Marcin Kowalczyk

JoMS 1/16/2013, ss. 353-371
Marcin Kowalczyk
WSGE | 353
354 | WSGE
Irregularities in privatization of Icelandic
finanacial sector – case study
Nieprawidłowości związane z prywatyzacją
islandzkiego sektora finansowego - analiza przypadku
dr Marcin Kowalczyk
Wydział Prawa i Administracji,
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Katedra Ekonomii i Administrowania Instytucjami Publicznymi
[email protected]
Abstracts
Financial crisis in Iceland, involving excessive and uncontrolled growth
of the banking sector, exhibited the weakness of the controlling agencies,
including the Central Bank of Iceland (CBI). This paper critically analyses
the privatization of Icelandic banking sector, its irregularities and causes of
the economic breakdown, which took place in October, 2008.
Kryzys finansowy w Islandii związany z nadmiernym i niedostatecznie kontrolowanym rozrostem sektora bankowego ujawnił słabość instytucji kontrolujących tamtejsze banki, w szczególności Banku Centralnego
Islandii (CBI). W niniejszej publikacji krytycznej analizie poddano proces
prywatyzacji islandzkiej bankowości, nieprawidłowości temu towarzyszące, jak również przyczyny załamania gospodarczego zapoczątkowanego
w październiku 2008 roku.
Key words:
corruption, political corruption, banking, financial institutions, public institutions, CBI, Iceland, Icesave
korupcja, korupcja polityczna, bankowość, instytucje finansowe, instytucje
publiczne, Bank Centralny Islandii (CBI), Islandia, Icesave
WSGE | 355
Wprowadzenie
Zjawisko korupcji politycznej zostało zaprezentowane na zasadzie analizy przypadku dla Islandii – państwa z bardzo dynamicznie rozwijającym
się rynkiem finansowym. Jego nadmierny rozrost, przy braku odpowiedniej kontroli państwowej, sprzyjał zjawiskom korupcjogennym, mogącym
zagrozić stabilności gospodarczej państwa. W istocie, w roku 2008 mechanizm korupcji politycznej doprowadził do faktycznego upadku gospodarczego państwa.
Analiza pojęcia korupcji, z uwzględnieniem zjawiska korupcji
politycznej
Pojęcie korupcji wywodzi się z języka łacińskiego. W pierwotnym znaczeniu słowo to – corruptio, oznaczało zepsucie, przekupstwo, sprzedajność (Wierzbicka, 2008, Karolczak-Biernacka 2008). Z kolei dla terminu
corrumpere stosuje się określenia: rozszarpać, zniszczyć, zepsuć (moralnie)
(Karolczak-Biernacka 2008). We współczesnych definicjach tego pojęcia
uwydatnia się charakter uprzywilejowanych stanowisk publicznych, których przedstawiciele mogą ulegać naciskom korupcyjnym. Tak więc Bank
Światowy definiuje korupcję jako: nadużywanie stanowisk publicznych dla
osiągnięcia prywatnych korzyści (2008 the Social Report, witryna przeglądana w dniu 15.11. 2012). Według cywilnoprawnej konwencji o korupcji
sporządzonej w Strasburgu 4 listopada 1999 roku, korupcja to żądanie,
proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio,
łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści lub jej obietnicy,
która wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku
lub zachowanie wymagane od osoby otrzymującej łapówkę, nienależną
korzyść lub obietnicę (Romanowska, Jedlińska, 2012).
W ujęciu zastosowanym na potrzeby OECD korupcja w węższym ujęciu, stosowanym dla świata polityki (korupcja polityczna), to nadużywanie
przez władze lub przedstawicieli politycznych ich uprawnień politycznych
w celu osiągnięcia nieuprawnionych, z reguły tajnych, korzyści prywatnych
(OECD Glossary of statisticalterms, witryna przeglądana w dniu 15.11.
2012).
Prof. Barbara Karolczak-Biernacka wskazuje, iż ze względu na powszechność występowania „z natury rzeczy korupcja stała się też przedmiotem ustanowień i regulacji, podjętych przez Unię Europejską, której
Traktaty i rekomendacje obowiązują państwa stowarzyszone, w tym więc
356 | WSGE
i Polskę” (Karolczak-Biernacka 2008, s. 3).
Według definicji zaczerpniętej od Naczelnej Izby Kontroli korupcja
postrzegana jest nie tylko w kontekście przestępstw korupcyjnych, ale
także w nawiązaniu do wszystkich mechanizmów i zjawisk, które dotyczą
wykorzystywania funkcji publicznych dla przysporzenia sobie lub innym
osobom korzyści majątkowych lub osobistych (Szustakiewicz, 2008).
