Polityka 11-12 korekta 2.indd - Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

Publikowanie, kopiowanie, przetwarzanie oraz wykorzystanie całej lub części artykułów i grafik bez zezwolenia jest zabronione.
SZANOWNI PAŃSTWO!
Wolimy powstrzymać się od podsumowania mijającego roku. Zapewne był on pod jakimiś względami dobry, choć pewnie
wielu jest takich, którzy – nie bez racji – skłonni są utrzymywać, że był to rok bardzo dramatycznych wydarzeń. Redakcyjna
refleksja dotyczy czegoś innego, nie tego, że grudniowa pogoda płata nam figle, lecz – słuchając informacji o tysiącach rodzin
odciętych od świata, pozbawionych elektryczności czy tkwiących na lotniskach i spóźniających się pociągach – uświadomienia sobie tego, jak bardzo krucha jest nasza normalność, jak bardzo wrażliwe na rozmaite zakłócenia staje się to, co mamy
za oczywiste, uznawane za codzienność. Za tym idzie pytanie o to, w jaki sposób się przed tymi zakłóceniami bronić, w jaki
sposób stabilizować tę codzienność. Warto może pomyśleć o tych kwestiach wtedy, gdy – zadowoleni z sukcesów – będziemy
świętowali wejście w następną dekadę. Takiej refleksyjności wypada wszystkim Czytelnikom „Polityki Społecznej” życzyć nie
tylko na następny rok.
Redakcja
KOORDYNACJA SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO
JAKO INSTRUMENT ROZWOJU SWOBODY PRZEPŁYWU OSÓB
• NOWE REGULACJE UNIJNE
Gertruda Uścińska
Instytut Polityki Społecznej UW
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
WSTĘP
Zasady mające na celu koordynację w zakresie zabezpieczenia
społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu osób
oraz powinny z tego tytułu przyczyniać się do podniesienia poziomu życia tych osób i warunków ich zatrudnienia (preambuła rozporządzenia nr 883/2004).
KOORDYNACJA CZY HARMONIZACJA
SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO
Systemy zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw
są autonomiczne. Koordynacja oznacza regulowanie zależności
między systemami prawnymi lub różnymi instytucjami w zakresie niezbędnym dla zachowania odpowiedniego ładu w ich funkcjonowaniu, jednakże bez dokonywania zmian merytorycznych
norm prawnych, systemów lub instytucji jako takich. Niezbędne
jest uwzględnienie szczególnych cech ustawodawstwa krajowego
w zakresie zabezpieczenia społecznego i stworzenie jedynie systemu koordynacji (preambuła rozporządzenia nr 883/2004).
Koordynacja nie ma na celu wprowadzenia jednolitego europejskiego systemu zabezpieczenia społecznego (preambuła rozporządzenia nr 1408/71; orzeczenie ETS C-352/06 Bosman). Umożliwia
jedynie współistnienie różnorodnych systemów zabezpieczenia społecznego, nie ograniczając uprawnień pracowników przemieszczających się w obrębie krajów UE. Ma na celu zachowanie uprawnień
do zabezpieczenia społecznego, kiedy pracownik (osoba zatrudniona) pracuje/pracował na terytorium kilku krajów UE. Koordynacja
systemów zabezpieczenia społecznego to jeden z podstawowych
elementów umożliwiających swobodny przepływ osób (głównie
pracowników) w ramach Unii Europejskiej.
W art. 42 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TWE) Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w art.
251 TWE (współdecydowanie Rady i Parlamentu Europejskiego),
przyjmuje w dziedzinie zabezpieczenia społecznego środki niezbędne
do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników. W tym celu
Rada wprowadza system umożliwiający pracownikom migrującym
i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek (dodane
TFUE1) oraz uprawnionym osobom od nich zależnym: sumowanie
wszelkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw
w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz obliczania wysokości tych świadczeń oraz wypłacanie świadczeń osobom mającym
miejsce zamieszkania na terytoriach państw członkowskich. Art. 48
TFUE podtrzymuje powyższe zasady z pewnymi modyfikacjami.
