Propozycje zmian przepisów z zakresu ochrony środowiska

Propozycje zmian przepisów z zakresu ochrony środowiska dotyczących małych
i średnich przedsiębiorców
Wprowadzenie
Niniejsze opracowanie powstało w ramach realizacji programu 3xŚrodowisko. Jego
zadaniem była analiza i opracowanie propozycji zmian przepisów z zakresu ochrony środowiska
dotyczących małych i średnich przedsiębiorców. Propozycje zmian stanowią odzwierciedlenie ich
postulatów zgłaszanych w ramach spotkań konsultacyjnych. Postulaty te (ponad 100) różną się
zarówno rodzajem poruszanej problematyki, stopniem szczegółowości, jak i tym, czy ich
wprowadzenie jest aktualne i możliwe chociażby z punktu widzenia zgodności z prawem
wspólnotowym. Co więcej poszczególne postulaty, jakkolwiek ujęte w innych słowach, dotyczą
nierzadko tych samych zagadnień (np. zmniejszenia biurokracji przy wypełnianiu sprawozdań o
opłatach za korzystanie ze środowiska).
Odnosząc się do aspektu szczegółowości to można zauważyć, że przedsiębiorcy zgłaszali
bardzo ogólne postulaty np. opłaty za korzystanie ze środowiska powinny być niższe, albo przepisy
z zakresu ochrony środowiska powinny być mnie skomplikowane, jak i bardzo konkretne, jak
chociażby te dotyczące tego, aby opłat za korzystanie z farb i lakierów były rozliczane ryczałtowo.
Przedsiębiorcy poruszali bardzo szerokie spektrum zagadnień, często wskazując na
poszczególne branże (zakłady fryzjerskie, zakłady poligraficzne, branża samochodowa –
warsztaty).
Jeżeli chodzi o walor aktualności i możliwości wprowadzenia postulowanych zmian, to
należy podnieść, że niekiedy zmiany wskazywane przez przedsiębiorców są już realizowane.
Dotyczy to przykładowo kar za spóźnienie złożenia sprawozdania rocznego, które wynosiły nawet
10 000 zł. Takich kar już nie ma. Zostały złagodzone w nowej ustawie o odpadach z 14 grudnia
2012 r. Również niektóre postulowane zmiany są niemożliwe do wprowadzenia ze względu na
przepisy wspólnotowe. Tytułem przykładu przedsiębiorcy podnosili, aby gminy wystawiały faktury
VAT z tytułu odbieranych odpadów komunalnych. Tymczasem WSA w Rzeszowie, już w wyroku
z dnia 13 listopada 2012 r. (I SA/Rz 968/12) uznał, że opłata za gospodarowanie odpadami nie
podlega ustawie o VAT. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że zgodnie z
postanowieniami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy ustala stawkę
opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz pobiera tę opłatę. Wykonuje zadania z
zakresu władzy publicznej określone w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminy,
w związku z całym szeregiem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona jest w
sposób określony w ustawie i w pewnym stopniu jest narzucana właścicielom nieruchomości i ma
charakter daniny publicznej. Nie ma więc podstaw, aby gminy wystawiały fakturę VAT za
odbierane odpady komunalne. Takie stanowisko wynika również z analizy dyrektywy o VAT.
Reasumując, analiza postulatów przedsiębiorców prowadzi do wniosku, że można je
pogrupować w sposób dotyczący pewnych zagadnień, a mianowicie:
a) Sprawozdawczości w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska,
b) Sprawozdawczość w zakresie emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji,
c) Terminów składania sprawozdań,
d) Sprawozdań składanych do GUS,
e) Obliczania opłat za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów,
f)
Sankcji administracyjnych (kar pieniężnych),
g) Systemu pozwoleń wodnoprawnych,
h) Deklaracji i sprawozdawczości w zakresie obrotu olejami,
i) Interpretacji w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska,
j) Opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów.
W niniejszym opracowaniu przyjęto schemat, zgodnie z którym najpierw są skrótowo
wskazywane postulaty przedsiębiorców, analiza obowiązującego stanu prawnego, a następnie
propozycje zmian, również ze sformułowaniem konkretnych przepisów (o ile było to możliwe na
tym etapie).
Należy zauważyć, że wprowadzenie rozwiązań dedykowanych poszczególnym branżom
prowadziłoby do nadmiernej kazuistyki (a i tak zapewne nie dałoby się uwzględnić wszystkich
rodzajów działalności), a także praktycznie niemożliwe z punktu widzenia technicznego (ilości
proponowanych i często powielanych przepisów). Z tego powodu opracowanie nie zawiera takich
propozycji. W dalszym części zostały pominięte również postulaty, które są zbyt ogólne lub brak
jest prawnych możliwości ich uwzględnienia.
1. Sprawozdawczość w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska
1.1.
Postulaty oraz analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy wskazują na zbyt rozbudowane obowiązki sprawozdawcze związane z
obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska.
Ustawodawca już podąża w kierunku odbiurokratyzowania działalności gospodarczej, w
tym w zakresie korzystania ze środowiska. Warto przypomnieć, że ważne zmiany weszły w życie
za sprawą ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w
gospodarce (Dz.U. z 2012 r., poz. 2012).
Ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 roku i wprowadza w swoim artykule 9 istotne
zmiany z punktu widzenia sprawozdawczości do ustawy Prawa ochrony środowiska. Dotyczy to w
szczególności art. 285 ustęp 2, art. 287 ustęp 1 oraz art. 289 ustęp 1 tej ustawy.
Art. 285 ustęp 2. Otrzymał brzmienie: „Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę
za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku”.
Art. 287 ustęp 1 otrzymał brzmienie: „Podmiot korzystający ze środowiska powinien
prowadzić, aktualizowaną co roku, ewidencję zawierającą odpowiednio”
Art. 289. 1. Nie wnosi się opłat z tytułu tych rodzajów korzystania ze środowiska
spośród wymienionych w art. 273 ust. 1, których roczna wysokość wnoszona na rachunek
urzędu marszałkowskiego nie przekracza 800 zł. Przepisy art.