Zgodnie z powyższą charakterystyką w zakresie pojęciowym zjawiska
korupcji znajdą się więc następujące działania:
• przekupstwo – rozumiane jako przyjmowanie lub wręczanie dóbr
materialnych w zamian za uzyskanie innych korzyści (np. przyznanie
koncesji, wydanie decyzji sądu, uniknięcie obowiązku podatkowego
lub opłaty celnej),
• nepotyzm – faworyzowanie rodziny przy obsadzie stanowisk w administracji,
• protekcja – pomoc dzięki prywatnym wpływom w instytucji,
• kradzież – rozumiana jako przywłaszczenie środków publicznych,
• uchylanie się od obowiązków celnych lub podatkowych,
• zakup zamówień – kontraktów, zleceń usług, robót budowlanych etc.,
• finansowanie partii politycznej w trakcie kampanii wyborczej w zamian za przyszłe wpływy,
• bezprawne dysponowanie środkami budżetowymi.
Katarzyna Romanowska i Edyta Jedlińska (2012) wyróżniają następujące rodzaje korupcji:
• administracyjną – np. wpływanie na decyzje administracyjne czy wydawanie uprawnień,
• gospodarczą – to akty przekupstwa w sektorze gospodarki,
• wyborczą – przekupstwo i sprzedajność mająca na celu wywarcie
wpływu na głosowanie,
• polityczną – przekupstwo i sprzedajność związana z przejęciem władzy, oferowaniem stanowisk,
• samorządową – proponowanie stanowisk lub korzyści w sektorze administracji na szczeblu lokalnym,
• legislacyjną – wpływanie na ustawodawstwo - w zakresie zamówień
publicznych – jest mocno zróżnicowana i dotyczy wszystkich etapów
WSGE | 357
•
zamówienia publicznego,
w zakresie zamówień prywatnych – najczęściej dotyczy uzależnienia,
np. zakupu towaru od uzyskania korzyści osobistej (s. 70).
Z kolei prof. Barbara Karolczak-Biernacka (2008) wskazuje na dwa rodzaje korupcji – czynną i bierną:
Korupcja bierna w sektorze publicznym to umyślne działanie urzędnika, który bezpośrednio lub za pośrednictwem żąda lub otrzymuje korzyści
dowolnego rodzaju dla siebie lub strony trzeciej lub też przyjmuje obietnice
takiej korzyści, podejmującego działanie lub powstrzymującego się od czynności wynikającej z jego obowiązku lub wykonującego swoją funkcję z naruszeniem obowiązków urzędnika (s. 14).
Z kolei korupcję czynną w sektorze publicznym prof. Karolczak-Biernacka (2008) przedstawia jako:
Umyślne działanie kogokolwiek w postaci dawania obietnicy lub przekazywania, w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem, korzyści dowolnego
rodzaju urzędnikowi lub stronie trzeciej, aby sprawić, by osoba ta postępowała lub powstrzymywała się od czynności zgodnie z jej obowiązkiem lub
wykonywała swoją funkcję z naruszeniem obowiązków urzędnika. (s. 14).
W odniesieniu do korupcji nie bez znaczenia pozostaje wpływ tego
zjawiska na poziom zaufania do instytucji publicznych (dane te zostały
przedstawione w tabeli nr 1). Tak więc w gronie państw OECD poziom
zaufania do instytucji publicznych jest stosunkowo wysoki w państwach
z niskim wskaźnikiem korupcji (państwa skandynawskie: Dania, Finlandia
Szwecja; jak również Nowa Zelandia, Australia, Szwajcaria czy kraje
Beneluxu). Z kolei w przypadku państw z wysokimi wartościami wskaźnika korupcji (Grecja, Izrael, Portugalia, Węgry, Czechy) można zaobserwować niepokojącą tendencję do traktowania państwa z dużą dozą nieufności. Obserwacja państw spoza grupy OECD (Republiki Południowej
Afryki, Indonezji i Indii) wskazuje na dość interesujące odwrócenie prawidłowości w przypadku trzech wymienionych państw – wysokiemu wskaźnikowi korupcji towarzyszą stosunkowo duże wartości wskaźnika zaufania
do instytucji publicznych. Powodem tego może być wpisanie zjawisk korupcyjnych w swoistą normę zachowań urzędniczych – łapówka potocznie
postrzegana przez Europejczyka w sposób pejoratywny, w Indiach może
358 | WSGE
stanowić swoiste „dodatkowe” wynagrodzenie urzędnika, gwarantując
jednocześnie pomyślny przebieg np. sprawy służbowej. W innej grupie
państw spoza OECD (Rosja, Brazylia), podobnie jak wśród członków
OECD, wysokiemu wskaźnikowi korupcji towarzyszy niski poziom zaufania do instytucji publicznych.
