Reguły polityki fiskalnej w kontekście wyzwań polityki gospodarczej

Bartosz Trojnar, Sebastian Wiśniowski
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Koło Naukowe Makroekonomii i Gospodarki Światowej
WPROWADZENIE
Spowolnienie wzrostu gospodarczego, recesja czy kryzys to czas, kiedy
uwypuklone zostają słabości makroekonomiczne charakteryzujące dany kraj. Polska
znalazła się w chlubnym gronie krajów, które w roku 2009 nie odnotują bezwzględnego
spadku PKB. Jest to niewątpliwie sukces, szczególnie, jeŜeli odniesie się naszą sytuację do
innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej. NaleŜy jednak podkreślić, iŜ wraz ze
spadkiem tempa rozwoju gospodarki nasilają się problemy mające źródło w błędnych
decyzjach, które podjęto w przeszłości lub braku odpowiednich korekt w sposobie
prowadzenia polityki gospodarczej. Obecnie za główne zagroŜenie dla stabilnego
i zrównowaŜonego rozwoju Polski uwaŜa się zły stan finansów publicznych, którego
przejawem jest narastający dług publiczny. Problem wysokiego, a zarazem dynamicznie
zwiększającego się stopnia zadłuŜenia państwa jest równieŜ coraz bardziej zauwaŜalny
w gospodarkach rozwiniętych. Celem referatu jest przedstawienie tzw. progów
ostroŜnościowych, które mają zabezpieczać przed lawinowo narastającym długiem
publicznym, oraz ocena ich skuteczności.
REGUŁY FISKALNE W POLSCE
Dyskusja na temat długu publicznego w Polsce uległa intensyfikacji wraz
z opublikowaniem prognoz ekonomicznych na najbliŜsze lata. Wysoki poziom deficytu
oznacza zbliŜenie się lub nawet przekroczenie kolejnych progów ostroŜnościowych
zwanych równieŜ sanacyjnymi. Polska ustawa o finansach publicznych zakłada
trójstopniowy sposób reakcji na zwiększający się dług publiczny, uzaleŜniony od jego
relacji do PKB: jeŜeli dług przekroczył poziom 50% PKB, relacja zaplanowanego deficytu
(na rok następny) do dochodów państwa nie moŜe być wyŜsza, niŜ w roku
poprzedzającym; jeŜeli dług przekroczył poziom 55% PKB, rząd jest zobowiązany
przedstawić program sanacyjny, którego realizacja powinna doprowadzić do obniŜenia
relacji długu publicznego do PKB w roku bieŜącym; jeŜeli dług przekroczy poziom 60%
PKB obowiązuje zakaz udzielania nowych gwarancji i poręczeń przez jednostki sektora
1
finansów publicznych, a w uchwalonych budŜetach jednostek samorządów terytorialnych
dochody powinny przewyŜszać lub zrównać się z wydatkami. Ekonomiści krytykujący
surowe przestrzeganie ustawowych procedur, jak na przykład J. Bielecki1, twierdzą, iŜ
w wyjątkowych okolicznościach, a do takich zalicza się światowy kryzys, rząd powinien
posiadać
moŜliwość
wykorzystywania
dodatkowych
środków
bez
konieczności
przeprowadzania radykalnych cięć w budŜecie. Takie podejście jest związane ze
świadomością struktury wydatków w Polsce, które w ponad 70% składają się z wydatków
sztywnych, niepodlegających redukcji w krótkim okresie2. Z kolei wydatkami, które
relatywnie łatwo podlegają redukcji, są w duŜym stopniu te, przeznaczone na inwestycje
publiczne, bez których rozwój gospodarki mógłby być ograniczony, tym bardziej, iŜ ich
część podlega współfinansowaniu z funduszy europejskich. Wydaje się jednak, iŜ
większość ekonomistów jest zdania, iŜ zapisy o progach, pomimo Ŝe nie występują
w takiej postaci w innych krajach UE, w Polsce miały oraz mają sens.3 Argumentują, Ŝe
jakakolwiek próba omijania progów, nie jest dopuszczalne ze względu na moŜliwość
wzrostu dynamiki zadłuŜenia w latach następnych. Rzońca porównał obecny dylemat
w dyskusji na temat długu publicznego do sytuacji Węgier, które w ostatnim czasie
musiały zmierzyć się z dotkliwymi skutkami kryzysu, spotęgowanymi ze względu na
wysoki stan zadłuŜenia.4 W latach 1999-2006 gospodarka węgierska rozwijała się szybciej
niŜ kraje sąsiadujące. Pomimo wzrostu gospodarczego przekraczającego 4% PKB rocznie,
tylko w dwóch pierwszych latach relacja długu do PKB uległa zmniejszeniu.
