1 Gen. dyw. w st. spocz. dr Franciszek Puchała Cywilna i

1
Gen. dyw. w st. spocz. dr Franciszek Puchała
Cywilna i demokratyczna kontrola nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej
(geneza, rozwój i doświadczenia)
Polityka jest inteligencją, a wojna zaś tylko narzędziem.
Pozostaje więc jedynie konieczność podporządkowania punktu widzenia wojskowego
politycznemu punktowi widzenia
C. V. Clausewitz ( O wojnie)
Wstęp
Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej są istotnym instrumentem polityki szeroko
pojmowanego bezpieczeństwa narodowego. Cele w tej dziedzinie osiągane są przez działania
własne, współpracę sojuszniczą, zaangażowanie w rozwiązywanie problemów mogących
zagrażać bezpieczeństwu Polski, regionu i obszaru euroatlantyckiego w ramach organizacji
wielostronnych, a także przez współdziałanie ze wszystkimi państwami i organizacjami
zainteresowanymi umacnianiem stabilności i bezpieczeństwa międzynarodowego.
Odejście od klasycznego myślenia o bezpieczeństwie w kategoriach wojskowych na rzecz
znacznie szerszego rozumienia tego pojęcia nie może
wychowania obronnego w dziedzinie militarnej.
1
jednak oznaczać marginalizacji
Świadomość społeczeństwa dotycząca
potrzeb obronnych w nowym środowisku bezpieczeństwa jest niezbędna dla akceptacji
wysiłków jakie musi ono ponosić na rzecz nowoczesnego wojska. Wiedza o cywilnej, czyli
obywatelskiej kontroli nad siłami zbrojnymi państwa może przyczyniać się do uświadamiania
społeczeństwu celowości ponoszenia wydatków na wojsko,
które
zmierza do
profesjonalizacji i znaczącej modernizacji technicznej. Przyczyni się też do lepszego
zrozumienia jej istoty przez cywilów i wojskowych i do ich harmonijnej współpracy w
interesie obronności Polski i Wojska Polskiego.
1.Droga do cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi RP
Pojęcie cywilna i demokratyczna kontrola nad wojskiem jest różnie interpretowane. Istotne
1
O problemach edukacji dla bezpieczeństwa szerzej zob. :Kunikowski J .( red. naukowa), Uwarunkowania
procesu edukacji dla bezpieczeństwa, Siedlce 2011
2 Zob. Słownik angielsko – polski, Warszawa 1996
2
będzie przypomnieć, że wywodzi się ono z terminologii angielskojęzycznej2. Cyvil oznacza
przede wszystkim obywatela, a dopiero na drugim miejscu osobę cywilną. Control
to
zarządzanie, regulowanie, sprawdzanie i kierowanie, a w znaczeniu rzeczownikowym to
organ mający władzę. Chodzi tu więc o organy cywilne sprawujące władzę nad wojskiem w
imieniu obywateli. W demokratycznym państwie jest to atrybut sprawowania władzy
państwowej.
Pojęcie to jest integralnym elementem teorii i praktyki funkcjonowania
społeczeństwa demokratycznego. Przyjęło się szerzej rozumieć pod nim system przepisów
prawnych, instytucji państwowych i społecznych oraz realizowanych przez nie działań
mających na celu zabezpieczenie prawomocności i celowości polityki państwa w obszarze
obronności i wojska, demokratyczny charakter stosunków wojskowo-cywilnych i maksymalną
jawność działalności wojskowej. Cywilna i demokratyczna kontrola nad wojskiem oznacza
podporządkowanie go demokratycznie wybranym władzom cywilnym .
Zasady demokratycznego funkcjonowania państwa prawa mają mieć decydujący wpływ na
organizację obronności i wojska oraz zabezpieczać prymat polityki nad siłami zbrojnymi w
interesie społeczeństwa. Wiąże się to z supremacją prawa nad wszelkimi działaniami
politycznymi i respektowaniem zasady trójpodziału władz wyłanianych w demokratycznych
wyborach oraz ich równowagi w państwie. W porównaniu z tak rozumianą cywilną i
demokratyczną kontrolą nad wojskiem inne i znacznie węższe , niejako usługowe znaczenie
w stosunku do tej zasady, ma kontrola różnych dziedzin życia i działalności wojska przez
różny organy kontrolne.
W demokracjach zachodnich cywilna kontrola nad wojskiem jest od dawna jednym z
najważniejszych kryteriów wyznaczających poziom demokracji w państwie. Cywilna kontrola
nad wojskiem ma zapewnić stan, w którym pełni ono w państwie rolę bardzo ważnego
instrumentu polityki określanej przez czynniki cywilne, ale samo nie jest aktorem na scenie
politycznej. Panuje opinia, że wszystkie specyficzne cechy wojska jako organizacji ściśle
zhierarchizowanej i uzbrojonej sprawiają, iż zwłaszcza w sytuacjach kryzysów
wewnętrznych,wojsko ma skłonność do interweniowania lub jest nadużywana w celu obrony
władzy.