Polityka Społeczna nr 11–12/2010
Akty wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to:
– Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca
1971 r. dotyczące stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób samodzielnie zarobkujących oraz do
członków ich rodzin zmieniających miejsce pobytu w granicach
Wspólnoty2;
– Rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z 21 marca 1972 r.
ustalające sposoby wykonania rozporządzenia nr 1408/71 dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób samodzielnie zarobkujących oraz do członków ich
rodzin zmieniających miejsce pobytu w granicach Wspólnoty3;
– Rozporządzenie Rady nr 1612/68 z 15 października 1968 r.
w sprawie swobody przemieszczania się pracowników w obrębie
Wspólnoty4;
– Rozporządzenie Rady nr 859/2003 z 14 maja 2003 r. rozszerzające przepisy rozporządzenia nr 1408/71 i nr 574/72 na obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi przepisami
wyłącznie ze względu na ich obywatelstwo5;
– Rozporządzenie Rady nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r.
dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
(rozporządzenie podstawowe)6;
– Rozporządzenie Rady nr 987/2009 dotyczące wykonania
rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego (rozporządzenie wykonawcze)7.
Rozporządzenie jest aktem prawnym o szczególnym charakterze. Jego postanowienia mają zasięg ogólny, obowiązują w całości, stosowane są bezpośrednio we wszystkich państwach
członkowskich, a w razie kolizji z prawem krajowym nadaje się
im pierwszeństwo (art. 249 TWE, art. 288 TFUE) (Uścińska 2009a).
Spory wynikające z wykładni i stosowania prawa wspólnotowego poddawane są rozstrzygnięciu specjalnie w tym celu ustanowionego organu sądowego – Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
(ETS). Jego głównym celem jest rozstrzyganie problemów powstających na tle realizacji przepisów rozporządzeń oraz określanie zasad
współpracy między państwami członkowskimi. Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących
jest wyspecjalizowanym organem Komisji Europejskiej, powołanym
na podstawie art. 80 rozporządzenia nr 1408/71, a jej zadania wymienia art. 81 tego aktu. Od 1 maja 2010 r. na podstawie rozporządzenia nr 883/2004 (art. 71) jest to Komisja Administracyjna ds.
Koordynacji Systemów Zabezpieczenia (zwana Komisją Administracyjną). Jej zadania wymienia art. 72 rozporządzenia nr 883/2004.
1
ZAKRES PODMIOTOWY
Zakresem podmiotowym rozporządzenia nr 1408/71 (art. 2)
objęci są pracownicy, pracujący na własny rachunek, studenci,
którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu z zakresu zabezpieczenia społecznego jednego lub kilku państw członkowskich i którzy są obywatelami jednego z tych państw, bezpaństwowcy lub
uchodźcy zamieszkali na terytorium jednego z państw członkowskich, członkowie rodziny oraz osoby pozostałe przy życiu, którzy
są uprawnieni do świadczeń pochodnych po zmarłym pracowniku,
osobie prowadzącej działalność na własny rachunek, studencie,
bezpaństwowcu lub uchodźcy.
Pojęcie pracownik w myśl rozporządzenia nr 1408/71 jest pojęciem szerokim. Obejmuje zarówno osobę, która jest aktualnie
zatrudniona i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu na mocy ustawodawstwa jednego z państw członkowskich, jak również osobę,
która zaprzestała pracy i jest bezrobotna, poszukującą zatrudnienia,
a także osobę uprawnioną do emerytury lub renty, nawet jeśli nie
jest już aktywna zawodowo. Rozporządzenie ma zastosowanie do
wszystkich pracowników, w tym sezonowych, przygranicznych,
delegowanych przejściowo do pracy na terytorium innego państwa
członkowskiego UE (orzeczenie C-66/85 Lawrie-Blum).
Przez osobę prowadzącą działalność na własny rachunek należy rozumieć osobę, która prowadzi działalność przemysłową, handlową, świadczy usługi, wykonuje wolne zawody lub organizuje
inne samodzielne przedsiębiorstwo i w ramach tej działalności
uzyskuje środki pozwalające na pokrycie własnych potrzeb. Zakres
podmiotowy obejmuje także osoby prowadzące różne rodzaje działalności pozarolniczej, w tym na podstawie umów cywilnoprawnych (umowy agencyjne, zlecenia lub inne o świadczenie usług)
oraz urzędników państwowych i osoby, które zgodnie z ustawodawstwem właściwym traktowane jako urzędnicy państwowi.
W nowych regulacjach zakres podmiotowy (art. 2 rozporządzenia nr 883/2004) stosuje się do obywateli państwa członkowskiego,
bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego
lub kilku państw członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób
pozostałych przy życiu. Ponadto akt ten stosuje się do osób pozostałych przy życiu po osobach zmarłych, które podlegały ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich, niezależnie od obywatelstwa tych osób, o ile pozostali przy życiu są obywatelami jednego
z państw członkowskich lub bezpaństwowcami albo uchodźcami
zamieszkującymi na terytorium jednego z państw członkowskich.
