1. System zabezpieczenia społecznego po przystąpieniu Polski do

AD.1. Sprawozdanie z konferencji PTPS I PSUS- 22-23 maj 2003r.
System zabezpieczenia społecznego po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej
W dniach 22-23 maja 2003r. w Pionkach i Radomiu odbyła się konferencja poświęcona
systemowi zabezpieczenia społecznego po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Została
ona zorganizowana przez dwie organizacje społeczne: Polskie Towarzystwo Polityki
Społecznej i Polskie Stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego na dwa tygodnie przed
planowanym ogólnonarodowym referendum związanym z przystąpieniem Polski do Unii
Europejskiej.
Celem konferencji było przybliżenie społeczeństwu polskiemu systemu zabezpieczenia
społecznego, jaki będzie obowiązywał w Polsce po integracji ze strukturami UE.
Na początku zostały wygłoszone cztery referaty wprowadzające. Jako pierwszy głos
zabrał Julian Auleytner, prezes Zarządu Głównego PTPS, który przekonywał, że filantropia
w UE nie ma perspektywy, nie jest metodą zabezpieczenia społecznego, a należy stawiać na
samozaradność obywateli i władz lokalnych. Następnie Maria Pierzchalska, przewodnicząca
oddziału radomskiego PSUS, mówiła o polskich normach socjalnych w aspekcie
zabezpieczenia społecznego, w tym m.in. konieczności ratyfikacji przez Polskę konwencji
MOP nr 102 z 1952r. o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego. Czyniąc próbę
porównania polskich norm zabezpieczenia społecznego ze standardami konwencji MOP nr
102 dostrzegane są zbieżności w zakresie opieki lekarskiej, świadczeń na starość, świadczeń
rodzinnych i macierzyńskich oraz w razie śmierci żywiciela rodziny.
Prawa i standardy socjalne w zintegrowanej Europie przybliżyła Katarzyna Głąbicka, prezes
oddziału radomskiego PTPS.
W państwach członkowskich UE istnieją różne systemy zabezpieczenia socjalnego, które
często zależą od rozwoju gospodarczego, tradycji, a także cech społecznych i kulturowych
danego
państwa.
Wspólnoty
umożliwiają
pracownikom
i
członkom
ich
rodzin
przemieszczanie się wewnątrz Wspólnot z powodów zawodowych i osobistych oraz prawo do
korzystania ze świadczeń socjalnych (renta, emerytura, zasiłek rodzinny, chorobowy, dla
bezrobotnych).
Do realizacji celów z tego zakresu, UE przyjęła na siebie następujące
zadania:
 zagwarantowanie odpowiedniego minimum socjalnego dla wszystkich osób,
 umożliwienie wszystkim opieki zdrowotnej, opieki na wypadek choroby, odpowiednich
usług i środków pomocy,
 integracja socjalna i gospodarcza na całym obszarze UE,
 zabezpieczenie standardu życia pracowników,
zabezpieczenie na wypadek: choroby,
wypadku, macierzyństwa, inwalidztwa, bezrobocia lub wieku emerytalnego,
 likwidacja dyskryminacji ze względów narodowościowych, rasowych, płci, religii,
poglądów (np. politycznych),
 wspieranie bezrobotnych, podnoszenie standardu życia ludności czynnej zawodowo,
wspieranie rodzin - świadczenia na rzecz rodzin (dzieci, rodziców),
 zwalczanie nierówności socjalnych poprzez zabezpieczenie wystarczających środków i
usług socjalnych dla osób znajdujących się w specyficznej sytuacji (np. starość, stan
zdrowia, bezrobocie, ubóstwo).
Koordynacja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej
oparta jest na czterech zasadach: równego traktowania (zakaz wszelkiej dyskryminacji ze
względu na przynależność państwową), jedności stosowanego ustawodawstwa (jeżeli państwa
mają własne ustawodawstwo, to przy koordynacji ma zastosowanie prawo międzynarodowe),
zachowania praw nabytych i w trakcie nabywania (nie bierze się pod uwagę reguły
przynależności terytorialnej) oraz sumowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub
zamieszkania w różnych państwach członkowskich.
Polska stając się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej również zostanie objęta
w/w zasadami, a obywatelom polskim zostaną przyznane prawa i standardy socjalne
obowiązujące na obszarze zintegrowanej Europy.