W krajach Europy Środkowo- Wschodniej, w tym także w Polsce nie było tradycji
funkcjonowania tak rozumianej kontroli. W II Rzeczpospolitej po 1926 roku wojsko miało
olbrzymi wpływ na politykę państwa. W tedy to powołano Komitet Obrony Państwa na czele
z Prezydentem RP będącego pod silnym wpływem wojskowych. W 1936 r. przekształcono go
3
w Komitet Obrony Rzeczypospolite (KOR). Zastępcą przewodniczącego KOR został
Generalny Inspektor Sił Zbrojnych. Premier i Minister Spraw Wojskowych byli stałymi
członkami tego gremium. Szefami różnych resortów byli wojskowi, którzy często zabierali
głos w ważnych debatach politycznych.
W latach 1945-1989 adekwatnie do autorytarnego charakteru państwa cywilna kontrola
partyjno-polityczna funkcjonowała nad wojskiem z ramienia PPR, a następnie PZPR.
Sprawowały ją głównie różne komisje lub bezpośrednio Biuro Polityczne KC PPR/PZPR, a
od 1959 roku także Komitet Obrony Kraju (KOK) składający się z części członków Rady
Ministrów3. Te właśnie podmioty określały politykę obronną i wojskową PRL.
Społeczeństwo nie brało udziału w debacie nad sprawami obronności kraju . Nawet
doktryna wojenna (założenia obronne państwa) nosiły charakter ściśle tajny 4. Na politykę
państwa w dziedzinie obronności i wojska okresowo przemożny wpływ mieli wojskowi. Tak
na przykład marszałek Konstanty Rokossowski będący ministrem ON, był także członkiem
BP KC PZPR i wicepremierem. Generał Piotr Jaroszewicz był Prezesem Rady Ministrów i
przewodniczącym KOK. Ministrowie ON w stopniu marszałka (Marian Spychalski) , a
następni w stopniach generalskich (Wojciech Jaruzelski, Florian Siwicki) byli członkami KC
PZPR lub zastępcami członków BP KC PZPR i zawsze zastępcami przewodniczącego KOK
do spraw sił zbrojnych i planowania strategiczno- obronnego. Główny Zarząd Polityczny
WP funkcjonował na prawach wydziału KC PZPR. Dowódcy Okręgów Wojskowych i
Rodzajów Sił Zbrojnych byli zazwyczaj członkami KC PZPR. W resortach cywilnych
funkcjonowały biura lub departamenty wojskowe nadzorujące tam realizację zadań
obronnych. Wojskowi przedstawiciele MON czuwali nad produkcją w zakładach polskiego
przemysłu obronnego.
Charakterystycznym był brak kadencyjności na stanowiskach kierowniczych zarówno
cywilnych jak i wojskowych. Czas trwania pełnionych funkcji zależał często od cykli
przesileń politycznych na szczytach władzy. Zarówno w II Rzeczypospolitej, zwłaszcza po
zamachu marszałka Józefa Piłsudskiego jak i w PRL wojsko było znacznie uwikłane w
politykę. W 1926 r. wzięło czynny udział w zamachu majowym zarówno po stronie
3
Zob. szerzej: Puchała F. , Sekrety sztabu Generalnego pojałtańskiej Polski, Warszawa 2011
s.128-142 oraz 169
4
W opracowaniach teoretycznych funkcjonowało pojęcie Doktryna wojenna . Zamiennie często używano
terminu Doktryna obronna (taką oficjalną nazwę nadano dokumentowi KOK z 1990 r.) . Zagadnienia
praktyczne związane z wojną były precyzowane początkowo w Założeniach obronnych , a następnie w
Węzłowych założeniach obronnych Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Zob. szerzej: Puchała F. , tamże s.21-24
oraz142-148 , a także tegoż autora : Sztab Generalny Wojska Polskiego w latach 1945-1990, Kwartalnik
„Bellona”, wydanie specjalne 2010 s.11-12 oraz 102-108
4
marszałka jak i rządowej. Było też używane do pacyfikacji protestów grup społecznych. - np.
strajków chłopskich. W latach 1945-1948 musiało brać udział w walce z siłami
organizowanymi przez różne ugrupowania stojące w opozycji wobec władzy PPR/PZPR. W
1956 roku wojsko zostało użyte do stłumienia protestu robotniczego w Poznaniu. W okresie
tzw. przełomu październikowego tegoż roku stanęło po stronie sił reformatorskich w PZPR.
Położono wówczas mocny akcent na nadanie wojsku narodowego charakteru. Później jednak
musiało ono realizować zadania związane z siłowym rozwiązywaniem kryzysów
wewnętrznych o różnorakim charakterze. W 1968 roku wzięło udział w interwencji Państw
UW w Czechosłowacji, a w 1970 roku zostało użyte do stłumienia protestów robotniczych na
Wybrzeżu. Na największą skalę zostało ono użyte w latach 1980-1983 do wsparcia operacji
polityczno –administracyjnej w postaci stanu wojennego, który miał zapobiec
wieloaspektowej tragedii narodowej z interwencją wojskową ZSRR, Czechosłowacji i NRD.