286 ust. 1–2 stosuje się
odpowiednio.
Powyższe zmiany zgodnie z intencją projektodawców miały na celu ograniczenie
obowiązku przekazywania
wykazu informacji składanych przez podmioty korzystające ze
środowiska tylko do marszałka województwa, jeden raz w roku, w terminie do dnia 31 marca roku
następującego po upływie roku sprawozdawczego. Marszałek województwa otrzymany wykaz
przekazuje do pozostałych podmiotów administracji w ramach zadań własnych. Wykaz zawiera
informacje i dane, które służą do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska oraz jej
wysokość. Złożenie wykazu i uiszczenie ewentualnej opłaty jest ze sobą ściśle powiązane i
następuje w tym samym terminie. W związku z powyższym, redukując półroczny obowiązek
składania wykazu i jednocześnie półroczny obowiązek uiszczania należnej opłaty, ustawodawca
podwyższył kwotę zwalniającą z obowiązku wnoszenia opłaty. Dotychczas nie wnosiło się opłat z
tytułu tych rodzajów korzystania ze środowiska, których półroczna wysokość nie przekraczała 400
zł. Zakładając aktualizowanie wykazu jeden raz w roku, w celu niepogorszenia sytuacji podmiotów
korzystających ze środowiska, ustalono wysokość zwalniającą jako dwukrotność opłaty
zwalniającej dotychczas (z 400 do 800 zł). W dotychczasowym stanie prawnym wykaz był
przekazywany do trzech instytucji: marszałka województwa, wojewódzkiego inspektora ochrony
środowiska oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (w zakresie opłat ze względu na miejsce
składowania odpadów).
Po nowelizacji obowiązek przekazania wykazu informacji jest zrealizowany w stosunku do
marszałka województwa, a ten w ramach swojego zakresu działania przekazuje wojewódzkiemu
inspektorowi ochrony środowiska albo wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta właściwemu ze
względu na miejsce składowania odpadów.
Problem w tym, że przedsiębiorcy, którzy nie muszą uiszczać opłaty za poszczególne
rodzaje korzystania ze środowiska, jeżeli nie przekraczają one 800 zł w skali rok za każdy z
poszczególnych rodzajów korzystania ze środowiska wymienionych w art. 273 ustęp 1 to, jest:
1.
Wprowadzanie
gazów
i
pyłów
do
powietrza
m.in.
- procesy technologiczne, przeładunek benzyn silnikowych, kotły, silniki
spalinowe, chów lub hodowla drobiu.
2.
Pobór
wód
z
-
własnych
ujęć
- wódy podziemnych, powierzchniowych.
3.
Wprowadzanie
ścieków
do
wód
lub
do
ziemi
m.in.
- ścieków bytowych, komunalnych, przemysłowych, wód chłodniczych, wód
opadowych lub roztopowych, wód zasolonych, wód wykorzystanych,
odprowadzanych z obiektów chowu lub hodowli ryb lub innych organizmów
wodnych.
4.
Składowanie odpadów.
są zobowiązani do prowadzenia ewidencji (obecnie aktualizowanej co roku) oraz do
corocznego składania wykazu marszałkowi województwa opartego o informacje wynikające z
ewidencji (dalej w skrócie „wykaz”).
Przedsiębiorcy podkreślają, że zbędnie biurokratyczne, jest składanie wykazów wówczas,
gdy nie przekraczają progu wysokości opłaty (obecnie 800 zł), która powoduje obowiązek jej
uiszczenia. Co więcej rozporządzenie, które określa wzór takiego wykazu (obecnie jest to
rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie wykazów zawierających
informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.
U. z dnia 5 marca 2014 r.)) zawiera wzory dotyczące poszczególnych rodzajów korzystania ze
środowiska. Przedsiębiorcy bardzo często składają wszystkie załączniki (z obawą przed ewentualną
odpowiedzialnością wykroczeniową).
1.2.
Propozycja zmian
W związku z tym można zaproponować wprowadzenie np. w art. 286 ustępie 1 zdania 2
Prawa
ochrony
środowiska
następującego
postanowienia:
„Podmiot korzystający ze środowiska składa wykaz za te rodzaje korzystania ze środowiska,
za który jest zobowiązany do ponoszenia opłaty”.
Wprowadzenie tego rozwiązania oznaczałoby:
a) Obowiązek składania wykazu tylko wówczas, gdy dany podmiot korzystający ze
środowiska miałby ponosić opłatę,
b) Obowiązek ten dotyczyłby tylko tego rodzaju korzystania ze środowiska, z którym wiąże
się obowiązek poniesienia opłaty (jeżeli np. miałaby być ona poniesiona w związku z
wprowadzeniem pyłów lub gazów to nie byłoby już wymogu sporządzania wykazu
odnoszącego się do innych sposobów korzystania ze środowiska.
Jeżeli dany podmiot pomimo obowiązku nie przedłożyłby wykazu (a w rzeczywistości
opłata/y przekraczałaby 800 zł), wówczas miałby zastosowanie art. 288 Prawa ochrony środowiska.
Jak się wydaje, ewentualne głosy przeciwko takiemu rozwiązaniu, opierające się na
twierdzeniu, że takie wykazy służą jednak do dalszego wykorzystania (zob. art. 286a Prawa
ochrony środowiska) mogą być oddalone takim samym argumentem jak tym dotyczącym opłaty
800 zł. Skoro zdaniem ustawodawcy opłata 800 zł jest na tyle mała, że można jej nie wnosić, można
również pominąć obowiązek sprawozdawczy tym zakresie. Kwestią do odrębnej dyskusji jest to,
czy takie zwolnienie na poziomie 800 zł ma swoje dostateczne uzasadnienie.
2. Sprawozdawczość w zakresie emisjami gazów cieplarnianych i innych
substancji
2.1.
Postulaty i analiza stanu prawnego
Zgłaszane uwagi przez przedsiębiorców dotyczą również powielania sprawozdawczości.
Mianowicie zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów
cieplarnianych
i
innych
substancji
na
przedsiębiorcach
ciąży
dodatkowy
obowiązek
sprawozdawczy.
