skuteczność wsparcia ue w obszarze wolności

Transkrypt

Q J -A B -08- 0 0 9 - PL - C
W SPRAWOZDANIU SPECJALNYM PT. „SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃST WA I SPRAWIEDLIWOŚCI,
UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE” PODDANO ANALIZIE
SKUTECZNOŚĆ POMOCY UDZIELONE J PRZEZ UE ORAZ ZBADANO
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
PRZYCZYNY OSIĄGNIĘCIA WYNIKÓW SŁABSZYCH NIŻ POCZĄTKOWO
2008
ZAKŁADANO. OCENIONO W NIM TAKŻE, W JAKIM STOPNIU KOMISJA
WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIA JĄCĄ UWZGLĘDNIENIE
ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ
POMOCY W TYM OBSZARZE. SPRAWOZDANIE ZAWIERA SZCZEGÓŁOWE
Sprawozdanie specjalne nr 9
Z A L E C E N I A , K TÓ R E M O G Ą P O M Ó C K O M I S J I W Z W I Ę K S Z E N I U
SKUTECZNOŚCI WSPARCIA UDZIELANEGO TYM TRZEM KRAJOM.
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE W OBSZARZE
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI,
UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
PL
ISBN 978-92-9207-148-6
Jak otrzymać publikacje UE
Płatne publikacje Urzędu Publikacji są dostępne w EU Bookshop http://bookshop.europa.eu.
Ze strony tej można złożyć zamówienie na publikacje w dowolnym biurze sprzedaży.
Pełną listę sprzedawców naszych publikacji na całym świecie można uzyskać, wysyłając faks
pod numer +352 2929 42758.
Sprawozdanie specjalne
nr 9
2008
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE
W OBSZARZE WOLNOŚCI,
BEZPIECZEŃSTWA
I SPRAWIEDLIWOŚCI,
UDZIELONEGO BIAŁORUSI,
MOŁDAWII I UKRAINIE
(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi traktatu WE)
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
2
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
L – 1615 Luksemburg
Telefon : +352 4398-45410
Faks : +352 4398-46430
E-mail : [email protected]
Internet : www.eca.europa.eu
Sprawozdanie specjalne
nr 9
2008
Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa (http://europa.eu).
Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji.
Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2009
ISBN 978-92-9207-148-6
DOI 10.2865/46676
© Wspólnoty Europejskie, 2009
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Belgium
SPIS TREŚCI
Punkty
WYKAZ SKRÓTÓW
I–V
STRESZCZENIE
1–7
WSTĘP
8–10
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE
11–62
UWAGI
11–52
W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI,
UKRAINIE I W MOŁDAWII BYŁO SKUTECZNE?
ZARZĄDZANIE GRANICAMI: ZADOWALAJĄCE OSIĄGNIĘCIA
MIGRACJA I AZYL: SŁABY POSTĘP W TRUDNYCH OKOLICZNOŚCIACH
WALKA Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
SĄDOWNICTWO I DOBRE RZĄDY: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
11–19
20–27
28–44
45–52
53–57
54
55–56
57
58–62
JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ ZAKŁADANO WYNIKÓW?
OGRANICZONE REZULTATY Z REGUŁY SPOWODOWANE SPLOTEM CZYNNIKÓW MAJĄCYCH ZWIĄZEK ZE WSZYSTKIMI NAJWAŻNIEJSZYMI
ZAINTERESOWANYMI PODMIOTAMI
NIEDOCIĄGNIĘCIA ZE STRONY KOMISJI W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI
NIEDOCIĄGNIĘCIA W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI ZE STRONY ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH
60–61
62
DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ
PRZY UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
NIE WSZYSTKIE MOŻLIWOŚCI GROMADZENIA INFORMACJI SĄ WYKORZYSTYWANE
ZDOBYTE DOŚWIADCZENIE NIE ZAWSZE ZNAJDUJE ODZWIERCIEDLENIE W NOWYCH PROJEKTACH
63–73
WNIOSKI I ZALECENIA
ZAŁĄCZNIK I – MAPA
ZAŁĄCZNIK II – WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO, SPRAWIEDLIWOŚĆ – PRZEGLĄD PROJEKTÓW (ZOBOWIĄZANIA W RAMACH
PROGRAMÓW NA LATA 2000–2005)
ZAŁĄCZNIK III – PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH UMÓW
ZAŁĄCZNIK IV – OBSZAR DZIAŁANIA EUBAM
ODPOWIEDZI KOMISJI
WYKAZ SKRÓTÓW
AENEAS: program pomocy finansowej i technicznej dla państw trzecich w obszarach
migracji i azylu
BUMAD: wielosektorowa pomoc w zwalczaniu narkotyków oraz rozwój instytucjonalny na
Ukrainie, Białorusi i w Mołdawii
DG: dyrekcja generalna
DG JLS: Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa
ENP: europejska polityka sąsiedztwa
EUBAM: misja szkoleniowo-kontrolna Unii Europejskiej ds. stosunków granicznych
w Mołdawii i na Ukrainie
EuropeAid: Biuro Współpracy EuropeAid
FIU: jednostka wywiadu finansowego
TACIS: Pomoc Techniczna dla Wspólnoty Niepodległych Państw
STRESZCZENIE
I.
IV.
W następstwie rozszerzenia w 2004 i 2007 r.
UE stała się bezpośrednim sąsiadem Białorusi,
Mołdawii i Ukrainy. Komisja udostępniła tym
krajom znaczne fundusze UE (166 mln euro
w latach 2000–2005) na poprawę ich potencjału w obszarach: ochrony granic; zarządzania
w zakresie migracji/azylu; walki z przestępczością zorganizowaną oraz sądownictwa
i dobrych rządów. z uwagi na brak poszanowania zasad demokracji i praw człowieka na
Białorusi Komisja ograniczyła pomoc dla tego
kraju. UE uruchomiła różne instrumenty, z których największe znaczenie ma program TACIS,
a przeważająca część pomocy została dostarczona poprzez organizacje międzynarodowe
(zob. pkt 1–7).
Słabe wyniki były z reguły wypadkową czynników mających związek z Komisją, organizacjami
międzynarodowymi oraz różnymi organami
w tych trzech krajach. Czynniki zewnętrzne,
takie jak ciągła niestabilność polityczna na
Ukrainie, również negatywnie wpłynęły na
rezultaty projektów. Pomimo dysponowania
bardzo kompetentnym personelem przedstawicielstwo w Kijowie było zbyt obciążone
zadaniami, zajmując się rozwijającym się
w szybkim tempie obszarem polityki i projektami nie tylko na Ukrainie, ale także na Białorusi
i w Mołdawii. Prawie dwa lata zabrało otwartemu w październiku 2005 r. przedstawicielstwu w Mołdawii uruchomienie operacyjnego
zarządzania projektami. Współistnienie szeregu
instrumentów finansowych służących realizacji
tych samych celów oraz brak spójności między
nimi utrudniały przyjęcie podejścia jakościowego. Zaobserwowano również niedociągnięcia we wspólnym zarządzaniu z organizacjami
międzynarodowymi. Koordynacja wsparcia UE
z innymi donatorami nie była w wystarczającym stopniu rozwinięta. Komisja nie w pełni
wykorzystywała też możliwości wyciągnięcia
wniosków na przyszłość, a zdobyte doświadczenie nie zawsze znajdowało odzwierciedlenie
we właśnie rozpoczynanych projektach (zob.
pkt 53–62).
II.
Celem kontroli Trybunału było określenie skuteczności wsparcia UE, wskazanie ewentualnych przyczyn słabszych niż zakładano wyników
oraz ustalenie, czy Komisja wdrożyła procedurę umożliwiającą uwzględnienie zdobytych
wcześniej doświadczeń przy udzielaniu dalszej
pomocy w tym obszarze. W trakcie kontroli zbadano 40 umów, o łącznej wartości 100 mln euro
(zob. pkt 8–10 i załącznik III).
III.
Przeważająca część skontrolowanej pomocy
przyniosła zadowalające rezultaty, w szczególności w obszarze „zarządzanie granicami”.
W dużej mierze niezadowalający był postęp
w obszarze „migracja i azyl”. W obszarach
„walka z przestępczością zorganizowaną” oraz
„sądownictwo i dobre rządy” osiągnięto zróżnicowane rezultaty (zob. pkt 11–52).
V.
Na podstawie tych uwag Trybunał formułuje
szczegółowe zalecenia, które mogą pomóc
Komisji w zwiększeniu skuteczności pomocy
udzielanej Białorusi, Mołdawii i Ukrainie
w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zob. pkt 63–73).
7
WSTĘP
1.
2.
3.
4.
Jednym z podstawowych celów Unii Europejskiej (UE) jest zapewnienie swoim
obywatelom obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości 1 . Cel
ten ma istotny wymiar zewnętrzny. W następstwie rozszerzenia w 2004
i 2007 r. UE bezpośrednio sąsiaduje z Białorusią, Mołdawią i Ukrainą, dzieląc z tymi państwami wspólną granicę i stojąc w obliczu wspólnych wyzwań
w zakresie walki z przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i innymi
niezgodnymi z prawem działaniami (zob. mapka w załączniku I).
UE czyni szczególne starania, aby pomóc tym trzem krajom poprawić ich
potencjał w obszarze kontroli granicznej, zarządzania w zakresie migracji/
azylu, walki z przestępczością zorganizowaną oraz sądownictwa i dobrych
rządów 2 . W latach 2000–2005 Komisja sfinansowała 89 projektów, w których łączny udział UE wyniósł 165,7 mln euro (zob. załącznik II).
Wsparcie UE jest wprowadzane głównie za pomocą programu TACIS 3 . Projekty są finansowane poprzez różne narzędzia: krajowe programy działań,
regionalne programy działań oraz programy współpracy transgranicznej. Ogólnym celem utworzonego w 1991 r. programu TACIS była pomoc
w przejściu do gospodarki wolnorynkowej oraz we wzmocnieniu demokracji i praworządności. TACIS został zakończony w 2006 r., ale płatności
będą kontynuowane co najmniej do 2010 r. Od 2007 r. pomoc dla Białorusi,
Mołdawii i Ukrainy jest programowana w ramach nowego Europejskiego
Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa 4 .
Oprócz programu TACIS Unia Europejska, aby wspierać te trzy kraje w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, korzysta także z innych
instrumentów. Są to:
a) działania przygotowujące do współpracy w zakresie migracji (finansowane z określonej linii budżetowej);
1
Poprzednia nazwa tego obszaru
polityki używana przez Komisję to
„wymiar sprawiedliwości i sprawy
wewnętrzne”.
2
Już w 2003 r. został opublikowany
plan działania UE dla Ukrainy
dotyczący wymiaru sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych (Dz.U. C 77
z 29.3.2003 r.). W 2007 r. plan ten
został zmodyfikowany.
3
Program pomocy technicznej dla
Wspólnoty Niepodległych Państw.
Z programu TACIS skorzystało
12 krajów: Białoruś, Mołdawia,
Federacja Rosyjska i Ukraina
w Europie Wschodniej, Armenia,
Azerbejdżan i Gruzja na Kaukazie,
Kazachstan, Kirgistan, Tadżykistan,
Turkmenistan i Uzbekistan w Azji
Środkowej.
4
Rozporządzenie (WE) nr 1638/2006
Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 24 października
2006 r. określające przepisy
ogólne w sprawie ustanowienia
Europejskiego Instrumentu
Sąsiedztwa i Partnerstwa
(Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1).
5
Rozporządzenie (WE) nr 491/2004
Parlamentu Europejskiego i Rady
(Dz.U. L 80 z 18.3.2004, s. 1).
6
b) program pomocy finansowej i technicznej dla państw trzecich w dziedzinie migracji i azylu (AENEAS) 5 ;
c) mechanizm szybkiego reagowania 6 ;
d) Europejska Inicjatywa na rzecz Demokracji i Praw Człowieka 7 .
Rozporządzenie Rady (WE)
nr 381/2001 (Dz.U. L 57 z 27.2.2001,
s. 5).
7
Rozporządzenie Rady (WE)
nr 2242/2004 (Dz.U. L 390
z 31.12.2004, s. 21).
8
5.
W następstwie dokonanej w 2003 r. decentralizacji 8 przedstawicielstwo
Komisji w Kijowie zostało obarczone ogólną odpowiedzialnością za realizację pomocy UE we wszystkich trzech krajach. W październiku 2005 r.
otwarto nowe przedstawicielstwo w Mołdawii, które przejęło odpowiedzialność za realizację projektów w lecie 2007 r. Projektami nieobjętymi
TACIS zarządzają zwykle centralne jednostki Komisji (EuropeAid i DG
JLS).
6.
Przeważająca część pomocy w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest dostarczana poprzez organizacje międzynarodowe: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Wysokiego Komisarza
Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Międzynarodową Organizację
ds. Migracji lub Radę Europy. Na podstawie zawartych z Komisją standardowych umów w sprawie wkładu finansowego ww. organizacje międzynarodowe odpowiadają za niektóre aspekty realizacji projektów, w tym
za procedury udzielania zamówień i płatności (tzw. tryb zarządzania
wspólnego).
7.
Sytuacja na Białorusi była szczególna. Umowa o partnerstwie i współpracy
między Białorusią a UE została podpisana w 1996 r., ale jej ratyfikacja
została zawieszona z powodu braku poszanowania zasad demokracji i praw
człowieka przez stronę białoruską. Dlatego też w okresie objętym kontrolą
pomoc dla Białorusi była ograniczona do projektów humanitarnych, transgranicznych i współpracy regionalnej, projektów wsparcia mającego na
celu zaspokojenie potrzeb ludności oraz do projektów wspierających bezpośrednio i pośrednio demokratyzację i siły demokratyczne (np. Wsparcie
dla niezależnych mediów, stypendia dla młodzieży). Projekty w obszarze
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na Białorusi są z reguły wielonarodowymi projektami obejmującymi Mołdawię i Ukrainę.
8
Przekazanie zadań zarządczych
przedstawicielstwom Komisji
w danych krajach.
9
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE
KONTROLNE
8.
Celem kontroli była ocena skuteczności wsparcia UE w obszarze wolności,
sprawiedliwości i bezpieczeństwa udzielanego Białorusi, Mołdawii i Ukrainie. Trybunał starał się uzyskać odpowiedź na trzy pytania:
9
a) W jakim stopniu wsparcie UE na projekty w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na Białorusi, Ukrainie i w Mołdawii było
skuteczne?
10
Komisja zawiera umowy
z konsorcjum na prowadzenie
regularnego monitoringu projektów.
b) J a k i e s ą g ł ó w n e e w e n t u a l n e p r z y c z y n y s ł a b s z y c h n i ż z a k ł a d a n o
wyników?
c) Do jakiego stopnia Komisja wdrożyła procedurę umożliwiającą uwzględnienie wcześniej zdobytych doświadczeń przy udzielaniu dalszej
pomocy w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości?
9.
10.
Trybunał zbadał 40 umów, wybranych na podstawie osądu, w których łączny
wkład UE wyniósł 99,3 mln euro (z ogółu 89 projektów 9 o wartości 165,7 mln
euro z lat 2000–2005), z czego 24 umowy były już zakończone, a 16 pozostałych było w trakcie realizacji (załącznik III). Większość spośród umów
w trakcie realizacji była kontynuacją wcześniejszych projektów finansowanych przez UE, co pozwoliło na ocenę procesu wyciągania przez Komisję
wniosków na przyszłość na podstawie zdobytych doświadczeń (główne
pytanie c) powyżej). Kontrola obejmowała badanie: rezultatów projektów
i porównanie ich z ustalonymi celami; czynników utrudniających osiągnięcie celów; wniosków wyciągniętych na podstawie zdobytych doświadczeń
i tego, czy wnioski te uwzględniono przy kolejnych projektach lub programach, będących kontynuacją rozpoczętych wcześniej działań.
40 zbadanych umów było realizowanych w czterech podobszarach:
a) zarządzanie granicami,
b) migracja i azyl,
c) walka z przestępczością zorganizowaną,