Mechanizmy politycznej korupcji w Islandii – wprowadzenie
Islandia zamieszkała przez nieco ponad 319 tys. osób aż do końca lat
dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia nie posiadała silnie rozwiniętego
systemu finansów i bankowości. Jednakże w trakcie ostatnich kilkunastu
lat tempo prywatyzacji i rozrostu instytucji finansowych było wręcz imponujące. W 2003 roku wartość łącznych aktywów sektora finansowego
odpowiadała 174 proc. Produktu Krajowego Brutto Islandii, podczas gdy
pod koniec 2007 roku wskaźnik ten wzrósł do 744 proc. PKB (ponad czterokrotny wzrost w bardzo krótkim 4-letnim okresie). Jednocześnie wzrost
PKB Islandii w okresie 2003-2007 utrzymywał się na przeciętnym poziomie
5,5 proc. Warto nadmienić, iż z powodu silnej deprecjacji korony islandzkiej (ISK), dokonującej się w 2008 roku, aktywa sektora finansowego w odniesieniu do PKB Islandii wzrosły do poziomu 1000 proc. Spowodowało to
jednocześnie olbrzymi wzrost zagranicznych aktywów i wzrost zadłużenia
sektora bankowego, tym samym zagrażając sprawnej obsłudze zadłużenia
zagranicznego Islandii (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011). Tym
bardziej powyższe dane odzwierciedlają olbrzymią dynamikę wzrostu sektora instytucji finansowych, dokonującego się w sposób niewspółmierny
do ogólnego poziomu rozwoju gospodarczego Islandii.
Duże znaczenie dla rozwoju owej niepokojącej tendencji miała polityka tworzenia zachęt do dynamicznego wzrostu usług sektora finansowego. Wystarczy nadmienić, iż jeszcze na początku XX wieku Islandia pod
względem potencjału gospodarczego, mierzonego jako PKB na mieszkańca, miała dane oscylujące na poziomie współczesnej Ghany, podczas gdy na
początku XXI wieku wyprzedziła pod tym względem Danię. Wszystko to
dokonało się za sprawą utrzymywania stabilnego, zrównoważonego tempa wzrostu PKB, na średnim poziomie 2,6 proc. rocznie (Benediksdottir,
Danielsson, Zoega, 2011). Duży wpływ na owe dobre wyniki w trakcie
ostatniego stulecia miał stosunkowo długi czas pracy w ciągu dnia oraz
towarzysząca temu coraz lepsza edukacja na każdym poziomie kształcenia
WSGE | 359
(OECD Labor Force Statistics). Co istotne dla przyszłego rozwoju sektora finansowego, od początku XX wieku Islandia posiadała dostęp do zagranicznych aktywów, a to za sprawą powstania pierwszego prywatnego
banku, obsługującego m.in. modernizację i mechanizację islandzkiej floty
rybackiej. Z kolei z punktu widzenia zbliżenia się do rynku ogólnoeuropejskiego bardzo duże znaczenie miało podpisanie porozumienia w sprawie przystąpienia do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) oraz
Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu. Z punktu widzenia tzw.
państw stowarzyszonych (Islandia, Norwegia i Liechtenstein), członkostwo w EOG stanowi istotny krok na drodze do pełnego członkostwa we
Wspólnocie Europejskiej.
Islandia od początku lat 20. utożsamiana z szybkim rozwojem gospodarczym, pod względem potencjału ludzkiego, miała na wzór Szwajcarii
skoncentrować się na rozwoju nowoczesnych usług finansowych, czego
efektem miało być zwrócenie większej uwagi zagranicznych inwestorów.
Na zamysł ten wskazuje m.in. następujący fragment przemówienia prezydent Islandii Ólafura Ragnara Grimssona, wygłoszone podczas wizyty
w Walbrook Club w Londynie w 2005 roku:
Ostatnimi czasy odkryłem, iż wielokrotnie […] byłem w obowiązku wytłumaczenia, w jaki sposób i dlaczego islandzcy przedsiębiorcy są w stanie
sprostać wyzwaniom, którym nie są w stanie podołać inni, czyli innymi słowy miałem wyjawić istotę tego sukcesu…
Jakże było to możliwe, aby osiągnąć sukces na tylu różnych polach w tak
krótkim czasie, w dziedzinach, w których nie posiadaliśmy przewagi
konkurencyjnej, wśród których można wymienić choćby przemysł farmaceutyczny, bankowość oraz szeroko pojęte usługi finansowe, handel detaliczny oraz przemysł związany ze światem mody – aby wymienić tylko najważniejsze spośród nich.
Oczywiście, wiele czynników przyczyniło się do sukcesu naszego przedsięwzięcia, jestem jednak przekonany, że nasz biznes, kultura, podejście, sposób myślenia oraz wzory zachowań, zakorzenione w naszej tradycji i tożsamości narodowej, odegrały kluczową rolę w tym procesie. Wszystkie z nich
stanowią zaprzeczenie dominujących teorii stosowanych przez uznane amerykańskie i brytyjskie korporacje. Odnosimy sukces, ponieważ jesteśmy inni,
i nasz bilans osiągnięć powinien służyć jako wzór do przemyśleń dla organizacji biznesowych w pozostałych państwach, tak, aby były one w stanie ich
wcześniejsze wyobrażenia i normy, na podstawie których w ich mniemaniu
można osiągnąć dobre rezultaty. Już sama ilość przypadków islandzkich or-
360 | WSGE
ganizacji sukcesu powinna tworzyć fundament do produktywnego dialogu
dotyczącego zmian we współczesnym świecie biznesu.
Wszystkiego o czym powiedziałem, dopiero doświadczycie (http://www.
forseti.is/media/files/05.05.03.Walbrook.Club.pdf witryna przeglądana
w dniu 15.11. 2012).