W następnych okresach rządy zwiększały zadłuŜenie, chociaŜ zdawano sobie sprawę
z zagroŜeń, jakie niesie utrzymywanie wysokich deficytów w okresie rozkwitu
gospodarczego. Wraz z nadejściem zawirowań na światowych rynkach finansowych oraz
aferami politycznymi wewnątrz kraju dług publiczny juŜ w 2008 roku osiągnął poziom
73% PKB. Z obawy przed niekontrolowaną eksplozją długu wprowadzono reguły fiskalne,
wedle których deficyt budŜetowy nie moŜe przekraczać kosztów obsługi długu, wydatki
publiczne nie mogą rosnąć szybciej niŜ połowa dynamiki wzrostu gospodarczego, a kaŜdy
nowo wprowadzony wydatek musi być zrównowaŜony podwyŜką podatków lub
zmniejszeniem wydatków innej kategorii.
1
E. Stankunowicz, 20 pytań do ... Jana Krzysztofa Bieleckiego, Forbes, 24 wrzesień 2009:
http://www.forbes.pl/forbes/2009/09/24/030_20_pytan_do.html; dostęp 10.11.09.
2
W latach 1990. poziom ten był o 20-30 punktów procentowych niŜszy.
3
H. Janiszewski, Fatalny scenariusz, Rzeczpospolita, 6 listpoad 2009:
http://www.rp.pl/artykul/5,388385.html; dostęp 10.11.09.
4
A. Rzońca, Węgier mądry po szkodzie. A Polak?, Rzeczpospolita, 16 paŜdziernik 2009:
http://www.rp.pl/artykul/378444.html; dostęp 10.11.09.
2
KONCEPCJA IDEALNYCH REGUŁ FISKALNYCH A PODEJŚCIE KRAJÓW
ZACHODNIOEUROPEJSKICH
Ogólną charakterystykę reguł polityki budŜetowej opracowali Kopits i Symansky5.
Ich zdaniem idealne reguły fiskalne charakteryzują się tym, Ŝe są: dokładnie zdefiniowaneprzestrzegane jako wskaźnik ograniczający, powinny być określone szczegółowe klauzule
niepozwalające na ominięcie zasady; przejrzyste- jawne działania rządu w zakresie
księgowości, prognozowania i zarządzania instytucjami; niezłoŜone- zrozumiałe dla ciał
ustawodawczych oraz społeczeństwa; elastyczne- umoŜliwiają reakcję na szoki
zewnętrzne; adekwatne- odzwierciedlają zamierzony cel; egzekwowalne- chronione
ustawami lub konstytucją i obwarowane sankcjami karnymi; spójne- zgodne z innymi
rodzajami
polityki
gospodarczej
oraz
sytuacją
makroekonomiczną;
efektywne-
zagwarantowane jedynie w wypadku wsparcia działaniami politycznymi, reformami
gwarantującymi stabilność.
Wymienione cechy są dość ogólne, stąd trudno przełoŜyć je bezpośrednio na
konkretne reguły. Pomimo tego mogą być one pewnym wyznacznikiem przy ocenie
obecnych reguł oraz wskazać kierunek ich modyfikacji. Obecnie obowiązujące reguły
fiskalne dla krajów strefy euro zostały określone w Pakcie na rzecz Stabilności i Wzrostu.