d) sądownictwo i dobre rządy.
W okresie od listopada 2006 r. do lipca 2007 r. zespół kontrolny zbadał projekty na miejscu, a także odbył wizyty w organizacjach międzynarodowych oraz krajowych organach wdrażających, jak również w jednostkach
monitorujących 10 .
Każdy projekt realizowany jest
na podstawie co najmniej jednej
umowy.
UWAGI
W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA
I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI, UKRAINIE
I W MOŁDAWII BYŁO SKUTECZNE?
ZARZĄDZANIE GRANICAMI: ZADOWALAJĄCE OSIĄGNIĘCIA
11.
Białoruś i Ukraina mają poważne problemy w zarządzaniu granicami z powodu
łącznej długości ich granic zewnętrznych (odpowiednio około 3 000 km
i 7 000 km) oraz braku oficjalnego wytyczenia granic, w szczególności
z Rosją. Na granicy białorusko-rosyjskiej nie prowadzi się prawie żadnych
kontroli granicznych i celnych. Taka nieszczelność granic sprzyja zarówno
transgranicznej działalności kryminalnej, jak i nielegalnej migracji.
12.
Zarządzanie granicami między Mołdawią a Ukrainą komplikuje istnienie
samozwańczej Republiki Naddniestrza, która nie jest uznawana na arenie
międzynarodowej. Oficjalna granica między Mołdawią a Ukrainą wynosi
1222 km, z czego 472 km po stronie mołdawskiej znajduje się pod kontrolą władz naddniestrzańskich. Władze Naddniestrza kontrolują region
na wschód od rzeki Dniestr i funkcjonują de facto niezależnie od reszty
Mołdawii (zob. ramka 1).
RAMKA 1
HISTORIA KONFLIKTU W NADDNIESTRZU
Równolegle z procesem uniezależniania się Mołdawii od Związku Radzieckiego, od 1989 r. ruchy protestacyjne w regionach, w których dominuje ludność inna niż mołdawska zaczęły hamować starania
o niezależność Mołdawii. W odpowiedzi na deklarację suwerenności Mołdawii w 1990 r. proklamowano
oddzielną Naddniestrzańską Republikę Mołdawską. Doszło do starć, których kulminacją były walki
w 1992 r. W ich wyniku kilkaset osób straciło życie, a ponad 100 000 zostało pozbawionych dachu
nad głową.
Od 1995 r. Mołdawia i Naddniestrze, pod nadzorem OBWE, Rosji i Ukrainy jako mediatorów międzynarodowych, omawiają ewentualne rozwiązanie zamrożonego konfliktu. Dojście do władzy prezydenta
Juszczenki na Ukrainie otworzyło możliwość dalszych postępów w rozwiązaniu tego konfliktu. Od
września 2005 r. UE i USA uczestniczą w procesie negocjacyjnym w roli obserwatorów. Od marca
2005 r. Unię Europejską reprezentuje specjalny przedstawiciel ds. Mołdawii.
11
13.
Komisja udzieliła znacznej pomocy, aby poprawić potencjał Białorusi, Mołdawii
i Ukrainy w zakresie zarządzania granicami. Zarządzanie granicami jest
z finansowego punktu widzenia najistotniejszym elementem projektów
w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tej dziedzinie
przydzielono 63,2% wsparcia UE (104,7 mln euro) w ramach programów
na lata 2000–2005. Trybunał zbadał 10 umów o łącznej wartości 51,8 mln
euro.
14.
Większość zbadanych projektów przyniosła zadowalające rezultaty (zob.
załącznik III). Wykorzystanie nowoczesnego sprzętu oraz usprawnionej
technologii, a także szkolenie straży granicznej zaowocowało wzmocnionymi kontrolami granicznymi i nadzorem granic (zob. przykłady w ramce 2).
W szczególności dużym zaangażowaniem wykazał się Państwowy Komitet
Straży Granicznej Republiki Białorusi, wykorzystując swoje struktury wojskowe do ścisłego wypełnienia wszystkich postanowień umowy. Poważne
problemy odnotowano jednak w zakresie zamówienia na prace związane
z budową terminalu granicznego Kozłowicze II 11 (zob. ramka 3).
11
Międzynarodowy terminal
graniczny Kozłowicze (znajdujący
się w pobliżu Brześcia na
Białorusi) jest głównym przejściem
drogowym między Białorusią
a Polską dla samochodów
ciężarowych (paneuropejski korytarz
transportowy II).
RAMKA 2
PRZYKŁAD REZULTATÓW ZADOWALAJĄCYCH: WYKORZYSTANIE NOWOCZESNEGO SPRZĘTU
WZMACNIA KONTROLE GRANICZNE
W ramach projektów „Poprawa zarządzania granicami na Ukrainie” (wkład UE w wysokości 4,0 mln
euro) oraz „Wzmocnienie zarządzania granicami na Białorusi” (wkład UE w wysokości 13,3 mln euro)
dostarczono między innymi kamery, mikroskopy, urządzenia do weryfikacji dokumentów, pojazdy,
sprzęt komputerowy oraz automatyczne centrale telefoniczne dla jednostek granicznych i oprzyrządowanie do sprawdzania on-line np. list osób niepożądanych oraz skradzionych pojazdów. Wszystkie
zakupione w ramach inwestycji środki trwałe, które skontrolowano znajdowały się na miejscu zgodnie
z wykazem środków trwałych, były właściwie oznakowane, sprawne i wykorzystywano je zgodnie
z przeznaczeniem.
12
15.
Z finansowego punktu widzenia najbardziej znaczący projekt w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości to misja szkoleniowo-kontrolna
Unii Europejskiej ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie 12
(łączny wkład UE to 19,1 mln euro). Przyczynił się on w dużym stopniu
do zwiększenia potencjału mołdawskiej i ukraińskiej straży granicznej
i służb celnych (zob. mapa w załączniku IV). Przykładowo dzięki tej misji
skutecznie wdrożono i monitorowano nowy system celny między Mołdawią a Ukrainą, co sprzyja zwalczaniu przemytu i nielegalnej działalności
transgranicznej. W rezultacie wykryto rozwinięty na dużą skalę przemyt
obejmujący Naddniestrze. Nielegalne uchylanie się od opodatkowania
i opłat celnych dotyczyło m.in. pojazdów, owoców i warzyw oraz mięsa
drobiowego. W przypadku samego tylko mięsa drobiowego EUBAM wyceniła straty na 43 mln euro dla budżetu ukraińskiego lub 18 mln euro
dla budżetu mołdawskiego (w okresie od października 2005 r. do maja
2006 r.).
12
Misja EUBAM istnieje od dnia
1 grudnia 2005 r. Działalność
EUBAM opiera się na protokole
ustaleń zawartym między Komisją
Europejską a rządami Ukrainy
i Republiki Mołdawii. Czynnikiem
motywującym było zagrożenie
bezpieczeństwa pochodzące z regionu
naddniestrzańskiego, w którym
zakłada się występowanie wysokiego
poziomu przestępczej działalności
transgranicznej. Misja EUBAM
realizowana jest w ramach Programu
Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju
(UNDP). 16 państw członkowskich UE
zapewnia wkład rzeczowy w postaci
oddelegowania pracowników do
misji (około 100 urzędników służb
celnych i straży granicznej). EUBAM
ma swoją centralę operacyjną
w Odessie (Ukraina) oraz biuro
terenowe w Kiszyniowie (Mołdawia)
oraz kolejne pięć biur terenowych
wzdłuż granicy ukraińsko-mołdawsko-naddniestrzańskiej, jak również biuro
terenowe/bazę logistyczną w portach
Odessa i Illicziwsk.
RAMKA 3
PRZYKŁAD REZULTATÓW NIEZADOWALAJĄCYCH: ZREDUKOWANY ZAKRES PRAC
I OPÓŹNIENIA
Pod koniec 2006 r., czyli pierwotnie przewidywanego terminu ukończenia prac, terminal graniczny
Kozłowicze II (wkład UE w wysokości 14,0 mln euro) nadal przypominał ogromny plac budowy, gdzie
większość budynków była skończona jedynie w połowie, a drogi, parkingi i chodniki miały dopiero
powstać. Ze względu na problemy ze zwolnieniem podatkowym oraz niedoszacowanie cen na etapie
przetargu wprowadzono do umowy uzupełnienia, które znacznie zredukowało zakres prac (np. niektóre
budynki nie zostaną wykończone i pozostaną jedynie w stanie surowym). Aby ukończyć międzynarodowy terminal graniczny w takiej postaci, w jakiej został on zaplanowany i zakontraktowany, potrzeba
znacznie więcej dodatkowych środków.
13
16.
17.
18.
19.
EUBAM wykryła występowanie zasadniczych trudności w zakresie ścigania
przestępstw związanych z przemytem 13 (niewystarczające prawodawstwo,
niewydajna interakcja/niejasna rola krajowej służby celnej, straży granicznej, policji podatkowej i służb specjalnych, słabe wytyczenie zielonej
granicy). Większość przypadków naruszeń przepisów nie była traktowana
jako przestępstwo, a jedynie jako wykroczenie o charakterze administrac y j n y m , n i e p o c i ą g a j ą c e z a s o b ą o b o w i ą z k o w e j k o n f i s k a t y t o w a r ó w 14.
EUBAM poinformowała również, że ze względu na korupcję w prokuraturze i sądownictwie przemytnicy zostają zwalniani, a przemycane towary
są im zwracane.
Przez pierwsze sześć miesięcy od momentu utworzenia w listopadzie 2005 r.
misja EUBAM była finansowana w ramach mechanizmu szybkiego reagowania 15 . Mechanizm ten zastosowano, aby w sposób szybki i elastyczny
zareagować na powstałą w 2005 r. możliwość przyspieszenia rozwiązania
konfliktu naddniestrzańskiego (zob. ramka 1). Projekt zakłada, że kluczowymi elementami pokojowego rozwiązania są usprawnione kontrole
graniczne i celne oraz nadzór na całej długości granicy. Słuszność tego
założenia będzie można ocenić dopiero w bardzo długiej perspektywie
czasowej.
Następnie finansowanie EUBAM odbywało się poprzez wykorzystanie szeregu
krótkoterminowych umów finansowanych z różnych regionalnych programów działań TACIS. W rezultacie umowy pracowników lub umowy o najem
musiały być odnawiane co kilka miesięcy. Komisja nie przewidziała tak
dużego długoterminowego projektu (prawie milion euro miesięcznie) przy
programowaniu swoich działań w tym regionie.
Aby uzupełnić wsparcie dostarczane przez EUBAM, UE finansuje zakup
wyposażenia granicznego w ramach projektu „Poprawa ochrony granic na
granicy mołdawsko-ukraińskiej” (projekt BOMMOLUK, wkład UE – 9,9 mln
euro). Ta dodatkowa działalność wiąże się z szeregiem wyzwań, którym
trzeba będzie sprostać w przyszłości, takich jak złożone procedury przetargowe 16 , wybór najlepszego umiejscowienia sprzętu, mając na uwadze długość granic i zapewnienie komplementarności z wyposażeniem
finansowanym przez innych donatorów 17 . Poza tym rządy muszą zapewnić
odpowiednie środki krajowe na koszty bieżące i utrzymanie.
13
Przykładowo w przypadku, gdy
produkty alkoholowe o dużej
wartości były przemycane z regionu
naddniestrzańskiego na Ukrainę.
14
Ciężar dowodu, trudności
w zapewnieniu ścigania przypadków
przemytu na Ukrainie, sprawozdanie
specjalne EUBAM.
15
Mechanizm ten może być
uruchamiany w sytuacjach, gdy
„w zainteresowanych państwach
beneficjentach wystąpią sytuacje
kryzysowe lub grożące kryzysem,
sytuacje stanowiące zagrożenie
dla prawa i porządku publicznego,
bezpieczeństwa jednostek, sytuacje
grożące przeistoczeniem się
w konflikt zbrojny lub destabilizacją
danego państwa”.
16
We wcześniejszym projekcie
dla Ukrainy sprzęt radarowy oraz
sieć komunikacji radiowej (łączna
wartość 5,0 mln euro) nie mogły być
dostarczone z powodu nieudanych
procedur przetargowych.
17
Rząd USA przyznał 28 mln
dolarów na poprawę zwalczania
rozprzestrzeniania broni masowego
rażenia na granicy ukraińskomołdawskiej.
14
MIGRACJA I AZYL: SŁABY POSTĘP W TRUDNYCH OKOLICZNOŚCIACH
20.
Polityka UE ma na celu pomoc krajom trzecim w staraniach o zwiększenie ich
potencjału w zakresie zarządzania w obszarze migracji i ochrony uchodźców, zapobiegania i zwalczania nielegalnej imigracji, dostarczania informacji o legalnych kanałach migracji oraz rozwiązywania kwestii uchodźców
poprzez zapewnienie lepszego dostępu do trwałych rozwiązań.
21.
Białoruś, Mołdawia i Ukraina znajdują się na wschodniej granicy rozszerzonej
UE. Wszystkie trzy kraje są postrzegane jako kraje tranzytowe nielegalnej
migracji na dużą skalę na Zachód. Ukraina w szczególności stoi w obliczu
wzrostu ruchów migracyjnych (legalnych i nielegalnych) osób przybywających na jej terytorium i je przekraczających. Rocznie kraj ten przekraczają
tysiące nielegalnych imigrantów, głównie przez granicę z Rosją.
22.
Na Ukrainie chronicznie brakuje miejsc zakwaterowania, w szczególności
dla długoterminowych nielegalnych imigrantów. Repatriacja wymaga
identyfikacji osób przez władze ukraińskie i współpracy ze strony odpowiednich ambasad i konsulatów, które nie zawsze są gotowe udzielić
w takich sytuacjach pomocy. Innym rozwiązaniem byłaby readmisja,
tj. przyjęcie zatrzymanych osób przez kraj, z którego nielegalnie przybyli
oni na Ukrainę. Ukraina nie zawarła jednak umowy o readmisji z Rosją,
która jest podstawowym źródłem nielegalnych imigrantów na Ukrainie.
23.
Potrzeba odpowiedniego zakwaterowania dla nielegalnych imigrantów stała
się ostatnio bardziej nagląca, gdyż z dniem 1 stycznia 2008 r. Weszła
w życie umowa o readmisji z Wspólnotą Europejską. W 2010 r. po dwuletnim okresie przejściowym Ukraina będzie musiała spełnić wymóg zapewnienia lokum setkom lub nawet tysiącom nielegalnych imigrantów z krajów
trzecich, którzy aktualnie zatrzymani są w sąsiadujących państwach UE –
na Węgrzech, Słowacji i w Polsce, a którzy przedostali się nielegalnie na
teren UE przez Ukrainę.
15
24.
Na projekty w podobszarze migracji i azylu przeznaczono wkład UE o łącznej
wartości 16,8 mln euro (czyli 10,2% łącznego wsparcia) w ramach programów na lata 2000–2005. Trybunał zbadał 10 umów, w których wkład UE
wyniósł w sumie 13,8 mln euro.
25.
Rezultaty projektów w tym obszarze migracji i azylu były niezadowalające
głównie pod względem infrastruktury (zob. załącznik III). Kluczowym
celem UE jest pomoc w zapewnianiu nielegalnym imigrantom oraz osobom
starającym się o azyl ośrodków zakwaterowania, które spełniają międzynarodowe standardy humanitarne. Na Ukrainie, pomimo wsparcia UE,
osiągnięcie tego celu jest wciąż bardzo odległe:
a) w a r u n k i z a t r z y m a n i a i z a k w a t e r o w a n i a n i e l e g a l n y c h i m i g r a n t ó w
w istniejących ośrodkach były często nie do przyjęcia. Nielegalni
imigranci na Ukrainie dotkliwie cierpią z powodu zakwaterowania
w przeludnionych lokalach o złych warunkach sanitarnych oraz złego
odżywiania (zob. ramka 4).
b) budowa/tworzenie nowych miejsc/ośrodków dla nielegalnych imigrantów nie postępowała zgodnie z planem (zob. ramka 5);
c) nowo wybudowane tymczasowe ośrodki zakwaterowania dla osób
starających się o azyl nie były wykorzystane w pełni lub wcale (zob.
ramka 6).
RAMKA 4
POMIMO POPRAWY SYTUACJI DZIĘKI WSPARCIU UE WARUNKI ŻYCIA NIELEGALNYCH
IMIGRANTÓW W ISTNIEJĄCYCH OŚRODKACH ZAKWATEROWANIA SĄ NADAL
NIEDOPUSZCZALNE
Projekt „Ustanowienie systemu zarządzania migracją na Zakarpaciu na Ukrainie”18 (wkład UE – 2 mln
euro w ramach dwóch umów) w zasadzie zapewnił podstawową pomoc dla imigrantów: dystrybucję
żywności i zestawów sanitarnych, pomoc medyczną, dystrybucję ubrań, zapewnienie miejsc noclegowych i doradztwo prawne. Ponadto sfinansowano również pilne naprawy, prace budowlane oraz