Należałoby zwrócić uwagę, iż w powyższym przemówieniu zostały
ukazane pewne odśrodkowe tendencje, dokonujące się w Islandii od początku lat 90. XX wieku. W poprzednich latach, jeszcze przed liberalizacją
sektora finansowego, to rząd był odpowiedzialny za strategię finansowania rozwoju poszczególnych sektorów gospodarki, zaś ustalanie poziomu stóp procentowych znajdowało się w kompetencjach kontrolowanego
przez władze publiczne Banku Centralnego Islandii. To właśnie dzięki
zrównoważonej strategii rozwoju gospodarczego poziom stóp procentowych aż do końca lat 80. XX wieku pozostawał ujemny, co było stosunkowo rzadko spotykanym zjawiskiem. Z kolei sektor bankowy poddany
był bardzo ścisłej kontroli państwowej. System finansowy Islandii tworzyło
kilka dużych banków państwowych oraz kilka mniejszych prywatnych instytucji finansowych.
Dosyć niepokojące z punktu widzenia potencjalnych korupcyjnych
wpływów były powiązania polityczno-finansowe. Otóż islandzkie banki
były w sporym stopniu powiązane z jedną lub kilkoma najważniejszymi
islandzkimi partiami politycznymi. Niestety, fakt upolitycznienia instytucji finansowych przekładał się na dobór kadry pracowniczej oraz ogólny
poziom zarządzania bankami przez nieprzygotowaną do tego kadrę menedżerską. Należy nadmienić, iż żaden spośród prezesów trzech największych islandzkich banków nie posiadał doświadczenia ani niezbędnych
kwalifikacji związanych chociażby z wykształceniem w dziedzinie ekonomii, finansów, bankowości lub zarządzania. Polityczne wpływy w bankach
powodowały jednak, iż osoby te znalazły zatrudnienie na najwyższych
szczeblach decyzyjnych (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011).
Liberalizacja, która na dobre rozpoczęła się w Islandii w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia, przede wszystkim dokonywała się poprzez:
• utworzenie islandzkiej giełdy papierów wartościowych,
• zniesienie rządowego systemu kontroli finansowej,
• prywatyzację największych islandzkich banków.
WSGE | 361
Wszystkie z przytoczonych procesów były następstwem przystąpienia Islandii do EOG, dzięki czemu nowe kraje członkowskie (Islandia,
Norwegia, Liechtenstein) przystąpiły do europejskiej strefy swobodnego
przepływu towarów, osób, kapitału i pracy. Jednocześnie nowi członkowie
EOG musieli przyjąć zobowiązanie dostosowania się do wspólnotowych
regulacji w odniesieniu do wymienionych dziedzin. Istotną korzyścią
z tego wynikającą było to, iż dzięki wynikającej z dostosowań do unijnego prawa decyzji o zniesieniu rządowego systemu kontroli finansowej,
islandzkie banki mogły rozszerzyć działalność na wspólnotowym rynku,
m.in. poprzez zakładanie zagranicznych oddziałów w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie, centrale banków mogły
być zasilane kapitałem pochodzącym z zagranicznych oddziałów. Zgodnie
z wytycznymi, stabilność islandzkich instytucji finansowych miało gwarantować podleganie unijnym regulacjom, jednakże przy wspomnianych
uprzednio niepokojących wpływach politycznych, islandzkie banki wcale
nie musiały przestrzegać odgórnie ustalonych wytycznych.
Nieprawidłowości przy prywatyzacji islandzkiego sektora
finansowego
Proces liberalizacji, jaki dokonał się w Islandii w połowie lat 90. XX
wieku, był dziełem polityków z nowej generacji, ukształtowanej w tradycji libertariańskiej. Głównym założeniem przyświecającym reformatorom
było przekonanie, iż wszelkie patologie: korupcja, stagnacja gospodarcza
oraz braku tworzenia warunków do wykorzystania szans przez Islandię,
wynikają z państwowego nadzoru i kontrolą nad najważniejszymi dziedzinami gospodarki. Podobnie jak na Węgrzech czy w Polsce, przygotowano
program powszechnej liberalizacji kluczowych sektorów islandzkiej gospodarki. Do końca lat dziewięćdziesiątych poprzedniego stulecia sprywatyzowano w zasadzie wszystkie sektory islandzkiej gospodarki, poza jednym
- bankowością. W tym czasie w kręgach rządowych stworzono strategię
rozwoju zakładającą, iż jednym z trzech filarów konkurencyjnej islandzkiej gospodarki, obok tradycyjnych dziedzin: rybołówstwa oraz przemysłu
funkcjonującego w oparciu o naturalne surowce energetyczne, może być
również bankowość i szeroko pojęte usługi finansowe (Financial Times,
1998). Kwoty dotyczące połowów ryb stanowią jeden z najbardziej zapalnych punktów negocjacji w sprawie ewentualnego członkostwa Islandii
we Wspólnocie Europejskiej oraz są źródłem napięć społecznych. Część
Islandczyków ów warunek traktuje jako ograniczenie ich suwerenności,
362 | WSGE
dlatego z podejrzliwością spogląda na sam proces rozmów w sprawie
akcesji.