Z kolei Wielka Brytania wprowadziła własne uregulowania budŜetowe nazywane złotą
zasadą oraz zasadą zrównowaŜonych inwestycji. Z punktu widzenia Polski niezwykle
istotne są zapisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), które wymagają
utrzymywania długu publicznego na poziomie nie wyŜszym niŜ 60% PKB. Innym
z wymogów TWE dotyczących polityki fiskalnej jest utrzymywanie deficytu budŜetowego
poniŜej 3% PKB. Zarówno polskim regułom fiskalnym, jak i europejskim zarzucano
arbitralność. Wartości referencyjne przewidziane w TWE nie są jednak przypadkowe. Na
początku lat 1990., kiedy formułowano sposoby konstruowania budŜetów, mające na celu
zbliŜenie polityki gospodarczej w krajach Europy Zachodniej, przyjęto pewne załoŜenia
mające zapewnić stabilność długu. OtóŜ stosunek długu do PKB stabilizuje się na
poziomie 60%, gdy deficyt budŜetu wynosi 3% PKB, a wzrost nominalnego PKB równy
jest 5%, tj. przeciętnej zmianie procentowej nominalnego PKB w latach 19806. Wielka
Brytania nie jest zobowiązana do przestrzegania progów zawartych w Pakcie oraz TWE ze
5
J. Creel , Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance vs. the Stability and Growth
Pact, OFCE, N° 2003-04, July 2003, str. 4-5
6
D. Gross, A Stability Pact For Public Debt?, CEPS Policy Brief No. 30, January 2003, str.2.
3
względu na moŜliwość skorzystania przez ten kraj z klauzuli „opt-out”. W 1997 roku
Gordon Brown, obecny premier Wielkiej Brytanii, przedstawił zasady prowadzenia
„rozwaŜnej” polityki fiskalnej7: złota zasada (the golden rule) oznacza, Ŝe w okresach,
w których gospodarka notuje dodatni wzrost PKB, a więc dochody są większe od
wydatków, państwo moŜe się zadłuŜyć jedynie wtedy, kiedy środki przeznaczone będą na
wzrost inwestycji, nie zaś na wydatki bieŜące; zasada zrównowaŜonych inwestycji
(sustainable investment rule) oznacza, procentowy udział zadłuŜenia netto sektora
publicznego w proporcji do PKB musi być utrzymywany na stałym i rozwaŜnym
poziomie. PoŜądanym jest redukcja poziomu zadłuŜenia do mniej niŜ 40% PKB; reguła
wygładzenia podatkowego (permament balance rule) oznacza, Ŝe udział dochodów z tytułu
podatków
w PKB powinien być stały. Ponadto, udział ten powinien być jak najniŜszy, co
umoŜliwiłoby długoterminową wypłacalność rządu.
Analizując reguły z TWE i Paktu, polskie procedury sanacyjne i ostroŜnościowe
oraz zasady rozwaŜnej polityki budŜetowej Browna według najwaŜniejszych cech
przyjętych przez Kopitsa i Symanskyego, moŜna wskazać szereg podobieństw
występujących między nimi, co świadczy o podobnym podejściu do problemu długu
publicznego (zob. tab.1).
Tabela 1 Porównanie reguł fiskalnych
Cecha
UGiW
Wielka Brytania
Dokładne zdefiniowanie
++
?
Przejrzystość
+++
?
NiezłoŜoność
++
+
Elastyczność
++
+++
Adekwatność
++
+++
Egzekwowalność
?
Spójność
+++
Efektywność
+++
Legenda: +++ dobre, ++średnie, +przeciętne, -słabe, ? zaleŜne od woli polityków
Źródło: opracowanie własne
Polska
+++
+++
++
+
++
+++
+++
++
Pierwszą cechą jest sposób określenia reguł. Rozwiązanie przyjęte w Wielkiej
Brytanii ma charakter zalecenia skierowanego do rządzących, natomiast w przypadku
strefy euro oraz polskich procedur sanacyjnych, reguły mają charakter wiąŜących
wytycznych. Istnieje jednak wyjątek od przyjętych reguł w strefie euro, który umoŜliwia
odstąpienie od zasad zapisanych w TWE w sytuacji, kiedy PKB danego kraju odnotuje
spadek o przynajmniej 75 punktów bazowych w porównaniu do analogicznego okresu
7A.