Analizowany art. 7 ma brzmienie:
Art. 7. 1. Podmiot korzystający ze środowiska sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w
terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt
1–5, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego.
2. W przypadku gdy obowiązek sporządzenia i wprowadzenia raportu jest związany z
eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do sporządzenia i wprowadzenia raportu jest
prowadzący instalację.
3. Wielkości emisji, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1, ustala się na podstawie
prowadzonych pomiarów lub na podstawie informacji o wielkości produkcji, zużyciu paliw lub
surowców i odpowiadających tym wielkościom wskaźników emisji.
4. Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia,
sposoby ustalania wielkości emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji, kierując się potrzebą
zapewnienia wysokiej jakości danych o emisji, w tym zapewnienia ich wiarygodności i spójności,
oraz biorąc pod uwagę rozwój w zakresie dostępnych metod i technologii służących redukcji emisji.
Z powyższym obowiązkiem jest związane raportowanie na podstawie art. 286 ustęp 2
ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 286 ustęp 2 Prawa ochrony środowiska (w
brzmieniu, który ma obowiązywać od dnia 1 stycznia 2017 roku)
„Podmiot korzystający ze
środowiska, wprowadzający gazy lub pyły do powietrza, przedkłada marszałkowi województwa
wykaz sporządzony na podstawie informacji zawartych w raporcie, o którym mowa w art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych
i innych substancji, uwzględniający informacje o rodzajach substancji wprowadzonych do
powietrza, wielkości emisji oraz wysokości opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza
uiszczonych za poprzedni rok kalendarzowy.
Oznacza to, że obecnie w zakresie wprowadzania do powietrza gazów cieplarnianych i
innych substancji informacje przekazywane przez podmioty korzystające ze środowiska są
przekazywane zarówno do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji, jak
i marszałków województw , przy czym w zasadniczych elementach zakres i rodzaj informacji
pokrywa się. Dostrzega to również ustawodawca, który wskazuje, że od 1 stycznia 2017 roku
podmiot korzystający ze środowiska, wprowadzający gazy lub pyły do powietrza, przedkłada
marszałkowi województwa wykaz sporządzony na podstawie informacji zawartych w
raporcie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie
zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.
2.2. Propozycje zmian
Zdaniem przedsiębiorców, powinno być stworzone „jedno okienko” na wzór wniosków do
KRS i raz złożone informacje powinny być przekazywane między organami publicznymi (którym
powierzono takie funkcje) już we własnym zakresie.
Czy będzie to Krajowa baza i informacja będzie przekazywana do marszałków czy też od
marszałków do Krajowej bazy jest kwestią do dyskusji. Jak się wydaje bardziej pożądane byłoby
przyjęcie modelu przekazywania informacji od marszałka do Krajowej bazy, albowiem wykazy
składane do marszałków stanowią podstawę do prowadzenia egzekucji w zakresie opłat.
a) Można więc zaproponować przyjęcie rozwiązania, że np. art. 286 ustęp 2 Prawa ochrony
środowiska otrzyma rozbudowane brzmienie, poprzez dodanie zdania 2, który regulowałby to
„jedno okienko” w zakresie sprawozdawczości.
Artykuł ten miałby brzmienie: „Wykaz, na podstawie którego ustalono opłaty za
składowanie
odpadów,
marszałek
województwa
przekazuje
niezwłocznie
wójtowi,
burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwemu ze względu na miejsce składowania odpadów.
Wykaz w zakresie emisji gazów cieplarnianych i innych substancji marszałek województwa
przekazuje do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami”.
b) Wówczas możliwe byłoby wykreślenie (lub modyfikacja) art. 7 ustawy z dnia 17 lipca
2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.
c) Jeżeli obecnie przekazywane informacje do marszałka są niewystarczające z punktu
widzenia potrzeb Krajowej bazy, możliwe byłoby objęcie tych „dodatkowych” danych wykazem
składanym do marszałka, poprzez zmianę wzoru formularza określonego w rozporządzeniu
wykonawczym do ustawy Prawo ochrony środowiska. Choć, moim zdaniem, dane szczegółowe
dotyczące źródeł emisji są już podawane we wnioskach o wydawanie stosownych pozwoleń i jeżeli
jest taka potrzeba powinny być przekazywane przez właściwe organy, które mogą zawsze
weryfikować zgodność danych deklarowanych z rzeczywistym zakresem korzystania ze
środowiska.
d) Jednocześnie możliwe byłoby wprowadzenie jeszcze jednego ułatwienia. Mianowicie
obecnie raport do Krajowej bazy składają podmioty korzystające ze środowiska tak różne od siebie
jak elektrociepłownia i kwiaciarnia.
Jeżeli by jednocześnie został uwzględniony postulat z poprzedniego punktu, że podmioty,
których opłata za wprowadzanie gazów i pyłów nie przekracza 800 zł, nie składają wykazu do
marszałka województwa wówczas obecnie prezentowana koncepcja zwalniałaby jednocześnie z
obowiązku przekazywania informacji do Krajowej bazy.
e) Jeżeli by tak się nie stało, należy zaproponować wprowadzenie takiej modyfikacji, z
której by wynikało, że podmioty, które nie są zobowiązane do uiszczania opłaty z tytułu
wprowadzania gazów i pyłów nie są jednocześnie zobowiązane do składania raportów do Krajowej
bazy. W związku z tym proponuję wprowadzenie stosownej modyfikacji do brzmienia art. 7 ustęp 1
ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i
innych substancji, który otrzymałby wówczas brzmienie:
Podmiot korzystający ze środowiska, z wyłączeniem podmiotów zwolnionych z
obowiązku uiszczania opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów za dany rok kalendarzowy
zgodnie z art. 289 ustęp 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, sporządza
i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający
informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1–5, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego.
3. Terminy składania sprawozdań.
3.1.