Od początku transformacji ustrojowej w Polsce wojsko było przedmiotem wnikliwego
zainteresowania przedstawicieli wszystkich sił politycznych i organów władzy ponoszących
konstytucyjną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i obronność Polski. Poszukiwanie modelu
sił zbrojnych odpowiadającego nowej rzeczywistości zewnętrznej i wewnętrznej przebiegało
od prób dostosowania ich do lansowanej początkowo koncepcji samowystarczalności
obronnej i „doktryny jeża” do budowy ich kształtu i potencjału adekwatnie do koncepcji
bezpieczeństwa narodowego opartej na integralnej więzi Polski z NATO. Istotną rolę w tym
procesie odegrało uczestnictwo Polski w Partnerstwie dla Pokoju (PdP). Wciąż jednak trwały
spory o wielkość i zmiany organizacyjne wojska, jego modernizację techniczną, spłaszczenie
systemu dowodzenia, zmiany w systemie szkolenia, skalę integracji jednostek, stopień
mobilności i skalę finansowania potrzeb sił zbrojnych. Najmniej sporów budziło angażowanie
Wojska Polskiego w misje pokojowe i stabilizacyjne. W latach 1953- 2011 brało ono udział w
blisko 70 operacjach o charakterze obserwacyjnym, logistycznym lub operacyjnym o różnej
skali5.
Wraz z wprowadzaniem zasad demokratycznego państwa prawa oraz dążeniem Polski do
integracji z NATO pojawił się problem cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami
Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Chodziło zwłaszcza o wdrożenie takich jej zasad jak:
- pełna zwierzchność i odpowiedzialność władz cywilnych w kwestii kierunków polityki
obronnej, oraz wielkości i jakości sił zbrojnych;
- ścisły rozdział między pionem cywilnym a wojskowym w MON;
5
Zob . szerzej: Zuziak J., Wojsko Polskie w misjach pokojowych 1953-1990 oraz Wojsko Polskie w służbie
pokoju (oprac. zbiorowe), Przegląd Historyczno Wojskowy nr 5/2011
5
- zakaz piastowania funkcji w cywilnych organach władzy przez wojskowych w służbie
czynnej ;
- apolityczność sił zbrojnych oznaczająca zakaz angażowania wojska w działalność
polityczną, prowadzenia jakiejkolwiek działalności i agitacji politycznej na terenie wojska
oraz zakaz przynależności wojskowych w służbie czynnej do partii politycznych;
- ograniczenie do niezbędnego minimum funkcji gospodarczych i innych wewnętrznych
funkcji wojska (utrzymanie porządku społecznego, funkcje policyjne);
- zapobieganie alienowania się wojska ze społeczeństwa i zapewnienie poczucia zbieżności
jego interesów z interesami reszty społeczeństwa;
-zabezpieczenie interesów sił zbrojnych i docenienie ich roli przez społeczeństwo i elity
władzy6.
Wyłączenie wojska z polityki oznaczało w szczególności, że ministrem ON winna być
osoba cywilna. Uznano ponadto, że ponieważ każdy minister uczestniczy w podejmowaniu
decyzji wybiegających poza jego resort, musi on być „pełnowymiarowym” politykiem.
Wyznacznikiem neutralności wojska było przyjęcie założenia , że cele i kierunki działalności
sił zbrojnych określają władze cywilne państwa, a nie wojskowe. Natomiast wojsko powinno
spełniać swoje funkcje i zadania zgodnie z programem rządu kreującego taką politykę obroną
państwa, która jest przejawem poszanowania dobra wspólnego obywateli, a nie interesem
partyjnym. Wojsko powinno przejawiać aktywność w procesie szkolenia i dyspozycyjność do
realizacji zadań w okresie pokoju, kryzysu lub wojny. O sprawności bojowej wojska decydują
zaś w pełni ukompletowane ,wyszkolone i zgrane takie podstawowe jednostki jak n. p.
brygada czy pułk wojsk lądowych. Władze cywilne powinny zapewniać środki na pełne
pokrycie wyposażenia wojska , zadań szkoleniowych, realizację zadań bojowych lub innych
oraz godny statut żołnierza-obywatela .
Za kluczowy element cywilnej kontroli wojskowi uważają budżet obronny , który
odzwierciedla kierunki polityki obronnej i rozwoju wojska. Mimo zasadnych wymogów
założeń naukowo teoretycznych jak na przykład ten, że potencjał wojskowy powinien być
adekwatny do oceny zagrożenia wnet się okazało, że głównym tego kryterium muszą być
możliwości finansowe państwa. Od początkowych koncepcji przewidujących trzynaście KZ
wojsk lądowych i rozbudowanej obrony terytorialnej zakończono na trzech dywizjach.