DEFINICJE I POJĘCIA
WAŻNE W PROCESIE KOORDYNACJI
W nowych regulacjach dla celów stosowania rozporządzenia
nr 883/2004 w tytule I „Przepisy ogólne” (art. 1) zawarto definicje
dotyczące określenia: praca najemna, działalność na własny rachunek, ubezpieczony, urzędnik służby cywilnej, pracownik przygraniczny, uchodźca, bezpaństwowiec, a także określenie członek
rodziny. Zdefiniowano także inne ważne pojęcia w procesie koordynacji. Określenie „ubezpieczony”, w odniesieniu do działów ubezpieczenia społecznego objętych przepisami tytułu III rozdział 1 i 3,
oznacza każdą osobę spełniającą warunki wymagane na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego właściwego zgodnie
z tytułem II do posiadania prawa do świadczeń, z uwzględnieniem
przepisów niniejszego rozporządzenia (art. 1 lit.c).
Określenie „ustawodawstwo” (art. 1 pkt 1 rozporządzenia nr
883/2004) oznacza, w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego, przepisy ustawowe, wykonawcze i inne oraz obowiązujące
środki wykonawcze odnoszące się do działów systemu zabezpieczenia społecznego objętych art. 3 ust. 1. Określenie to nie obejmuje postanowień umownych innych niż te, które służą wykonaniu
obowiązku ubezpieczeniowego, wynikającego z przepisów ustawowych i wykonawczych (w pojęciu ustawodawstwo) lub będących
przedmiotem decyzji władz publicznych, która nadała im charakter
obligatoryjny lub rozszerzyła ich zakres pod warunkiem, że zainte2
resowane państwo członkowskie złoży oświadczenie i powiadomi
o tym przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady Unii Europejskiej. Oświadczenie takie jest publikowane w Dzienniku Urzędowym UE (Uścińska 2009a).
PODSTAWOWE ZASADY KOORDYNACJI
Zasada równego traktowania
Jest to fundamentalna zasada prawa wspólnotowego. Zgodnie
z art. 3 rozporządzenia nr 1408/71 osoba zamieszkująca na terytorium jednego z państw UE, do której mają zastosowanie przepisy
tego rozporządzenia, podlega obowiązkom i korzysta z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego UE
na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa.
W rozporządzeniu nr 883/2004 w art. 4 ustalono, że o ile rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby do których stosuje się jego
postanowienia korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym
samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa
członkowskiego, co jego obywatele.
Zasada ta oznacza zakaz dyskryminacji – bezpośredniej i pośredniej. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (orzeczenie C-275/96 Kuusijärvi, C-255/99 Humer,
C-308/93 Cabanis-Issarte, C-277/99 Kaske i inne) art. 3 powinien
być interpretowany szeroko. Zakazana jest wszelka dyskryminacja
jawna oparta na narodowości (obywatelstwie), ale również tzw.
dyskryminacja pośrednia (ukryta), która w rezultacie prowadzi do
takich samych skutków.
Zastosowanie tej zasady oznacza, że pracownik migrujący
(i inna osoba) podlega ubezpieczeniu społecznemu w danym państwie członkowskim UE, ma takie same obowiązki w zakresie
opłacania składek, zasad ich wymiaru, terminów opłacania i innych. Jednocześnie korzysta z takich samych praw, jakie są ustalone dla obywateli danego państwa i podlega ochronie w razie zajścia skutków tych samych ryzyk socjalnych (ubezpieczeniowych),
a prawo do świadczeń przysługuje po spełnieniu takich samych
warunków, jakie obowiązują obywateli własnych (staż ubezpieczeniowy, wiek emerytalny, okresy karencji i inne).
Zasada określania ustawodawstwa właściwego
Podstawową zasadą koordynacji jest zasada stosowania ustawodawstwa tylko jednego państwa członkowskiego. Wynika ona
z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71. Wskazuje, którego
państwa ustawodawstwo powinno mieć zastosowanie do danego
pracownika. Celem tej zasady jest eliminacja sytuacji konfliktowych, które mogłyby zaistnieć, ustalając ustawodawstwo, któremu
ma podlegać pracownik przemieszczający się. Brak tej zasady
mógłby powodować:
– konflikt pozytywny, gdy pracownik objęty byłby ubezpieczeniem społecznym w systemach różnych państw, płaciłby także
składki do kilku systemów;
– konflikt negatywny, gdy pracownik nie byłby objęty systemem w żadnym państwie i pozbawiony byłby ochrony ubezpieczeniowej.
O tym, które ustawodawstwo jest właściwe w konkretnym przypadku, rozstrzygają przepisy tytułu II rozporządzenia nr 1408/71.