O finansowaniu zadań polityki społecznej ze środków strukturalnych Unii Europejskiej
informował Mirosław Grewiński, który zwrócił uwagę na przygotowanie naszego kraju do
absorpcji środków Europejskiego Funduszu
Społecznego (EFS). W Polsce trwa obecnie
kryzys finansowania polityki społecznej. Brak środków i przejrzystości w finansowaniu zadań
związanych z polityką społeczną powoduje niewydolność instytucji i organizacji społecznych
działających na szczeblu centralnym, ale głównie samorządowym. W chwili obecnej trwają w
naszym kraju prace nad przygotowaniem sprawnego systemu programowania i wdrażania
Europejskiego Funduszu Społecznego. Resortem odpowiedzialnym za całość przygotowań
jest Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Odbiorcami pomocy dostarczanej
z EFS w ramach usług dla systemów będą następujące instytucje: jednostki centralne - w tym
Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Edukacji Narodowej
i Sportu, publiczne i pozapubliczne instytucje rynku pracy, samorządy, placówki edukacyjne,
w tym instytucje kształcenia ustawicznego i zawodowego, organizacje pozarządowe i inni
partnerzy społeczni.
Po referatach wprowadzających, uczestnicy dyskutowali nt. pomocy społecznej w Polsce i
w Unii Europejskiej, m.in. o administracji rządowej i samorządzie terytorialnym jako
podmiotach pomocy społecznej oraz o systemie opieki nad ludźmi starymi w Polsce i w Unii
Europejskiej. Elżbieta Trafiałek zwróciła uwagę na kompensowanie potrzeb ludzi starych w
środowisku lokalnym oraz na bezpieczeństwo socjalne ludzi starych w Unii Europejskiej.
Stwierdzono, że pomoc społeczna będzie instytucją, która będzie podlegała przemianom
w dalszej kolejności, po uprzednim dostosowaniu do unijnych standardów systemów
ubezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia. Wówczas na znaczeniu zyska również zasada
subsydiarności, co będzie oznaczać nie tylko zwiększenie udziału rodziny w finansowaniu
świadczeń dla podopiecznych pomocy, ale również w dalszym zwiększeniu udziału środków
samorządowych w budżecie pomocy społecznej.
Polska nie należy jeszcze do najstarszych krajów Europy, ale emeryci i renciści stanowią
niemal ¼ społeczeństwa. Kosztami uzyskiwanych przez nich gwarantowanych świadczeń
oraz wszelkich form opieki instytucjonalnej obciążone jest państwo, społeczeństwo, a przede
wszystkim coraz mniej liczna grupa ludzi aktywnych zawodowo. W praktyce, system
zabezpieczenia społecznego w Polsce, poza świadczeniami emerytalno-rentowymi, obejmuje
swym zasięgiem ubezpieczenia rolników, świadczenia pozaemerytalne, zaopatrzeniowe i w
zakresie pomocy społecznej. Jego skuteczność w dużej mierze zależy od kondycji finansów
publicznych państwa, choć pozostaje także w ścisłym związku z ekonomiczną kondycją
całego społeczeństwa – jego potencjalnym zapotrzebowaniem na pomoc.
W krajach Unii Europejskiej system opieki nad ludźmi starymi wkomponowany jest w
instytucjonalne rozwiązania systemowe, gwarantujące bezpieczeństwo socjalne wszystkim
grupom społecznym i wiekowym. Z pewnością jest znacznie lepszy, satysfakcjonujący
adresatów, uniezależniający ich od rodzin, ale i o znacznie dłuższych tradycjach,
wypracowanych modelach rozwiązań, zbudowany na prospektywiźmie ekonomicznym i
demograficznym.
Wejście Polski w struktury europejskie z pewnością nie zmieni warunków życia
obecnego pokolenia ludzi starych. Może jednak być początkiem tworzenia nowego modelu
partycypacji i solidaryzmu
społecznego,
nowej polityki społecznej odpowiadającej
wyzwaniom współczesności – w tym polityki rodzinnej (w 2002 roku przyrost naturalny
wynosił –0,3%) oraz polityki wobec starzenia się i starości.