6
Zob. szerzej: Trejnis Z., Siły zbrojne w państwie autorytarnym i demokratycznym, Warszawa1997
oraz Cywilna kontrola nad armią, Warszawa 1997, a także Żebrowski A. , Kontrola cywilna nad Siłami
Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998
6
Takiej ewolucji towarzyszyło coraz większe przekonanie o istnieniu niemal wyłącznie
zagrożeń pozamilitarnych oraz liczenie na pewien automatyzm działania NATO w myśl
artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego . Jako wzór relacji miedzy władzą cywilną, a
wojskiem często przypomina się sytuację w tej dziedzinie w „starych” państwach
członkowskich NATO, gdzie zadania dla wojska stawiają władze cywilne, które dbają o ich
finansowe zabezpieczenie. Armia z kolei wspiera cywilne kierownictwo swoimi ekspertami
w pełni akceptując linię polityczno programową rządu i resoru obrony.
Wdrażanie cywilnej kontroli sfery wojskowej w Polsce było długotrwałym i złożonym
procesem. Pierwsze przejawy demokratycznego rozstrzygania problemów w dziedzinie
obronności miały miejsce w niejasnej jeszcze sytuacji geopolitycznej w toku prac nad jawną
Doktryną obronną Rzeczypospolitej Polskiej w 1990 roku, w początkowym okresie
funkcjonowania rządu Tadeusza Mazowieckiego.7 Została ona przyjęta przez funkcjonujący
jeszcze KOK, ale jej projekt był szeroko konsultowany z przedstawicielami sił politycznych
reprezentowanych w Sejmie RP, resortów cywilnych oraz wojskowych i cywilnych środowisk
naukowych. Odbywało się to w ramach uspołeczniania polityki obronnej postulowanego
przez środowiska dawnej opozycji demokratycznej. Na początku transformacji ustrojowej
wyeliminowano elementy kontroli PZPR nad obronnością i bezpieczeństwem narodowym.
Pojecie cywilnej kontroli traktowano jako przywrócenie wojska narodowi. Do kierownictwa
MON wprowadzono dwóch cywilnych wiceministrów Bronisława Komorowskiego i Janusza
Onyszkiewicza, którzy bezkonfliktowo przejęli swoje obowiązki i dość szybko poznawali
zasadnicze problemy wojska. Harmonijna była ich współpraca z ministrem ON gen. armii
Florianem Siwickim oraz szefem SG WP gen. broni Józefem Użyckim. Kadra zawodowa
generalnie poparła przemiany w kraju oraz w Siłach Zbrojnych RP po 1989 roku włącznie z
wprowadzeniem cywilnej demokratycznej kontroli nad wojskiem.Grupa oficerów (np. gen.
bryg. Bolesław Balcerowicz oraz pułkownicy: Stanisław Dronicz, Piotr Sienkiewicz, Antoni
Baranowski, Jerzy Kade, Władysław Komarzański, Andrzej Kamiejski) wspierała Janusza
Onyszkiewicza w pracy nad jej zasadami8 . Do przygotowania programu reformy Sił
Zbrojnych RP powołano Komisję Żabińskiego pracującą w rządzie Krzysztofa Bieleckiego w
latach 1991 -1992. Jednak program ten nie znalazł wymaganej akceptacji Sejmu.
W latach 1992-1995 miała miejsce częsta zmiana gabinetów rządowych i tzw. wojna na
górze, w związku z czym nie zrealizowano żadnego programu reformy wojska. Jak akcentuje
to w swoim opracowaniu Jerzy Zalewski lata 1993- 1995 charakteryzowały się nasilonymi
7
F. Puchała, Sekrety Sztabu ……s.142-148
8
Tamże s.411
7
sporami o charakter i uznanie cywilnej kontroli nad wojskiem 9. Miały miejsce próby
upolityczniania wojska w kampanii wyborczej do parlamentu w 1993 r. oraz wyborów
prezydenckich w 1995 r. Istniały duże rozbieżności na tle interpretacji przepisów Małej
Konstytucji w kwestiach podziału kompetencji miedzy rządem i Prezydentem RP 10. Prezydent
był bowiem przewodniczącym istniejącego jeszcze KOK , organu właściwego w sprawach
bezpieczeństwa i obronności kraju. Jako przewodniczący KOK posiadał on prawo do
wydawania zarządzeń w sprawach należących do zakresu działania tego organu w takich
sprawach jak:
-rozpatrywania głównych zagadnień obronności i bezpieczeństwa , a także wytyczania
kierunków działalności w tej dziedzinie;
-ustalanie generalnych założeń obrony kraju;
-ustalanie założeń organizacyjnych sił zbrojnych;
-sprawowanie funkcji administratora w sprawach obronności i bezpieczeństwa w czasie stanu
wyjątkowego i wojennego.