wszelkiego rodzaju koszty bieżące. Projekt ten jest przede wszystkim działaniem w zakresie pomocy
humanitarnej, a nie budowania potencjału, co może sugerować jego nazwa.
Po prawie roku działania przedstawicielstwo dokonało monitoringu projektu na miejscu (kwiecień
2005 r.). Przedstawicielstwo stwierdziło, że warunki w ośrodkach zatrzymań w Pawczynie i Czopie (stara
część budynku) były nieludzkie i poniżające, niespełniające minimalnych standardów ustanowionych
przez Radę Europy, Europejski Trybunał Praw Człowieka i komitet ds. zapobiegania torturom i nieludzkiemu traktowaniu. Ponadto przedstawicielstwo znalazło dowody na to, że pomoc humanitarna
dostarczana w ramach projektu nie zawsze docierała do imigrantów, do których miała być skierowana.
W związku z tym władze ukraińskie podjęły działania naprawcze.
18
Region zakarpacki graniczy z Węgrami, Polską, Rumunią oraz Słowacją i stanowi korytarz tranzytowy na Ukrainie dla migrantów
w drodze do zachodniej Europy.
16
26.
Trwałość ośrodków zatrzymań i zakwaterowania jest na Ukrainie zagrożona przez brak krajowych środków na koszty bieżące i utrzymanie oraz
z powodu niejasnego podziału zadań między krajową służbą straży granicznej a Ministerstwem Spraw Wewnętrznych.
27.
Trudności z rejestracją projektu, zwolnieniem z podatku, własnością gruntów i finansowaniem stwierdzono również przy budowie tymczasowego
ośrodka zakwaterowania dla osób starających się o azyl (na 25 osób) na
Białorusi 19 . Sytuacja w Mołdawii była lepsza. Tymczasowy ośrodek zakwaterowania w Kiszyniowie, dysponujący 160 miejscami, w listopadzie 2005 r.
był już w pełni operacyjny.
19
Ośrodek znajduje się w Homlu,
blisko Ukrainy, gdzie mieszka coraz
liczniejsza wspólnota uchodźców
afgańskich.
RAMKA 4
W czasie przeprowadzania kontroli w listopadzie 2006 r. W Pawczynie liczba przebywających tam
osób przekroczyła o sto liczbę dostępnych miejsc (320). Lokalni partnerzy projektu poinformowali, że
w okresie letnim przeludnienie było jeszcze większe i sięgało 700 osób, co miało negatywny wpływ na
panujące tam warunki higieniczne i zdrowotne.
Imigranci przepytywani przez Trybunał niechętnie udzielali szczerych odpowiedzi. Wyrażano jednak
skargi dotyczące nieprzekazywania leków oraz praktyk rewizji dokonywanych przez zamaskowane
osoby. Stało się również jasne, że projekt wciąż nie zaspokajał podstawowych potrzeb (np. nie zapewniono odpowiedniego ogrzewania, wystarczającej ilości zimnej i ciepłej wody, odpowiedniego odzienia
i obuwia). Ponadto w obozach brakowało tłumaczy, co utrudniało komunikację między imigrantami
a władzami.
17
WALKA Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ: ZRÓŻNICOWANE
REZULTATY
28.
Zasadniczemu procesowi transformacji postkomunistycznej w krajach Europy
Środkowo-Wschodniej towarzyszył znaczny wzrost przestępczości zorganizowanej, takiej jak handel ludźmi, przemyt narkotyków i pranie pieniędzy.
29.
Ukraina i Mołdawia są głównym źródłem handlu kobietami i dziećmi, zmuszanymi
następnie do prostytucji w krajach europejskich. W ostatnich latach zaobserwowano również zwiększony handel mężczyznami, którzy są zmuszani np. do pracy
fizycznej. Pełna skala tych praktyk pozostaje stosunkowo nieznana z powodu
samego charakteru przestępczości zorganizowanej oraz dlatego, iż niewiele
osób chce lub może poinformować właściwe organy o tym, co je spotkało. Sytuację pogarsza brak systemu ochrony świadków. W kwestii przemytu narkotyków
Białoruś, Ukraina i Mołdawia są postrzegane jako szlaki przerzutowe do państw
członkowskich UE. Systemy bankowe są w coraz większym stopniu wykorzystywane do prania pieniędzy pochodzących z poważnych przestępstw.
30.
Walka z przestępczością zorganizowaną kosztowała 19,2 mln euro, co stanowiło
11,6% z wszystkich środków przyznanych na obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w ramach programów na lata 2000–2005. Trybunał
zbadał 10 umów, w których łączny wkład UE wyniósł 18,6 mln euro.
RAMKA 5
SŁABY POSTĘP W TWORZENIU NOWYCH OŚRODKÓW ZAKWATEROWANIA
DLA NIELEGALNYCH IMIGRANTÓW
Podstawowym celem projektu „Budowanie potencjału w zakresie zarządzania migracją – CBMM I na
Ukrainie” (wkład UE – 3,8 mln euro) była renowacja i wyposażenie dwóch byłych ośrodków wojskowych
mających służyć jako ośrodki zakwaterowania dla imigrantów na 1260 osób. Komitet sterujący projektu
w czerwcu 2006 r. podjął decyzję o przeznaczeniu pieniędzy z projektu na renowację tylko jednego
z tych miejsc. Do momentu przeprowadzenia kontroli (listopad 2006 r.) - czyli około trzech miesięcy
po planowanej pierwotnie dacie zakończenia projektu (1.9.2006) nie udzielono żadnych zamówień na
prace i nie wydano żadnych pieniędzy na renowację. Wciąż trwały dyskusje na temat podstawowych
aspektów renowacji, np. jak rozwiązać sprawę ogrzewania lub kanalizacji. Komitet sterujący podjął
także decyzję o ograniczeniu liczby miejsc do 250. Oznacza to, że w stosunku do początkowego planu
finansowana przez UE liczba miejsc zmniejszyłaby się o około 1000.
18
31.
Pomimo pewnych sukcesów ogólny postęp w walce z przestępczością zorganizowaną jest wciąż niewystarczający (zob. załącznik III). Projekty mające
na celu zwalczanie handlu ludźmi mają słabo rozwinięte komponenty dotyczące penalizacji i ścigania przestępstw 20 (zob. pkt 34 i 35). Powszechne
jest powielanie pomocy, gdyż wielu donatorów chce sponsorować projekty
w tym obszarze (zob. pkt 36). W przypadku walki z narkotykami projekty
posuwają się powoli w obszarach legislacji oraz wywiadu policyjnego (zob.
pkt 40). Jeśli chodzi o zapobieganie praniu pieniędzy oraz finansowaniu
terroryzmu głównym wyzwaniem jest osiągnięcie odpowiedniego poziomu
skutecznego ścigania (zob. pkt 44).
20
Projekty w zakresie zwalczania
handlu ludźmi zawierają trzy
standardowe elementy: ochrona
i reintegracja; penalizacja i ściganie
oraz zwiększenie świadomości.
Pojęcie penalizacji jest szeroko
używane w dokumentacji projektu.
Zwalczanie handlu ludźmi
32.
Rządy Ukrainy i Mołdawii wyraziły swoje zaangażowanie w kwestii zwalczania
handlu ludźmi w swoich krajowych dokumentach programowych. Skontrolowano jeden projekt na Ukrainie (wkład UE w wysokości 1,9 mln euro)
oraz trzy projekty (wraz z centrum rehabilitacji dla ofiar handlu ludźmi)
w Mołdawii (łączny wkład UE – 1,2 mln euro).
RAMKA 6
NIEPEŁNE WYKORZYSTANIE NOWO WYBUDOWANYCH OŚRODKÓW DLA OSÓB
STARAJĄCYCH SIĘ O AZYL
Na Ukrainie pod koniec 2006 r. jedynie około 65 dodatkowych osób mogło uzyskać zakwaterowanie
w tymczasowych ośrodkach zakwaterowania w miejsce planowanych 350 (wkład UE – 1,6 mln euro na
„Wzmocnienie systemów azylu na Ukrainie i w Mołdawii”). Głównym powodem był fakt, że ośrodek
w Odessie był wykorzystany jedynie w połowie z powodu braku krajowych środków na koszty bieżące oraz że 80-osobowy ośrodek w Mukaczewie był całkowicie niezamieszkały przez ponad półtora
roku, czyli w zasadzie od jego otwarcia w kwietniu 2005 r. Do marnotrawstwa w Mukaczewie doszło
z powodu ciągłego nierozwiązania kwestii przekazania tytułu własności budynku przez straż graniczną
właściwej instytucji partnerskiej projektu. W tym samym czasie osoby ubiegające się o azyl pozbawione
prywatnych środków mieszkały w namiotach i innych prowizorycznych miejscach zakwaterowania
prowadzonych przez straż graniczną.
19
33.
Dzięki projektom w Mołdawii i na Ukrainie przeprowadzono szeroko zakrojone kampanie podnoszące świadomość społeczną (np. przedstawienia
teatralne, liczne publikacje, bezpłatne infolinie telefoniczne), a setkom
ofiar handlu ludźmi udzielono pomocy humanitarnej (np. pomoc prawną,
pomoc medyczną, zasiłek mieszkaniowy, pomoc w zakresie transportu,
szkolenie zawodowe, dotacje rzeczowe na uruchomienie małego biznesu).
Aspekty prewencji i reintegracji były zatem właściwie uwzględnione
w projektach.
34.
Rezultaty były mniej pozytywne w zakresie penalizacji i ścigania, w szczególności w kwestii dzielenia się informacjami między organami ścigania.
Na Ukrainie osoby monitorujące TACIS odnotowały, że służba straży granicznej nie współpracowała w inicjatywach wymiany informacji. Działanie mające na celu wyposażenie punktów odprawy granicznej w system
i24/7 21 nie powiodło się, gdyż procedura przetargowa została anulowana
ze względu na fakt, iż podmioty ukraińskie nalegały na wybór dostawcy,
którego ceny były znacznie wyższe niż stawki rynkowe.
35.
Uzyskanie dowodów stanowi duże wyzwanie, gdyż przestępstwo często
popełniane jest poza terytorium Mołdawii lub Ukrainy. Organy krajowe
obwiniają inne kraje za opieszałość w reagowaniu na wnioski o wzajemną
pomoc. Aby pomóc ominąć takie blokady proceduralne, w ramach projektów opłacono wizyty studyjne dla urzędników organów ścigania w krajach
tranzytowych i w krajach przeznaczenia ofiar. Ponadto oficerowie policji
wzięli udział w warsztatach technik śledczych, dokonano także przeglądu
prawodawstwa dotyczącego zwalczania handlu ludźmi. Utrzymują się
uchybienia w dziedzinie wzajemnej pomocy.
36.
Istnieją obawy co do zapewnienia wydajności i oszczędności. Ponieważ wiele
organizacji donatorów chciałoby finansować walkę z handlem ludźmi, problemem jest uniknięcie dublowania działań oraz zapewnienie efektywnego
pod względem kosztów wykorzystania zasobów. W Mołdawii na przykład
niektóre działania projektowe musiały zostać zmienione, a za ośrodek
rehabilitacji w Kiszyniowie płacono niezwykle wysoki czynsz 22 . Ponadto
nie zawsze można jasno odróżnić rezultaty wsparcia UE od wsparcia innych
organizacji, co utrudnia ocenę skuteczności finansowania UE.
21
Globalny policyjny system
komunikacji INTERPOL działający
24 godziny na dobę.
22
Kwota zabudżetowana na
wyżywienie i zakwaterowanie była
ponad dwa razy wyższa niż kwota
zabudżetowana na porównywalne
usługi w podobnym ośrodku
w Kijowie.
20
Walka z narkotykami
37.
Kolejny istotny projekt w zakresie walki z przestępczością zorganizowaną to
„Wielosektorowa pomoc w zakresie walki z narkotykami i rozwój instytucjonalny na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi” (BUMAD). BUMAD jest
działaniem wieloletnim, trzyetapowym, które rozpoczęło się w 2003 r. i ma
zakończyć się z końcem 2008 r. (ogólne wsparcie UE – 6,5 mln euro).
38.
Program ten, obejmujący Ukrainę, Mołdawię i Białoruś, jest trzecim z kolei
programem regionalnym finansowanym ze środków UE, przeznaczonym do
filtrowania przemytu heroiny płynącej z Afganistanu na zachód w kierunku
UE 23 . Ogólnym celem jest zmniejszenie przemytu narkotyków pochodzących z tych trzech krajów lub przechodzących przez nie w kierunku państw
członkowskich UE.
39.
Większość działań przewidzianych w ramach różnych podprojektów została
zrealizowana (np. Wsparcie prawne, kontrola portów (Ukraina), kontrola
granic lądowych, działania zapobiegawcze podejmowane przez służby
policyjne i samorządowe). Na koniec drugiego etapu (styczeń 2007 r.)
widoczne są duże postępy w tworzeniu krajowych struktur walki z narkotykami, takich jak krajowe ośrodki ds. narkotyków, szkolenia z zapobiegania narkomanii w odpowiednich akademiach policyjnych oraz szkolenia
dotyczące zmniejszenia popytu na narkotyki, przeprowadzone w licznych
organizacjach pozarządowych w tych trzech krajach.
40.
Słaby postęp odnotowano w zakresie legislacji i wywiadu policyjnego.
Konieczna współpraca między służbami celnymi, strażą graniczną, policją
i służbami specjalnymi, mająca na celu zapewnienie skuteczności ścigania,
nie jest jeszcze dostatecznie rozwinięta w tych trzech krajach. Ustanowienie krajowych systemów wspierających ściganie handlarzy narkotyków wymaga nie tylko odpowiednich narzędzi analitycznych, ale również
wysokiego stopnia współpracy między służbami, które nie mają zwyczaju
systematycznie dzielić się danymi operacyjnymi. Kolejną komplikacją są
dysproporcje w uprawnieniach śledczych. Szczególną przeszkodą na Białorusi jest widoczna niechęć służb specjalnych do przyjęcia zagranicznego
oprogramowania analitycznego. Planując ten projekt, Komisja zbyt nisko
oszacowała czas potrzebny na zmianę myślenia operacyjnego i przezwyciężenie rywalizacji między organami ścigania.
23
Pierwszy program – CADAP –
rozpoczął się w Azji Środkowej
w 2000 r., a drugi – SCAD – na
południowym Kaukazie w 2001 r.
21
41.
Do zakończenia BUMAD 2 (styczeń 2007 r.) skala przejmowania dostaw heroiny
i kokainy była umiarkowana. Przy użyciu oprogramowania dostarczonego
w ramach projektu na Ukrainie wykryto jedynie dwie międzynarodowe
próby przemytu heroiny. Przejęcie narkotyków w tych trzech krajach dotyczyło głównie lokalnie produkowanego maku i konopi. Jednakże ukraińska służba specjalna poinformowała w lipcu 2007 r., że we współpracy
z amerykańską agencją ds. zwalczania narkotyków oraz tureckimi organami
ścigania w porcie Illicziwsk skonfiskowano 174 kg heroiny.
Projekty w zakresie zwalczania prania pieniędzy/finansowania
terroryzmu
24
Inicjatywa w zakresie krajów
i terytoriów niewspółpracujących
została utworzona przez
międzyrządową grupę specjalną
ds. przeciwdziałania praniu
pieniędzy (FATF), aby zapewnić
stosowanie środków w zakresie
zapobiegania praniu pieniędzy,
wykrywania go i karania
zgodnie z uznanymi normami
międzynarodowymi.
25
42.
Ogólnym celem „Projektu zwalczania prania pieniędzy na Ukrainie” (wkład UE –
1 mln euro) było zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do
prania środków pochodzących z poważnych przestępstw oraz umożliwienie ukraińskim władzom współpracy w walce z praniem pieniędzy.
43.
Projekt pomógł Ukrainie osiągnąć istotny sukces – usunięcie w lutym 2004 r.
z listy „krajów i terytoriów niewspółpracujących” 24 i przyjęcie jej w poczet
członków grupy Egmont 25 w czerwcu 2004 r. Ponadto pod koniec projektu
krajowy komitet ds. monitoringu finansowego działał na Ukrainie jako
jednostka wywiadu finansowego (JWF) 26 . W miarę upływu lat, do 2006 r.,
liczba spraw przedłożonych przez SFCM organom ścigania znacznie wzrosła (18 w 2003 r.; 446 w 2006 r.).
44.
Ustanowienie JWF jest tylko pierwszym istotnym warunkiem zwalczania prania
pieniędzy. Istnieje również potrzeba skutecznie funkcjonujących organów
ścigania oraz wyszkolonych sędziów. Głównym problemem jest brak skutecznego ścigania przestępstw. Do końca 2006 r. Wydano tylko trzy wyroki