Zgodnie z art. 13 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 pracownik
zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego jest
podporządkowany ustawodawstwu tego państwa, nawet jeśli
mieszka na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeśli
przedsiębiorstwo albo pracodawca, który go zatrudnia, ma swą
siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium innego państwa
członkowskiego (zasada lex loci labori). Od tej reguły istnieją
wyjątki, które są efektem specyfiki zatrudnienia lub wykonywania
zawodu. Zawarte są one w art. 14–16 rozporządzenia nr 1408/71,
a dotyczą np. pracowników oddelegowanych, marynarzy, pracowników placówek dyplomatycznych.
Polityka Społeczna nr 11–12/2010
W rozporządzeniu nr 883/2004 zachowano, a nawet wzmocniono zasadę jedności stosowania ustawodawstwa (brak wyjątków
takich jak w rozporządzeniu nr 1408/71, art. 14c oraz art. 14f).
Pozostawiono w mocy zasadę lex loci labori, tzn. osoby aktywne
zawodowo są podmiotem ustawodawstwa kraju, w którym pracują. Natomiast osoby, które (już) nie są aktywne zawodowo (ekonomicznie), są podmiotem ustawodawstwa państwa miejsca ich zamieszkania. Definicje kategorii osób będących osobami aktywnymi
ekonomicznie bądź też nie zawiera art. 11 ust. 2 rozporządzenia
nr 883/2004.
Zasada sumowania okresów ubezpieczenia,
zatrudnienia lub zamieszkania
Na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 883/2004 okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania spełnione pod rządami ustawodawstwa różnych państw członkowskich podlegają sumowaniu,
jeżeli jest to niezbędne do nabycia, zachowania lub odzyskania prawa
do świadczeń w danym państwie, objęcia przez ustawodawstwo lub
do dostępu do lub zwolnienia z ubezpieczenia obowiązkowego, fakultatywnego, kontynuowanego lub dobrowolnego. Sumowanie ma zastosowanie tylko wtedy, gdy jest konieczne do uzupełnienia okresów
wymaganych w danym państwie członkowskim do nabycia, zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń.
Właściwa instytucja danego państwa, którego ustawodawstwo
uzależnia nabycie prawa od takich okresów, powinna zliczyć (zsumować) – w niezbędnym zakresie – okresy ubezpieczenia, zatrudnienia, pracy na własny rachunek lub zamieszkania, które zostały
osiągnięte przez daną osobę na podstawie ustawodawstwa innego
(innych) państw UE (tak jakby były to okresy spełnione na podstawie stosowanego przez nie ustawodawstwa).
Zasada zachowania praw nabytych
lub będących w trakcie nabywania
Zasada ta zwana jest również zasadą transferu świadczeń.
Zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1408/71 świadczenia pieniężne
z tytułu inwalidztwa, starości, śmierci żywiciela, z tytułu wypadku
przy pracy lub choroby zawodowej oraz zasiłki pogrzebowe nabyte
na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie ulegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani
przepadkowi z tego tylko powodu, że osoba uprawniona do tych
świadczeń mieszka na terytorium innego państwa członkowskiego
aniżeli państwo zobowiązane do wypłaty świadczeń.
W art. 7 rozporządzenia nr 883/2004 zawarto uchylenie zasad
dotyczących miejsca zamieszkania. O ile rozporządzenie nie stanowi
inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa
jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie rozporządzenia nie podlegają jakimkolwiek obniżeniom, zmianom, zawieszeniu, wstrzymaniu lub konfiskacie z powodu, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż
to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie. Przepis ten w efekcie gwarantuje transfer przyznanych świadczeń
pieniężnych do miejsca zamieszkania osoby do nich uprawnionej.
Oznacza to, że zastosowanie tej zasady uchyla krajowe klauzule terytorialne, które ograniczają wypłatę świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego do sytuacji, gdy osoba uprawniona mieszka na
terytorium państwa, którego instytucja przyznała świadczenie.
W art. 5 rozporządzenia nr 883/2004 zawarto zasadę równego
traktowania świadczeń, dochodów, okoliczności lub zdarzeń. O ile
niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej oraz w świetle specjalnych wprowadzonych przepisów wykonawczych, zastosowanie
mają następujące przepisy:
a) w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa
właściwego państwa członkowskiego otrzymywanie świadczeń
z zabezpieczenia społecznego i inny dochód ma pewne skutki
prawne, odpowiednie przepisy tego ustawodawstwa mają zastosowanie także do otrzymywanych świadczeń równoważnych nabyPolityka Społeczna nr 11–12/2010
tych na podstawie prawodawstwa innego państwa członkowskiego
lub dochodów osiągniętych w innym państwie;
b) w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa
właściwego państwa członkowskiego, zaistnieniu pewnych okoliczności lub zdarzeń przypisywane są określone skutki prawne, to
państwo członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenie zaistniałe w każdym państwie członkowskim tak, jak gdyby
miały one na miejscu na jego własnym terytorium.