Postulaty i analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy skarżą się na niejasne przepisy dotyczące również terminów składania
sprawozdań o odpadach. Najlepszym przykładem są przypadki nakładania kar pieniężnych na
przedsiębiorców na podstawie art. 9x ustęp 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie u.c.p.g.), którzy nadali sprawozdania w terminie
pocztą, a organ uznał, że dla zachowania terminu konieczne jest, aby sprawozdanie już do niego
dotarło. Aby uświadomić sobie źródła niejasności należy dokonać porównania dwóch wybranych
regulacji dotyczących sprawozdawczości. Art. 76 ustęp 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r.
stanowi, że podmioty obowiązane do sporządzania sprawozdań, o których mowa w art. 73 (roczne
sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi)
i art. 75 (sprawozdanie organizacji odzysku), składają je w terminie do dnia 15 marca za
poprzedni rok kalendarzowy właściwemu marszałkowi województwa. Zgodnie z art. 76 ustęp 5
ustawy o odpadach do terminu złożenia sprawozdań, o którym mowa w art. 76 ust. 1, stosuje się
art.
57
§
4
i
5 ustawy z
dnia
14 czerwca
1960
r.
–
Kodeks
postępowania
administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od
pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (art. 57 § 4 kpa). Z
kolei zgodnie z art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo
zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a
nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej
operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe; 3)
złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki
wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez
osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Najważniejsze w praktyce są sposoby
liczenia terminów wynikające z art. 57 § 4 oraz art. 57 § 5 pkt 2 kpa dotyczący nadania pisma „na
poczcie”. Spójrzmy teraz na artykuł 9n ustęp 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach. Po myśli art. 9n ustęp 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli
nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Zgodnie z art 9 ustęp 2
tej ustawy sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w
terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. W przepisach dotyczących
sprawozdawczości (Rozdział 4b u.c.p.g.) brak jest wskazania, że przy liczeniu terminów
uwzględnia się regulację zawartą w szczególności w art. 57 § 5 pkt 2 kpa pozwalającą na wysłanie
sprawozdania pocztą. W praktyce powoduje to, że przedsiębiorcy, którzy przed terminem
ustawowym nadali na poczcie sprawozdania, które zostały doręczone do organu już „po terminie”
są karani za nieterminową realizację obowiązku. Przy czym nie ma przekonujących argumentów
przemawiających za tym, że rzeczone sprawozdania są tak „ważne”, iż powinny być one być
fizycznie doręczone do organu w ustawowym terminie, a do jego zachowania nie jest wystarczające
nadanie w placówce pocztowej.
3.2.
Propozycja zmian
Dla rozwiania wątpliwości proponuję, aby w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminie dodać ustęp 6 w następującym brzmieniu:
„6. Do terminu złożenia sprawozdań, o którym mowa w art. 9n ust. 2, stosuje się art.
57
§
4
i
5
ustawy
z
dnia
14
czerwca
1960
r.
–
Kodeks
postępowania
administracyjnego”.
4. Sprawozdania o odpadach do GUS
4.1.
Postulaty i stan prawny
Niezależnie od obowiązków sprawozdawczych do organów właściwych w sprawie
gospodarowanie odpadami przedsiębiorcy są zobowiązani dodatkowo do składania sprawozdań dla
celów statystycznych w zakresie odpadów. Przedsiębiorcy wskazują, że te same dane przekazują po
raz kolejny, tym razem do organu statystycznego.
Obowiązek przekazywania danych statystycznych wynik a z art. 30 pkt 3 ustawy z dnia 29
czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.) oraz rozporządzenia
Rady Ministrów, które corocznie ustala „Program badań statystycznych statystyki publicznej”.
Program badań statystycznych na rok 2015 został określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z
dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok
2015 (Dz.U. poz. 1330). Informacje dla celów statystycznych w zakresie odpadów pochodzą z
sprawozdań GUS: OS-6; oraz wtórnego wykorzystania danych o odpadach komunalnych ze
sprawozdania M-09; MŚ: OŚ-2a; danych z administracyjnego systemu informacyjnego
Ministerstwa Środowiska (centralna baza danych CSO i raporty), w tym danych o opakowaniach i
produktach wprowadzonych na rynek oraz odpadach opakowaniowych i
poużytkowych (na
podstawie sprawozdań OŚ-OP2); danych z kontroli postępowania z odpadami niebezpiecznymi
oraz jednostek eksportujących, importujących i przewożących przez Polskę odpady niebezpieczne i
inne niż niebezpieczne; danych o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z bazy danych o
zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym prowadzonej przez Główny Inspektorat Ochrony
Środowiska (na podstawie sprawozdań OŚ-SEE 2); wyników kontroli, o których mowa w art. 72
ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666, z
późn. zm.), sporządzanych na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 lutego 2011
r. w sprawie zbiorczego sprawozdania o bateriach i akumulatorach oraz o zużytych bateriach i
zużytych akumulatorach (Dz. U. Nr 38, poz. 200), rocznego raportu o funkcjonowaniu gospodarki
bateriami i akumulatorami oraz zużytymi bateriami i zużytymi akumulatorami sporządzany
przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 24
kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach; danych o pojazdach wycofanych z eksploatacji
pozyskiwanych z bazy danych dotyczącej wytwarzania i gospodarowania odpadami oraz
gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi prowadzonej przez Ministerstwo
Środowiska.
Jak z powyższego wynika dane są zbierana zarówno od przedsiębiorców np. (sprawozdanie
OS-6) jak i od organów administracji.
4.2.
Proponowane zmiany
Należy postulować, aby dane statystyczne pochodziły tylko od organów administracji, a nie
również od przedsiębiorców, którzy wcześniej przecież raportują do właściwych organów.
Skalę biurokracji ukazuje fakt, że Rozporządzenie w sprawie programu badań
statystycznych na rok 2015 ma 492 strony . Nie sposób wskazać na treść zmian, albowiem
wymagałoby to opracowania treści rozporządzenia. Kierunek powinien być wszakże taki, że w
rozporządzeniu jako źródła informacji będą określone dane pochodzące od właściwych organów, a
nie od przedsiębiorców.