Zasoby instytucji finansowych rosły niewspółmiernie do tempa wzrostu gospodarczego Islandii, dochodząc do punktu, w którym przewyższyły
dochód narodowy. O ile sam wzrost zasobów sektora finansowego nie stanowił bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa gospodarczego państwa (doskonały przykład stanowi Szwajcaria niezależnie od faz cyklów
gospodarczych nękających poszczególne europejskie państwa, państwo to
pozostawało gospodarczo niezagrożone), o tyle dużo większe znaczenie
miało niedostosowanie do owego procesu potencjału kadrowego instytucji odpowiedzialnych za nadzór nad sprywatyzowanymi bankami, oraz
szeroko pojętym obrotem finansowym, dokonującym się m.in. na islandzkiej giełdzie papierów wartościowych.
Procesowi prywatyzacji islandzkich banków, dokonującemu się w latach 1998-2003, towarzyszyły liczne nieprawidłowości. Dotyczyło to w największym stopniu dwóch największych państwowych banków: Landsbanki
oraz Bunadarbanki (następnie bank ten funkcjonował pod nazwą
Kaupthing). Banki zostały sprzedane osobom bezpośrednio powiązanym
z dwoma ugrupowaniami współrządzącymi Islandią, na zasadzie podziału
politycznego łupu. Przy finansowaniu powyższych operacji dokonano jawnych defraudacji: zakup Landsabanki został sfinansowany za zasadzie zapożyczenia się w Bunadarbanki; z kolei przyszli właściciele Bunadarbanki
pieniądze na zakup pożyczali z Landsbanki (Benediksdottir, Danielsson,
Zoega, 2011). Przyszli właściciele banków finansowali się zatem wirtualnym kapitałem. Nadużyciom tym towarzyszyła bierność urzędników odpowiedzialnych za nadzór nad sektorem finansowym, jawne defraudacje
nie wzbudzały ich czujności.
Dosyć ponuro na tle przedstawionych powyżej informacji rysuje się
fakt ślepego podążania przez Islandię drogą realizacji planów dalszego
rozwoju sektora usług finansowych. Zamysł ten doskonale oddaje cytat, jaki minister gospodarki Islandii zawarł w swoim przemówieniu z 10
kwietnia 2008 roku: „Całkowita dominacja sektora usług finansowych nad
tradycyjnymi sektorami rolnictwa oraz rybołówstwa pozwala mi stwierdzić, że symbolicznie rolę owiec i krów w naszej gospodarce zaczęły pełnić
derywatywy i obligacje” (Benediksdottir, Danielsson, Zoega, 2011).
Plany ekspansji Kaupthing, największego islandzkiego banku w czasie
załamania gospodarczego, zostały zawarte na podstawie notatek z rozmów
prezesa podczas spotkania z pracownikami banku w marcu 1999 roku.
WSGE | 363
Mianowicie, prezes banku zapowiadał plan 25-krotnego wzrostu aktywów
banku oraz 15-krotny wzrost sumy bilansowej do 2004 roku. Ponadto
bank miał rozszerzyć działalność na nowe państwa (głównie członkowie
Unii Europejskiej). Przy realizacji tych ambitnych planów bank miał zaangażować się w ryzykowne operacje finansowe, związane m.in. z zakupem
funduszy inwestycyjnych oraz obrotem papierami wartościowymi. Prezes,
widząc wyraźne niedowierzanie na twarzach pracowników, stwierdził jedynie: Jeżeli wydaje się wam, że coś możecie zrobić, to znaczy, że faktycznie
to zrobicie (Jonsson, 2009).
W kolejnych latach szybkiej ekspansji islandzkiego sektora finansowego na rynkach światowych towarzyszyło gromadzenie sporych wpływów pieniężnych w Islandii, w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi,
którym Islandia podlegała jako członek EOG. Efektem tego procesu było
duże przyspieszenie gospodarcze oraz utwierdzenie się kręgów rządowych
w przeświadczeniu, że szybki rozwój gospodarczy Islandii w kolejnych dekadach dokona się za sprawą usług finansowych oferowanych innym państwom. Proces ten wspierał również prezydent Islandii Ólafur Ragnar
Grimsson, zachęcając kraje Wspólnoty Europejskiej, ze szczególnym naciskiem na Wielką Brytanię, na inwestowanie w islandzki sektor finansowy. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż prezydent Grimssonnie był jedynie
słabo zorientowanym obserwatorem przekształceń na islandzkim rynku
finansowym - uzyskał on doktorat na University of Manchester, w latach
poprzedzających aktywność polityczną był również profesorem University
of Iceland.