Technika uwzględniania świadczeń i dochodów wynikająca
z art. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 i technika uznawania
zdarzeń i okoliczności wynikających z art. 5 lit. b tego rozporządzenia będzie miała zastosowanie przy ustalaniu świadczeń emerytalnych, rentowych i innych z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. W związku z tym z jej stosowaniem powstaje szereg
problemów prawnych, głównie dotyczących skutków nabycia prawa do świadczeń, jeżeli świadczenia, dochody oraz zdarzenia
i okoliczności mają miejsce (zaistniały) na terytorium i na podstawie ustawodawstwa innego państwa8.
ZAKRES PRZEDMIOTOWY ROZPORZĄDZEŃ
Na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 jego
przepisy stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących
się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa,
b) świadczeń w razie inwalidztwa, łącznie ze służącymi zachowaniu lub zwiększeniu zdolności do zarobkowania,
c) świadczeń w razie starości (emerytur),
d) świadczeń w razie śmierci żywiciela,
e) świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych,
f) zasiłków pogrzebowych,
g) świadczeń w razie bezrobocia,
h) świadczeń rodzinnych.
Zakres ten jest podobny do ustalonego w Konwencji nr 102 MOP
o normach minimalnych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego.
Nie dokonuje się w nim wprost enumeracji rodzajów ryzyka socjalnego. Można tego dokonać implicite na podstawie nazwy i rodzaju
świadczenia ustalonego w art. 4 ust. 1 oraz analizy orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Są to: choroba i macierzyństwo, inwalidztwo, starość, śmierć żywiciela, wypadki przy pracy,
choroby zawodowe, bezrobocie, obciążenia rodzinne.
Przepisy szczególne dotyczące różnych grup świadczeń zawarte są następujących rozdziałach rozporządzenia nr 1408/71
(Tytuł III):
– rozdziale 1 „Choroba i macierzyństwo” (świadczenia zdrowotne oraz pieniężne z tytułu choroby i macierzyństwa),
– rozdziale 2 „Inwalidztwo” (świadczenia związane z inwalidztwem),
– rozdziale 3 „Starość i zgon” (emerytury i renty) (świadczenia
emerytalne i rentowe),
– rozdziale 4 „Wypadki przy pracy i choroby zawodowe”
(świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych),
– rozdziale 5 „Świadczenia z tytułu śmierci (zasiłek pogrzebowy),
– rozdziale 6 „Zasiłki dla bezrobotnych” (świadczenia w razie
bezrobocia),
– rozdziale 7 „Świadczenia rodzinne” (zasiłki rodzinne, świadczenia rodzinne),
– rozdziale 8 „Świadczenia dla dzieci pozostających na utrzymaniu emerytów i rencistów oraz dla sierot” (zasiłki rodzinne) (orzeczenia: C-313/86 Lenoir, C-33/99 Fahmi-Amado)
Rozporządzenie nr 1408/71 ulegało wielokrotnym zmianom
z powodu orzeczeń ETS, a także rozwoju i zmian ustawodawstw
krajowych. Obecnie zasady koordynacji są złożone i nadmiernie
rozbudowane. Ponieważ ich celem jest ułatwienie swobody przepływu osób, uznano za konieczne ich zmodyfikowanie, uproszczenie i dostosowanie do zmienionej rzeczywistości. 24 kwietnia
3
2004 r. uchwalono rozporządzenie nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego. Zastąpiło ono od 1 maja 2010 r. obowiązujące przepisy (cele modyfikacji dotychczasowych przepisów – preambuła rozporządzenia nr 883/2004). W rozporządzeniu nr 883/2004
ustalono w art. 3 ust. 1, że stosuje się jego postanowienia do
wszystkich ustawodawstw odnoszących się do zabezpieczenia
społecznego obejmującego:
a) świadczenia z tytułu choroby (choroba),
b) świadczenia z tytułu macierzyństwa, zrównane świadczenia
dla ojców (macierzyńskie, a także świadczenia dla ojców),
c) świadczenia z tytułu inwalidztwa (inwalidztwo),
d) świadczenia emerytalne (starość),
e) świadczenia dla pozostających przy życiu, renty rodzinne
(śmierć żywiciela),
f) świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i choroby zawodowej (wypadki przy pracy i choroby zawodowe),
g) zasiłki pogrzebowe (śmierć),
h) świadczenia w razie bezrobocia (bezrobocie),
i) świadczenia przedemerytalne (ograniczenie lub zaprzestanie
aktywności zawodowe w wieku przedemerytalnym),
j) świadczenia rodzinne (obciążenia rodzinne).