Istniały spory w kwestiach odpowiedzialności nie tylko za politykę obronną , ale także o
kierowanie siłami zbrojnymi, w tym rolę ministra w MON podzielonym na część cywilnowojskową i wojskową z silną pozycją szefa SG WP. Spory o wojsko pogłębiły się w okresie
rządów premiera Jana Olszewskiego . Ostre napięcia wystąpiły zwłaszcza między ośrodkiem
prezydenckim i pierwszym cywilnym ministrem ON w rządzie Jana Olszewskiego –Janem
Parysem. Minister ten postawił się na najważniejszej pozycji w polityce obronnej i
wojskowej państwa11. Prezydenta RP pochodzącego z powszechnych , demokratycznych
wyborów i zarazem przewodniczącego KOK zakazem z dnia 25 marca 1992r. chciał
pozbawić dostępu do niezbędnych informacji o wojsku i obronności kraju. W dniu 6 kwietnia
1992 r. na konferencji prasowej w SG WP z udziałem grona dobranych oficerów i wybranych
mediów przekroczył przysłowiowy Rubikon sugerując groźbę zamachu wojskowego z
inspiracji Kancelarii Prezydenta. Wspomniany minister swoim postępowaniem wykazał się
brakiem doświadczenia w kierowaniu newralgicznym organem administracji państwowej,
niewiedzą na temat funkcjonowania sił zbrojnych i brakiem rzeczowej wizji reformowania
wojska. Głównym celem jego działania okazało się realizowane „na skróty” hasło
9
Zob. szerzej: Zalewski J., Wojsko Polskie w przemianach ustrojowych 1989-2001,Warszawa 2002
10
Mała Konstytucja– Ustawa Konstytucyjna z dnia17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Uchwalona
przez Sejm I kadencji 1991-1993. Obowiązywała od 8 grudnia 1992 do 16 października 1997
11
Zob. szerzej: Zalewski J., tamże
8
„dekomunizacji” i „desowietyzacji” oficerów. Otoczył się on rozpolitykowanymi i dziwnymi
inkwizytorami w mundurach i zaczął de facto upolityczniać wojsko. Oświadczeniem z 9
stycznia 1992 r. postawił oficerów przed swoistym dylematem: wciągu 7 dni opowiedzieć się
za wstąpieniem do NATO lub odejść z wojska. Odebrano to jako posądzanie oficerów o
przestępstwo przeciwko państwu i traktowanie ich jak potencjalnych zdrajców. Minister
Parys wkrótce musiał się podać do dymisji. Według Janusza Onyszkiewicza , nie zważając na
brak odpowiedniej koniunktury geopolitycznej Jan Parys zabiegał wtedy w Waszyngtonie o
przyjęcie Polski do NATO. Żadne ówczesne zachodnie scenariusze tego nie przewidywały.
Przywódcom zachodnim chodziło przede wszystkim o podtrzymanie Gorbaczowa. Nie było
co kopać drzwi, które były zamknięte12. W 2003 roku w przedmowie do książki poświęconej
Ryszardowi Kuklińskiemu Jan Parys stwierdził jednoznacznie, że ZSRR musiał przegrać
wyścig zbrojeń, by istotne zmiany w Polsce stały się realne i, że nie można bezkrytycznie
myśleć o krajach zachodnich , w tym USA, bo polityka międzynarodowa jest twardą grą sił.
Dziś NATO, które miało być gwarancja odzyskanej niepodległości poszerza się i przez to staje
się coraz mniej spójne 13.
Na tle sporów kompetencyjnych między poszczególnymi organami władzy i pogarszania się
kondycji wojska akceptacja środowisk wojskowych dla cywilnej kontroli nad wojskiem
ulegała znacznemu falowaniu. Casus J. Parysa nie zakończył sporów. Później wystąpiły one
między szefem SG WP gen. Tadeuszem Wileckim i ministrem ON adm. Piotrem
Kołodziejczykiem. W dniu 30 września 1994 r. doszło nawet do otwartej krytyki ministra ON
przez część dowódców szczebla centralnego i operacyjnego na poligonie w Drawsku
Pomorskim (tak zwany obiad drawski), a potem do odwołania go ze stanowiska14. Wzbudziło
to niebywałą sensację medialną powodując radykalne reakcje rządu i Sejmu RP oraz duże
zaskoczenie na Zachodzie. Wydarzenie to dawano jako przykład przyzwolenia prezydenta do
12
Zob. Nowak J.M., Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego-polska perspektywa,
Warszawa 2011 s.276.
13
14
Zob.: Szaniawski J., Samotna misja, Warszawa-Chicago 2003 s.8-9
Obiad drawski to potoczna nazwa wydarzenia z 30 września 1994 roku na poligonie drawskim podczas
odbywającego się kursu szkoleniowo-metodycznego kierowniczej kadry Sił Zbrojnych RP. Podczas obiad u
prezydent Wałęsa poprosił generałów o szczere wypowiedzi na temat sytuacji w wojsku. Generałowie ocenili ją
jako złą i jednoznacznie obwiniali za nią cywilne kierownictwo MON, a szczególnie ministra Kołodziejczyka..
Wałęsa zarządził głosowanie. W głosowaniu zarządzonym przez prezydenta tylko dwóch generałów wstrzymało
się od głosu, pozostali byli przeciwko ministrowi ON. W wyniku działań generalicji i prezydenta minister stracił
stanowisko. 12 października1994 r. Piotr Kołodziejczyk na forum sejmowej komisji obrony po raz pierwszy
oskarżył prezydenta Lecha Wałęsę i swojego podwładnego szefa sztabu gen. Tadeusza Wileckiego o próbę poza
konstytucyjnego odwołania go ze stanowiska.