W okresie 2004-2008 aktywa największych islandzkich banków wzrastały w bardzo szybkim tempie, zarówno poprzez zakup innych instytucji, jak i wzrost własnego potencjału i rozszerzanie operacji. Przykładowo,
w latach 2004-2005 Kaupthing przejął duński bank FIH Erheversvsbank
oraz brytyjski bank Singer & Friedlander. Inny islandzki bank – Glitnir
przejął w tym czasie norweski BN Bank. Dane dotyczące wzrostu sektora
bankowego przedstawiono w tabeli nr 2. Z zestawienia zawartego w tabeli
wynika, iż wszystkie z islandzkich banków rozwijały się w tempie niewspółmiernym do rozwoju islandzkiej gospodarki. Jednym z takich wskaźników
był w szczególności wzrost PKB, który, jak o tym wcześniej wspomniano, nawet w najlepszych latach nie przekraczał wartości 5-6 proc. rocznie.
W trakcie zaledwie 3-4 lat od prywatyzacji poziom aktywów islandzkich
banków kilkukrotnie przewyższył PKB Islandii. Taka dysproporcja, w razie
kłopotów sektora finansowego, zagrażała stabilności państwa. Dodatkowe
364 | WSGE
dane odnoszące się do porównania aktywów banków oraz PKB Islandii
w latach 2003-2008 zostały zaprezentowane w tabeli nr 3.
Banki w pierwszych latach rozwoju finansowały się w dużej mierze dzięki dofinansowaniu zewnętrznemu, poprzez zaciąganie zobowiązań na europejskim rynku obligacji. Proces ten w przypadku instytucji finansowych
uwiarygodniały wysokie notowaniach agencji ratingowych. Największy
z 3 wymienionych islandzkich banków, Kaupthing, w 2006 roku uzyskał
ocenę A, wystawioną przez agencję Fitch, oraz A1, wystawioną przez agencję Moody’s. Moody’s ocenił także wiarygodność Glitnir na poziomie A1,
natomiast Landsbanki na poziomie A2. Na początku 2007 roku wszystkie
islandzkie banki uzyskały podwyższenie ocen do najwyższego możliwego
poziomu Aaa. Po zawirowaniach finansowych w 2008 roku Moody’s ponownie obniżył ocenę wiarygodności banków: Glitnir uzyskał ocenę A2,
natomiast Kaupthing został oceniony na A1. Łacznie w latach 2004-2005,
dzięki emisji niskooprocentowanych papierów dłużnych ,trzy największe
instytucje finansowe zapożyczyły się łącznie na kwotę 21 mld (ponad dwukrotność rocznego PKB Islandii) (Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson,
2011). W kolejnych latach kapitał gromadzony był dzięki wpływom na rachunkach oszczędnościowych, w zagranicznych oddziałach. Do owych oddziałów należały Icesave (oddział banku Landsbanki w Wielkiej Brytanii
i Holandii) oraz Edge (oddział Kaupthing). Dodatkowym źródłem kapitału dla islandzkich instytucji finansowych były krótkookresowe pożyczki otrzymywane z Banku Centralnego Islandii oraz Banku Centralnego
Luksemburgu (Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson, 2011).
Syndrom małego państwa, nieprzystosowanie instytucji
odpowiedzialnych za walkę z nadużyciami
Osoby nadzorujące największe islandzkie banki dopuściły się czy to
w sposób czynny, czy też poprzez zaniechanie do ostatecznego upadku na
przełomie września/października 2008 roku. Do najważniejszych czynników przyczyniających się do fatalnej kondycji banków należałoby przede
wszystkimi zaliczyć elementy korupcjogenne:
• tworzenie fałszywego wizerunku instytucji zaufania publicznego, zarówno wobec depozytorów, jak i kredytobiorców, służące jako swoisty
parawan do nieuprawnionych działań;
• ryzykowne portfele inwestycyjne tworzone w oparciu o pozyskane aktywa;
WSGE | 365
•
defraudację aktywów banków przez dyrektorów zarządzających, powołanych z partyjnego klucza, nieposiadających ani umiejętności
merytorycznych, ani cech etycznych, tak bardzo istotnych przy sprawowaniu owych funkcji. Depozyty bankowe z punktu widzenia kadry zarządzającej stanowiły przede wszystkim środki przeznaczone na
wypłatę bardzo wysokiej dywidendy, przewyższającej wartość netto
banku, pozostawiając islandzkim władzom zadanie spłaty zobowiązań
wobec wierzycieli banku. Warto nadmienić, iż arogancja prezesów islandzkich banków często szła w parze z podobnymi działaniami ich
europejskich oraz w szczególności amerykańskich odpowiedników
(Benediksdottir, Gunnarsson, Hreinsson, 2011).
Dodatkowo należy nadmienić, iż islandzki sektor padł ofiarą
zawirowań na rynkach finansowych, zapoczątkowanych upadkiem
amerykańskiego banku LeehmanBrothers we wrześniu 2008 roku.
W okresie dwóch tygodni października 2008 roku wydarzenie to spowodowało upadek islandzkiego sektora finansowego. Bezpośredni powód zapaści finansowej to utrata płynności spowodowanej znacznym spadkiem
kursu korony islandzkiej w stosunku do wiodących walut. Problemy nie
ominęły islandzkiej giełdy, której indeks spadł w tym czasie o 75 proc.
(NASDAQ QMX Iceland index for all Stock on the Icelandic stock Exchange
- OMXPI ).W rezultacie państwo przejęło upadłe banki, jednocześnie całkowicie zawieszono operacje walutowe na islandzkim rynku.