5 Obliczanie opłat za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów
5.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
Problemy interpretacyjne wzbudza wśród przedsiębiorców (niezależnie od samej
sprawozdawczości) również kwestia prawidłowego wyliczenia należnej opłaty z tytułu
wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wysokość
opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów
wprowadzonych do powietrza. Sposób obliczania opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do
powietrza zależy od rodzaju źródła emisji.
Podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany określić we własnym zakresie wskaźniki
emisji/unosu, które posłużą do naliczenia prawidłowej wysokości opłaty. Może również skorzystać
z ryczałtowego wyliczenia opłaty dla:

gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5
MW opalanych węglem kamiennym, koksem, drewnem, olejem lub paliwem gazowym, dla
których nie jest wymagane pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza
albo pozwolenie zintegrowane,

gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z procesów spalania paliw w silnikach
spalinowych,

opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza z chowu lub hodowli drobiu.
Przedsiębiorcy zgłaszają uwagi dotyczące problemów z obliczaniem opłat za korzystanie ze
środowiska. Problem ten pojawia się kilkukrotnie w zestawieniu uwag. Poniżej cytuję jedną z nich:
„Małe zakłady świadczące usługi budowlane zużywające niewielkie ilości farb i lakierów bez
specjalistycznej instalacji nie są w stanie same wypełnić szczegółowych sprawozdań ze specyfikacją
emisji substancji w wyniku malowania potrzebnej do wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska.
Powinno się ustalić ilości używanych farb i lakierów, do poziomu zużycia których firma mogłaby się
rozliczać ryczałtowo, tak jak to jest przy spalaniu w piecach węgla, koksu, drewna i gazu.
Przedsiębiorca budowlany nie ma wiedzy chemicznej by wiedzieć, które substancje są
węglowodanami aromatycznymi, a które alifatycznymi”.
5.2. Propozycje zamian
W związku z tym przedsiębiorcy proponują, aby wprowadzić możliwość zryczałtowanego
naliczania i uiszczania opłaty, również do pewnej wartości granicznej w odniesieniu do zużycia
lakierów i farb.
W tym zakresie stosowne zmiany powinny być wprowadzone do rozporządzenia
wydawanego na podstawie art. 290 ustęp 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obecnie jest to
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze
środowiska (Dz.U. Nr 196, poz. 1217) i nie przewiduje ono możliwości zryczałtowanych wielkości
w przypadku zużywania farb i lakierów. Ich ustalenie nie jest możliwe bez uwzględnienia danych
technicznych (trzeba brać pod uwagę poszczególne źródła emisji), więc nie ma możliwości na tym
etapie sformułowania konkretnych postanowień prawnych. Tym niemniej należy postulować, aby
możliwość zryczałtowanego ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska była jak najszersza i do
pewnej wielkości zużycia farb lub lakierów danina była ponoszona w sposób nie wymagający
dodatkowych obliczeń.
6. Sankcje administracyjne (kary pieniężne)
6.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy wielokrotnie zgłaszali uwagi dotyczące sankcjonowanie naruszenia
obowiązków związanych z wymogami ochrony środowiska, przy czym wymierzanie sankcji
administracyjnych jest uregulowane fragmentarycznie, często stwarzając stan niepewności po
stronie podmiotów zobowiązanych. Kary pieniężne są uregulowane w szczególności w
następujących przepisach ustaw mających znaczenie dla ochrony środowiska:
1) art. 9x, 9y, 9z, 9za ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
2) art. 292-293, art. 298-315 ustawy Prawo ochrony środowiska
3) art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
4) art. 139, 140, 175 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze,
5) art. 22 i 37 ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową,
6) art. 88, 89 ustawy o ochronie przyrody.
7) art. 17 ustęp 2, 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji,
8) art. 69 ustęp2, 80 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.
9) art. 32, 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
10) Art. 42 ustęp 2, 97-102 ustawy o bateriach i akumulatorach,
11) art. 24, 25 ustawy o rolnictwie ekologicznym.
12) art. 37 ustęp 2, 56, 57 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.
13) art. 194,195, 200 ustawy o odpadach.
Należy podkreślić, że w wyżej wymienionych ustawach ustawodawca posługuje się
różnymi pojęciami na określenie instrumentów mających charakter sankcyjny: administracyjnej
kary pieniężnej, opłaty podwyższonej – w ustawie Prawo ochrony środowiska; opłaty lub opłaty
podwyższonej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych; pojęciem opłaty dodatkowej,
opłaty podwyższonej, kary pieniężnej w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze; pojęciem
dodatkowej opłaty produktowej i kary pieniężnej w ustawie o gospodarowaniu opakowaniami i
odpadami opakowaniowymi, w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz
ustawie o bateriach i akumulatorach; pojęciem dodatkowej opłaty za brak sieci oraz kary pieniężnej
w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, czy też dodatkowej opłaty za
substancje kontrolowane w ustawie o substancjach zubożających warstwę ozonową. W pozostałych
ustawach występuje pojęcie kary pieniężnej. Problem w tym, że brak jest ogólnych zasad
nakładania sankcji administracyjnych (w tym określoności, niedziałania prawa wstecz,
nakazu stosowania sankcji bardziej względnej dla sprawcy, zasady przedawnienia sankcji,
zasady proporcjonalności).
Dodatkowo w prawie polskim brak jest części ogólnej prawa administracyjnego, w tym
obejmującej zasady stosowania sankcji administracyjnych, które wyznaczałyby minimalne
standardy ich stosowania. W Polsce były już próby wspólnego ujęcia w ramach jednej ustawy zasad
ogólnych prawa administracyjnego (nie tylko w zakresie samych sankcji administracyjnych)1.
1
Pierwszy projekt pochodził z 1988 r. zob. J. Borkowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego a porządkowanie
legislacji administracyjnej, [w:] Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania
Administracyjnego (Rowy 10-12 października 1988 r.), Wyd. UG 1993, ss. 7-18 oraz załączony pierwszy projekt
ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, tamże, ss. 258 i nast.. Drugi projekt pochodził z 1996 r. Zob.
Projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, w: Przegląd Legislacyjny, Wyd. Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów, marzec 1997, Nr 1 (11), ss. 121-154. Co do obecnego projektu zob. J. Zimmermann, op.cit. ss. 1 – 38. W
poprzednich dwóch projektach nie było odrębnego rozdziału dotyczącego sankcji administracyjnych, choć zasady ich
6.2. Propozycje zmian
Obecnie trwające prace nad projektem ustawy Przepisy Ogólne Prawa Administracyjnego,
są już trzecią próbą skodyfikowania prawa administracyjnego materialnego. Jest to projekt
relatywnie krótki zawierający 51 artykuł. Rozdział 5 jest zatytułowany „Sankcje administracyjne.
Zawiera sześć artykułów (od 32 do 37), ale perspektywa przyjęcia tego aktu nie jest sprecyzowana,
ze względu na jego ciężar gatunkowy, który wymaga pogłębionej analizy. Ostatnio pojawiły się
doniesienia prasowe mówiące o tym, iż są prowadzone prace nad nową ustawą o działalności
gospodarczej, w której mają być również zawarte zasady dotyczące kar administracyjnych.
Oczywiście zakres takiej regulacji, o ile zamierzony pomysł zostanie zrealizowany, będzie miał
szerokie, choć wciąż niekompleksowe znaczenie, bo będzie dotyczył tylko przedsiębiorców2.
Jeżeli te przepisy nie zostaną przyjęte w najbliższym czasie można zaproponować
wprowadzenie do ustawy Prawo ochrony środowiska np. w Tytule V Rozdziale I „Przepisy ogólne”
poprzez dodanie po art. 283, przepisów o następującej treści:
Art. 283(1).1. Organ administracji publicznej nie może zastosować sankcji administracyjnej
wobec
jakiegokolwiek
podmiotu,
jeżeli
nie była ona przewidziana w prawie powszechnie
obowiązującym w czasie, w którym miało miejsce naruszenie prawa przez ten podmiot.
2. Jeżeli pomiędzy naruszeniem prawa a zastosowaniem sankcji administracyjnej uległy zmianie
przepisy prawa, stosuje się te przepisy, które dają podstawę do złagodzenia sankcji.
Art. 283(2). Organ administracji publicznej nie może stosować kilkakrotnie sankcji administracyjnej
za to samo naruszenie prawa. Zakaz ten nie wyłącza odpowiedzialności w odrębnej co do przedmiotu
sprawie z związku z czynem będącym powodem zastosowania sankcji administracyjnej.
Art. 283(3). Odmowa podporządkowania się sankcji wymierzonej w in formie niż decyzja
administracyjna uzasadnia wymierzenie jej przez wydanie z urzędu decyzji administracyjnej.
stosowania można było wywodzić z ogólnych zasad działania administracji np. zasady proporcjonalności. Poprzednie
dwa projekty, z propozycją włączenia do kolejnego regulacji z zakresu sankcji administracyjnych, omawia D.R.
Kijowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejście. [w:] Prawo do dobrej administracji. Biuletyn
RPO Materiały, Zeszyt nr 60. Warszawa 2008, ss. 18-52.
2
http://lexpolonica.lexisnexis.pl/aktualnosc/resort-gospodarki-szykuje-pakiet-kolejnych-ulatwien-dla-przedsiebiorcow.
Projekt nie został jeszcze opublikowany.
Art. 283(4). 1. Jeżeli ustawa przewiduje możliwość wyboru rodzaju sankcji i jej rozmiaru,
wymiaru sankcji dokonuje się uwzględniając cele sankcji oraz wszystkie istotne, przesądzające
o
odpowiedzialności sprawcy naruszenia prawa, okoliczności sprawy.
2. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, można zawiesić wykonanie sankcji wymierzonej
w postaci kary pieniężnej na okres do dwóch lat. Powtórne dopuszczenie się w okresie zawieszenia
wykonania kary czynu odpowiadającego znamionom zachowania, które przesądziło o wymierzeniu
uprzednio
kary,
uzasadnia
wymierzenie kary łącznej, nie wyższej niż dwukrotna wysokość
przewidzianej przez ustawę kary. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Art. 283(6). 1. Nie można wymierzyć kary pieniężnej po upływie jednego roku od popełnienia czynu
objętego karą.
2. Wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary w czasie, o którym mowa w ust. 1,
wstrzymuje bieg terminu przedawnienia. Karalność czynu uzasadniającego wymierzenie kary ustaje w
takim przypadku po upływie jednego roku od dnia wszczęcia postępowania.
Art. 283(7). Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się w sprawach kar wymierzanych
w sprawach wykroczeń.
7. System pozwoleń wodnoprawnych
7.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy
zgłaszają
również
potrzebę
uproszczenia
systemu
pozwoleń
wodnoprawnych. Ich zdaniem, przedsiębiorcy nie powinni być zobligowaniu do uzyskiwania takich
pozwoleń, jeżeli nie wprowadzają „ścieków przemysłowych” (sformułowanie z ankiet). Ten
postulat przedsiębiorców należy opatrzeć komentarzem.
Zgodnie z art. 9 ustawy Prawo wodne zostały w następujących puntach zdefiniowane
następujące rodzaje ścieków:
15) ścieki bytowe – rozumie się przez to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania
zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub
funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych
budynków;
16) ścieki komunalne – rozumie się przez to ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze
ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami
służącymi do realizacji za-dań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków
komunalnych;
17) ścieki przemysłowe – rozumie się przez to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami
opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością
handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze
ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.
Zgodnie z art. 31. ust 3 ustawy prawo wodne „Korzystanie z wód polega na korzystaniu
powszechnym, zwykłym lub szczególnym.”
Korzystanie szczególne wymaga
posiadania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122
ustęp 1 pkt 1) .
Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzania ścieków do środowiska tj. do wód lub do ziemi
przez podmioty korzystające ze środowiska (nie na potrzeby gospodarstw domowych oraz gospodarstwa
rolnego) wymagane jest posiadanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż taki sposób korzystania z wód
jest sposobem szczególnym – art. 122 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku „Prawo wodne”
(tekst jednolity: Dz. U z 2012 roku, Nr 0, poz. 145).