Kaletsky, The Treasury needs a new golden rule fast, The Times, July 24, 2008:
http://www.timesonline.co.uk/tol/comment/columnists/anatole_kaletsky/article4386735.ece; dostęp
11.10.09.
4
poprzedniego
roku.
Inaczej
jest
w przypadku
polskich
procedur sanacyjnych
i ostroŜnościowych, które reguluje odpowiednia ustawa8. Nie ma w nich klauzuli
umoŜliwiającej ominięcie tych reguł, nakładając na państwo obowiązek ich przestrzegania.
Istnienie formalnego nakazu w przypadku polskich reguł implikuje jawność działania
rządu oraz wprowadzenie odpowiednich planów mających na celu zmniejszenie poziomu
długu w relacji do PKB. W przypadku strefy euro, pomimo istnienia odpowiednich reguł,
nie zawsze są one przestrzegane. Jako jedną z przyczyn wymienia się brak bezpośredniej
instytucji znajdującej się pomiędzy Komisją Europejską oraz rządami państw, która
mogłaby egzekwować wykonywanie wyznaczonych zaleceń. Cecha przejrzystości nie
dotyczy natomiast stanowiska Wielkiej Brytanii, poniewaŜ działania dotyczące poziomu
długu nie są obligatoryjne, a przestrzeganie reguł rozwaŜnej polityki budŜetowej jest
zaleŜne od woli polityków. W ocenie złoŜoności reguł, przyjęte rozwiązania w strefie euro
i Polsce, są skonstruowane w sposób czytelny i zrozumiały. Przypadek Wielkiej Brytanii
jest bardziej złoŜony z powodu rozbicia załoŜeń na 3 zasady. Porównując elastyczność
reguł fiskalnych, najlepiej wypada Wielka Brytania, gdzie przyjęte reguły są jedynie
zaleceniami. MoŜliwość odstępstw od zasad fiskalnych występuje równieŜ w strefie euro,
co umoŜliwia dostosowywanie się gospodarek do istniejącej sytuacji. Polskie progi
sanacyjne i ostroŜnościowe nie mają zapisanych klauzul umoŜliwiających ominięcie ich
ominięcie, dlatego teŜ oceniane są jako najmniej elastyczne. Adekwatność reguł
stosowanych w Wielkiej Brytanii wypada najlepiej, poniewaŜ przestrzeganie przyjętych
zasad fiskalnych zgodnie z ich wytycznymi pozwala usprawnić gospodarkę poprzez nacisk
na inwestycje oraz racjonalne gospodarowanie długiem. Reguły obowiązujące w strefie
euro oraz Polsce cechuje natomiast podejście prewencyjne, zmniejszające dług bez
wskazania moŜliwości efektywnego nim zarządzania. Egzekwowalność reguł moŜna
ocenić na dobrą w przypadku kryteriów przyjętych w Polsce. Inaczej jest w przypadku
strefy euro i Wielkiej Brytanii. DuŜa elastyczność, umoŜliwia ominięcie ograniczeń
i sankcji wynikających z nadmiernego długu publicznego, co odzwierciedla obecny
poziom zadłuŜenia wielu gospodarek w europie, znacznie przekraczający umowny próg
60%. Biorąc pod uwagę spójność i efektywność reguł fiskalnych w strefie euro naleŜy
zwrócić uwagę, iŜ koordynacja oraz kształtowanie polityki długu w wielu gospodarkach
Europy są diametralnie róŜne, przez co obie te cechy zostały sklasyfikowane na bardzo
niskim poziomie. Politykę długu dla pozostałych dwóch reguł moŜna określić jako spójną
8
art. 79 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych -Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze
zm.