9
wyrażania przez siły zbrojne nieposłuszeństwa obywatelskiego wobec demokratycznie
wybranego parlamentu i Rady Ministrów.
Niektórzy obserwatorzy uważają, że likwidacja negatywnych zjawisk w relacjach wojskowo
cywilnych nastąpiła dopiero wraz z odwołaniem w marcu 1997 roku szefa SG WP o silnej
osobowości , którego uważano za przeciwnika cywilnej kontroli nad armią. Zadowolenie z
tego wyraził m.in. Jan Nowak Jeziorański pisząc, że Polska usunęła ostatnią przeszkodę na
drodze do zapewnienia sobie bezpieczeństwa sojuszniczego w postaci przystąpienia do
Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO) 15.
Etapem na drodze do integracji z NATO był okres współpracy Polski i Wojska Polskiego z
jego strukturami w ramach „Programu Partnerstwo dla Pokoju” (PdP), uruchomionego na
posiedzeniu stałej Rady Ambasadorów z udziałem przedstawicieli rządu polskiego w dniu 5
lipca 1994 roku. Rolę, miejsce i zasadnicze zadania Sił Zbrojnych RP suwerennie
zdefiniowano na nowo w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku16.
Podpisanie protokołu akcesyjnego oraz oficjalne zaproszenie Polski do NATO w grudniu
1997 roku zapoczątkowało nowy etap w procesie integracji Polski i Wojska Polskiego z tym
Sojuszem. Polskie dążenia do integracji ze strukturami NATO wymagały uporządkowania i
ujednolicenia wielu sfer działalności oraz zmian w wielu procedurach działania, a także w
strukturach cywilnych i wojskowych państwa. Formalne przyjęcie Polski do NATO 2 marca
1999 roku stało się dla władz państwowych i Sił Zbrojnych RP początkiem procesu integracji
z Sojuszem i jego strukturami wojskowymi. Konieczność sprostania przez Wojsko Polskie
wymogom interoperacyjności z siłami Sojuszu uruchomiła proces zmian w dziedzinie
strukturalno – organizacyjnej, w funkcjach i systemie kierowania i dowodzenia, w stanie
ilościowym wojska i jego wyposażeniu technicznym, procesie uzawodwowienia i
profesjonalizacji, w strukturze kadry zawodowej oraz systemie jej kształcenia i doskonalenia,
w szkoleniu dowództw, sztabów i wojsk, a także w sferze logistyki i wydatków wojskowych.
Najgłębsze i wszechstronne zmiany systemowe w wojsku przyniosły lata 1995 – 2005. Przy
tym najbardziej zauważalne zmiany jakościowe w postaci unowocześnienia jego wyposażenia
technicznego przyniosły lata 2002 – 2005. Kadencja generała Henryka Szumskiego na
stanowisku szefa SG WP może być przykładem harmonijnej współpracy pionu cywilnego i
wojskowego MON. Jak potwierdzają byli ministrowie ON i szefowie BBN, w odniesieniu do
15
Zob. Zalewski J. , tamże s.289
16
Zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2
kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483
10
jego osoby nie zetknęli się z negatywnymi ocenami nawet ze strony wojskowego i
politycznego kierownictwa NATO. Podkreślają przy tym, że do Sojuszu wstępowało państwo,
ale to jednak wojsko dawało mu odpowiednią twarz. Wojsko Polskie stało się atutem, gdy
sprawdzano gotowość Polski do wstąpienia do NATO 17. Doświadczenia z tego okresu i
wprowadzona kadencyjność służby na stanowisku szefa SG WP oraz innych stanowiskach
sprzyjały utrwalaniu zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi.
2. Wdrażanie cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi RP
W celu jednolitego pojmowania zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem
kształtowano odpowiednio świadomość żołnierzy zawodowych. Odbywało się to zarówno
w kraju jak i za granicą (Uniwersytet NATO w Rzymie, Narodowy Uniwersytet Obrony w
USA, kursy w Centrum Marshala w Garmisch i w Centrum Innere Furung w Koblencji).
Część kadry odbyła staże zawodowe w siłach zbrojnych USA, Wielkiej Brytanii, Francji
Kanady i Niemiec.
Wdrożenie zasady cywilnej kontroli nie zależały jednak tylko od wojska. Dla systemowego
porządkowania spraw związanych z cywilną kontrolą nad wojskiem ważne znaczenie miała
Ustawa z dnia 4 grudnia 1995 r. o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej. 18 W sposób
jednoznaczny określiła ona kompetencje Ministra Obrony Narodowej oraz Szefa SG WP.
