Sprawozdanie z konferencji „Prawna regulacja lobbingu w Polsce

Sprawozdanie z konferencji „Prawna regulacja lobbingu w Polsce”
Lobbing [ang. lobbying, inaczej: rzecznictwo interesów], rozumiany jako każde działanie
zgodne z prawem, którego celem jest wywarcie wpływu na organy publiczne w celu
uzyskania rozstrzygnięć korzystnych dla podmiotu lobbującego, jest zjawiskiem powszechnie
spotykanym we współczesnej demokracji. Choć jego tradycje wywodzą się przede wszystkim
z krajów anglosaskich, jest on obecnie stosowany wszędzie tam, gdzie władza dopuszcza
dialog, a obywatele skupieni w grupy interesów mogą korzystać z wolności słowa i ubiegać
się o dostęp do decydentów.
Mimo ścisłego związku z demokracją, lobbing cieszy się w Polsce złą opinią: jest
powszechnie utożsamiany z korupcją i nepotyzmem. Wizerunku tego nie zmieniły ani
powstające po 1989 r. profesjonalne firmy lobbingowe, ani nawet wprowadzenie
problematyki wywierania wpływu do programów edukacyjnych szkół wyższych. W Polsce nie
ma tradycji lobbingu, nie ma regulacji prawnych w tym zakresie, nie ma również wiedzy
praktycznej na ten temat. W rezultacie decyzje dotyczące najważniejszych kwestii
publicznych są oficjalnie efektem negocjacji wyłącznie między politykami, a wpływ innych
grup interesów pozostaje poza kontrola publiczną i prawną, jest także często
nieakceptowany przez społeczeństwo.
Polska Rada Biznesu wielokrotnie opowiadała się za prawną regulację lobbingu, czego
potwierdzeniem było wydane w 1998 roku oświadczenie prasowe stwierdzające konieczność
opracowania systemu jasnych i przejrzystych reguł działalności lobbingowej.
Instytut Spraw Publicznych po raz pierwszy zajął się problematyką lobbingu w 2002 roku,
kiedy we współpracy z Fundacją Konrada Adenauera wydał książkę „Lobbing w Unii
Europejskiej” autorstwa Urszuli Kurczewskiej i Małgorzaty Molędy-Zdziech. Publikacja ta
zawiera podstawowe informacje na temat lobbingu w Unii Europejskiej, europejskich grup
interesów i polskich grup nacisku w Brukseli i jest jedyną na rynku wydawniczym pozycją
poświęconą tej problematyce. Mimo dużego zainteresowania, którym książka ta cieszy się
wśród osób zawodowo zajmujących się sprawami integracji europejskiej i rzecznictwem
interesów, nie wyczerpała ona jednak ani samego problemu, ani wszystkich możliwości
popularyzacji lobbingu wśród jej potencjalnych użytkowników. Dodatkowo, w związku z
pracami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nad projektem ustawy o
działalności lobbingowej, powstała konieczność przedyskutowania głównych założeń
polskiego modelu prawnej regulacji lobbingu.
1
Wychodząc na przeciw oczekiwaniom społecznym w tym zakresie, Instytut Spraw
Publicznych wspólnie z Polską Radą Biznesu zdecydował się na organizację konferencji
poświęconej prawnej regulacji lobbingu w Polsce. W założeniu konferencja ta miała służyć w
szczególności dyskusji nad głównymi założeniami projektu ustawy o działalności
lobbingowej, który został przygotowany wiosną 2003 r. przez Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych i Administracji. Konferencja „Prawna regulacja lobbingu w Polsce” odbyła
się 16 maja br. w Pałacu Sobańskich w Warszawie. Wzięło w niej udział ponad stu
uczestników, w tym duża grupa reprezentantów organizacji pracodawców, polityków i
parlamentarzystów, przedstawicieli zawodów prawniczych, pracowników urzędów
centralnych i administracji samorządowej, organizacji pozarządowych, naukowców oraz
profesjonalnych lobbystów.