w sprawie prania pieniędzy. Brak nowoczesnego systemu przejmowania
i konfiskaty majątku został również uznany za poważną lukę w systemie
przeciwdziałania praniu pieniędzy. Ukraina jest jednak bardziej zaawansowana w zwalczaniu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu niż Mołdawia, gdzie istnieją poważne problemy ze skutecznością istniejących
systemów (np. uchybienia w Centrum do spraw Zwalczania Przestępstw
Gospodarczych i Korupcji lub niewystarczające wykorzystanie przepisów
do przejmowania, zamrażania i konfiskaty majątku) 27 .
Wiele krajów na świecie stworzyło
specjalistyczne agencje rządowe
znane jako „jednostki wywiadu
finansowego” (JWF). Uznając
korzyści związane z utworzeniem
sieci JWF, w 1995 r. grupa jednostek
wywiadu finansowego w pałacu
Arenberg Egmont w Brukseli podjęła
decyzję o utworzeniu nieformalnej
grupy ds. rozwoju współpracy
międzynarodowej. Obecnie pod
nazwą grupy Egmont jednostki
te spotykają się regularnie, aby
szukać sposobów współpracy,
w szczególności w obszarach
wymiany informacji, szkolenia
i dzielenia się wiedzą. Oficjalnie
uznane jednostki wywiadu
finansowego działają w około
100 krajach.
26
JWF jest odpowiedzialna za
zbieranie i analizę podejrzanych
transakcji i transakcji
przekraczających ustalony próg.
Uprawnienia śledcze pozostają
w gestii organów ścigania.
27
Sprawozdanie z wzajemnej
oceny trzeciego etapu, dotyczące
Mołdawii, wrzesień 2007 r.,
przygotowana przez MONEYVAL
(Komitet Ekspertów ds. Oceny
Środków Przeciwdziałania
Praniu Pieniędzy i Finansowaniu
Terroryzmu, działający pod
auspicjami Rady Europy).
22
SĄDOWNICTWO I DOBRE RZĄDY: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
45.
46.
47.
Polityka UE wspiera reformę sądownictwa w celu zapewnienia jego niezależności, bezstronności i wydajności. Ponadto ma ona na celu wzmocnienie współpracy prawnej z UE w sprawach cywilnych i karnych. W ramach
tej polityki udzielane jest wsparcie dla dobrych rządów, które obejmują
struktury, funkcjonowanie i działanie organów/instytucji publicznych na
wszystkich szczeblach.
Projekty w podobszarze sądownictwa i dobrych rządów otrzymały wsparcie
UE w wysokości 24,8 mln euro (15,0% łącznego wsparcia) w ramach programów na lata 2000–2005. Ten podobszar dotyczył jedynie Mołdawii
i Ukrainy. Trybunał zbadał 10 umów 28 , w których wkład UE wyniósł łącznie
14,2 mln euro.
Rezultaty są zróżnicowane (zob. załącznik III). Niektóre projekty przyniosły
ogólnie zadowalające rezultaty, na przykład poprawę stosowania prawa
cywilnego i handlowego w Mołdawii (wkład UE w wysokości 2,2 mln euro)
lub lepszą współpracę międzynarodową w sprawach kryminalnych na Ukrainie (wkład UE w wysokości 1,5 mln euro). Rezultaty uzyskane w projekcie
„Reforma sądów arbitrażowych i wsparcie reformy administracji sądowej”
(wkład UE w wysokości 2,5 mln euro) były jednak mniej zadowalające,
zwłaszcza jeśli chodzi o zapewnienie sprzętu komputerowego. W ustalonym terminie nie dostarczono żadnego sprzętu.
Zwalczanie korupcji
48.
Rezultaty osiągnięte dotychczas w ramach projektów dotyczących zwalczania
korupcji są bardzo umiarkowane. Korupcja jest jednym z najbardziej palących problemów w Mołdawii i na Ukrainie, zagrażającym całemu obszarowi
sądownictwa i dobrych rządów. W obu tych krajach sytuacja jest pod tym
względem bardzo poważna, co ma znaczący wpływ na społeczeństwo 29 .
Systemy prawne i administracyjne są bardzo ułomne (np. brak zaufania
publicznego, ograniczona niezawisłość sędziów, niewystarczające płace,
wysoki poziom postrzeganej korupcji) 30 .
28
Wraz z jedną umową, która
ostatecznie nie została podpisana,
zob. pkt 52 lit. c).
29
W indeksie percepcji korupcji
z 2007 r. przygotowanym przez
Transparency International
Mołdawia zajmuje 111 pozycję,
a Ukraina 118.
30
Zob. np. ocena rządów na Ukrainie
wykonana w lutym 2007 r. przez
SIGMA (Wsparcie dla Poprawy
Jakości Rządzenia i Zarządzania),
wspólną inicjatywę OECD i Unii
Europejskiej.
23
49.
50.
W 1999 i 2002 r. rząd mołdawski przyjął ambitne programy krajowe w zakresie
zwalczania przestępczości i korupcji. Ich sukces był jednak ograniczony
z powodu niewystarczających zasobów i braku wydajnego mechanizmu
kontroli. W grudniu 2004 r. Parlament przyjął nową strategię antykorupcyjną oraz nowy plan działania na rzecz jej realizacji. W tym właśnie
momencie Komisja rozpoczęła swój pierwszy projekt w zakresie zwalczania
korupcji w Mołdawii.
Wkład UE stanowił relatywnie niewielkie działanie pilotażowe (250 000 euro).
W związku z tym, ze śródokresowe rezultaty tego projektu były zadowalające, Komisja zdecydowała się sfinansować kolejny projekt na okres
trzech lat do 2009 r. (wkład UE w wysokości 3 mln euro 31 ). Postępy nowego
projektu były wolniejsze niż planowano, a jego rezultaty po pierwszym
roku były bardzo znikome. Postęp w kluczowych kwestiach 32 lub w zakresie dostarczenia wyposażenia nie został osiągnięty. Projekt nabrał tempa
dopiero od marca 2007 r.
31
Projekt obejmuje dwa elementy –
jeden dotyczący zwalczania korupcji
i drugi dotyczący zwalczania prania
pieniędzy/finansowania terroryzmu.
32
Przegląd struktury monitoringu
w zakresie strategii i planu działania;
zmniejszenie konfliktu kompetencji
między głównymi organami
śledczymi i ścigania; opracowanie
analizy ryzyka w sądownictwie,
policji, służbie podatkowej i celnej
oraz instytucjach zajmujących się
zdrowiem i edukacją.
33
Millennium Challenge Corporation
(MCC) – Umowa o programie
progowym.
34
Zob. drugie sprawozdanie
okresowe z dnia 26 czerwca 2007 r.
51.
Stany Zjednoczone podpisały umowę na kwotę 25 mln dolarów na rzecz wsparcia inicjatyw antykorupcyjnych w Mołdawii 33 . Również Bank Światowy
planuje udzielenie wsparcia na działania zwalczające korupcję. Aktualnie
głównym wyzwaniem jest koordynacja działań UE z pomocą udzielaną
przez donatorów międzynarodowych. Powstały już równoległe struktury monitoringu, co podważa koncepcję pojedynczej krajowej strategii
antykorupcyjnej.
52.
Liczni donatorzy są aktywni w obszarze zwalczania korupcji na Ukrainie.
Pierwszy znaczący projekt finansowany przez UE w tym obszarze (wkład
UE w wysokości 1,5 mln euro) rozpoczął się w 2006 r. W ciągu jednego
roku w ramach trzyletniego projektu UE liczba przeprowadzonych działań
była znacznie niższa niż początkowo przewidywano:
a) władze ukraińskie opracowały projekt planu działań antykorupcyjnych,
nie korzystając ze specjalnego wsparcia w zakresie projektowania
oferowanego w ramach projektu UE 34 . Dopiero na późniejszym etapie, w czerwcu 2007 r., Ministerstwo Sprawiedliwości złożyło wniosek
o ocenę projektu przez ekspertów. Eksperci skrytykowali „brak przejrzystości w procesie przygotowania projektu” i stwierdzili, że projekt
planu działań był „w dużym stopniu niezadowalający”;
24
b) w odniesieniu do mechanizmu monitoringu przyszłej realizacji planu
działania nie podjęto żadnych działań. Nie jest jasne, która instytucja ma odpowiadać za zwalczanie korupcji. Kwestia monitoringu
finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych nie została
poruszona. Także ogólny sondaż opinii publicznej dotyczący korupcji
nie został przeprowadzony, pomimo szeroko zakrojonych prac przygotowawczych (określenie metodyki, spotkania ekspertów);
c) chociaż Komisja ustaliła, iż istnieje wyraźna potrzeba promowania
zaangażowania społecznego w działania antykorupcyjne, porzuciła ona
plan stworzenia programu dotacji dostępnych dla organizacji pozarządowych oraz innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, mającego na celu promowanie zaangażowania społecznego w działania
antykorupcyjne. Z powodów proceduralnych nie zrealizowano także
alternatywnego rozwiązania – wsparcia stworzenia ośrodka porad
prawnych i adwokackich.
25
JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ
ZAKŁADANO WYNIKÓW?
53.
Chociaż wiele projektów przyniosło zadowalające rezultaty, w niniejszej części przedstawione zostaną przyczyny osiągania słabych wyników przez
pozostałe z nich.
OGRANICZONE REZULTATY Z REGUŁY SPOWODOWANE
SPLOTEM CZYNNIKÓW MAJĄCYCH ZWIĄZEK ZE WSZYSTKIMI
NAJWAŻNIEJSZYMI ZAINTERESOWANYMI PODMIOTAMI
54.
Kontrola wykazała, że ograniczone osiągnięcia są zwykle spowodowane splotem czynników mających związek ze wszystkimi najważniejszymi zainteresowanymi podmiotami (tj. Komisją, władzami krajowymi, organizacjami
międzynarodowymi). Na przykład w przypadku projektu dotyczącego działań antykorupcyjnych na Ukrainie (zob. pkt 52):
a) słaba ocena potrzeb dokonana przez Komisję w trudnych okolicznościach oraz niewystarczająca koordynacja z innymi donatorami;
istotne części projektu, w szczególności pomoc w przygotowywaniu
aktów prawnych nie cieszyły się w rzeczywistości zainteresowaniem
Ministerstwa Sprawiedliwości. Inne organizacje, zwłaszcza amerykańskie, również zapewniały pomoc w zakresie tworzenia aktów prawnych
dotyczących zwalczania korupcji;
b) brak zaangażowania i współfinansowania ze strony władz krajowych :
Ministerstwo Sprawiedliwości nie zapewniło odpowiedniego biura
zespołowi projektowemu, co stanowiło nie tylko naruszenie warunków
umowy, ale także zaprzeczenie zobowiązania wyrażonego w osobnym
oświadczeniu;
c) słabe zarządzanie ze strony wykonawcy, który miał trudności ze stworzeniem i utrzymaniem zespołu projektowego;
d) czynniki zewnętrzne : trudna sytuacja polityczna w następstwie dekretu
prezydenckiego z dnia 2 kwietnia 2007 r. W sprawie wcześniejszych
wyborów, w połączeniu z częstymi zmianami kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, spowodowała zawieszenie działalności legislacyjnej dotyczącej projektów ustaw w zakresie zwalczania korupcji.
26
NIEDOCIĄGNIĘCIA ZE STRONY KOMISJI W ZARZĄDZANIU
PROJEKTAMI
55.
Dwa czynniki utrudniły Komisji zarządzanie i zwiększyły ryzyko
niepowodzenia:
a) za większość projektów odpowiadało przedstawicielstwo w Kijowie.
Przedstawicielstwo to było odpowiedzialne za zarządzanie projektami
nie tylko na Ukrainie, ale także na Białorusi i w Mołdawii. Pracownicy
wykonujący zadania w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości są bardzo kompetentni, jednakże przedstawicielstwo w Kijowie dysponowało zbyt małą liczbą kierowników projektów, którzy
mogliby poradzić sobie z szybko rozwijającym się obszarem polityki
oraz rosnącą liczbą projektów. Chociaż nowe przedstawicielstwo
w Mołdawii otwarto w październiku 2005 r., przejęło ono faktyczne
zarządzanie projektami dopiero w lecie 2007 r.;
b) współistnienie różnych źródeł finansowania mających na celu wspieranie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zob. pkt 3 i 4).
Instrument TACIS okazał się niewystarczający, aby sprostać rosnącemu
zapotrzebowaniu na finansowanie projektów. Do tej samej interwencji
wykorzystywane były czasem różne instrumenty, procedury i służby
Komisji, co powodowało, że zarządzanie umowami było niewydajne
(zob. ramka 7).
RAMKA 7
PRZYKŁAD NIEWYDAJNEGO ZARZĄDZANIA UMOWAMI
Wsparcie III etapu współpracy transgranicznej między zachodnimi państwami Wspólnoty Niepodległych Państw i UE (proces Söderköping) było sztucznie podzielone na dwie umowy realizowane
równolegle z tym samym wykonawcą. Jedna umowa finansowana jest z TACIS i zarządzana przez
przedstawicielstwo w Kijowie, a druga finansowana jest przez AENEAS i zarządzana przez centralę
Komisji w Brukseli (EuropeAid). Zarządzająca nim poprzednio DG JLS nie jest już zaangażowana.
Współistnienie dwóch podstaw prawnych wymagających zastosowania różnych zasad w odniesieniu do
tego samego działania pociągało za sobą niespójność. Na przykład umowa AENEAS ustanawia maksymalny dopuszczalny wskaźnik współfinansowania na 80%, podczas gdy umowa TACIS dopuszcza
współfinansowanie 90% łącznych kosztów kwalifikowalnych. Ponadto umowa TACIS, w przeciwieństwie do umowy AENEAS, podlega zewnętrznemu monitoringowi. W ten sposób zewnętrzne osoby
monitorujące, które wskazały szereg uchybień w logice interwencji (np. brak mierzalnych wskaźników)
nie mogą przekazać pełnego obrazu sytuacji.
Sztuczny podział na dwa projekty nie sprzyja także wydajności. Obciążenie administracyjne jest
podwójne na każdym etapie realizacji w Komisji i po stronie wykonawcy (równoległe procedury wyboru
projektu, udzielanie zamówień, weryfikacja kosztów, wnioski o płatności, płatności, sprawozdawczość).
Istnieje więc duża potrzeba koordynacji działań, aby uniknąć podwójnego finansowania.
27
56.
Te dwa problemy strukturalne doprowadziły do uchybień w stosowanych
przez Komisję procedurach planowania i realizacji. Nie zawsze dostatecznie skrupulatnie oceniano wymogi (zob. przykład w pkt 52 lit. a)) lub też
decyzje o finansowaniu były podejmowane bez dokonania pogłębionej
analizy mającej na celu sprawdzenie, czy spełnione zostały podstawowe
warunki wstępne. Na przykład w przypadku dwóch ośrodków zakwaterowania dla osób starających się o azyl nie wyjaśniono kwestii przeznaczenia
i własności gruntów (zob. ramka 6 i pkt 27). Nadzór Komisji nad wymogami
w zakresie sprawozdawczości w ramach projektu nie był wystarczająco
wnikliwy (zob. pkt 60). Podstawowym problemem jest brak wymiany informacji z innymi organizacjami donatorów co do planowanych przez nie
projektów, tak aby można było uniknąć powielania działań w programowaniu, a następnie w realizacji. W odniesieniu do przedłużania projektów nie zawsze przedstawiano przekonującą analizę potrzeb w zakresie
dodatkowego czasu oraz, w jednym przypadku, dodatkowych środków
finansowych.
NIEDOCIĄGNIĘCIA W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI ZE STRONY
ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH
57.
W przypadku większości umów Komisja wybierała opcję dotacji przyznawanych bezpośrednio organizacjom międzynarodowym, biorąc pod uwagę
ich szczególne kompetencje w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz obecność geograficzną w tych krajach. W konsekwencji
organizacje międzynarodowe są odpowiedzialne za bieżącą realizację
projektu (tzw. Wspólne zarządzanie, zob. pkt 6), chociaż to ostatecznie
Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za należyte zarządzanie. Chociaż
zasadniczo organizacje międzynarodowe osiągnęły zadowalające wyniki,
to w odniesieniu do omawianej formy zarządzania stwierdzono następujące niedociągnięcia:
a) po podpisaniu umowy organizacje międzynarodowe często napotykały problemy przy powoływaniu do pracy zespołu projektowego, co
opóźniało rozpoczęcie realizacji projektu o kilka miesięcy;
b) w innych przypadkach opóźnienia były spowodowane przewlekłymi
procedurami udzielania zamówień. Umowy z organizacjami międzynarodowymi zwykle stanowią, że udzielanie zamówień na towary, roboty
i usługi jest realizowane przez te organizacje zgodnie z ich własnymi
zasadami i procedurami. W jednym przypadku umowa stanowiła, że
procedury stosowane przez organizację międzynarodową nie powinny
być mniej rygorystyczne niż zasady UE. Ta klauzula spowodowała
konieczność przeprowadzenia przewlekłej procedury wyjaśniającej,
utrudniając sprawną realizację procedury przetargowej;
28
c) w przypadku jednej z organizacji międzynarodowych, która zajmowała
się kilkoma umowami, długie procedury administracyjne powodowały
opóźnienia płatności dla lokalnych dostawców;
d) możliwość prowadzenia szczegółowych kontroli wydatków w projektach realizowanych przez organizację międzynarodową nie jest
określona wystarczająco jasno. W jednym przypadku klauzula dotycząca weryfikacji, będąca częścią ramowej umowy finansowo-administracyjnej z ONZ (FAFA), została rozbieżnie zinterpretowana przez
Komisję i jej partnerów, co utrudniło kontrole i terminowe zamknięcie
umowy;
e) w przypadku niektórych projektów, którymi zarządzały organizacje
międzynarodowe w Mołdawii, nie udało się wyeksponować roli UE.
Beneficjenci nie zawsze są świadomi, że projekty otrzymały finansowanie z UE. Projekty są zatem postrzegane jako projekty zarządzających nimi organizacji międzynarodowych. Jest to spowodowane
ich bezpośrednią rolą w zakresie realizacji oraz faktem, że strony
internetowe projektu są najczęściej umieszczane na ich witrynach
internetowych.
DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA
PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE
ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY
UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
58.
Wyciąganie przez Komisję wniosków na przyszłość na podstawie zdobytych
wcześniej doświadczeń jest szczególnie istotne w obszarze wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, gdyż trwałych zmian można tu oczekiwać jedynie przy zastosowaniu długofalowego, stopniowego podejścia.
Nowy projekt musi być oparty na osiągnięciach i doświadczeniu zdobytym
przy okazji wcześniejszych projektów. Należy także unikać powielania
błędów. Szereg przykładów pokazuje, że istotnie wykorzystano zdobyte
doświadczenia: na przykład w nowym projekcie „Zwiększenie niezależności, przejrzystości i wydajności systemu sądownictwa w Mołdawii” (wkład
UE – 3 mln euro) Komisja skupiła się na węższym spektrum powiązanych
wzajemnie celów projektu, unikając tym samym rozproszenia odnotowanego we wcześniejszym projekcie.
29
59.
Zgodnie z postulowanym tu podejściem stopniowym Komisja finansowała
projekty sekwencyjnie, np. trzy kolejne projekty w obszarze walki z narkotykami. Fiszki projektowe przygotowywane przez Komisję w ramach
nowych programów zwykle zawierają część „zdobyte doświadczenia”,
w których wpisywane są informacje pochodzące z okresowych sprawozdań,
oceny i monitoringu.
NIE WSZYSTKIE MOŻLIWOŚCI GROMADZENIA INFORMACJI SĄ
WYKORZYSTYWANE
60.
W niektórych przypadkach części dokumentów projektowych dotyczące
zdobytych doświadczeń były słabej jakości. Komisja nie wykorzystała
w wystarczającym stopniu możliwości gromadzenia informacji do celów
wykorzystania zdobytych doświadczeń, ponieważ sprawozdania okresowe
były spóźnione lub słabej jakości, lub też planowane oceny nie zostały
przeprowadzone. Niedociągnięcia te wskazują na brak nadzoru ze strony
Komisji nad realizacją przez wykonawców odpowiednich postanowień
umownych.
61.
Pozytywnym jest fakt, że Komisja zawarła umowę z zewnętrznymi konsultantami na monitorowanie projektów, obejmującą wizyty na miejscu oraz
rozmowy z różnymi podmiotami. Zewnętrzne osoby monitorujące z zasady
spisują się dobrze i często w efekcie ich uwag w bieżącym zarządzaniu
wprowadza się działania naprawcze. Trybunał odnotowuje jednak dwa
uchybienia:
a) niektóre projekty nie zostały objęte zewnętrznym monitoringiem,
w szczególności projekty obejmujące zamówienia na prace lub dostawy
oraz zarządzane z Brukseli projekty niepodlegające TACIS 35 . Zarządzanie na odległość już samo w sobie utrudnia ścisłą kontrolę. Brak
monitoringu dodatkowo pogorszył tę sytuację. Wynikający z tego brak
aktualnych informacji doprowadził w jednym przypadku do sytuacji, w
której Komisja wstecznie zgodziła się na znaczną zmianę w budżecie,
a także na wydłużenie umowy miesiąc po wygaśnięciu pierwotnej
umowy na dotację;
b) w wyniku monitorowania postępów niektórym z kontrolowanych projektów przyznano zbyt wysoką łączną punktację.
35
Z zasady projekty o wartości
poniżej 1 mln euro także nie zostały
uwzględnione.
30
ZDOBYTE DOŚWIADCZENIE NIE ZAWSZE ZNAJDUJE
ODZWIERCIEDLENIE W NOWYCH PROJEKTACH
62.
W niektórych przypadkach doświadczenia zdobyte przy realizacji wcześniejszych projektów w niewystarczającym stopniu znajdowały odzwierciedlenie w nowych projektach. Miało to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy
zarządzanie projektem przechodziło z jednej jednostki Komisji do drugiej.
W rezultacie nowe projekty napotykały czasem takie same problemy jak
projekty z poprzednich programów, powielano błędy lub nie było ciągłości
między etapami projektu (zob. ramka 8):
RAMKA 8
ZDOBYTE DOŚWIADCZENIA W NIEWYSTARCZAJĄCYM STOPNIU WYKORZYSTANE W NOWYCH
PROJEKTACH
a) W projekcie „Ustanowienie systemu zarządzania w zakresie migracji na Zakarpaciu” (Ukraina) szczególne
doświadczenia z pierwszego projektu nie były czynnikiem decydującym w podjętym przez Komisję procesie
oceny propozycji drugiego projektu. Chociaż propozycja krótko wyjaśniała, w jaki sposób działanie to
miało opierać się na rezultatach poprzedniego działania, Komisja oceniła ją jakby chodziło o zupełnie nowe
działanie. Nie oceniono, czy w dokumentach dotyczących planowania uwzględniono obszary ryzyka, które
pojawiły się w poprzednim projekcie. Na przykład rola, postępowanie, a także problemy budżetowe służby
straży granicznej w zakresie prowadzenia ośrodków nie były uwzględnione. Kwestia tego, w jaki sposób
projekt mógłby skuteczniej wzmocnić potencjał, powinna być rozważona bardziej szczegółowo;
b) projekt „Budowanie potencjału w zakresie zarządzania migracją CBMM II” (Ukraina) został przygotowany
bez odpowiedniego uwzględnienia doświadczeń z poprzednich projektów. Chociaż pojawiły się istotne
problemy z realizacją w pierwszym projekcie, Komisja podpisała umowę na dotację na kontynuację projektu na wczesnym etapie. Powtarzanie prawie tego samego projektu, w którym doświadczono poważnych
problemów z realizacją, nie było logicznym posunięciem, w szczególności w przypadku tak napiętego
harmonogramu jego ukończenia;
c) przy projekcie terminalu granicznego Kozłowicze II (zob. ramka 3) wystąpiły trudności z uzyskaniem ofert
przetargowych nieprzekraczających przewidzianych w budżecie środków, a także z uzyskaniem zwolnienia
z podatku VAT. Te dwa problemy zostały podkreślone w sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego, opublikowanym w listopadzie 2001 r.36, dotyczącym programu współpracy transgranicznej
TACIS.
36
Sprawozdanie specjalne nr 11/2001 dotyczące programu współpracy transgranicznej TACIS wraz z odpowiedziami Komisji
(Dz.U. C 329 z 23.11.2001 r.).
31
WNIOSKI I ZALECENIA
W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA
I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI, W MOŁDAWII
I NA UKRAINIE BYŁO SKUTECZNE?
37
63.
Większość projektów skontrolowanych na Białorusi , w Mołdawii i na Ukrainie przyniosła zadowalające rezultaty (zob. załącznik III). Ich zakres był
jednak ograniczony w porównaniu ze skalą problemów, z którymi musiały
się one zmierzyć. W różnym stopniu powiodła się też ich realizacja, nawet
jeżeli chodzi o poszczególne elementy tego samego projektu. Ogólny
postęp był wolniejszy niż zakładała Komisja, a większość projektów została
przedłużona o kilka miesięcy lub w niektórych przypadkach nawet o ponad
rok.
64.
Najlepsze wyniki osiągnięto w obszarze „zarządzanie granicami”. Wsparcie
UE znacznie wzmocniło potencjał w zakresie zarządzania granicami na
Białorusi, w Mołdawii i na Ukrainie. Jednakże droga do osiągnięcia długoterminowego celu – nowoczesnego systemu zarządzania granicami
zbliżonego do europejskich dobrych praktyk – jest wciąż daleka. Główną
kwestią jest przełożenie początkowego sukcesu na trwałą poprawę operacyjną (zob. pkt 11–19).
65.
Europejski sztandarowy projekt w obszarze pomocy granicznej, EUBAM,
osiągnął dobre wyniki. Pokojowe rozwiązanie konfliktu naddniestrzańskiego jest jednak zadaniem długofalowym, wymagającym działań politycznych wykraczających poza kontrole graniczne i celne oraz nadzór nad
granicami (zob. ramka 1).
66.
Niezadowalający był postęp w obszarze „migracja i azyl”, zwłaszcza pod
względem infrastruktury. Postępy w zapewnianiu nielegalnym imigrantom
oraz osobom starającym się o azyl odpowiedniego zakwaterowania, które
spełniałoby międzynarodowe standardy humanitarne, były szczególnie
powolne na Ukrainie. Podział zadań na poziomie krajowym pozostaje niejasny, a rząd przyznał niewystarczające fundusze na infrastrukturę i koszty
bieżące (zob. pkt 20–27).
67.
Zróżnicowane rezultaty osiągnięto w obszarze „walka z przestępczością zorganizowaną”. Pomimo kilku sukcesów, osiągnięcia projektów pozostają
niewystarczające w zakresie zagwarantowania skutecznego ścigania oraz
poprawy współpracy między służbami celnymi, strażą graniczną, policją
i służbami specjalnymi w tej kwestii (zob. pkt 28–44).
37
Z uwagi na brak poszanowania
demokracji i praw człowieka, pomoc
dla Białorusi została ograniczona
do projektów w zakresie pomocy
humanitarnej, współpracy
transgranicznej i współpracy
regionalnej (zob. pkt 7).
32
68.
W obszarze sądownictwa i dobrych rządów rezultaty również są zróżnicowane.
Pomimo reform demokratycznych i poprawy spowodowanej wsparciem UE,
Mołdawię i Ukrainę wciąż w dużym stopniu nęka problem korupcji (zob.
przypis 31 i 32). Trybunał uważa, że aby osiągnąć znaczne zmniejszenie
poziomu korupcji, niezbędna jest gruntowna długofalowa zmiana woli
politycznej, mentalności, zachowania i podejścia (zob. pkt 45–52).
ZALECENIE
Komisja powinna:
a) mając na celu osiągnięcie trwałej poprawy operacyjnej w zarządzaniu granicami, zwrócić się o poradę do Europejskiej Agencji
ds. Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach
(FRONTEX); w odniesieniu do dalszego wsparcia na wyposażenie
granic zapewnić komplementarność z wyposażeniem dostarczanym
przez innych donatorów;
b) przed uruchomieniem dalszych funduszy na ośrodki dla nielegalnych imigrantów i osób starających się o azyl, upewnić się, czy rząd
kraju beneficjenta zobowiązał się do pokrycia przynajmniej kosztów
bieżących, zapewniając tym samym trwałość projektu;
c) w walce z przestępczością zorganizowaną skoncentrować działania
projektowe na kwestii skutecznego ścigania (uwzględniając nowoczesny system przejmowania i konfiskaty majątku) oraz zachęcać
do bardziej systematycznej wymiany informacji między organami
ścigania;
d) kontynuować badanie możliwości promowania większego zaangażowania społecznego w zwalczaniu korupcji poprzez wspieranie organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz ośrodków doradztwa.
JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ
ZAKŁADANO WYNIKÓW?
69.
Chociaż to Komisja jest ostatecznie odpowiedzialna za realizację projektów,
kontrola wykazała, że stwierdzone przypadki ograniczonych osiągnięć
można z reguły przypisać działaniom lub zaniechaniom ze strony wszystkich głównych zainteresowanych podmiotów: Komisji, władz krajowych
w krajach beneficjentach oraz wykonawców, którymi w tym obszarze są
często organizacje międzynarodowe. Czynniki zewnętrzne, takie jak niestabilność polityczna, również wpłynęły negatywnie na rezultaty projektów (zob. pkt 54).
33
70.
Komisja nie zapewniła przedstawicielstwu w Kijowie wystarczająco licznego personelu, zdolnego do realizacji szybko rozwijającej się i wymagającej dużego
nakładu pracy polityki w tym obszarze w trzech omawianych tu krajach. Rozpoczęcie operacyjnego zarządzania projektami przez przedstawicielstwo w Mołdawii
zajęło prawie dwa lata (od jego ustanowienia w 2005 r.). Współistnienie szeregu
instrumentów finansowych UE służących realizacji tych samych celów oraz brak
spójności między nimi utrudniało przyjęcie podejścia jakościowego. Ponadto
Komisja nie podjęła rygorystycznych działań, gdy okazało się, że jakość pomocy
UE jest obniżona z powodu niedociągnięć w zarządzaniu projektami przez wykonawców finansowanych z dotacji działań (zob. pkt 55–57).
71.
Rządy krajów beneficjentów oraz Komisja nie koordynowały w wystarczającym stopniu działań UE z ogromnym wsparciem udzielanym przez innych donatorów.
Nieskoordynowany napływ funduszy z różnych źródeł powoduje niepotrzebne
dublowanie działań i niespójność podejścia, zmniejsza też motywację do utrzymywania kosztów na niskim poziomie (zob. pkt 36, 51 oraz pkt 54 lit. a)).
72.
W krajach beneficjentach brak zaangażowania na poziomie projektu był szczególnie
widoczny w podobszarach migracji/azylu oraz sądownictwa/dobrych rządów.
Komisja nie doszacowała również stopnia, w jakim zewnętrzne czynniki, takie jak
niestabilność polityczna, brak ciągłości struktur rządowych oraz, potencjalnie,
brak perspektywy przystąpienia do UE, mogły uniemożliwić osiągnięcie celów
projektów. Czynniki te leżą poza obszarem bezpośredniej odpowiedzialności
Komisji, ale nie zostały odpowiednio i realistycznie ocenione w przeprowadzonej
przez nią ocenie ryzyka (zob. pkt 54 lit. b) i d)).
ZALECENIE
Komisja powinna:
a)
wzmocnić swój personel w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w przedstawicielstwach w Mołdawii i na Ukrainie oraz zapewnić
poziom kompetencji pozwalający na realizację elementów związanych
z udzielaniem zamówień i pracami;
b)
starać się wykorzystywać nowy instrument EPS jako pojedyncze i elastyczne