Usamodzielniony okresowo SG WP stał się ponownie integralną częścią Ministerstwa ON. Z
nowych regulacji wynikało, że Minister ON jest naczelnym organem administracji
państwowej w dziedzinie obronności państwa. Otrzymał on prawo do kierowania
działalnością ministerstwa i sił zbrojnych bezpośrednio oraz przy pomocy szefa Sztabu
Generalnego Wojska Polskiego, sekretarza lub podsekretarzy stanu. Minister ON otrzymał
szereg instrumentów do zapewnienia mu udziału w kreowaniu polityki obronnej,
kształtowania polityki kadrowej i polityki zakupów dla wojska, dysponowania środkami
budżetowymi, kształtowania procesu wychowania, dyscypliny, promocji obronności i inne włącznie ze służącymi osłonie kontrwywiadowczej. Trzeba dodać, że MON i Siły Zbrojne RP
mogą być kontrolowane także przez takie organy kontroli jak NIK, Naczelny Sąd
Administracyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich, a w określonym wymiarze nawet przez
Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Od 1995 roku funkcje i kompetencje szefa SG WP
ograniczono do działalności ściśle wojskowej.
17
Onyszkiewicz J., Zemke J, Siwiec M., Wypowiedzi w TV oraz na stronach internetowych w dniu
31.01 .2012 po tragicznej śmierci gen. broni H. Szumskiego
18
Zob. Dz. U. 1966 nr 10 poz.56
11
W 1996 roku po raz pierwszy od początku procesu dostosowywania Wojska Polskiego do
zmian ustrojowych państwa doszło do politycznego konsensusu Prezydenta RP, Rady
Ministrów i większości sił politycznych na temat nowej wizji Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej. Z udziałem polityków powstały pierwsze merytoryczne założenia Programu i
modernizacji wojska na lata 1998 – 2012. Przeobrażenia Sił Zbrojnych RP były ściśle
korelowane z procesem przemian w systemie obronnym i innych dziedzinach działalności
państwa, a zwłaszcza z przemianami gospodarczymi i reorientacją polskiej polityki
zagranicznej.
Dla procesu głębokich przemian w wojsku bardzo istotne znaczenie miało kontynuowanie
zmian ustrojowych zapoczątkowanych w 1989 roku, których formalnym wyrazem była
wspomniana Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku19. Szczególne
znaczenie dla Sił Zbrojnych RP ma jej art. 26 stanowiący między innymi o neutralności
politycznej wojska oraz poddaniu go cywilnej i demokratycznej kontroli, gwarantującej ich
wykorzystanie w interesie państwa zgodnie z dyspozycją konstytucyjnych władz RP. Siły
Zbrojne RP zostały wpisane w demokratyczne mechanizmy i struktury państwa. Żaden
organ władzy państwowej nie ma nieograniczonej władzy nad wojskiem. Nie jest ono ani
samodzielnym organem władzy, ani typowym ogniwem administracji państwowej.
Parlament wyłoniony w demokratycznych wyborach ustanawia przepisy dotyczące
kierowania systemem bezpieczeństwa i obronności państwa oraz Siłami Zbrojnymi RP
posiadając pełną kontrolę nad finansami wojska . Decyzje o użyciu jednostek WP na
terytorium i przebywanie obcych wojsk w Polsce wymagają zgody polskiego parlamentu.
Funkcje administracyjne i kierownictwo polityczne w stosunku do wojska sprawuje władza
znać wzrost wykonawcza. Podstawowe kompetencje wykonawcze związane z kierowaniem
strukturami obronności znajdują się w gestii Rady Ministrów i ministra Obrony Narodowej.
Jest on politykiem cywilnym i wraz z całym rządem ponosi odpowiedzialność przed
parlamentem – reprezentantem narodu wyłanianym w powszechnych i demokratycznych
wyborach.
Najwyższym Zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest Prezydent RP,
posiadający istotną część kompetencji władzy wykonawczej. Stoi on na straży suwerenności i
bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art.126 ust.
2 Konstytucji RP)20. Funkcje zwierzchnie nad wojskiem sprawuje on za pośrednictwem
Ministra Obrony Narodowej, polityka cywilnego będącego członkiem rządu. Ma też do
19
20
Zob .Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483.
Tamże
12
swojej dyspozycji Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, w którego strukturze występuje
przewaga departamentów cywilnych. Oprócz spraw o randze ogólno strategicznej BBN
zajmuje się również sprawami organizacji sił Zbrojnych i dowodzenia nimi w okresie pokoju
i wojny.
Niezmiernie istotnym elementem wyznaczającym kierunki zmian w Siłach Zbrojnych RP
było przystąpienie 12 marca 1999 roku Polski do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego
(NATO) i przyjęcie wynikających z tego tytułu zobowiązań. Głównym odtąd celem stało się
dostosowanie Wojska Polskiego do standardów NATO, a zwłaszcza osiągniecie
interoperacyjności z tą organizacją. Rzeczpospolita Polska jako członek NATO przyjęła na
siebie obowiązek budowania swojego systemu obrony zgodnie z postanowieniami Traktatu
Waszyngtońskiego nakazującego utrzymanie i rozwijanie indywidualnej i zbiorowej
zdolności do odparcia zbrojnej napaści, a następnie przywrócenia i utrzymania
bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego.