Konferencja rozpoczęła się od krótkiego przedstawienia przez dr Urszulę Kurczewską i
Małgorzatę Molędę-Zdziech wybranych aspektów prawnej regulacji lobbingu w krajach
Europy oraz Kanadzie, Australii oraz w Stanach Zjednoczonych. Następnie, Minister
Tadeusz Matusiak omówił główne założenia projektu ustawy o działalności lobbingowej
przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do projektu
ustawy odnosili się w kolejnych panelach politycy, reprezentowani przez posła Ludwika
Dorna (PIS), Marszałka Janusza Wojciechowskiego (PSL), posła Pawła Piskorskiego (PO),
senator Zdzisławę Janowską (UP), Henryka Wujca (UW); przedsiębiorcy, reprezentowani
przez Wojciecha Kostrzewę (Polska Rada Biznesu), Arkadiusza Protasa (Business Center
Club), Henrykę Bochniarz (Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych), Andrzeja
Malinowskiego (Konfederacja Pracodawców Polskich); przedstawiciele profesjonalnych
lobbystów – Witold Michałek (UNILOB), Marek Matraszek (CEC) oraz w imieniu środowiska
zajmującego się public relations – Tadeusz Jacewicz (SIGMA). Dodatkowo, w czasie
konferencji zabrało głos z sali ponad 30 uczestników. Niniejsze sprawozdanie ma na celu
przedstawienie głównych wątków tej dyskusji.
Najbardziej ogólnym problemem poruszanym podczas konferencji była kwestia, czy prawo
jest odpowiednim narzędziem regulacji lobbingu, który w dużej mierze powinien być
regulowany normami etycznymi (na ten temat wypowiadał się m.in. dr M. Zubik). W polskich
realiach dużym problemem jest egzekwowanie prawa, więc jak wskazał m.in. T. Jacewicz
ustawa regulująca tak skomplikowaną kwestię jak rzecznictwo interesów miała by duże
szanse stać się ustawą „pustą” – obowiązującą tylko formalnie, bo przecież „nikt nikomu nie
wytoczy przecież procesu o nielegalny lobbbing” (S. Mikosz). Te wątpliwości zdaje się
potwierdzać fakt przytoczony przez U. Kurczewską, która omawiając zagraniczne regulacje
lobbingu, podała przykład Litwy, gdzie po uchwaleniu ustawy o lobbingu w ciągu półtora roku
zarejestrowanych zostało tylko sześciu lobbystów i jedno stowarzyszenie, a zasadnicza
większość osób i instytucji zajmujących się wywieraniem wpływów nie chciała się ujawnić.
Można przypuszczać, że w Polsce sytuacja byłaby podobna – większość de facto lobbystów
działałaby poza rejestrem, a więc „nielegalnie”, co pośrednio powodowałoby demoralizację
społeczeństwa (S. Rymar). Mimo wszystkich wątpliwości dotyczących potrzeby regulowania
lobbingu przez prawo, wydaje się jednak, że większość uczestników konferencji zgodziła się
2
z tezą A. Protasa, że dobrze przemyślane zmiany prawne, którym będzie towarzyszyła
odpowiednia edukacja społeczeństwa i promocja odpowiednich postaw etycznych mogą
korzystnie przyczynić się do uzdrowienia relacji między grupami nacisku i politykami.
Odnośnie oceny samego
projektu ustawy o działalności lobbingowej
przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zdania były podzielone. Część
uczestników była z założenia przeciwna jakiejkolwiek ustawie o lobbingu (m.in. T. Jacewicz i
G. Szczepański). Inni uważali że ustawa jako taka jest potrzebna, ale zgłaszali zastrzeżenia
co do niektórych rozwiązań proponowanych w projekcie MSWiA (tak m.in. Z. Janowska i A.
Malinowski).
Zdecydowanie najwięcej wątpliwości uczestników konferencji wzbudził zakres
przedmiotowy i podmiotowy projektu ustawy o działalności lobbingowej, a w
szczególności definicja działalności lobbingowej (art. 5 projektu) oraz zawarte w art. 2 i 5
wyłączenia spod zakresu obowiązywania tej ustawy. Wskazywano, że sformułowania
zawarte w ustawie mogą być niejednoznacznie interpretowane nawet w odniesieniu do
sytuacji „normalnych”, tj. takich, które zdarzają się na co dzień (np. kontaktów obywateli z
władzami samorządowymi). Wielu uczestników konferencji (m.in. L. Dorn, A. Rzepliński, A.
Malinowski, O. Krzyżanowska) zwracało uwagę, że zakres ustawy jest zdecydowanie zbyt
szeroki, ponieważ próbuje „uregulować całokształt, a całokształtu uregulować się nie da” (L.