5
oraz w przypadku Wielkiej Brytanii efektywną. Trochę słabiej wypadają tutaj polskie
regulacje, jednak nadal poprzez ich funkcjonowanie stanowią one pozytywny bodziec
w formułowaniu polityki budŜetowej.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ DŁUGU PUBLICZNEGO WYBRANYCH GOSPODAREK
Wzrastający udział długu publicznego do PKB moŜe doprowadzić do powstania
tzw. pułapki zadłuŜenia, rozumianej jako utrata zdolności do obsługi istniejącego
zobowiązania. Sytuacja ta związana jest ze stale zwiększającym się kosztem płatności
odsetkowych
i kapitałowych
z
tytułu
dłuŜnych
papierów
wartościowych
oraz
zaciągniętych zobowiązań, które z roku na rok zwiększają swój udział w ogólnych
wydatkach budŜetowych, jednocześnie zmniejszając środki do dyspozycji państwa.
Stosowanie odgórnych progów zabezpieczających, ma na celu zdyscyplinowanie polityki
fiskalnej państwa i uniknięcie negatywnych konsekwencji związanych z akumulacją tego
długu. Pomimo istnienia progu zadłuŜenia na poziomie 60% PKB, gospodarki strefy euro
charakteryzują się duŜą rozpiętością zadłuŜenia i nie w kaŜdym przypadku przestrzegają
tej reguły (zob. rys. 1).
Wysokość długu publicznego do PKB
120 %
100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
1998
1999
2000
Strefa euro
2001
2002
Niemcy
2003
2004
Hiszpania
2005
2006
2007
2008
Włochy
Rys. 1. Wysokość długu publicznego do PKB
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych IMF oraz Eurostat
ZadłuŜenie sektora publicznego w strefie euro w 2008 roku wyniosło 69,3%
generowanego przez te gospodarki PKB. NajwyŜszy wskaźnik osiągnęły Włochy, gdzie
poziom ten wynosi 105,8%. Na przeciwległym biegunie leŜy Luksemburg (13,5%) oraz
Słowenia (22,5%). Według wyliczeń Komisji Europejskiej istnieje duŜe ryzyko, Ŝe
6
wskaźnik ten wzrośnie dla całej strefy euro do 84% w 2010 roku oraz 100% w 2010 roku.9
Warte odnotowania jest to, iŜ obecny klimat gospodarczy nie sprzyja zmniejszaniu
zadłuŜenia, wręcz przeciwnie, zmusza rządy do sięgania po dodatkowy kapitał.
Widocznym tego efektem jest bardzo duŜy wzrost zapotrzebowania na fundusze
poŜyczkowe ze strony największych państw świata. NaleŜy do nich Wielka Brytania - na
koniec czerwca 2009 roku, dług sektora publicznego osiągnął poziom 56,8% PKB
i wynosił ponad 800,8 bilionów funtów.
Podobny scenariusz dotyczy równieŜ Polski. Mimo Ŝe Polska jako jedna z niewielu
gospodarek utrzymała dodatni wzrost PKB w 2008 roku, zadłuŜenie uległo zwiększeniu.
Państwowy dług publiczny w na koniec czerwca 2009 roku wyniósł 636 mld zł i był
o 6,3% wyŜszy niŜ w analogicznym okresie poprzedniego roku (w czerwcu 2008 r.
wynosił 598 mld zł) 10. Według prognoz Ministerstwa Finansów w 2009 roku wzrośnie do
49,8% natomiast w latach 2010-2012 ustabilizuje się na poziomie 54,5% - 54,8% a więc
nieco poniŜej drugiego progu ostroŜnościowego11. Rosnący stosunek długu publicznego do
PKB będzie się wiązał równieŜ ze wzrastającym udziałem kosztów obsługi tego długu
w budŜecie.
Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów, koszty obsługi długu w 2012 r.
wyniosą około 44,2 mld zł, co stanowić będzie wzrost o 76% w porównaniu z rokiem
2008. NaleŜy wziąć pod uwagę fakt, iŜ wartości te zostały obliczone przy załoŜeniu
szybszego niŜ obecnie wzrostu gospodarczego z uwagi na oŜywienie w gospodarce
światowej. ZałoŜeniami makroekonomicznymi przyjętymi w strategii polskiego rządu
wzrost gospodarczy wyniesie 1,2%, 2,8% i 3% w latach 2010 - 2012. O ile strona
wydatkowa budŜetu jest zaleŜna od decyzji rządu, o tyle rzeczywisty wzrost PKB
w przyszłości moŜe róŜnić się od wartości prognozowanych. NaleŜy zwrócić uwagę, iŜ
przekroczenie
progu
55%
jest
scenariuszem
bardzo
prawdopodobnym.