Wymóg ten dotyczy zarówno ścieków bytowych, przemysłowych, jak też wód opadoworoztopowych.
7.2. Propozycja zmian
Można więc zaproponować, aby przyjmując pewien poziom graniczny wprowadzania
ścieków o charakterze bytowym (np. do 5 m3 – jak ma to miejsce w odniesieniu do ścieków w myśl
regulacji art. 36 ustęp 3 pkt 4 ustawy Prawo wodne, albo innego poziomu np. do 10 m3) podmioty
korzystające ze środowiska były zwolnione z obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego.
Można więc zaproponować następujące brzmienie art. 122 ustęp 1 pkt 1 ustawy Prawo
wodne:
„Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na:
1) szczególne korzystanie z wód, z wyjątkiem sytuacji, gdy wprowadzanie jedynie ścieków
o charakterze bytowym do wód lub ziemi nie przekracza 5/10/? m3 na dobę”.
8. Deklaracje i sprawozdawczość w zakresie obrotu olejami
8.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy wskazują również na ich zdaniem niesprawiedliwe ukształtowanie sankcji
związanych z nieterminowym złożeniem wszystkich dokumentów dotyczących obrotu olejami.
Mianowicie obecnie sprzedawca oleju opałowego płaci niską stawkę akcyzy (232 zł za 1 tys.
litrów), pod warunkiem że spełni określone warunki, w szczególności uzyska od nabywców
oświadczenia, że przeznaczą oni olej do celów opałowych. Dodatkowo podmiot taki musi składać
co miesiąc do naczelnika urzędu celnego zestawienie oświadczeń (w terminie do 25. dnia miesiąca
następującego po miesiącu, w którym dokonano sprzedaży). W praktyce wykształciła się
interpretacja, że spóźnienie się sprzedawcy choćby o jeden dzień ze złożeniem zestawienia, wiąże
się z utratą przez sprzedawcę prawa do stosowania preferencyjnej stawki w stosunku do wyrobów
sprzedanych w danym miesiącu. Oznacza to, że stawka z 232 zł wzrasta do 1822 zł, lub – gdy
spełnione są określone parametry – do 2047 zł. Taki stan prawny obowiązywał do dnia 31 grudnia
2014 roku.
8.2. Zmiany w przepisach
Na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2015 roku ustawy z dnia 7 listopada 2014 r.
ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz.U. z 27.11.2014 r. poz. 1662),
powyższe postulaty przedsiębiorców zostają częściowo uwzględnione. Zmiany idą w
następujących kierunkach:
a) zmniejszenia obowiązków informacyjnych,
b) zastąpienia kontrowersyjnej i kosztownej sankcji w podatku akcyzowym nałożonej na
sprzedawcę olejów za nieterminowe przekazanie do organu celnego zestawienia
oświadczeń od nabywców karą grzywny z kodeksu karno-skarbowego, proporcjonalną
do skali przewinienia oraz odstąpienie od stosowania stawki „sankcyjnej” w sytuacji, w
której podmiot uchybił wprawdzie przepisom dotyczącym oświadczeń, ale paliwo
zostało użyte zgodnie z przeznaczeniem tj. do celów opałowych).
9. Interpretacje w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska
9.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
Przedsiębiorcy wielokrotnie w swoich ankietach wskazują, że prawo ochrony środowisk jest
skomplikowane, a oni mają problemy, aby uzyskać jednooczne stanowiska organów stosujących
prawo. Postuluje się nawet wprowadzenie „koordynatora” dotyczącego prawnych aspektów
ochrony środowiska, który udzielałby przedsiębiorcom informacji na temat prawnych zagadnień
związanych z ochroną środowiska. Warto zwrócić uwagę, że przedsiębiorcy mają możliwość
przynajmniej częściowego uzyskiwania takich „prawnie wiążących” interpretacji.
Mianowicie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ma obecnie następujące
brzmienie:
„Art. 10. 1. Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub
państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i
sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę
daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej
sprawie.
2. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń
przyszłych.
3. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub
zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.
4. Wniosek o wydanie interpretacji zawiera również:
1) firmę przedsiębiorcy;
2) oznaczenie siedziby i adresu albo miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy;
3) numer identyfikacji podatkowej (NIP);
4) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności
Gospodarczej;
5) adres do korespondencji w przypadku, gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania
przedsiębiorcy”.
5. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie.
Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem
prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.
6. Wniosek o wydanie interpretacji podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w
terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wniosek
pozostawia się bez rozpatrzenia.
7. W przypadku wystąpienia w jednym wniosku o wydanie interpretacji odrębnych stanów
faktycznych lub zdarzeń przyszłych pobiera się opłatę od każdego przedstawionego we wniosku
odrębnego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego.
8. Opłata, o której mowa w ust. 6 i 7, stanowi odpowiednio dochód budżetu państwa, Narodowego
Funduszu Zdrowia albo jednostki samorządu terytorialnego.
9. Opłatę od wniosku, o którym mowa w ust. 1, uiszcza się na rachunek organu administracji
publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej, właściwych do wydania interpretacji albo,
jeżeli istnieje taka możliwość, gotówką w kasie tego organu lub jednostki.
Jeżeli chodzi o termin wydania interpretacji i jej skutki, to są one określone w art. 10a
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu:
„Art. 10a. 1. Interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie
30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę
organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie
uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została
wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we
wniosku o wydanie interpretacji.
2. Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być
obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub
karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.
3. Interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek
organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze
wznowienia postępowania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne
skutki prawne.”
Nie ma obecnie wątpliwości, że pojęcie daniny publicznej, którym posługuje się
ustawodawca w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej obejmuje również opłaty za
gospodarcze korzystanie ze środowiska.