Dorn) i może doprowadzić do „przekodyfikowania” (A. Protas). Minister T. Matusiak
polemizował z tymi uwagami krytycznymi, wskazując, że istotą ustawy jest właśnie regulacja
zagadnień w sposób możliwie całościowy.
Zdaniem niektórych uczestników konferencji, pewnym rozwiązaniem tego problemu byłoby
ograniczenie zakresu obowiązywania ustawy do procesu decyzyjnego w Sejmie i
Senacie, gdzie stosunkowo najłatwiej można wykształcić mechanizmy kontroli (O.
Krzyżanowska, W. Michałek, H. Wujec). W ten sposób, gdyby okazało się że ustawa jest
skuteczna, można by było rozszerzyć zakres jej obowiązywania na inne podmioty, np.
urzędy centralne, władze samorządowe. Inną możliwością byłoby wprowadzenie w pierwszej
kolejności zasad dotyczących lobbingu do pragmatyk zawodowych, np. urzędników służby
cywilnej, tak był stały się one pewnym standardem działalności urzędników (propozycje tę
wysunął prof. W. Gasparski). Trzecim sposobem zawężenia zakresu obowiązywania ustawy
byłoby jej ograniczenie do profesjonalnych lobbbystów, których działalność mogłaby zostać
wydzielona i odpowiednio kontrolowana (taką możliwość wskazał m.in. H. Wujec). W tym
ostatnim wypadku, biorąc pod uwagę małą ilość firm, które przyznają się do działalności
lobbingowej (sześć według danych przytoczonych przez
Ministra T. Matusiaka),
wprowadzenie ustawy nie rozwiązałoby jednak problemu braku jawności w podejmowaniu
decyzji publicznych (na ten aspekt zagadnienia zwrócili uwagę m.in. H. Bochniarz i L. Dorn).
Szczególny niepokój uczestników konferencji wzbudził wpływ wprowadzania ustawy o
lobbingu na działalność podmiotów, które na mocy ustaw szczególnych zajmują się
rzecznictwem interesów, a w szczególności partii politycznych (w tej sprawie wypowiadali
się m.in. L. Dorn, B. Nowotarski, A. Malinowski) i organizacji pozarządowych (m.in. H.
3
Wujec, A. Rzepliński). Nie można bowiem wykluczyć możliwości, że jeżeli warunki czy
obciążenia związane z uzyskaniem statusu zarejestrowanego lobbysty będą zbyt uciążliwe
(np. ze względu na koszty, obowiązek sprawozdawczości), lobbyści będą się rejestrowali
właśnie jako podmioty „ustawowo” upoważnione do wywierania wpływu. Takie zatarcie ról
między lobbingiem komercyjnym a lobbingiem „oficjalnym”, „konstytucyjnym” (określenie A.
Malinowskiego) może mieć niekorzystny wpływ na przejrzystość polskiego życia
publicznego, które już i tak dla przeciętnego obywatela jest trudne do zrozumienia.
Równocześnie trudno jednoznacznie określić skutki wprowadzenia szerokiego obowiązku
rejestracji obejmującego wszystkie inicjatywy obywatelskie – argumentowano zarówno, że
może to zahamować rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce (teza prof. W.
Gasparskiego), jak i że efekty będą ostatecznie pozytywne, bo przymus rejestrowy zmusi do
werbalizowania interesów poszczególnych grup i będzie umacniać ich tożsamość (teza prof.
I. Jakubowskiej-Branickiej).
Oddzielnie poruszaną kwestią był wpływ ustawy o lobbingu na przedsiębiorców, którzy
podnosili, że już obecnie kontakty biznesu z politykami są traktowane bardzo podejrzliwie (o
tym mówił m.in. W. Kostrzewa), a przedstawiciele organizacji przedsiębiorców są bardzo
często traktowani jako reprezentanci interesów prywatnych, a nie interesów zbiorowych (A.