Na gruncie orzecznictwa ETS przyjęto, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 ma charakter konstytutywny i ograniczający
w tym znaczeniu, że dla uznania, że określone świadczenie wchodzi w zakres koordynacji zabezpieczenia społecznego konieczne
jest, aby odnosiło się do ryzyk dających się wyodrębnić na podstawie tego przepisu. Oznacza to, że wykaz ryzyk tam zawartych jest
zamknięty, a działy zabezpieczenia społecznego niewymienione
w tym przepisie nie są nim objęte (orzeczenia: C-249/83 Hoeckx,
C-122/84 Scrivner, C-356/89 Newton).
Jednak interpretacja Trybunału jest rozszerzająca. Przykładowo, świadczenia związane z LTC (opieka długoterminowa) są
kwalifikowane jako związane z ryzykiem choroby wobec braku ryzyka zdania się na pomoc innych (pielęgnacja), określanego także
jako ryzyko niesamodzielności (orzeczenie C-212/06; C-208/07
Glisczinski). Opieka długoterminowa zostaje objęta koordynacją
przez zakwalifikowanie świadczeń pieniężnych z tytułu opieki długoterminowej jako świadczeń z tytułu choroby (art. 34 rozporządzenia nr 883/2004), a także świadczeń rzeczowych (art. 34 oraz
art. 1 lit. va).
Problemy, jakie wymagają rozwiązania, to klasyfikacja nowych
świadczeń, które są wprowadzane przez ustawodawstwa państw
członkowskich. To również rozróżnianie między pomocą społeczną
a zabezpieczeniem społecznym, zasiłkami należącymi oraz zasiłkami nienależącymi do zakresu przedmiotowego rozporządzenia nr
1408/71 oraz rozporządzenia nr 883/2004, wreszcie sprawy wyróżnienia de lege lata ryzyka niesamodzielności i świadczeń wynikających z przedmiotu ochrony prawnej dla skutków jego zajścia.
Wiele problemów wiąże się z różnicami terminologicznymi oraz
samodzielnym rozwojem krajowego ustawodawstwa w dziedzinie
zabezpieczenia społecznego. Rodzaje ryzyk socjalnych dające się
wyodrębnić w art. 4 ust. 1 nie obejmują wielu świadczeń uchwalonych w systemach krajowych (bliżej raport trESS 2007, 2008,
2009; Uścińska 2009b).
Specjalne świadczenia pieniężne
o charakterze nieskładkowym
Załącznik IIa obejmujący specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym wydany na podstawie art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 oraz załącznik II obejmujący specjalne świadczenia nieskładkowe wydany na podstawie art. 4 ust. 2b tego aktu
nie rozwiązują wielu problemów, które pojawiają się na tle zróżnicowanych ustawodawstw krajowych, a także różnic wewnątrz nich
występujących. Przez długi czas rozbieżności interpretacyjne budziły
tzw. specjalne systemy świadczeń, które mają na celu podwyższenie
już przyznanych świadczeń w celu ich uzupełnienia do określonego
4
minimum oraz tzw. świadczenia dodatkowe, które są wyrazem
szczególnej ochrony państwa wobec poszczególnych grup społecznych (np. osoby niepełnosprawne, inwalidzi, niewidomi).
Spory doktryny i orzecznictwa dotyczyły tego, czy świadczenia te ze względu na swoją naturę i charakter powinny podlegać
koordynacji. ETS konsekwentnie i wyraźnie opowiedział się za
objęciem tych świadczeń koordynacją. Wykładnia art. 4 ust. 1 doprowadziła w efekcie do rozszerzenia zakresu przedmiotowego
o specjalne systemy świadczeń o charakterze bezskładkowym
(odnoszą się do nich art. 4 ust 2a, a także art. 10a). W ten sposób
rozporządzenie nr 1408/71 objęło także świadczenia finansowane
inną metodą niż składki, najczęściej ze środków publicznych i zarządzane przez państwo. Świadczenia te (zwane ze względu na
swój charakter zbliżony do świadczeń z pomocy społecznej mieszanymi lub hybrydowymi) podlegają przepisom rozporządzenia
wówczas, gdy:
1) są stosowane jako świadczenie o charakterze akcesoryjnym wobec zwykłych świadczeń wypłacanych na podstawie ustawodawstwa krajowego, w celu uzupełnienia lub zastąpienia zwykłych świadczeń, lub jako świadczenia dodatkowe wspomagające
ochronę wynikającą z systemów krajowych w razie wystąpienia
jednego z ryzyk określonych w art. 4 ust. 1;
2) państwo członkowskie właściwe ze względu na zarządzanie
i dysponowanie świadczeniami dokona stosownie do art. 5 zgłoszenia świadczenia do załącznika IIa.
