Uchwała nr 38/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we

Uchwałanr38/2014
KolegiumRegionalnejIzbyObrachunkowejweWrocławiu
zdnia3kwietnia2014r.
wsprawiestwierdzenianieważnościczęścizarządzenianr23/14BurmistrzaBolkowa
zdnia28lutego2014r.wsprawiewprowadzeniazmiandobudżetuGminyna2014rok
Napodstawieart.18ust.1pkt1ustawyzdnia7października1992r.oregionalnychizbach
obrachunkowych(Dz.U.z2012r.poz.1113iz2013r.poz.1646)orazart.91ust.1ustawyzdnia
8marca1990r.osamorządziegminnym(Dz.U.z2013r.poz.594,zpóźn.zm.),KolegiumRegionalnejIzbyObrachunkowejweWrocławiu
stwierdzanieważność
częścizarządzenianr23/14BurmistrzaBolkowazdnia28lutego2014r.wsprawiewprowadzenia
zmiandobudżetuGminyna2014rok,wzakresiezmniejszeniaplanuwydatkówbudżetuwdziale
758Różnerozliczenia,rozdziale75818Rezerwyogólneicelowe,w§4810Rezerwy,rezerwacelowa
na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, o kwotę 26.000 zł oraz zwiększeniaplanuwydatkówokwotę26.000złwdziale921Kulturaiochronadziedzictwanarodowego,
rozdziale92109Domyiośrodkikultury,świetliceikluby,w§2480Dotacjapodmiotowazbudżetu
dla samorządowej instytucji kultury — wobec naruszenia art. 222 ust. 4 i art. 259 ust. 1 ustawy
zdnia27sierpnia2009r.ofinansachpublicznych(Dz.U.z2013r.poz.885,zpóźn.zm.),wzwiązku
art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2013 r. poz.
1166), z powodu rozdysponowania środków rezerwy celowej niezgodnie z celem, na jaki została
utworzona.
Uzasadnienie
Zarządzenie nr 23/14 Burmistrza Bolkowa z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie wprowadzenia
zmian do budżetu Gminy na 2014 rok wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej we
Wrocławiu—ZespołuwLegnicy—wdniu7marca2014roku.
KolegiumRegionalnejIzbyObrachunkowejweWrocławiubadającprzedmiotowezarządzenie
stwierdziło,conastępuje:
W § 1 zarządzenia Burmistrz Bolkowa dokonał zmian w planie wydatków budżetu polegającychm.in.na:
1)zmniejszeniuplanuwydatkówokwotę26.000złwdziale758Różnerozliczenia,rozdziale
75818Rezerwyogólneicelowe,§4810Rezerwy,
2)zwiększeniuplanuwydatkówokwotę26.000złwdziale921Kulturaiochronadziedzictwa
narodowego,rozdziale92109Domyiośrodkikultury,świetliceikluby,§2480Dotacjapodmiotowa
zbudżetudlasamorządowejinstytucjikultury.
Z § 1 zarządzenia wynika, że środki rezerwy celowej na realizację zadań własnych gminy
zzakresuzarządzaniakryzysowegowkwocie26.000złprzeznaczononazwiększenieplanowanej
dotacji podmiotowej dla Gminno-Miejskiego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Bolkowie,
a zmiana była związana z „zarządzaniem kryzysowym — konieczność natychmiastowego remontu
ciągu komunikacyjnego ze schodami do budynku domu kultury (na wniosek Dyrektora
GMOKSiR—zagrożeniewypadkowe)”.
Pismemz19marca2014r.Burmistrzpoinformował,żezwiększeniedotacjipodmiotowejdla
Gminno-Miejskiego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Bolkowie wynikało z konieczności
wykonania w trybie pilnym remontu zewnętrznego ciągu pieszego prowadzącego do budynku.
O zwiększenie dotacji podmiotowej wnioskował Dyrektor GMOKSiR (pismo z 28 lutego 2014 r.),
2
ponieważdziałanieczynnikówatmosferycznych(mróz,deszcziśnieg)spowodowałoznaczneuszkodzeniakonstrukcjiciągukomunikacyjnegostanowiącegogłównepodejściedobudynku—odspojenieschodówispocznikówodpodłoża,jegodegradację,aokładzinaschodówjestbardzośliska.