Rzecz w tym, że niewielu przedsiębiorców uświadamia sobie ten fakt, a co za tym idzie
relatywnie niewielu z nich składa wnioski o dokonywanie takich interpretacji,
9.2. Propozycje zmian
Aby wzajemne powiązania przepisów były bardziej czytelne można zaproponować
wprowadzenie do przepisów ustawy Praw ochrony środowiska postanowienia rozstrzygającego
jednoznacznie, że do opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się postanowienia o wiążących
interpretacjach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Proponowane postanowienie mogłoby zostać wprowadzone do art. 273 ustawy Prawo
ochrony środowiska poprzez dodanie ustępu 4 w brzmieniu: „4. Podmiot korzystający ze
środowiska może złożyć do właściwego organu administracji publicznej wniosek o wydanie
pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika
obowiązek świadczenia opłaty za korzystanie ze środowiska, w jego indywidualnej sprawie. Do
pisemnych interpretacji stosuje się odpowiednio przepisy art.10 i 10a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.
o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.).”
10. Opłaty i kary za usuwanie drzew i krzewów
10.1. Postulaty i analiza stanu prawnego
W przedstawionych ankietach zostało również wskazane, że „przepisy dotyczące usuwania i
przesadzania małych drzew i krzewów na terenach przemysłowych są nadmiernie rozbudowane i
obwarowane nazbyt wysokimi karami za ich naruszenie, co zniechęca właścicieli tych terenów do
nasadzania nowych drzew kierując się motywacją negatywną (by w przypadku kontroli nie mieć
kłopotu”.
Te uwagi i spostrzeżenia przedsiębiorców zostały w dużej mierze podzielone przez Trybunał
Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 1 lipca 2014 roku (sygn.. akt SK 6/12) orzekł, że:
„Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
(Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy
organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego
zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno
określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w
związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Jednocześnie w punkcie II tego wyroku zostało wskazane, ze przepisy wymienione w części
I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w
Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku jest wskazane, że zakwestionowane przepisy
przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto
obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu.
Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez
zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od
odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada.
Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w
przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia
obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach
obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy zł kary może doprowadzić sprawcę
deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności.
Z tych względów Trybunał uznaje, że ograniczenia prawa własności, wynikające z
zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64
ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z racji tego, że TK odroczył datę utraty mocy obowiązującej przedmiotowych przepisów o
18 miesięcy, jest to termin maksymalny, w którym ustawodawca powinien dokonać stosowanych
zmian, zgodnie z „wytycznymi” TK.
10.2. Projekty zmian
Według stanowiska Ministra Środowiska (Odpowiedź na pismo SPS-023-27462/14 z dnia
21 lipca 2014 r., przekazujące interpelację posła Macieja Orzechowskiego w sprawie kar za
wycinkę drzew i krzewów), zmiany przepisów regulujących kwestie związane z karami za
usuwanie drzew i krzewów zaproponowane w projekcie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody
zakładają zróżnicowanie kar w zależności od kwalifikacji deliktu administracyjnego. Przede
wszystkim wprowadzono możliwość obniżenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej o 50%
w przypadku usunięcia złomu, wywrotu bądź drzewa lub krzewu obumarłego bez wymaganego
zezwolenia.
Ponadto przewidziano, aby w przypadku osób fizycznych, które zniszczyły lub usunęły
drzewa lub krzewy bez wymaganego zezwolenia, z własnej nieruchomości, na cele niezwiązane z
prowadzeniem działalności gospodarczej, organ mógł obniżyć wysokość kary o 50%, jeżeli osoby
te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania
koniecznego dla siebie i rodziny. W szczególności organ będzie mógł obniżyć karę, jeżeli dochód
miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego
wynagrodzenia za pracę w danym roku, ogłaszanego w „Monitorze Polskim”.
W projekcie przewidziano również możliwość usunięcia drzew lub krzewów bez
konieczności uzyskiwania zezwolenia na ich usunięcie w stanie wyższej konieczności.
Zaproponowano, aby przepis ten dotyczył jedynie podmiotów wyspecjalizowanych do niesienia
pomocy, tj. jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz innych właściwych służb powołanych do
niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowia lub życia, o których mowa w
ustawie o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
Analiza tych zapowiedzi (bo projekt jeszcze nie został opublikowany) wskazuje
dodatkowo (przynajmniej) na konieczność rozważenia kwestii samej wysokości stawek opłat i
kar za usuwanie drzew i krzewów, co wynika z następujące argumentacji.
Zgodnie z art. 85 ustęp 4 ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw
środowiska określi, w drodze rozporządzenia:
1) stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew,
2) współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia
- kierując się zróżnicowanymi kosztami produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz
wielkościami przyrostu obwodu pni drzew.
Delegacja ta została wykonana przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 13
października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew.
Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003
r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów, które straciło moc z
dniem wejścia w życie rozporządzenia z 13.10.2004 r. na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16
kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 47h ustęp 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody Rada
Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usuwanie drzew lub
krzewów, uwzględniając:
1) rodzaje i gatunki (odmiany) drzew lub krzewów, za których usunięcie pobiera się opłaty, oraz
jednostkowe stawki tych opłat,
2) współczynniki różnicujące wysokość opłat.
Co ważne stawki w złotych za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm
były w 3 grupach (spośród 4) identyczne w obydwu rozporządzeniach.
Skoro delegacja w ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. nie zawierała
dodatkowego wymogu, aby kierować się zróżnicowanymi kosztami produkcji poszczególnych
rodzajów i gatunków drzew oraz wielkościami przyrostu obwodu pni drzew, a stawki były takie
same jak w późniejszym rozporządzeniu trudno oprzeć się wrażeniu, że stawki w obecnie
obowiązującym (późniejszym) rozporządzeniu w dużej części zostały wprost przejęte z
poprzedniego
rozporządzenia,
bez
uwzględnienia
wytycznych
dotyczących
treści
aktu
wykonawczego, których przecież nie było przy konstruowaniu rozporządzenia z roku 2003.
Mając powyższe na uwadze uważam, że stawki powinny być zmienione, tak aby
rzeczywiście (a nie jedynie formalnie) odpowiadały kosztom produkcji poszczególnych
rodzajów i gatunków drzew. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie stosownych badań i
ich uwzględnienie w nowym brzmieniu rozporządzenia.
Dr Bartosz Draniewicz