ETS w orzeczeniu C-215/99 Jauch uznał, że samo figurowanie takich świadczeń w załączniku IIa nie jest warunkiem wystarczającym do uznania ich za świadczenia odpowiadające
art. 4 ust. 2a i 10a. Może bowiem się zdarzyć, że ze względu na
charakter i cechy zostaną takie świadczenia zaliczone do „zwykłych” świadczeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 (orzeczenie
C-43 Leclere, Deaconescu).
Zgłoszenie świadczenia do załącznika IIa oznacza, że stosuje
się wszelkie rygory wynikające z rozporządzenia nr 1408/71, jednakże z jednym zastrzeżeniem. Art. 10a ust. 1 powyższego rozporządzenia stanowi, że uprawnione do świadczeń są tylko osoby,
które są objęte rozporządzeniem oraz przebywają w związku ze
stałym zamieszkaniem na terytorium tego państwa członkowskiego, które finansuje i zarządza świadczeniami. Zakaz eksportu tych
świadczeń wynika ze szczególnego ich charakteru. Świadczenia te
są przyznawane przez instytucje miejsca zamieszkania i na jej koszt
(art. 10a ust. 1 in fine).
Na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, o ile
załącznik XI nie stanowi inaczej, rozporządzenie stosuje się do
ogólnych i specjalnych systemów zabezpieczenia społecznego,
bez względu na to, czy są one składkowe, czy nieskładkowe, oraz
do systemów związanych z obowiązkiem pracodawcy lub armatora
(załącznik XI: przepisy szczególne dotyczące stosowania ustawodawstw państw członkowskich – art. 51 ust. 3, art. 56 ust. 1
i art. 83 rozporządzenia nr 883/2004).
Pojęcie „specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne” obejmuje świadczenia, które ze względu na ich zakres podmiotowy,
cele i/lub przesłanki nabywania mają charakter świadczeń z zabezpieczenia społecznego albo z pomocy społecznej (art. 70 ust. 1).
Dla celów stosowania norm koordynacyjnych ustalonych w rozporządzeniu nr 883/2004 określenie „specjalne nieskładkowe
świadczenia pieniężne” oznacza świadczenia, które mają na celu
zapewnienie:
1) uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek zajścia ryzyk objętych działaniami zabezpieczenia społecznego, wymienionymi w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004,
a które gwarantują zainteresowanemu minimum środków utrzymania (art. 70 ust. 2 lit. a pkt i). Minimum (minimum socjalne), gwarantowane świadczenia z zabezpieczenia społecznego lub pomocy
społecznej, powinny być dostosowane do sytuacji społecznej lub
gospodarczej państwa członkowskiego;
2) szczególnej ochrony osób niepełnosprawnych, ułatwiającej
funkcjonowanie w środowisku społecznym (art. 70 ust. 2 lit. a pkt ii).
Polityka Społeczna nr 11–12/2010
Cechą świadczeń nieskładkowych jest ich finansowanie podatkowe. Jednak nie jest to warunek bezwzględny, bowiem rozporządzenie nr 883/2004 do kategorii „specjalnych nieskładkowych
świadczeń pieniężnych” zalicza również świadczenia wypłacone
ze środków pochodzących ze składek. Zatem cechą konstytutywną tych świadczeń jest uzupełniający lub dodatkowy charakter
do świadczeń podstawowych. Świadczenia te są wypłacane
(udzielane) przez instytucje miejsca zamieszkania na jej koszt
(art. 70 ust. 4). Są wymienione w załączniku X rozporządzenia
nr 883/2004. (Polska zawarła zapis „renta socjalna” – ustawa
z dnia 27 czerwca 2003 r. o rentach socjalnych).
z kolei zasadę stosowania ustawodawstwa jednego państwa członkowskiego. Wpłynie to pozytywnie na skuteczność realizacji prawa
do swobodnego przepływu obywateli UE.
Pozostaje jednak nadal do rozwiązania wiele problemów odniesienia regulacji koordynacyjnych do uprawnień wynikających
z obywatelstwa UE, a zwłaszcza gwarantujących swobodę przepływu obywateli UE (Uścińska 2009b).