Malinowski). Tymczasem kontakty między przedsiębiorcami i politykami, chociażby ze
względu na więzi prywatne, są do pewnego stopnia zjawiskiem naturalnym (H. Bochniarz), a
co więcej w niektórych sytuacjach nawet pożądanym, zwłaszcza przy opracowywaniu
projektów ustaw dotyczących działalności gospodarczej (A. Malinowski, J. Bachalski). Po
wprowadzeniu ustawy o działalności lobbbingowej w takim kształcie, w jakim jest ona
proponowana przez MSWiA, zdaniem przedsiębiorców byłoby wysoce prawdopodobne, że
politycy albo zaczęli by unikać kontaktów z przedsiębiorcami, albo – co nawet bardziej
prawdopodobne – ukrywać, że ich spotkania mają charakter spotkań lobbingowych. Co
więcej, ci z przedsiębiorców, którzy chcieliby w zakresie swojej działalności uzyskać
korzystne dla siebie decyzje administracji czy zmiany prawne, musieliby się rejestrować, co
w porównaniu np. do związków zawodowych czy organizacji pozarządowych, czyniłoby z
nich „obywateli drugiej kategorii” (M. Matraszek).
W taki sam sposób – poprzez sztuczne odizolowanie od polityków - ustawa mogłaby
pogorszyć sytuację profesjonalnych lobbystów i doprowadzić do sytuacji, kiedy nie mieliby z
kim rozmawiać (G. Szczepański). Równocześnie, jak zwrócili uwagę W. Michałek, M.
Matraszek, sam zawarty w ustawie obowiązek rejestracji nie byłby dla firm lobbingowych
dużą uciążliwością, a nawet dawałby pewną przewagę rynkową organizacjom działającym
„legalnie” i „jawnie”. Z drugiej strony po wprowadzeniu ustawy o lobbingu firmy te mogłyby
jednak stracić tych klientów, którym z różnych powodów szczególnie zależy na dyskrecji.
Uwaga uczestników konferencji skoncentrowała się również na potencjalnych skutkach
wprowadzenia projektu ustawy o działalności lobbingowej dla podmiotów lobbowanych – tj.
głównie polityków i urzędników. Podnoszono m.in., że ustawa nakłada zbyt wiele
obowiązków na osoby publiczne (M. Matraszek, T. Jacewicz), dotyczących zwłaszcza
obowiązku raportowania. Równocześnie, jak zauważył L. Dorn, zastosowanie środków
4
mających na celu wzmocnienie przejrzystości działania władzy publicznej jest zdecydowanie
lepsze niż reglamentowanie działalności drugiej strony procesów lobbingowych – lobbystów i
przedsiębiorców. Jak zauważono, niechęć polityków i urzędników do kontaktów z lobbystami
może wynikać również z faktu, że projekt ustawy o działalności lobbingowej stanowi część
rządowej strategii antykorupcyjnej, co utrwala i tak silne skojarzenie lobbingu z korupcją
(zwrócili na to uwagę m.in. G. Zieminiak, S. Witek. H. Bochniarz). Tymczasem, jak stwierdził
S. Majman, źródłem korupcji nie jest wywieranie wpływu na decyzje publiczne w formie
lobbingu, ale raczej przyzwolenie społeczne na korupcję.
Uczestnicy konferencji wskazali na możliwość zastosowania całego szeregu rozwiązań
alternatywnych dla wprowadzenia ustawy o działalności lobbingowej.
Po pierwsze potrzebne jest szersze wykorzystanie obecnie obowiązujących przepisów
prawnych, zwłaszcza ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasad finansowania partii
politycznych, gwarantowanego konstytucją prawa petycji (na ten temat wypowiadała się
m.in. H. Bochniarz). Szczególnie ważną kwestią jest respektowanie mechanizmów
zapobiegania konfliktowi interesów, w tym konsekwentne rozdzielenie funkcji polityków,
urzędników i przedsiębiorców oraz ekspertów, dziennikarzy i lobbystów oraz likwidacja tzw.
„mechanizmu obrotowych drzwi”, tj. łatwego przechodzenia z jednej kategorii do drugiej (na
ten aspekt zagadnienia zwracali uwagę m.in. A. Malinowski, P. Piskorski i H. Wujec).
Wymaga to jednak również szerszych zmian systemowych, konsekwentnego wprowadzania
reform politycznych i gospodarczych, a zwłaszcza prywatyzacji (K. Jasiecki), liberalizacji
gospodarki (P.Piskorski) oraz oddzielenia własności państwowej od partyjnej (M. Matarszek).