Przy
prognozowanych poziomach produktu krajowego brutto w wysokości ok 1490 mld zł
w cenach bieŜących w 2012 roku, wystarczy, by dług był o zaledwie 30mld zł większy niŜ
się zakłada, a drugi próg ostroŜnościowy zostanie przekroczony. Przyjmując nieco mniej
9
Komisja Europejska, raport Annual Statement on the Euro Area 2009,
ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15926_en.pdf; dostęp 12.11.2009
10
Ministerstwo Finansów, Departament Długu Publicznego, raport ZadłuŜenie sektora Finansów
Publicznych
http://www.mf.gov.pl/_files_/dlug_publiczny/zadluzenie/publikacje/zsp_2009_09.pdf; dostęp 16.11.2009
11
Ministerstwo Finansów, raport: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 201012
http://www.mf.gov.pl/_files_/dlug_publiczny/strategie_zarzadzania_dlugiem/strategia_zarzadzania_dlugiem
_2010-12.pdf; dostęp 16.11.2009
7
optymistyczny od ministerialnego scenariusz wzrostu gospodarczego dla Polski, tj. wzrost
na poziomie 1%, moŜna dojść do wniosku, Ŝe drugi próg ostroŜnościowy zostanie
naruszony (zob. rys. 2).
2009
2010
wariant MF
wzrost 1,0% r/r
2011
2012
50
45
40
35
30
25
20
wzrost 0,5% r/r
wzrost 2% r/r
4%
3%
3%
2%
2%
1%
1%
0%
2008
2009 2010
mld zł
% PKB
mld zł
59%
57%
55%
53%
51%
49%
Prognozy dotyczące długu publicznego
Procentowy udział długu publicznego
w PKB
2011 2012
% PKB
Rys. 2.
Źródło: opracowanie własne na podstawie raportu MF, Strategia zarządzania…, op. cit.
WNIOSKI
Wysoka zmienność otoczenia oraz dynamika zmian sytuacji gospodarczej na
świecie powoduje występowanie ryzyka związanego z podejmowaniem błędnych decyzji
w sposobie prowadzenia polityki gospodarczej. Wspieranie przedsiębiorstw oraz
stosowanie pakietów stymulacyjnych na szeroką skalę ma na celu podniesienie tempa
rozwoju gospodarek oraz stabilizację trendów wzrostowych. NaleŜy jednak pamiętać, iŜ
dzieje się to najczęściej kosztem wyŜszego zadłuŜenia, które w wypadku braku efektów
powyŜszych
działań,
moŜe
być
punktem
zapalnym
narastających
problemów
ekonomicznych danego kraju w przyszłości. Właśnie dlatego niezbędne jest poszukiwanie
takich reguł fiskalnych, które będą na tyle elastyczne, aby odzwierciedlać aktualne
potrzeby danej gospodarki, a jednocześnie skutecznie chronić przed ryzykiem zbyt
pochopnych decyzji polityków.
BIBLIOGRAFIA:
1.
Creel J., Ranking Fiscal Policy Rules: the Golden Rule of Public Finance vs. the Stability and
Growth Pact, OFCE, N° 2003-04, July 2003.
2.
Gross D., A Stability Pact For Public Debt?, CEPS Policy Brief No. 30, January 2003.
3.
Janiszewski H., Fatalny scenariusz, Rzeczpospolita, 6 listpoad 2009.
4.
Kaletsky A., The Treasury needs a new golden rule fast, The Times, July 24, 2008.
5.
Rzońca A., Węgier mądry po szkodzie. A Polak?, Rzeczpospolita, 16 październik 2009.
6.
Stankunowicz E., 20 pytań do ... Jana Krzysztofa Bieleckiego, Forbes, 24 wrzesień 2009.
8