Burmistrzpoinformowałrównież,żepodjęciedecyzjioprzeznaczeniuśrodkówzrezerwynazarządzaniekryzysowepopartebyłozaleceniemzokresowejkontroliobiektubudowlanegoz25lutego
2014 r. „wykonania w trybie pilnym naprawy ciągu pieszego przy budynku ze względu na nagłe
zapadnięciesiępłytchodnikowychischodowychpoulewnychdeszczach,uniemożliwiającedojście
doobiektuorazstwarzającebezpośredniezagrożenieżyciaizdrowia”.Burmistrzstwierdziłtakże,
żepowodywskazaneprzezDyrektoraGMOKSiRorazspecjalistydokonującegoprzeglądubudynku
były podstawą do podjęcia szybkich działań kryzysowych celem usunięcia i odtworzenia infrastrukturykrytycznej,ojakichjestmowawustawieozarządzaniukryzysowym.
Zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.
z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej dalej „u.f.p.”, zarząd jednostki samorządu terytorialnego
(wgminachwójt,burmistrz,prezydentmiasta)dokonujepodziałurezerwyogólnejirezerwcelowych.
Rezerwycelowe,stosowniedoart.259ust.1u.f.p.,mogąbyćprzeznaczonewyłącznienacel,najaki
zostałyutworzone,orazwykorzystanezgodniezklasyfikacjąbudżetowąwydatków.
Rezerwa celowa na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego z zakresu
zarządzania kryzysowego jest tworzona obligatoryjnie, na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia
26kwietnia2007r.ozarządzaniukryzysowym(Dz.U.z2013r.poz.1166),zwanejdalej„u.z.k.”.
Zgodniezpowołanymprzepisem,wbudżeciejednostkisamorząduterytorialnegotworzysięrezerwę
celowąnarealizacjęzadańwłasnychzzakresuzarządzaniakryzysowegowwysokościniemniejszej
niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki
inwestycyjne,wydatkinawynagrodzeniaipochodneorazwydatkinaobsługędługu.
Zarządzaniem kryzysowym, w rozumieniu art. 2 u.z.k, jest działalność organów administracji
publicznejbędącaelementemkierowaniabezpieczeństwemnarodowym,którapoleganazapobieganiusytuacjomkryzysowym,przygotowaniudoprzejmowanianadnimikontroliwdrodzezaplanowanychdziałań,reagowaniuwprzypadkuwystąpieniasytuacjikryzysowych,usuwaniuichskutków
orazodtwarzaniuzasobówiinfrastrukturykrytycznej.
Pojęcia sytuacji kryzysowej i infrastruktury krytycznej oraz jej ochrony zostały zdefiniowane
wart.3pkt1–3u.z.k.Sytuacjąkryzysową(art.3pkt1u.z.k.)jestsytuacjawpływającanegatywniena
poziombezpieczeństwaludzi,mieniawznacznychrozmiarachlubśrodowiska,wywołującaznaczne
ograniczeniawdziałaniuwłaściwychorganówadministracjipublicznejzewzględunanieadekwatność posiadanych sił i środków. Infrastruktura krytyczna (art. 3 pkt 2 u.z.k.) oznacza natomiast
systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty
budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli
orazsłużącezapewnieniusprawnegofunkcjonowaniaorganówadministracjipublicznej,atakżeinstytucjiiprzedsiębiorców.Infrastrukturakrytycznaobejmujem.in.systemyzaopatrzeniawenergię,
surowceenergetyczneipaliwa,łączności,sieciteleinformatycznych,finansowe,zaopatrzeniawżywność,zaopatrzeniawwodę,ochronyzdrowia,transportoweiratownicze.Przezochronęinfrastruktury
krytycznej należy z kolei rozumieć (art. 3 pkt 3 u.z.k.) wszelkie działania zmierzające do zapewnieniafunkcjonalności,ciągłościdziałańiintegralnościinfrastrukturykrytycznejwceluzapobieganiazagrożeniom,ryzykomlubsłabympunktomorazograniczeniaineutralizacjiichskutkóworaz
szybkiegoodtworzeniatejinfrastrukturynawypadekawarii,atakóworazinnychzdarzeńzakłócającychjejprawidłowefunkcjonowanie.
Zadania własne gminy z zakresu zarządzania kryzysowego, wykonywane przez wójta (burmistrza,prezydentamiasta),określonewart.19ust.2u.z.k.,obejmująm.in.kierowaniemonitorowaniem,planowaniem,reagowaniemiusuwaniemskutkówzagrożeńnatereniegminyorazorganizację
irealizacjęzadańzzakresuochronyinfrastrukturykrytycznej.
Finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego planuje się
w ramach budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.z.k.), w tym tworzona jest
obowiązkowarezerwacelowawminimalnejwysokościokreślonejwart.26ust.4u.z.k.Oznaczato,
3
że ze środków tej rezerwy nie można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności. Istota
rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z koniecznością poniesienia wydatków nagłych,
nieprzewidzianych,któremogąpowstaćwprzypadkuwystąpieniasytuacjikryzysowejiusuwaniajej
skutków, będących następstwem określonych zagrożeń, czy konieczności ochrony i odtworzenia
infrastrukturykrytycznej.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np.
wyrokWojewódzkiegoSąduAdministracyjnegowGdańskuz28listopada2012r.sygn.aktISA/Gd
1171/12(orzeczenia.nsa.gov.pl).Wpowołanymwyrokusądwskazał,żezart.19ust.2pkt1u.z.k.
wynika,żeniechodziwnimousuwanieskutkówjakichkolwiekzagrożeń,leczzagrożeńobjętych
systememzarządzaniakryzysowego,nacowskazujesformułowanie„wsprawachzarządzaniakryzysowego”.Woceniesądu„zarządzaniekryzysowe”,będąceelementemzapewnieniabezpieczeństwa
narodowego,poleganaopracowywaniuplanówiprogramówopisującychmetodydziałańwzakresie
zapobieganiasytuacjomkryzysowym,awichtrakcienaprzygotowaniudo„przejmowaniakontroli”
nadsytuacjamikryzysowymi.Zarządzaniekryzysowepolegatakżenaodpowiednimreagowaniuna
sytuacjekryzysoweorazna„odtwarzaniuinfrastruktury”izapewnieniujejprawidłowegofunkcjonowania.Zarządzaniekryzysoweobejmujedziałaniaodpowiedniedorozwojusytuacji,będącejnastępstwemzagrożenia,mającezarównocharakterprewencyjny,jakiorganizatorskiczyporządkowy.
W powyższej sprawie wypowiedział się również Naczelny SądAdministracyjny. W postanowieniuz10stycznia2013r.sygn.aktIIGZ505/12(orzeczenia.nsa.gov.pl),NaczelnySądAdministracyjny stwierdził, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją
działającąnapodstawieiwgranicachokreślonychprzepisamiprawa,ajejswobodawdysponowaniuśrodkamipieniężnymijestznacznieograniczonaiodmiennaniżwprzypadkuprzedsiębiorstw
prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Rezerwa celowa gminy
przeznaczona jest na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być
przeznaczonanainnycel.
Mającnauwadzepowyższe,KolegiumRegionalnejIzbyObrachunkowejweWrocławiustwierdziło, że finansowanie remontu ciągu komunikacyjnego ze schodami do budynku Gminno-MiejskiegoOśrodkaKultury,SportuiRekreacjiwBolkowieześrodkówrezerwycelowejnarealizację
zadańwłasnychgminyzzakresuzarządzaniakryzysowegonieznajdujepodstawyprawnejwart.19
ust. 2 z uwzględnieniem art. 2 i art. 3 pkt 1–3 u.z.k. Konieczność wykonania przedmiotowego
remontu nie została spowodowana nagłym zewnętrznym działaniem i nie mieści się w ustawowo
zdefiniowanychpojęciachzarządzaniakryzysowego,sytuacjikryzysowejlubochronyiodtworzenia
infrastruktury krytycznej. Niewłaściwy stan schodów i podłoża jest skutkiem działania czynników
atmosferycznych,takichjakmróz,deszcziśnieg,aschodywymagająremontutakżezewzględuna
dotychczasowąśliskąichokładzinę.Środkirezerwycelowejzostałyzatemprzeznaczoneniezgodnie
zcelem,najakizostałautworzona,cowsposóbistotnynaruszaart.222ust.4iart.259ust.1u.f.p.
wzwiązkuzart.26ust.4u.z.k.
Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu
orzekłojakwsentencjiuchwały.
NaniniejsząuchwałęBurmistrzowiBolkowaprzysługujeskarga,którąwnosisiędoWojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ul. Świętego Mikołaja 78/79, za pośrednictwem
KolegiumRegionalnejIzbyObrachunkowejweWrocławiu,wterminie30dnioddatydoręczenia
uchwały.
PrzewodniczącaKolegium
RegionalnejIzbyObrachunkowej
weWrocławiu
LucynaHanus