Problematyka
zdrowia
staje
się
współcześnie
zagadnieniem
coraz
intensywniej
podejmowanym przez wiele nauk. Stan ten można traktować jako rezultat palącej potrzeby
zaradzenia systematycznie poszerzającemu się zakresowi zagrożenia zdrowia szerokich
kręgów społecznych. Dostępność świadczeń zdrowotnych obywateli polskich w kontekście
integracji z Unią Europejską zaprezentowała Beata Dziadczyk, zaś reformy zabezpieczenia
społecznego osób niepełnosprawnych w wybranych krajach europejskich Jadwiga Kida.
W obliczu przystąpienia Polski do struktur Unii Europejskiej wszystkie dziedziny życia
gospodarczego i społecznego poddawane są ocenie pod kątem zgodności z ustawodawstwem
Wspólnot. Dostosowaniu ulegają również przepisy dotyczące polityki zdrowotnej. Jednakże
w przeciwieństwie do innych dziedzin życia podlegających negocjacjom, w przypadku
ochrony zdrowia Unia Europejska nie narzuca gotowych rozwiązań, a jedynie nakreśla pewne
ramy prawne jej realizacji. Nie funkcjonuje jednolity model polityki ochrony zdrowia w skali
europejskiej, który zapewniałby optymalne zaspokojenie potrzeb społecznych w tym zakresie.
Istniejący w Polsce ubezpieczeniowy system ochrony zdrowia jest jednym z możliwych
rozwiązań.
Reformy systemu zabezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych podejmowane
w krajach europejskich w ostatnich latach miały na celu przede wszystkim:
 ograniczenie swobodnego wejścia do systemu, czemu służą m.in. zmiany definicji
inwalidztwa, organizacji orzekania i rozwijania standaryzacji w orzekaniu,
 wzrost motywacji zatrudniania inwalidów zgodnie z założeniem, że praca jest
najważniejszym czynnikiem w procesie integracji społecznej,
a stan choroby
i niepełnosprawności jest przejściowy,
 wzrost kontroli stanu zdrowia pobierających rentę,
 ograniczenie nadużywania świadczeń poprzez stosowanie testów dochodowych,
ograniczenie możliwości kumulacji świadczeń, wprowadzenie opłat za niektóre
procedury i świadczenia rzeczowe.
Ambicje integracyjne Polski powinny objąć promowanie i wdrażanie idei dotyczących
rehabilitacji
osób
niepełnosprawnych
zalecanych
przez
Wspólnotę
Europejską
i
Międzynarodową Organizację Pracy. Dotyczy to m.in. systemów prawa pracy, rent i
emerytur, edukacji, ochrony zdrowia, warunków życia i pracy, warunków funkcjonowania
rodziny, warunków funkcjonowania osób niepełnosprawnych, osób starszych, pomocy
społecznej, w tym domów pomocy społecznej itp. Zmiany w tych dziedzinach powinny
prowadzić do zapewnienia odpowiedniego poziomu integracji społecznej tych osób i
zaspokajania ich potrzeb w środowisku lokalnym.
W celu wyeliminowania niekorzystnych następstw, które mogłyby stać się udziałem
pracownika w związku z wykonywaniem przez niego pracy w różnych systemach
zabezpieczenia społecznego, przepisy Traktatu o EWG zawierają generalne zasady (zasady
koordynacji) które powinny być uwzględniane przez państwa członkowskie Unii. Zasady te
szczegółowo omówiła w swoim wystąpieniu Ewa Wiśniewska, wygłaszając referat nt.
zabezpieczenia społecznego z tytułu niezdolności do pracy po przystąpieniu Polski do Unii
Europejskiej. Do podstawowych zasad należą:
Zasada równego traktowania – oznacza zakaz wszelkiej dyskryminacji opartej na
przynależności państwowej, co w praktyce oznacza, że osoby zamieszkujące na terytorium
jednego z państw członkowskich, do których stosują się postanowienia rozporządzenia,
podlegają obowiązkom i korzystają z uprawnień każdego państwa członkowskiego na tych
samych warunkach co obywatele tego państwa.