narzędzie wsparcia tego sektora;
c)
sprawować bardziej wnikliwą kontrolę nad organizacjami międzynarodowymi działającymi w roli wykonawców w zakresie procedur zarządzania
projektem, takich jak nabór personelu, zamówienia, płatności, sprawozdawczość, kontrola wydatków i wymóg eksponowania roli UE;
d)
podjąć odpowiednie działania wspierające, aby zachęcić kraje beneficjentów do ustanowienia i prowadzenia skutecznej koordynacji donatorów;
e)
wspierać projekty, w których rzeczywisty interes krajów beneficjentów jest
oczywisty i potwierdzony, poprzez m.in. krajowe finansowanie; jednocześnie bardziej realistycznie podchodzić do wyznaczania celów i uwzględniać
dłuższe okresy realizacji indywidualnych projektów.
34
DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA
PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE
ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY
UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
73.
Komisja nie w pełni wykorzystała możliwości wyciągnięcia wniosków na przyszłość, a zdobyte doświadczenie nie zawsze znajdowało odzwierciedlenie
we właśnie rozpoczynanych projektach, co w niektórych przypadkach
prowadziło do powielania starych błędów (zob. pkt 60–62).
ZALECENIE
Przygotowując nowe projekty, Komisja powinna uwzględniać w sposób
bardziej systematyczny doświadczenia wcześniejszych projektów. Części dokumentów przygotowawczych dotyczące zdobytych doświadczeń
powinny być lepiej rozwinięte. Powinny one także stać się standardowym elementem wniosków o dotację składanych przez organizacje
międzynarodowe.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy
w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 19 listopada 2008 r.
W imieniu Trybunału Obrachunkowego
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Prezes
35
ZAŁĄCZNIK I
Źródło: Komisja Europejska.
1
Walka z przestępczością
zorganizowaną (terroryzm,
narkotyki, pranie
pieniędzy, handel ludźmi)
Ogółem
Inne
6
2
Migracja i azyl
Sądownictwo i dobre
rządy
(wraz ze zwalczaniem
korupcji)
3
Zarządzanie granicami
(wraz z kwestiami
celnymi)
Liczba
projektów
29 440 700
1 200 000
940 700
27 300 000
w mln euro
Białoruś
14
4
4
1
5
Liczba
projektów
14 019 758
6 244 015
4 207 408
794 700
2 773 635
w mln euro
Mołdawia
31
1
7
2
5
16
Liczba
projektów
73 888 583
172 000
16 175 935
6 892 000
8 628 764
42 019 884
w mln euro
Ukraina
38
4
4
9
21
Liczba
projektów
48 346 350
2 382 483
6 898 012
6 472 354
32 593 501
w mln euro
Wielonarodowy
WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO, SPRAWIEDLIWOŚĆ – PRZEGLĄD PROJEKTÓW
(ZOBOWIĄZANIA W RAMACH PROGRAMÓW NA LATA 2000-2005)
89
1
15
11
17
45
Liczba
projektów
100,0
1,1
16,9
12,3
19,1
50,6
w%
165 695 391
172 000
24 802 433
19 197 420
16 836 518
104 687 020
w mln euro
Ogółem
100,0
0,1
14,9
11,6
10,2
63,2
w%
36
ZAŁĄCZNIK II
37
ZAŁĄCZNIK III
PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH UMÓW
Nr
Nazwa umowy
Wkład UE
Kraj
Status
(lipiec 2007)1
Wykonawca / Źródło
finansowania
Ogólna ocena rezultatów 2
ZARZĄDZANIE GRANICAMI
1
Misja szkoleniowo-kontrolna UE
ds. stosunków granicznych w Mołdawii
i na Ukrainie EUBAM I
4 000 000,00
UA, MD
zakończony
21.5.2006
UNDP / Mechanizm
szybkiego reagowania
(MSR)
2
i na Ukrainie EUBAM II
4 000 000,00
UA, MD
zakończony
31.10.2006
UNDP / RAP (regionalny
program działań) 2004
3
i na Ukrainie EUBAM III
2 200 000,00
UA, MD
zakończony
31.1.2007
UNDP / RAP 2003
4
i na Ukrainie EUBAM IV
8 885 000,00
UA, MD
w trakcie
realizacji od
1.2.2007
UNDP / RAP 2006
5
Wzmocnienie zarządzania granicami na
Białorusi – BOMBEL I
4 500 000,00
BL
zakończony
31.12.2006
UNDP / RAP 2001
6
Wzmocnienie zarządzania granicami na
Białorusi – BOMBEL II
8 800 000,00
BL
w trakcie
realizacji od
1.9.2006
UNDP / RAP 2003
7
Terminal graniczny Kozłowicze II – roboty
14 000 000,00
BL
w trakcie
realizacji od
30.12.2004
Umowa na roboty /
Program współpracy
transgranicznej (CBC)
2000; CBC 2002
Niezadowalające
8
Poprawa zarządzania granicami, Ukraina
Lot 1,2
2 223 738,00
UA
zakończony
17.7.2005
Zadowalające
9
Poprawa zarządzania granicami, Ukraina
Lot 5
1 770 555,00
UA
zakończony
17.7.2005
Umowa na dostawę /
TACIS NAP (krajowy
program działań) 2001
10
Reforma i modernizacja systemu celnego
na Ukrainie
1 372 500,00
UA
zakończony
15.1.2005
Umowa na usługi / NAP
2001 (Programy małych
projektów)
Zadowalające, choć w komponencie
«Nowy skomputeryzowany system
tranzytowy» wyniki słabsze niż zakładano
11
Ustanowienie systemu zarządzania
w zakresie migracji na Zakarpaciu
12
Wzmocnienie potencjału w obszarze
ochrony i traktowania uchodźców i osób
starających się o azyl na Zakarpaciu
13
Zadowalające
Zadowalające
MIGRACJA i AZYL
1
UA
zakończony
31.12.2006
Umowa o dotację / Linia
budżetowa B7-667
699 942,43
UA
w trakcie
realizacji od
1.1.2007
Umowa o dotację /
AENEAS
Budowanie potencjału w zakresie
zarządzania migracją – CBMM I
3 781 505,00
UA
w trakcie
realizacji od
1.3.2005
14
Budowanie potencjału w zakresie
zarządzania migracją (Etap II) – CBMM II
2 767 000,00
UA
w trakcie
realizacji od
22.7.2006
15
Wzmocnienie systemów azylu na Ukrainie
i w Mołdawii
1 635 000,00
UA, MD
zakończony
31.12.2006
16
Wzmocnienie krajowego systemu azylu
na Białorusi
365 000,00
BL
zakończony
31.12.2006
1 278 186,41
Niezadowalające w zakresie
budowania potencjału (działanie
pomocy humanitarnej)
Międzynarodowa
Organizacja ds. Migracji
(IOM) / TACIS NAP 2003
podstawowej działalności (ośrodki
zakwaterowania dla imigrantów);
działania naprawcze uruchomione po
wizycie kontrolnej
UNHCR / TACIS RAP 2002
podstawowej działalności (tymczasowe
ośrodki zakwaterowania) w przypadku
Ukrainy i Białorusi, zadowalające
w przypadku Mołdawii
Ostatnia wizyta na miejscu odbyła się w lipcu 2007 r.
Niezadowalające: oznacza, że istotne elementy określonych celów nie zostały osiągnięte (zakończone umowy) lub osiągnięte postępy pozostają dalekie od oczekiwań (umowy
w trakcie realizacji).
2
38
ZAŁĄCZNIK III
Nr
Nazwa umowy
Wkład UE
Kraj
Status
(lipiec 2007)
finansowania
17
Proces współpracy transgranicznej
(proces Söderköping) – Sekretariat
147 479,00
BL, UA,
MD
zakończony
3.5.2004
UNHCR / ATA
18
(proces Söderköping) – Söderköping I
762 488,00
BL, UA,
MD
zakończony
28.2.2006
Szwedzkie biuro ds.
migracji / Linia budżetowa
B7-667
UNHCR (podwykonawcy
IOM & Szwedzkie biuro ds.
migracji) / AENEAS
UNHCR (podwykonawcy
IOM & Szwedzkie biuro ds.
migracji) / RAP 2004
19
(proces Söderköping) – Söderköping II a
1 307 898,00
BL, UA,
MD
w trakcie
realizacji od
1.3.2006
20
(proces Söderköping) – Söderköping II b
1 026 000,00
BL, UA,
MD
w trakcie
realizacji od
1.3.2006
21
Wielosektorowa pomoc w zwalczaniu
narkotyków oraz rozwój instytucjonalny
na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi –
BUMAD 1
Ogólna ocena rezultatów
Zadowalające, choć wystąpiły
opóźnienia. Należy przygotować
strategię wyjścia.
WALKA z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ
1
2 000 000,00
BL, UA,
MD
zakończony
30.4.2005
22
BUMAD 2
2 500 000,00
BL, UA,
MD
zakończony
21.1.2007
UNDP / RAP 2002
23
BUMAD 3
2 000 000,00
BL, UA,
MD
w trakcie
realizacji od
1.1.2007
UNDP / RAP 2004
24
Zwalczanie handlu kobietami w Mołdawii
599 408,00
MD
zakończony
23.6.2004
Międzynarodowa
Organizacja ds. Migracji /
RAP 2000
25
Zwalczanie handlu ludźmi w Mołdawii
300 000,00
MD
zakończony
18.12.2006
Międzynarodowa
TACIS RAP 2002
26
Ośrodek rehabilitacji Międzynarodowej
Organizacji ds. Migracji dla ofiar handlu
ludźmi w Kiszyniowie w Mołdawii: powrót
do zdrowia, rehabilitacja i reintegracja
poprzez kompleksową opiekę
308 000,00
MD
zakończony
3.3.2006
Międzynarodowa
TACIS RAP 2002
Zadowalające, jednak obawy co do
zasady oszczędności (wysoki czynsz)
Międzynarodowa
TACIS RAP 2002
Zadowalające w zakresie ochrony/
reintegracji i podnoszenia
świadomości. Niezadowalające
w zakresie ścigania i karania
przestępstw
Niezadowalający początek; ale
poprawa w komponencie zwalczania
korupcji
UNDP / RAP 2001
27
Zwalczanie handlu ludźmi na Ukrainie
1 892 000,00
UA
zakończony
18.6.2006
28
Projekt zwalczania prania pieniędzy,
finansowania terroryzmu i korupcji
w Mołdawii
3 000 000,00
MD
w trakcie
realizacji od
2.8.2006
Rada Europy / NAP 2005
29
Projekt zwalczania prania pieniędzy na
Ukrainie – MOLI-UA-1
974 502,00
UA
zakończony
1.7.2005
Rada Europy / RAP 1999
30
Kontynuacja projektu zwalczania prania
pieniędzy i finansowania terroryzmu na
Ukrainie – MOLI-UA-2
5 000 000,00
UA
w trakcie
realizacji od
1.5.2006
Zadowalające w zakresie
ustanawiania nowych struktur walki
z narkotykami, niezadowalające
w zakresie legislacji i wywiadu
policyjnego
Zadowalające, jednak obawy co do
zasady wydajności (nakładanie się
pomocy udzielanej przez różnych
donatorów)
Zadowalające
2
39
ZAŁĄCZNIK III
Nr
Nazwa umowy
Wkład UE
Kraj
finansowania
Status
(lipiec 2007)1
Ogólna ocena rezultatów 2
SĄDOWNICTWO i DOBRE RZĄDY
1
2 194 015,00
MD
zakończony
29.7.2005
GTZ / NAP 2001
Wsparcie krajowej strategii zwalczania
korupcji w Mołdawii (PACO Moldova)
250 000,00
MD
zakończony
14.1.2006
33
Wspólny program Komisji Europejskiej
i Rady Europy dla Mołdawii: wsparcie
kontynuacji reform demokratycznych
2004 – 2006
800 000,00
MD
zakończony
15.12.2006
Zadowalające, ale brak skutecznego
przygotowania
34
Zwiększenie niezależności, przejrzystości
i wydajności systemu sądownictwa
w Mołdawii
3 000 000,00
MD
w trakcie
realizacji od
1.10.2006
Zadowalające, ale brak
wykorzystania zdobytych
wcześniej doświadczeń
35
Reforma sądów arbitrażowych i wsparcie
dla administracji sądowej
2 476 000,00
UA
zakończony
31.12.2005
UNDP / NAP 2000
Niezadowalające
36
Międzynarodowa współpraca w zakresie
spraw kryminalnych na Ukrainie (UPIC)
1 500 000,00
UA
w trakcie
realizacji od
1.12.2005
37
Ukraina – Wybór sędziów i procedura
mianowania, szkolenie, odpowiedzialność
dyscyplinarna, zarządzanie sprawami
i alternatywne metody rozwiązywania
sporów
2 000 000,00
UA
w trakcie
realizacji od
31.5.2006
38
Wsparcie dobrych rządów: projekt
zwalczania korupcji na Ukrainie (UPAC)
1 500 000,00
UA
w trakcie
realizacji od
9.6.2006
Niezadowalające
39
Międzynarodowa współpraca w sprawach
kryminalnych ze strony ukraińskich
organów ścigania, z pomocą Interpolu
989 788,00
UA
w trakcie
realizacji od
15.1.2007
INTERPOL / NAP 2004
Niezadowalający początek; bardziej
zadowalające rezultaty od czerwca
2007 r.
40
Ośrodek porad prawnych i adwokackich
w zakresie zwalczania korupcji na Ukrainie
(ALAC)
500 000,00
UA
projekt przy
NAP 2004
Niezadowalające, działanie
anulowane
Łączny wkład UE
99 306 004,84
31
Projekt NIS w zakresie sądownictwa
cywilnego i handlowego, Mołdawia
32
Zadowalające
Zadowalające
2
40
ZAŁĄCZNIK IV
Obszar działania EUBAM
EUBAM ma centralę w Odessie,
a także sześć biur terenowych
na granicy mołdawsko-ukraińskiej oraz w porcie w Odessie.
Ma również do swojej dyspozycji czterech doradców do
spraw analizy ryzyka, działających w Kiszyniowie i Kijowie.
41
ODPOWIEDZI KOMISJI
STRESZCZENIE
I.
Komisja udzielała pomocy w trudnym kontekście politycznym i instytucjonalnym, charakteryzującym się działającą na wzór sowiecki
administracją, wymagającą szeroko zakrojonych reform.
Z uwagi na brak poszanowania zasad demokracji, praw człowieka i praworządności na Białorusi Komisja ograniczyła pomoc dla tego kraju
do 5 mln euro rocznie w latach 2007–2010.
W kolejnych konkluzjach Rada oświadczała, że
celem pomocy UE dla Białorusi będzie wsparcie potrzeb ludności i procesu demokratyzacji,
przede wszystkim poprzez projekty współpracy
humanitarnej, transgranicznej i regionalnej oraz
projekty wspierające bezpośrednio i pośrednio
demokratyzację i siły demokratyczne.
III.
Komisja z zadowoleniem odnotowuje pozytywną ocenę Trybunału dotyczącą projektów
w obszarze zarządzania granicami, na które
przyznano prawie dwie trzecie zaplanowanych
środków finansowych. W obszarach migracji
i azylu trudności sprawiały takie elementy projektu, jak zamówienia na pracę lub dostawy,
zwłaszcza na Ukrainie, natomiast w przypadku
elementów związanych z budowaniem potencjału uzyskano zadowalające rezultaty.
IV.
Brak stabilności politycznej w regionie przyczynił się do zahamowania postępu. Mimo
wszystko w przypadku niektórych projektów
odnotowano pewne osiągnięcia.
Jeżeli chodzi o koordynację wsparcia z innymi
darczyńcami, niewątpliwie wiodącą rolę
odgrywa delegatura na Ukrainie. Zakres koordynacji zależy w dużej mierze od gotowości
poszczególnych stron do zaangażowania się
w taki proces (niektórzy darczyńcy, zwłaszcza
spoza UE, wykazują się mniejszą gotowością
w tej dziedzinie).
42
Komisja zobowiązała się do systematycznego
podejmowania i wzmacniania wysiłków mających na celu koordynację działań darczyńców
w poszczególnych krajach, była również organizatorem regionalnej konferencji dotyczącej
koordynacji darczyńców w styczniu 2008 r.,
która rozpoczęła ten proces.
Skorzystano z możliwości porównania technicznej specyfiki projektów, aby zdobyte doświadczenia uwzględnić podczas opracowywania
kolejnych działań.
Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie całą
odpowiedzialność za zarządzanie programami
od delegatury w Kijowie.
V.
Komisja wyraża uznanie dla pracy wykonanej
przez Trybunał i jego wkładu w zwiększenie
skuteczności projektów.
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE
KONTROLNE
13.
Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywną
ocenę, jaką w toku kontroli wydał Trybunał dla
najistotniejszego z finansowego punktu widzenia elementu projektów.
Ramka 3 – Przykład rezultatów
niezadowalających – ograniczony zakres
pracy i opóźnienia
Pomimo wspomnianych trudności Komisja
podjęła wiele działań w celu doprowadzenia
do zakończenia projektu. Postęp prac podlegał ścisłemu i ciągłemu monitorowaniu do
czasu ich zakończenia. Zamówienie na prace
zostało zrealizowane przy pełnym wykorzystaniu środków WE. W marcu 2008 r. białoruski
Urząd Celny podpisał tymczasowe świadectwo
przejęcia zamówienia na budowę terminala
granicznego Kozłowicze II finansowanego ze
środków WE. Białoruski Urząd Celny podjął
decyzję o zrealizowaniu z własnych środków
krajowych elementów infrastruktury wyłączo-
nych po negocjacjach (tzn. parkingów i niektórych obiektów magazynowych). Obecnie trwają