Przy wybuchu kryzysu nie mniejszą winę od osób czynnie zamieszanych w działania korupcyjne odgrywały instytucje mające za zadanie sprawować kontrolę nad sektorem finansowym, w szczególności zaś
Bank Centralny Islandii (CBI) oraz osoby rządzące państwem. Bierność
obydwu wymienionych instytucji uwydatniało nieprzygotowanie szefa
CBI do skoordynowania działań z przedstawicielami banków centralnych
państw nordyckich, starającymi się wraz z Bankiem Centralnym Wielkiej
Brytanii wypracować strategię reagowania na symptomy spowolnienia
gospodarczego w odniesieniu do sektora finansowo-pieniężnego, jeszcze
przed wybuchem kryzysu. Dodatkowo kierownictwo CBI wykazało całkowitą bierność w odniesieniu do Icesave. Pomimo próśb kierownictwa
Landsbanki (banku, pod który podlegały brytyjskie oddziały Icesave) dotyczących przeniesienia Icesave pod brytyjską jurysdykcję i rozwiązywania sporów oraz ograniczenia odpowiedzialności wyłącznie do oddziałów
na terenie Wielkiej Brytanii. Z tego też powodu zobowiązania Icesave cią-
366 | WSGE
żyły bezpośrednio na instytucjach krajowych. Obecne roszczenia związane
z niewypłacalnością Icesave wciąż nie dają spokoju Islandczykom, którzy
dwukrotnie w referendum odrzucili plan spłat zadłużenia Icesave (a więc
i Islandii) wobec Wielkiej Brytanii i Holandii.
Podobnie winą za zaniechania można obarczyć premiera GeiraHaarde.
Bierność władz w okresie rozprzestrzeniania się kryzysu premier tłumaczył tym, iż był wprowadzany w błąd przez szefostwo islandzkich banków,
zapewniające o dobrej kondycji finansowej tuż przed załamaniem gospodarczym. Niezależnie od tych tłumaczeń, premier jest w publicznej debacie wskazywany jako winny z powodu niepodejmowania działań ochronnych. Podobnie jak w przypadku szefa CBI, musi zmierzyć się z zarzutem
niepodejmowania stosownych działań, w tym brak udaremniania praktyk
defraudacyjnych. Jesienią 2010 roku w Islandii formalnie zapoczątkowano rozprawę z aktem oskarżenia przeciwko premierowi GeirowiHaarde,
jako odpowiedzialnemu zaniechań w odniesieniu do reakcji na kryzys,
a przede wszystkim niezapobiegania nagannym praktykom defraudacji
środków pieniężnych z portfeli banków.
Islandia, a przede wszystkim jej instytucje kontrolne, dotknięte są
„syndromem małego państwa”. Instytucje kontrolne, jak również Bank
Centralny, występują tutaj, podobnie jak w większych europejskich odpowiednikach, jednak absolutnie nie dorównują pod względem jakości oraz
wydajności kadry. Uwagę tę można wskazać również w odniesieniu do
innych instytucji państwowych. W latach bezpośrednio poprzedzających
kryzys gospodarczy w kancelarii premiera Islandii zatrudnionych było jedynie 20 pracowników, z kolei CBI zatrudniał 115 pracowników (w tym
personel pomocniczy, ochronę, osoby odpowiedzialne za catering oraz
asystentów ekonomistów i prawników). Bardzo nieliczna obsada stanowisk specjalistycznych przełożyła się na słaby stopień przygotowania z zakresu reagowania kryzysowego, jak również nieumiejętne identyfikowanie
zagrożeń, w tym działań związanych z korupcją polityczną przy prywatyzacji sektora finansowego.
Zakończenie
Współczesne problemy gospodarcze Islandii są w dużej mierze rezultatem zaniechań związanych z działaniami kontrolnymi wobec instytucji
finansowych w okresie ich prywatyzacji. Ograniczenia wynikające z powodu stosunkowo niewielkiej populacji, oraz idącego za tym niewielkiego
WSGE | 367
zatrudnienia w instytucjach odpowiedzialnych za kontrolę sektora finansowego mogą stanowić pewne usprawiedliwienie, jednakże nie zmienia to
faktu, iż państwo powinno wziąć na siebie odpowiedzialność wobec wierzycieli upadłych islandzkich instytucji finansowych.