1
2
3
Systemy lub świadczenia
nieobjęte działaniem rozporzadzenia nr 883/2004
4
Systemy lub świadczenia nieobjęte działaniem rozporządzenia
nr 883/2004 (art. 3 ust. 5) to pomoc społeczna, pomoc medyczna
i świadczenia, w związku z którymi państwo członkowskie przejmuje
odpowiedzialność za szkody wyrządzone osobom i zapewnia odszkodowanie, takie jak: świadczenia dla ofiar wojny i działań wojennych lub ich skutków, ofiar zbrodni, zabójstw lub aktów terroryzmu,
ofiar szkód spowodowanych przez funkcjonariuszy państwa członkowskiego podczas wykonywania ich obowiązków lub dla osób,
które znalazły się w niekorzystnej sytuacji ze względów politycznych
lub religijnych lub też ze względu na pochodzenie. Wyłączenie pomocy społecznej i medycznej stosuje się na zasadach obowiązujących w okresie stosowania dotychczasowych norm koordynacyjnych (art. 3 ust. 5). Zakres przedmiotowy rozporządzenia nr 883/2004
obejmuje świadczenia rzeczowe dotyczące choroby i macierzyństwa
i innych sytuacji (o czym była mowa wcześniej).
7
USTALENIA KOŃCOWE
Z powyższych ustaleń wynika, że w regulacjach unijnych zachodzą pewne modyfikacje w ustalonym dotychczas zakresie przedmiotowym. Problemem stają się jednak świadczenia nienależące do
zakresu rozporządzeń koordynacyjnych, a obowiązujące w ustawodawstwach narodowych. Utrwalone zostały dotychczasowe zasady
koordynacji zarówno równego traktowania, jak i zasada sumowania
okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania oraz zasada
zachowania praw nabytych lub w trakcie nabywania. Wzmocniono
5
6
8
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. (wersja skonsolidowana).
Tekst skonsolidowany DzUrz UE L 28 z 31.01.2997 r., s. 4–101 ze zm.
Tekst skonsolidowany DzUrz UE L 28 z 31.01.2997 r., s. 102–229 ze zm.
DzUrz UE L 257/2 z 19.10.1968 r.
DzUrz UE L 124/1 z 20.05.2003 r.
DzUrz UE L 166/1 z 30.04.2004 r.
DzUrz UE L 284/1 z 30.10.2009 r.
Raport trESS 2010 oraz sprawozdanie z seminarium w ramach trESS
opublikowane w „Polityce Społecznej” 2010, nr 7.
LITERATURA
Jorens Y., De Schuyter B., Salamon C (2007), Towards a rationalisation of
the EC Co-ordination Regulations concerning Social Security?, Series:
Social Cohesion, Federal Research Policy, Project: Social Cohesion
Programme, Research Contract SO/02/064, Federaal Wetenschapsbeleid, Academia Press, Gent 2007.
MISSOC (2009), EU’s Mutual Information System on Social Protection,
dostępny w Internecie na stronach: http://ec.europa.eu/.
Świątkowski A.M. (2010), Międzynarodowe prawo pracy, tom II Międzynarodowe prywatne prawo pracy, Warszawa: CH. Beck.
Uścińska G., red. (2008), Zabezpieczenie społeczne w Polce. Problemy do
rozwiązania w najbliższej przyszłości, Warszawa: IPiSS, s. 38 i in.
Uścińska G. (2009a), Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
Aktualne problemy i wyzwania, w: Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej. Liber Amicorum, księga pamiątkowa dedykowana prof. dra hab. Andrzejowi M. Świątkowskiemu, pod red. L. Mitrusa,
Kraków: Wyd. UJ.
Uścińska G. (2009b), Kierunki rozwoju świadczeń z zabezpieczenia społecznego na przykładzie wspólnotowej koordynacji, w: Jedność w różnorodności. Studia z zakresu prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i polityki społecznej, księga pamiątkowa dedykowana prof. Wojciechowi
Muszalskiemu, praca zbiorowa, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 331 i n.
Uścińska G. (2009c), Country: National Report 2009, raport roczny w ramach projektu „Training and reporting on European Social Security”,
koordynowanego przez Uniwersytet w Gandawie, Gandawa: Uniwersytet w Gandawie.
SUMMARY
The paper discusses solutions adopted in the new provisions on the co-ordination of social security schemes,
namely Regulations 883/2004 and 987/2009, which entered into force on 1 May 2010. It presents the founding
principles of the new regulations, their personal and material scope as well as their relations and cross-dependencies with other EU regulations.
Polityka Społeczna nr 11–12/2010
5