odpowiednie prace. W rezultacie nowy terminal
graniczny ma być gotowy na początku 2009 r.
Prace zostały tak zaplanowane, aby umożliwić
funkcjonowanie starego terminala granicznego
w okresie budowy nowego, a w przyszłości stary
terminal ma być wykorzystywany jako część
całego kompleksu w Kozłowiczach.
17.
Mechanizm szybkiego reagowania pozwala
na mobilizację i szybkie uruchomienie określonych środków finansowych, umożliwiając
szybkie podjęcie działania w celu przywrócenia lub zabezpieczenia normalnych warunków realizacji przyjętych zasad polityki dla
zagwarantowania ich skuteczności. Artykuł 2
rozporządzenia Rady (WE) nr 381/2001 jasno
wskazuje, że w ramach mechanizmu szybkiego
reagowania można finansować działania, które
w zwykłych warunkach są klasyfikowane jako
regularne programy pomocy. Zasadniczym
celem mechanizmu szybkiego reagowania
było umożliwienie Wspólnocie błyskawicznego
reagowania na sytuacje kryzysowe, a w rezultacie wspieranie polityki zewnętrznej Wspólnot
Europejskich. Mechanizm szybkiego reagowania utorował drogę do wykorzystania regularnych programów w celu osiągnięcia ogólnych
celów interwencji. Jak wspomniano w zakresie
działania EUBAM, od początku zakładano, że
konkretnych rezultatów można spodziewać się
dopiero w perspektywie średnio- lub długoterminowej. To założenie jest w pełni zgodne
z intencją rozporządzenia Rady tworzącego
mechanizm szybkiego reagowania.
43
18.
Program TACIS okazał się zbyt mało elastyczny,
by umożliwić szybką mobilizację większych środków na dłuższy okres wprowadzania w życie.
Możliwość wdrożenia takiego projektu pojawiła
się w czerwcu 2005 r., kiedy prezydenci Mołdawii i Ukrainy podpisali wspólny list do Rady
i Komisji z prośbą o pomoc. Komisja uznała, że
konieczna jest szybka reakcja. Jednak z powodu
ówczesnej niestabilności politycznej w regionie („pomarańczowa rewolucja” na Ukrainie) nie
można było uniknąć zawarcia krótkoterminowych umów na wykorzystanie dostępnych środków. Jednocześnie przedłużono mandat misji
(do końca 2009 r.). Wprowadzono czynnik przewidywalności wraz ze stworzeniem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa
(ENPI) w ramach regionalnego wschodniego
programu indykatywnego na lata 2007–2010.
Przewiduje się coroczny przydział środków na
rzecz EUBAM do końca 2009 r.
19.
Projekty BOMMOLUK opierają się na sprawozdaniu EUBAM dotyczącym analizy potrzeb i zaleceń, które zawiera analizę problemów i potrzeb
krajowych służb granicznych na granicy mołdawsko-ukraińskiej. Wyraźną korzyść przynosi
uwzględnienie doświadczeń zdobytych podczas
przetargów ogłaszanych w związku z poprzednimi projektami. W kwestii innych darczyńców
zapewniono komplementarność z finansowaniem udzielonym przez Stany Zjednoczone na
pomoc w walce z terroryzmem. Przed ogłoszeniem przetargu na dostawę wyposażenia beneficjenci muszą zagwarantować, że są w stanie
zapewnić obsługę sprzętu oraz pokryć koszty
bieżącej eksploatacji i konserwacji. EUBAM
szczegółowo analizuje zdolności służb partnera
do wypełnienia swoich zobowiązań.
25.
a)
Na wniosek ukraińskiego rządu Komisja zdecydowała się udzielić wsparcia rządowi ukraińskiemu. Ten ostatni wykazał się w 2004 r. dużym
zaangażowaniem w kwestię poprawy warunków
dla nielegalnych imigrantów i zgodził się na
udzielenie wsparcia finansowego Krajowemu
Komitetowi ds. Grup Narodowych i Migracji
w celu utworzenia dwóch ośrodków zatrzymań
dla imigrantów, które spełniałyby normy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz zalecenia Europejskiego Komitetu ds. Zapobiegania
Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu
Traktowaniu albo Karaniu (CPT).
Ramka 4 – Pomimo pomocy ze strony UE
warunki życia nielegalnych imigrantów
w istniejących ośrodkach zakwaterowania
są wciąż niedopuszczalne
Z powodu bardzo złych warunków panujących
w tymczasowych ośrodkach zatrzymań w Pawczynie i Czopie, w ramach projektu ostatecznie
skupiono się na świadczeniu pomocy humanitarnej kosztem budowania potencjału.
Po wizycie delegacji KE przeprowadzono
poważne rozmowy z przedstawicielami krajowej służby granicznej, która natychmiast
zainicjowała działania naprawcze. Po wizycie
Trybunału Komisja zaleciła, aby rząd Ukrainy
zamknął ośrodek w Pawczynie z powodu niskich
norm przestrzegania praw człowieka. W tym
samym czasie Rada Ministrów podjęła decyzję
o zamknięciu ośrodka w Pawczynie, jak tylko
będą dostępne inne obiekty.
Ramka 5 – Słaby postęp w tworzeniu
nowych ośrodków zakwaterowania dla
nielegalnych imigrantów
Zanotowano opóźnienia w renowacji wybranych
ośrodków zatrzymań dla imigrantów w Żurawcu
(obwód wołyński) i Rozsudiwie (obwód czernihowski) z powodu niestabilności politycznej
(„pomarańczowa rewolucja”), zmian we właściwym ministerstwie w latach 2004–2005 oraz
braku przekazania środków w ramach podjętego zobowiązania.
44
Decyzja o zmniejszeniu liczby miejsc zakwaterowania z 1260 do 250 została oparta na praktyce europejskiej, ponieważ uznano, że większa
liczba miejsc ujemnie wpłynie na działanie
ośrodka. W 2007 r. zanotowano znaczny postęp
w pracach renowacyjnych. W tym samym czasie
oba ośrodki zatrzymań rozpoczęły funkcjonowanie zgodnie z europejskimi praktykami.
Ramka 6 – Niepełne wykorzystanie nowo
wybudowanych ośrodków dla osób
starających się o azyl
Pod koniec 2006 r. tymczasowy ośrodek zakwaterowania w Odessie był w stanie udostępnić
250 miejsc osobom starającym się azyl dzięki
projektowi „Wzmocnienie systemów azylu na
Ukrainie i w Mołdawii”. Co prawda w momencie kontroli wykorzystywana była tylko
połowa miejsc w tym ośrodku zakwaterowania
z powodu braku finansowania krajowego. Ośrodek w Mukaczewie stał się operacyjny w listopadzie 2007 r., po tym, jak Komisji udało się
przekonać rząd Ukrainy do przekazania tytułu
własności gruntu i budynku przez krajową
służbę straży granicznej na rzecz Państwowego
Komitetu ds. Grup Narodowych i Religii oraz do
udostępnienia państwowych środków na jego
funkcjonowanie.
26.
Komisja zwraca uwagę na aspekty finansowe
podczas swoich spotkań z rządem ukraińskim.
Podział zadań pomiędzy krajową służbą straży
granicznej a Ministerstwem Spraw Wewnętrznych jest jasny i regulowany przepisami prawa:
odpowiedzialność krajowej służby straży granicznej kończy się po upływie 10 dni (zatrzymanie krótkoterminowe), następnie nielegalni
imigranci powinni być przekazani Ministerstwu
Spraw Wewnętrznych. Ponieważ jednak ministerstwo jeszcze do niedawna nie prowadziło
żadnego ośrodka zatrzymań, przepisy nie były
stosowane, a służby straży granicznej przetrzymywały imigrantów do 6 miesięcy, czyli przez
maksymalny okres dozwolony na podstawie
przepisów obowiązujących na Ukrainie.
27.
Projekt wzmocnienia krajowego systemu azylu
na Białorusi napotkał na problemy administracyjno-prawne, które zostały rozwiązane przez
delegaturę KE za pośrednictwem kontaktów
z administracją krajową. Tymczasowy ośrodek
zakwaterowania dla osób ubiegających się
o azyl, znajdujący się w obwodzie Gomel na
Białorusi, został oficjalnie otwarty 16 stycznia
2008 r. i już działa oraz jest wykorzystywany.
34.
Podejmując próbę usprawnienia wymiany informacji między ukraińskimi organami ścigania,
Komisja – we współpracy z Interpolem – badała
możliwości wyposażenia krajowej służby straży
granicznej na Ukrainie w system i24/7. Jednak
z przyczyn związanych z suwerennością państwa jest to niewykonalne.
35.
Ukraina jeszcze nie ratyfikowała Konwencji
Rady Europy dotyczącej ochrony danych osobowych, co jest warunkiem przekazywania
takich danych. Komisja nalega, aby Ukraina
ratyfikowała Konwencję, ponieważ pozwoli to
na wzajemną współpracę organów ścigania.
Brak ratyfikacji Konwencji dotyczącej ochrony
danych osobowych jest także powodem, dla
którego nie podpisano jeszcze strategicznej
umowy z Europolem.
36.
Już w 2000 r. Komisja prowadziła aktywne działania w regionie w obszarze zwalczania handlu ludźmi. W związku z zaangażowaniem się
innych darczyńców w tę walkę Komisja wstrzymała planowanie takich projektów w ramach
dwustronnego programu TACIS. Ostatni projekt
był prowadzony na Białorusi w ramach krajowego planu działania na 2005 r.
40.
Proces legislacyjny – przynajmniej na Ukrainie –
był utrudniony z powodu częstych zmian w rządzie po „pomarańczowej rewolucji”. Ogólnie
rzecz biorąc, procesy legislacyjne w regionie
przebiegają powoli.
45
41.
W czasie wizyty przedstawicieli Trybunału skala
przejmowania dostaw narkotyków była rzeczywiście umiarkowana. Jednak od tego czasu
nastąpiła znaczna poprawa. W 2007 r. Ukraina
przejęła łącznie 415 kg heroiny i 19 kg kokainy,
a w ciągu pierwszych pięciu miesięcy 2008 r.
214 kg heroiny i 41 kg kokainy. W Mołdawii
w lutym 2008 r. przejęto 200 kg heroiny. Projekt
KE rzeczywiście przyczynił się do zwiększenia
liczby przejęć narkotyków dzięki działaniom
mającym na celu budowanie potencjału.
47.
Projekt „Reforma sądów arbitrażowych i wsparcie reformy administracji sądowej” przyniósł
konkretne rezultaty, ponieważ był pierwszym
projektem w dziedzinie pomocy dla sądownictwa na Ukrainie o takim zakresie i na taką
skalę, przy tym był wdrażany w kontekście
instytucjonalnym nadal charakteryzującym się
działającą na wzór sowiecki administracją. Niektóre istotne zmiany operacyjne zasugerowane
w ramach projektu zostały wprowadzone przez
krajową administrację sądową.
Zapewnienie przejrzystości zakupów wszystkich
sprzętów przyczyniło się w niektórych przypadkach do anulowania przetargu, co w rezultacie
spowodowało opóźnienia.
50.
Kolejny projekt rozpoczęto w sierpniu 2006 r.,
przy czym powolny start był spowodowany rezygnacją doradcy ds. zwalczania korupcji wkrótce
po konferencji, na której ogłoszono uruchomienie projektu, w związku z czym konieczne było
rozpoczęcie poszukiwań nowego pracownika.
52.
Kryzys polityczny w latach 2006–2007 negatywnie wpłynął na tempo reform oraz działań związanych z przyjęciem nowej ustawy o zwalczaniu
korupcji oraz planu działania w sprawie zwalczania korupcji. Działania związane z projektem
ponownie nabrały tempa pod koniec 2007 r.,
kiedy w wyniku przyspieszonych wyborów parlamentarnych władzę przejęły proprezydenckie
siły polityczne. Plan roboczy projektu został
poddany przeglądowi na spotkaniu grupy sterującej w dniu 29 listopada 2007 r., zatwierdzono również listę działań priorytetowych na
okres od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. Część
działań związanych z przygotowaniem i przyjęciem ustawy o zwalczaniu korupcji zostało
przesuniętych na lata 2008 i 2009.
a)
Plan działania w sprawie zwalczania korupcji
(ACAP) uruchomiono przy wsparciu udzielonym
w ramach projektu. Następnie jednak Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło decyzję o samodzielnym opracowaniu planu. Jako środek
następczy mający na celu wsparcie wdrożenia
ACAP, projekt zakładał pomoc w opracowaniu
„pakietu antykorupcyjnego”. Ocena ekspertów
przygotowana przez Radę Europy koncentrowała się na pakiecie antykorupcyjnym zawierającym projekty trzech ustaw. Ekspertyza
przewodniczącego Grupy Państw przeciwko
Korupcji (GRECO) wskazuje na wysoką jakość
poprawionych projektów ustaw.
Eksperci mieli dostęp do ACAP dopiero na
krótko przed jego przyjęciem. Nie było więc
możliwości zasugerowania zmian w dokumencie. Co więcej, projekty ustaw miały być
przyjęte w tym samym czasie, co plan działania w celu stworzenia podstaw prawnych do
walki z korupcją na Ukrainie. Uruchomienie
projektu i przystąpienie Ukrainy do GRECO
posłużyło jako katalizator do przyjęcia planu
działania. Mimo wszystko powstało wrażenie,
że przy przyjmowaniu planu działania celem
rządu było „terminowe przekazanie sprawozdania” na temat podjętych działań, a nie stworzenie dobrze zaplanowanego, wyczerpującego
i łatwego do wdrożenia dokumentu.
46
b)
ACAP został przyjęty dopiero w sierpniu 2007 r.,
dlatego w momencie przeprowadzania kontroli
nie można było podjąć żadnych działań związanych z monitorowaniem ACAP.
Wsparcie dla projektu jest obecnie udzielane za
pośrednictwem międzyinstytucjonalnej grupy
roboczej w sprawie zwalczania korupcji, na której członka powołano przedstawiciela zespołu
projektowego. Jednym z celów grupy jest monitorowanie wdrożenia ACAP. Problem finansowania partii politycznych był po raz pierwszy
podnoszony na posiedzeniu grupy sterującej
6 marca 2007 r., ale został zbagatelizowany
przez Ministerstwo Sprawiedliwości.
W kwestii sondażu opinii publicznej dotyczącego korupcji władze na Ukrainie wysłały jednoczesne wnioski do kilku międzynarodowych
darczyńców bez zapewnienia niezbędnej koordynacji i rozpowszechniania informacji.
54.
a), b), c)
Głównym problemem rzeczywiście była trudna
sytuacja polityczna utrzymująca się od kwietnia 2007 r. do końca roku. Punkt widzenia Trybunału w sprawie oceny potrzeb w obszarze
sprawiedliwości/sądownictwa/walki z korupcją
na Ukrainie jest w głównej mierze rezultatem
niezwykle trudnego i specyficznego kontekstu cechującego się wysokim stopniem fragmentaryzacji i „rozmycia” odpowiedzialności
różnych podmiotów wykonawczych, a także
brakiem jakiejkolwiek koordynacji pomiędzy
sektorami.
Projekt został zaplanowany i opracowany
przy udziale jego przyszłych beneficjentów
(m.in. Ministerstwa Sprawiedliwości). Lokalne
poczucie odpowiedzialności zostało więc
zapewnione od początku projektu i potwierdzone przez obecny rząd, utworzony po wyborach w 2007 r.
Regularne inicjatywy w obszarze koordynacji
darczyńców były opracowywane przez zespół
projektowy w celu dzielenia się informacjami,
zapewnienie spójności różnych interwencji
i uniknięcia nakładania się pomocy. Początkowe
trudności związane z zatrudnieniem zostały
przezwyciężone, a kwestia powierzchni biurowej została rozwiązana wraz z powołaniem
nowego rządu.
Należy podkreślić, że kraj będący beneficjentem
pomocy nie ma obowiązku współfinansowania.
55.
a)
Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie całą
odpowiedzialność za zarządzanie programem
od delegatury w Kijowie. Komisja przyznaje
rację Trybunałowi, że problemem jest zapewnienie obsady kadrowej w odpowiedniej liczbie
i o odpowiednich kwalifikacjach.
b)
Choć mieszana struktura funduszu spowodowała pewne komplikacje pod względem
administracyjnym, nie przeszkodziła projektowi Söderköping w osiągnięciu zadowalających wyników, co zostało docenione przez