Zasada jedności stosowanego ustawodawstwa – w celu uniknięcia sytuacji, gdy
pracownik przemieszczający się na obszarze Wspólnot nie jest ubezpieczony w żadnym
państwie albo podlega równocześnie dwom lub kilku ustawodawstwom przyjęto zasadę, że
osoby, do których przepisy rozporządzenia mają zastosowanie, podlegają wyłącznie
ustawodawstwu jednego państwa członkowskiego. Równocześnie przyjęto zasadę, że
pracownik
zatrudniony
na
terytorium
jednego
państwa
członkowskiego
jest
podporządkowany ustawodawstwu tego państwa nawet, jeśli mieszka na terytorium innego
państwa członkowskiego lub, jeśli pracodawca, który go zatrudnia ma swoją siedzibę lub
miejsce zamieszkania na terytorium innego państwa członkowskiego.
Zasada zachowania praw nabytych - zgodnie, z którą świadczenia pieniężne z tytułu
inwalidztwa, starości, z tytułu wypadków przy pracy lub choroby zawodowej oraz zasiłki
pogrzebowe nabyte na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich
nie mogą doznać żadnego uszczerbku z tego powodu, że osoba uprawniona do tych
świadczeń przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego aniżeli państwo
zobowiązane do wypłaty.
Zasada sumowania okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i zamieszkania – oznacza, że
okresy zatrudnienia, ubezpieczenia i zamieszkania spełnione pod rządami ustawodawstwa
różnych państw członkowskich podlegają sumowaniu, jeżeli jest to niezbędne do nabycia,
zachowania, lub odzyskania prawa do świadczenia. Zbieg taki wchodzi w rachubę wyłącznie
wtedy, gdy jest konieczny do uzupełnienia okresów wymaganych w danym państwie
członkowskim w celu ustalenia prawa do świadczeń.
Przystąpienie Polski do struktur Unii Europejskiej dla wielu rodzin wiąże się z nowymi
wyzwaniami, szansami, ale także lękami. Szczególne obawy budzi transpozycja przepisów
prawa europejskiego na grunt prawa polskiego. Wydaje się, że większość obywateli odbiera
ją w kategoriach zagrożenia, utraty dotychczas obowiązujących świadczeń społecznych
zagwarantowanych ustawowo. A przecież standardy europejskie dotyczące systemu
zabezpieczeń społecznych zagwarantowane są w wielu aktach prawnych UE. Opierają się one
na trzech podstawowych zasadach:
- równości traktowania obywateli własnych i obywateli innych państw członkowskich,
- stosowaniu ustawodawstwa tylko jednego państwa członkowskiego,
- zachowaniu praw nabytych i w trakcie ich nabywania.
W tym kontekście o świadczeniach rodzinnych w państwach Unii Europejskiej oraz
projektowanych rozwiązaniach w Polsce mówiła Alina Wiśniewska, dyrektor Departamentu
Świadczeń Rodzinnych w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Ustawodawstwo UE respektuje prawo krajów członkowskich do odrębności polityk w
zakresie świadczeń rodzinnych, podobnie jak w przypadku rozwiązań z zakresu innych
działów zabezpieczenia społecznego.
Obecnie funkcjonujące w Polsce pieniężne świadczenia rodzinne nie stanowią systemu, a są
realizowane w ramach systemów ubezpieczenia społecznego. Jednak mając na uwadze
przyszłe członkowstwo Polski w UE został przygotowany projekt ustawy o swiadczeniach
rodzinnych, którego celem jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy
społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych. Projekt tej ustawy jest
już w Sejmie.
Następnie o zabezpieczeniu społecznym na wypadek bezrobocia w perspektywie integracji
europejskiej referat wygłosiła Maria Gagacka. Od 2 maja br. obowiązują w Polsce nowe
przepisy w systemie ubezpieczeń społecznych związane z pracą bywateli polskich za granicą,
a uzyskiwanymi świadczeniami emerytalnymi w kraju. Przy ustalaniu prawa do takich
świadczeń sumuje się okresy zatrudnienia w obu państwach i na podstawie wewnętrznych
przepisów ustala teoretyczną jego wysokość.
Jest to punkt wyjścia dla instytucji
ubezpieczeniowych obu krajów do ustalenia cząstkowego świadczenia, stosownie do okresu
ubezpieczenia w danym kraju. Osoby te otrzymują w efekcie cząstkowe świadczenia z obu
państw – stron umowy, a ich suma nie może być niższa od minimalnego świadczenia
krajowego.
