na zabezpieczeniu na tę ewentualność dodatkowych środków w formie
rezerwy celowej. Jak wynika z ww. uzasadnienia, instytucja obligatoryjnej rezerwy celowej
zrodziła się w wyniku konsensusu uzyskanego na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego. We wcześniejszych wersjach projektu ustawy, Rząd proponował
rozwiązanie polegające na tworzeniu w każdym samorządzie funduszu celowego.
Konstrukcja funduszu celowego wymagałaby wskazania jego przychodów i zarazem
powodowałaby zamrożenie środków. Projektowane wstępnie rozwiązane zastąpiono
ostatecznie konstrukcją rezerwy celowej budżetu. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2007 r. na
samorządy nałożono obowiązek utworzenie tego rodzaju rezerwy celowej, określając
zarazem minimalną wysokości środków rezerwy budżetu. (Określający sposób ustalenia
wysokości rezerwy, zapis „art. 26 ust. 4”, został częściowo zmieniony we wspomnianej
noweli z 17 lipca 2009 r.).
Zdaniem Kolegium Izby, nie można ustawodawcy, uchwalającemu w dniu 26
kwietnia 2007 r. normę szczególną z art. 26 ust. 4, przypisywać nieracjonalnych intencji, że
tworząc instytucję rezerwy na zadania własne samorządu z zakresu zarządzania
kryzysowego, ustawodawca zarazem dopuścił, aby wolno było niwelować funkcję takich
rezerw, poprzez zastosowanie instytucji „zmiany przeznaczenia rezerwy celowej” - opartej
na art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249,
poz. 2104; ze zm.) – aktualnie: art. 259 ust. 2, ustawy o finansach publicznych
4
z dnia 29 sierpnia 2009 r.
Rozstrzygając opisaną powyżej kolizję interpretacyjną przepisów prawnych,
Kolegium Izby uznało, że dokonana w dniu 24 stycznia 2012 r. kwestionowaną uchwałą Nr
69/5/2012, zmiana przeznaczenia rezerwy celowej budżetu Powiatu Chrzanowskiego na
inny wydatek niż realizacja zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, pozostaje w
sprzeczności z przepisami art. 259 ust. 1 i art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach
publicznych w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
6. Jako dodatkowe uzasadnienie dla poglądu, że do rezerw celowych z art. 26 ust. 4 ustawy
o zarządzaniu kryzysowym nie stosuje się przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach
publicznych, Kolegium Izby odwołało się do wniosków z wykładni prawa dokonanej przez
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn.akt: II GZ
371/11) i postanowieniu z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn.akt: II GSK 2092/11) – źródło:
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzekając w ww. sprawach dotyczących zwolnienia gmin z kosztów postępowania
sądowego, NSA w pełni podzielił tam zacytowany pogląd Ludmiły Lipiec-Warzechy /z:/
„Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, Wydawnictwo ABC, 2011 rok. Zdaniem
Autorki: „Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26
kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie j.s.t. należy utworzyć rezerwę na
realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, w wysokości nie mniejszej
niż 0,5% wydatków budżetu jednostki, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na
wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu (art. 26 ust. 4 tej ustawy).
Celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym
sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana.”.
Mając powyższe na uwadze, o uchwale Nr 69/5/2012 Zarządu Powiatu
Chrzanowskiego z dnia 24 stycznia 2012 r. – Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji.
POUCZENIE
Na niniejszą uchwałę przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Krakowie. Skargę tę należy wnieść w terminie 30 dni od daty
otrzymania niniejszej uchwały, przy czym należy to uczynić za pośrednictwem Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie.
/-/ Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot
5