Po drugie należy rozważyć także możliwości „samoregulacji”, a wiec wprowadzenia z
jednej strony samorządu gospodarczego, który kontrolowałby etyczność działań
przedsiębiorców (J. Stefanowicz, przeciwko wypowiedziała się H. Bochniarz), a z drugiej
strony – także organizacji profesjonalnych lobbystów, która ustanowiłaby zasady etyczne, a
także stanowiła forum reprezentacji interesów profesjonalnych lobbystów (S. Mikosz, K.
Jasiecki). Jak wskazali W. Michałek i G. Ziemniak, ten ostatni proces już się rozpoczął:
powstało stowarzyszenie profesjonalnych lobbystów, które chce powołać radę etyki lobbingu
i kodeks etyki lobbingu.
Szczególnie dużo uczestników konferencji postulowało wprowadzenia zmian w procesie
tworzenia prawa, które miałby na celu większą jawność (H. Wujec, M. Michałek, L. Dorn) i
racjonalność tego procesu (W. Kostrzewa). Zdaniem L. Dorna powinny powstać „zasady
politycznego procesu stanowienia prawa i wydawania ważnych decyzji”, tak, aby cały proces
konsultacji wywnętrzresortowych, międzyresortowych i z otoczeniem społecznym był jawny.
Dla opinii publicznej powinny być dostępne nie tylko rozpatrywane projekty ustaw, ale także
wszelkie związane z nimi ekspertyzy, protokoły, stenogramy i biuletyny (J. Wojciechowski, L.
Dorn). Bardzo ważne jest wprowadzenie mechanizmów, które umożliwiłaby równy dostęp do
informacji i decydentów – jego brak jest bowiem główną przyczyną tzw. „chaotycznego”
(„dzikiego”) lobbingu (W. Michałek), opartego nie na wymianie argumentów merytorycznych,
5
ale na praktycznych możliwościach dotarcia do konkretnych osób. Wśród bardziej
szczegółowych propozycji dotyczących zmian w procesie tworzenia prawa wymieniano m.in.:
ƒ zwiększenie czasu pracy nad ustawą, dzięki czemu parlamentarzyści będą mogli
wyrobić sobie własne poglądy i uzyskać różnorodne informacje na temat
poszczególnych rozwiązań proponowanych w projekcie (P. Piskorski). Inaczej, jak
zauważył poseł J. Bachalski, posłowie nie wiedzą nad czym głosują i są zmuszeni
korzystać ze „ściągi”;
ƒ wprowadzenie sporządzania protokołów zebrań w podkomisjach, co powinno ułatwić
identyfikację autorów poszczególnych rozwiązań (o tym mówili m.in. P. Piskorski, H.
Wujec i H. Bochniarz);
ƒ organizowanie publicznych przesłuchań ekspertów i konsultacji z grupami interesów w
związku z konkretnymi projektami ustaw (H. Wujec, W. Michałek); ujawnienie, czy w
związku z projektem do wnioskodawcy były kierowane petycje i z opinii jakich
ekspertów korzystano przy jego przygotowywaniu (J. Wojciechowski);
ƒ wprowadzenie obowiązku zaznaczania w uzasadnieniach do ustaw, czy projekt
powoduje lub może powodować skutki finansowane dla indywidualnie określonych
osób fizycznych lub prawnych (J. Wojciechowski);
ƒ wykluczenie z udziału w komisjach osób, dla których ustawa będzie miała skutki
finansowane, równocześnie osoby te powinny mieć możliwości przedstawienia
stanowiska na piśmie (J. Wojciechowski);
ƒ przedstawianie aktów wykonawczych do ustaw razem z rządowymi projektami ustaw,
co pozwoli lepiej przewidzieć już w momencie głosowania nad projektem skutki jego
przyjęcia lub odrzucenia (P. Piskorski).
Różnorodność proponowanych rozwiązań pozwala mieć nadzieję, że przynajmniej część z
opinii i sugestii wyrażonych przez uczestników konferencji zostanie uwzględniona w dalszych
pracach nad prawną regulację lobbingu w Polsce. Z pewnością konferencja stanowi również
dowód na to, że mechanizm podejmowania decyzji publicznych w Polsce zdecydowanie
wymaga udoskonaleń. Na szczęście, sądząc po wypowiedziach jej uczestników, fakt ten jest
dostrzegany zarówno przez samych decydentów, jak i obywateli, którzy chcą mieć większy
wpływ na decyzje ich dotyczące.
Agnieszka Cieleń
Instytut Spraw Publicznych
6