Z pewnością sporym wyzwaniem dla Islandii pozostanie aktywne
staranie się o członkostwo we Wspólnocie Europejskiej, przy aktywnym
sprzeciwie części własnego społeczeństwa, jak również niektórych państw
członkowskich Wspólnoty (Wielkiej Brytanii i Holandii) zainteresowanych odzyskaniem kapitału utraconego w wyniku bankructwa zagranicznych oddziałów islandzkich banków. Sami Islandczycy, przy piętrzących
się kłopotach z utrzymaniem stabilności struktury unijnej, nie są zainteresowani integracją ze Wspólnotą Europejską. Jednakże najważniejszym
wyzwaniem dla Islandii pozostaje spłata zadłużenia państwa oraz powrót
na ścieżkę stabilnego wzrostu gospodarczego (który poniekąd już się dokonuje). Bankowość prawdopodobnie jeszcze przez jakiś czas zostanie pod
państwową kontrolą. Wynika to ze sprzeniewierzeń dokonanych przez instytucje finansowe, którym towarzyszyła jednakże bierna postawa władz
państwowych. Jednak w ostatnim czasie islandzkie służby porządkowe
na poważnie pragną rozprawić się z winnymi sprzeniewierzeń przy prywatyzacji i zarządzaniu islandzkim sektorem finansowym, wydając listy
gończe i nakazując aresztowanie (Le Monde, 2012, witryna przeglądana
15.11.2012).
References:
Benediksdottir S., Danielsson J., Zoega G. (2011), Lessons from a a collapse
of a financial system, Economic Policy, April 2011, str. 183-235.
Benediksdottir S., Gunnarsson T., Hreinsson P. (2009), Causes of the collapse of the Icelandic banks – responsibility, mistakes and negligence,
report prepared by the Icelandic Special Investigation Commission
(SIC), 9 March 2009.
CBI and Statistics Iceland
Fitch Report, Fitch Downgrades Iceland to ‘A+’/’AA+’
Flannery M. J. (2010), Iceland failed banks: A post-mortem, report prepared
for the Icelandic Special Investigation Commission, 9 March 2010.
Gylfason T. (2010), Eleven lessons from Iceland, VOX, 13 February 2010.
Iceland warms to offshore Banking: PM wants country to emulate Luxembourg
368 | WSGE
and Switzerland, reports Tim Burt, Financial Times, 7 April 1998.
Jonsson A. (2009), Why Iceland? How One of the World’s Smallest Countries
Became the Meltdown’s Biggest Casualty, McGraw –Hill, New York.
Karolczak-Biernacka B. (2008), O problematyce korupcji i mechanizmach
korupcjogennych, Report z badań nr 1/2008, Wydawnictwo WSGE,
Józefów.
NASDAQ QMX Iceland index for all Stock on the Icelandic stock exchange
(OMXPI).
OECD Labor Force Statistics.
Pisani-Ferry J, Sapir A. (2010), Banking crisis management in the EU: An
Elary assessment, Economic Policy, April 2010, str. 341-73.
Reinhart C., Rogoff K. (2009), This Time is Different: Eight Centuries of
Financial Folly, Princeton University Press, Princeton, NJ.
Romanowska K., Jedlińska E. (2012), Prawne aspekty anty- korupcji
urzędniczej w organach administracji publicznej, [w:] Język- PrawoSpołeczeństwo, red. Stanisław Wrzosek, Katarzyna Romanowska,
Stowarzyszenie Studentów „Bez Granic”, Radom.
Szustakiewicz P. (2008), Centralne Biuro Antykorupcyjne jako instytucja
kontrolna, „Kontrola Państwowa” 2008, nr 3.
Wierzbicka A. (2008), Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna WoltersKluwer business, Warszawa.
Witryny internetowe:
2008 the Social Report, http://socialreport.msd.govt.nz/2008/civil-political-rights/perceived-corruption.html
http://www.forseti.is/media/files/05.05.03.Walbrook.Club.pdf
OECD Glossary of statistical terms, http://stats.oecd.org/glossary/detail.
asp?ID=7290
http://www.presseurop.eu/en/content/article/2339301-how-icelandstalks-its-banksters?xtor=RSS-9
WSGE | 369
Tabela nr 1. Indeks korupcji (po lewej) oraz zaufania do instytucji
publicznych (po prawej) w wybranych państwach
źródło: Gallup World Poll (www.gallup.com); OECD (2008), Growing
Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries
(www.oecd.org/els/social/inequality).
Tabela nr 2. Rokroczny wzrost aktywów największych islandzkich
banków w latach 2004-2008 (dane odnoszą się do wartości proc.
w przeliczeniu na euro)
średnioroczny wzrost
aktywów
średnioroczny wzrost
organiczny
Glitnir
Kaupthing
Landsbanki
50%
61%
51%
41%
39%
47%
źródło: S. Benediksdottir, T. Gunnarsson, P. Hreinsson, Causes of the
collapse of the Icelandic banks – responsibility, mistakes and negligence,
report prepared by the Icelandic Special Investigation Commission (SIC),
9 March 2009.
370 | WSGE
Tabela nr 3. Poziom aktywów islandzkiego sektora bakowego
w odniesieniu do PKB Islandii, dane z lat 2003-2008
Data
2003
2004
2005
2006
2007
2/2008
4/2008
6/2008
8/2008
aktywa banków
(mld ISK)
1 462
2 208
3 854
6 232
9 739
10 172
11 730
12 574
12 787
PKB Islandii
(mld ISK)
841
928
1 026
1 168
1 309
1 478
1 478
1 478
1 478
Aktywa/PKB
1,74
2,38
3,76
5,34
7,44
6,88
7,94
8,51
8,65
źródło: CBI and Statistics Iceland.
WSGE | 371