Tadeusz Szumlicz wygłosił wykład nt. reformy emerytalnej w Polsce na tle zabezpieczenia
emerytalnego w Unii Europejskiej. W trakcie wykładu uczestnicy konferencji starali się
odpowiedzieć na dwa pytania: Co reformujemy? i Jak reformujemy? Chodzi oczywiście o
zabezpieczenie społeczne z dominacją zasady ubezpieczeniowej. Po rozszerzeniu Unii
Europejskiej w 2004r. o dziesięć kolejnych państw różnorodność występujących w niej
systemów emerytalnych jeszcze bardziej wzrośnie, a także zostanie mocniej wyeksponowany
ubezpieczeniowy charakter zmian w tych systemach, gdyż taki kierunek przekształceń obrało
kilka krajów, w tym Polska przystepując do UE.
Ewa Borowczyk, Dyrektor Biura Integracji Europejskiej w ZUS, omówiła koordynację
świadczeń z ubezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej. Koordynacja systemów
zabezpieczenia społecznego
to jeden z podstawowych elementów umożliwiających
swobodny przepływ osób (głównie pracowników) – w ramach Wspólnot Europejskich.
Koordynacja jest po to, by nikt nie stracił uprawnień do zabezpieczenia społecznego tylko
z tego powodu, że pracuje/pracował na terytorium
kilku krajów UE
(tzw. negatywny
konflikt uprawnień), ale również po to, by zapobiec sytuacji, gdy pracownik migrujący
znalazłby się w położeniu korzystniejszym aniżeli pracownik, który przepracował całe życie
w jednym kraju UE (tzw. pozytywny konflikt uprawnień). Koordynacja, nie ma na celu
wprowadzenia jednolitego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie ma również na celu
usunięcia różnic dla stworzenia jakiegoś ponadpaństwowego
systemu zabezpieczenia
społecznego. Koordynacja sprawia, że różnorodne systemy zabezpieczenia współistnieją ze
sobą nie ograniczając uprawnień pracowników przemieszczających się w obrębie krajów
Swobodny przepływ osób dla naszego kraju oznacza przede wszystkim:
 wzajemne uznawanie kwalifikacji zawodowych,
 swobodny przepływ pracowników,
 prawo pobytu i prawa wyborcze,
 koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
Konferencja miała na celu przybliżenie obywatelom polskim wiedzy o przysługujących
prawach socjalnych i standardach socjalnych na obszarze zintegrowanej Europy.
Wystąpienia na konferencji zostały zaadresowane do ludzi bezrobotnych, ubogich,
niepełnosprawnych, chorych oraz z jednej strony korzystających, a z drugiej strony
udzielających wsparcia finansowego w ramach pomocy społecznej.
Konferencja zajęła się w/w kategoriami problemów, ponieważ kwestie te wydają się w
naszym społeczeństwie niezwykle ważne i wszyscy obywatele potrzebują wiedzy, nie tylko w
sprawach inflacji i rozliczeń finansowych, ale także w sprawach, które bezpośrednio dotyczą
indywidualnego losu człowieka.
Wybrane
obszary
nie
obejmują
oczywiście
całego
systemu
zabezpieczenia
społecznego w Polsce. Procesy integracyjne z Unią Europejską nasilają dyskusję dotyczącą
modelu polityki społecznej w Polsce, a tym samym skali i zakresu zabezpieczenia
społecznego. Wspólnota Europejska przyjęła na siebie następujące zadania:
 gwarancję minimum socjalnego,
 umożliwienie wszystkim opieki zdrowotnej,
 integrację gospodarczą i socjalną krajów UE,
 zabezpieczenie społeczne w podstawowych wymiarach,
 likwidację marginalizacji poprzez programy wsparcia,
 zwalczanie nierówności socjalnych.
W Polsce realizacja tych standardów będzie utrudniona ze względu na trudności finansowe i
organizacyjne, a także pokutujące wśród decydentów przekonanie, że polityka społeczna jest
nierównoprawnym partnerem polityki gospodarczej. Należy się zgodzić z
prof.T. Szumliczem, który zauważa, że w warunkach rosnącego zróżnicowania społecznego
oraz silnych oczekiwań socjalnych „umiejętne posługiwanie się zasadami zabezpieczenia
społecznego stanowi coraz trudniejszy element »sztuki« prowadzenia polityki społecznej.