Trybunał.
Ramka 7 – Przykład niespójnego
i niewydajnego zarządzania umowami
Podział III etapu procesu Söderköping na
program AENEAS i program TACIS był spowodowany tym, że żaden z programów nie miał
wystarczających środków na sfinansowanie
projektu, który stał się szczególnie ważny po
rozszerzeniu UE w 2004 r. dla promowania
współpracy transgranicznej w obszarze azylu,
migracji i zarządzania granicami oraz dla uniknięcia wrażenia, że UE buduje nową „żelazną
kurtynę” wzdłuż swoich nowych granic.
47
56.
To prawda, że podczas wdrożenia partnerzy
Komisji nie poświęcili wystarczającej uwagi
kwestii przeznaczenia i własności gruntów.
Jednak Komisja podjęła działania naprawcze
natychmiast po otrzymaniu informacji o tych
problemach.
61.
a)
Od momentu przeprowadzenia kontroli przez
Trybunał Komisja poszerzyła zakres obowiązywania monitorowania zorientowanego na
wyniki (ang. results-oriented monitoring,
ROM).
Działania darczyńców były często koordynowane, zarówno przed programowaniem, jak
i w jego trakcie oraz po jego zakończeniu.
Koordynacja przybrała formę zinstytucjonalizowaną po podpisaniu deklaracji paryskiej.
W tym samym czasie odbyły się wspólne misje
programowe.
b)
Dwustronicowe sprawozdanie dotyczące
monitorowania zorientowanego na wyniki,
uzupełnione szczegółowym przedstawieniem kontekstu i wniosków, zawiera nie tylko
ocenę pięciu głównych kryteriów monitoringu,
takich jak właściwość, wydajność, efektywność,
oddziaływanie i trwałość, ale także łącznie 21
podkryteriów, które należy przeanalizować,
ocenić za pomocą systemu punktacji oraz udostępnić do celów statystycznych i do dalszych
porównań. Baza danych MONIS (system monitoringu informacji) umożliwia przeprowadzenie
szczegółowej i strategicznej, a przy tym łatwej
do sporządzenia i wykorzystania, analizy statystycznej przez wszystkich kierowników zaangażowanych w nadzór nad projektem, wdrożenie
oraz monitoring projektu.
57.
Pomimo nielicznych przypadków niedociągnięć
organizacje międzynarodowe zwykle mają
odpowiedni poziom know-how w dziedzinie
m.in. udostępniania wiedzy specjalistycznej,
zarządzania finansowaniem zagranicznym i skutecznego zaopatrzenia na trudnych obszarach.
W kontekście FAFA poprawie ulegnie również
definicja metod weryfikacji, ponieważ opracowany zostanie wspólny zakres działania.
Widoczność polepszy się dzięki wydaniu „Podręcznika dotyczącego widoczności i komunikacji działań zewnętrznych UE” (kwiecień 2008 r.),
który obecnie ma również zastosowanie do
organizacji międzynarodowych.
d)
W tym konkretnym przypadku podjęto decyzję
o przeprowadzeniu weryfikacji niektórych projektów Programu Narodów Zjednoczonych ds.
Rozwoju (UNDP) oraz do kontynuacji działań
na bazie dokonanych obserwacji.
60.
Komisja ściśle przestrzega procedury przekazywania sprawozdań, która pozwala na powiązanie sprawozdawczości z płatnością na rzecz
wykonawców. Niekiedy ciągłość działania
wymaga uruchomienia nowych zamówień bez
zakończenia pełnej procedury sprawozdawczosci, co nieuchronnie prowadzi do sytuacji,
w których nie wykorzystuje się wszystkich możliwości gromadzenia informacji.
Ramka 8 – Zdobyte doświadczenia
w niewystarczającym stopniu wykorzystane
w nowych projektach
a)
Projekt kontynuacji był najlepszym wnioskiem, który wpłynął po zaproszeniu do składania wniosków w ramach programu AENEAS
2005. Spełnia on faktyczne potrzeby ośrodków
zatrzymań w regionie karpackim.
b)
W kwestii harmonogramu realizacji kontynuacji projektu, projekt CBMM II został podpisany w celu wsparcia pozytywnego rezultatu
negocjacji pomiędzy KE a Ukrainą, dotyczących
umowy o readmisji. Uwzględniono doświadczenia zdobyte przy realizacji projektu CBMM I,
zwłaszcza w odniesieniu do głównego celu tymczasowych obiektów zakwaterowania oraz kwestii wcześniejszego wyjaśnienia przeznaczenia/
własności gruntu z jednostką odpowiedzialną,
a także dodatkowych środków potrzebnych
ośrodkowi zatrzymań imigrantów na Wołyniu
i udostępnionych na II etapie projektu.
48
WNIOSKI I ZALECENIA
63.
Komisja z zadowoleniem przyjmuje do wiadomości ogólnie pozytywną ocenę Trybunału dotyczącą skontrolowanych projektów. Ich zakres
był w naturalny sposób ograniczony w celu
uniknięcia „rozmycia” działań i zmniejszenia
ryzyka niskiej skuteczności, biorąc pod uwagę
skalę problemów do rozwiązania w krajach
będących w okresie transformacji. W przypadku
elementu projektów dotyczącego budowania
potencjału osiągnięto ogółem satysfakcjonujące rezultaty, natomiast w przypadku elementów, takich jak prace lub dostawy, udało się
osiągnąć wolniejszy postęp z powodu zastosowania procedur przetargowych koniecznych do
zagwarantowania odpowiedniej logistyki przez
administrację kraju będącego beneficjentem.
64.
Główny problem trwałości poprawy jest rozwiązywany dwustopniowo. Z jednej strony projekty w obszarze zarządzanie granicami są silnie
ukierunkowane na wzmocnienie technicznego
i instytucjonalnego potencjału beneficjentów. Z drugiej strony oceny i zalecenia EUBAM
zostały w Mołdawii i na Ukrainie wdrożone na
szczeblu krajowym przy dodatkowym wsparciu
ze strony WE w celu zapewnienia odpowiedniej
trwałości w perspektywie długoterminowej.
65.
Pokojowe rozwiązanie konfliktu naddniestrzańskiego jest faktycznie dokonywane głównie na
poziomie politycznym.
67.
Z przyczyn związanych z suwerennością kraju,
w tym z bezpieczeństwem, ostateczną odpowiedzialność za osiągnięcia w obszarze ścigania
i poprawy współpracy pomiędzy poszczególnymi służbami w tej dziedzinie ponoszą władze
krajowe.
68.
Komisja uważa, że w obszarze walki z korupcją następuje stopniowy postęp. Działająca
w ramach Rady Europy Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO), której członkiem
Ukraina została w 2006 r., przyjęła sprawozdanie ekspertów w marcu 2007 r. (opublikowane w październiku 2007 r.). Ukraina powinna
ustosunkować się do sprawozdania GRECO najpóźniej jesienią 2008 r. Celem wspomnianego
planu działania w sprawie zwalczania korupcji
jest przedstawienie licznych zaleceń przekazanych przez GRECO. Kwestie, jakimi należy się
zająć, obejmują:
•
ustanowienie specjalnej jednostki zajmującej się przestępstwami korupcji,
•
uchylanie nieuzasadnionych immunitetów i zaostrzenie procedur przyznawania
immunitetów,
•
zwiększenie przejrzystości zamówień
publicznych,
•
karanie przestępstw związanych z korupcją, z których większość nie jest ścigana
karnie.
Zalecenie
a)
Co do zasady rozporządzenie w sprawie agencji
FRONTEX daje tej agencji mandat do prowadzenia działań mających na celu usprawnienie
współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a krajami trzecimi. Jednakże Komisja zgadza się na to, aby zwracać się do niej o pomoc.
Komplementarność sprzętu służb granicznych
była i w dalszym ciągu będzie zapewniona przy
współpracy z innymi darczyńcami.
b)
Komisja zgadza się z zaleceniem Trybunału
i pragnie podkreślić, że w kontekście programu pomocy związanego z readmisją (2007)
takie zobowiązanie zostało już potwierdzone przez ukraińskie Ministerstwo Spraw
Wewnętrznych.
49
c)
Komisja zgadza się z zaleceniem Trybunału.
Zalecenie jest realizowane w ramach wspólnego projektu KE i Rady Europy „Współpraca
Międzynarodowa w Sprawach Karnych na Ukrainie” (UPIC), który realizowany jest od 2006 r.
d)
Komisja bada i będzie nadal badać możliwości
promowania zaangażowania podmiotów niepaństwowych w politykę zwalczania korupcji.
69.
Głównym problemem był trudny kontekst
polityczny od kwietnia 2007 r. do końca roku.
Pomimo tego uzyskano potwierdzenie przejęcia odpowiedzialności na poziomie lokalnym.
Początkowe problemy kadrowe zostały rozwiązane dzięki zatrudnieniu w pełnym wymiarze
godzin pracownika Rady Europy, który przejął
bezpośredni nadzór/kierownictwo nad sprawami związanymi z projektem.
70.
Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie
wszystkie obowiązki związane z zarządzaniem programem od delegatury w Kijowie, co
powinno rozwiązać problemy kadrowe.
W kwestii współistnienia licznych instrumentów finansowych UE służących realizacji tych
samych celów, wykorzystanie dwóch instrumentów finansowych do wsparcia projektu
Söderköping było w tamtym czasie odpowiednim rozwiązaniem dla skali problemu.
71.
Komisja zobowiązała się do systematycznego
podejmowania i umacniania wysiłków mających na celu koordynację działań darczyńców
na Ukrainie, była również organizatorem regionalnej konferencji dotyczącej koordynacji darczyńców w styczniu 2008 r., która rozpoczęła
ten proces.
Dodatkowo analizowane są możliwości tworzenia wspólnego programu, przy czym zrealizowano już jedną misja programową na Ukrainie
przy udziale Szwedzkiej Agencji ds. Rozwoju
Międzynarodowego (SISA).
72.
Komisja zwraca uwagę na istotną rolę czynników zewnętrznych.
Zalecenie
Komisja powinna:
a)
Zapewnienie obsady kadrowej w odpowiedniej liczbie i o odpowiednich kwalifikacjach
stanowi wyzwanie. Jednakże delegatura KE
w Mołdawii przejęła obecnie całą odpowiedzialność za zarządzanie programem od delegatury w Kijowie. Oprócz tego w delegaturze
na Ukrainie z dniem 1 września 2008 r. Wdrożono wewnętrzną reorganizację personelu
operacyjnego w celu redystrybucji obciążenia
pracą, zwłaszcza w obszarze sprawiedliwości,
wolności i bezpieczeństwa.
b)
Choć ENPI jest instrumentem bardziej elastycznym, niż jego poprzednik, nadal konieczny jest
podział pracy pomiędzy instrumentami finansowania według związanych z nimi korzyści
i specyfiki każdego z nich. Na przykład programy ENPI na Ukrainie i w Mołdawii skupiają
się raczej na dużych programach pomocy sektorowej, a nie na małych projektach. Jest to
zgodne z potrzebą poprawy kierunków zainteresowań i strategicznych rezultatów finansowania poprzez ENPI. Jednakże inne instrumenty,
takie jak program tematyczny w obszarze azylu
i migracji, mają możliwość zmobilizowania
mniejszej puli środków znacznie szybciej i elastyczniej niż programy reform sektorowych na
dużą skalę.
50
c)
Standardowa umowa dotycząca wkładu
odzwierciedla wymogi rozporządzenia finansowego i zawiera szczegółowe wymagania
dotyczące obowiązków dla organizacji międzynarodowych w kwestii zauważalności, informacji o ustaleniach dotyczących kontraktów oraz
zamówień, przyznawania dotacji, przestrzegania kryteriów wyłączenia i odpowiedniego
upubliczniania informacji po otrzymaniu finansowania z WE oraz zamówień udzielonych przez
organizację.
d)
Komisja współpracuje z rządami partnerskimi,
państwami członkowskimi i innymi darczyńcami w celu promowania i wspierania krajowych mechanizmów koordynacji darczyńców,
i będzie kontynuowała swoje działania w tym
kierunku.
e)
Komisja zgadza się, że kraj beneficjent powinien jasno wyrazić swoje interesy, i pragnie
podkreślić, że interesy te są wyrażane w umowach o partnerstwie i współpracy oraz planach
działania ENP. Są one dodatkowo brane pod
uwagę na etapie identyfikacji projektu w krajowym dokumencie strategicznym oraz krajowych
programach indykatywnych zgodnie z planami
działania EPS. Krajowy udział jest przewidziany
w zależności od charakteru projektu.
W ramach regularnego monitorowania zorientowanego na wyniki szczególna uwaga zostanie następnie poświęcona zdefiniowaniu celów
zgodnych z politycznym i instytucjonalnym
potencjałem krajów beneficjentów. Jeżeli chodzi o długość okresów wdrożenia, jest ona określona przy uwzględnieniu możliwości absorpcji
przez kraje beneficjentów, mierzonej jako czas
potrzebny na wdrożenie reform sektorowych.
73.
Zalecenie
Komisja podziela tę wątpliwość i pragnie podkreślić, że na etapie przygotowywania projektu uwzględniła odpowiednie informacje
pochodzące ze zdobytych doświadczeń. Fiszka
identyfikacyjna projektu jest wykorzystywana
przez Grupę ds. Zapewnienia Jakości do celów
kontroli, której wyniki zostają uwzględnione
w fiszce działania, będącej elementem decyzji
o finansowaniu i zawieracej część poświęconą
zdobytym doświadczeniom (część 2.2).
Europejski Trybunał Obrachunkowy
Sprawozdanie specjalne nr 9/2008
Skuteczność wsparcia UE w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, udzielonego Białorusi, Mołdawii i Ukrainie
Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich
2009 – 43 str. – 21 x 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-148-6
DOI 10.2865/46676
Jak otrzymać publikacje UE
Płatne publikacje Urzędu Publikacji są dostępne w EU Bookshop http://bookshop.europa.eu.
Ze strony tej można złożyć zamówienie na publikacje w dowolnym biurze sprzedaży.
Pełną listę sprzedawców naszych publikacji na całym świecie można uzyskać, wysyłając faks
pod numer +352 2929 42758.
Q J -A B -08- 0 0 9 - PL - C
W SPRAWOZDANIU SPECJALNYM PT. „SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃST WA I SPRAWIEDLIWOŚCI,
UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE” PODDANO ANALIZIE
SKUTECZNOŚĆ POMOCY UDZIELONE J PRZEZ UE ORAZ ZBADANO
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
PRZYCZYNY OSIĄGNIĘCIA WYNIKÓW SŁABSZYCH NIŻ POCZĄTKOWO
2008
ZAKŁADANO. OCENIONO W NIM TAKŻE, W JAKIM STOPNIU KOMISJA
WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIA JĄCĄ UWZGLĘDNIENIE
ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ
POMOCY W TYM OBSZARZE. SPRAWOZDANIE ZAWIERA SZCZEGÓŁOWE
Sprawozdanie specjalne nr 9
Z A L E C E N I A , K TÓ R E M O G Ą P O M Ó C K O M I S J I W Z W I Ę K S Z E N I U
SKUTECZNOŚCI WSPARCIA UDZIELANEGO TYM TRZEM KRAJOM.
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE W OBSZARZE
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI,
UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
PL
ISBN 978-92-9207-148-6

skuteczność wsparcia ue w obszarze wolności

Transkrypt

Podobne dokumenty

Konflikt ukraińsko–rosyjski

PILNA POTRZEBA POMOCY

O Republice Mołdawii Położenie geograficzne: Republika Mołdawii

Informacja prasowa - PomagajUkrainie.pl

Studia na Ukrainie. Dostać się na medycynę – to marzenie nie

Igor Prociuk - posiada wykształcenie wyższe. Ukończył Uniwersytet

MSZ Francji zasłania się sądem ws. Ablyazova. Niesłusznie

Raz, dwa, trzy i po polsku mówisz Ty! Podręcznik do nauki języka

Zwracamy się do Państwa o pomoc: mogą to być dary pieniężne i

Warszawa, dnia 25 wrze5nia 2Ot3 r. Ministerstwo Spraw