Czynnikiem wyznaczającym kierunki zmian w szeroko pojętym bezpieczeństwie i
obronności państwa, w tym także w poglądach na wykorzystanie potencjału Sił Zbrojnych
RP, stały się wojny na Bałkanach, w Iraku i w Afganistanie. Wiele nowych elementów w
myśleniu polityków i wojskowych o problemach bezpieczeństwa trzeba było uwzględnić po
wydarzeniach w dniu 11 września 2001 roku w USA , a także wydarzeniach z 11 marca 2004
roku w Hiszpanii. Dał o sobie zagrożenia międzynarodowym terroryzmem i proliferacją broni
masowego rażenia. Przemiany o charakterze ustrojowym, Konstytucja RP, nowe warunki i
poglądy na sprawy szeroko pojętego bezpieczeństwa na przełomie wieków spowodowały
szereg istotnych zmian w ustawodawstwie regulującym kwestie bezpieczeństwa i obronności
Polski, w tym także w określeniu roli i zadań Sił Zbrojnych RP. W opracowaniu projektów
tych dokumentów brali udział zarówno cywile jak i wojskowi.
Poza Konstytucją RP i Ustawą o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej i istotne znaczenie
w dziedzinie przygotowania obronnego państwa oraz kierowania i dowodzenia Siłami
Zbrojnymi RP, a więc i cywilnej kontroli nad wojskiem miało szereg innych aktów
prawnych. Regulują one na przykład:
-zasady użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa21;
- sprawy dotyczące stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej oraz stanu wojennego
i kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym
organom Rzeczypospolitej Polskiej22.
21
Zob. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu SZ RP poza granicami państwa (Dz.U.
nr 162, poz. 1117)
13
Konstytucyjna zasada legalizmu stanowi, iż wszystkie organy władzy publicznej mają
działać na podstawie i w granicach prawa zaś wszelka ingerencja w elementarne prawa
i wolności człowieka i obywatela wymaga stworzenia ram ustawowych. Konieczne był więc
wprowadzenie regulacji ustawowych mających na celu usankcjonowanie działalności
wyodrębnionych i wyspecjalizowanych służb. Znalazło to wyraz w uchwaleniu Ustawy z dnia
21 sierpnia 2001 roku o Żandarmerii Wojskowej i Wojskowych Organach Porządkowych oraz
ustawy z dnia 9 lipca 2003 roku o Wojskowych Służbach Informacyjnych23.
Koniecznym stało się także stworzenie regulacji prawnych umożliwiających reagowanie na
potencjalne zagrożenie atakami terrorystycznymi z wykorzystaniem uprowadzonych
cywilnych lub wojskowych statków powietrznych z uwzględnieniem integracji polskiej
przestrzeni powietrznej z przestrzenią powietrzną NATO. Problematykę tę uregulowano w
Ustawie z dnia 2 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej z 1990r.
oraz niektórych innych ustaw. 24
Możliwości użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP w przypadku zagrożenia
przestępstwem o charakterze terrorystycznym albo jego dokonania, bez konieczności
wprowadzania stanów nadzwyczajnych stworzyła ustawa z dnia 25 listopada 2004 roku o
zmianie ustawy o Policji oraz ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej
Polskiej.
Istotne znaczenie miało uchwalenie ustawy o Narodowym Systemie Zarządzania
Kryzysowego. Uporządkowano też sprawy zakwaterowania Sił Zbrojnych RP i dyscypliny
wojskowej. Wprowadzono instytucję w postaci Konwentu Dziekanów Oficerów Wojska
Polskiego oraz reprezentacje innych korpusów osobowych mające dbać o ich podstawowe
interesy. Wyprowadzono poza resort ON niektóre usługi bieżące na rzecz wojska.
22
Zob.: Ustawa o stanie klęski żywiołowej z dnia 18.04.2002r. (Dz. U z 2002r Nr62 poz.558)
z późn. zm.; Ustawa o stanie wyjątkowym z 26.04.2002r.( Dz. U z 2002r.Nr 113 poz.985) z poźn. zm.
oraz Ustawa o stanie wojennym i kompetencjach ND SZ i zasadach podległości konstytucyjnym organom RP z
29.09.2002r. (Dz. U z 2002r. Nr 156 poz.1301) z późn. zm.
23
Zob. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych. (Dz.
U. z dnia 25 października 2001 r.) oraz Ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych .
Do 2003 r. brak było kompleksowej regulacji dotyczącej WSI. Ustawa o WSI uszczegółowiła zadania tych
służb, ograniczając je wyraźnie do zwalczania zagrożeń godzących w obronność i bezpieczeństwo Sił Zbrojnych
oraz zagrożeń godzących w niepodległość państwa, jego terytorium i granice. Z dniem 30 września 2006
r. ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. Utraciła swą moc i WSI zostały rozwiązane. Powstała służby: wywiadu i
kontrwywiadu wojskowego
24 Zob. Ustawa o ochronie granicy państwowej z dnia 12 października 1990 r. Tekst jednolity od 12 listopada
2011 w Dz .U. z 2009 nr 12 poz. 67 oraz Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej
(Dz. U. 2004r.Nr 234 ) z późn. zm.
14
Proces transformacji sił zbrojnych starano się synchronizować z procesem przemian
ustrojowych i gospodarczych kraju. Dostosowanie Sił Zbrojnych RP do nowych zadań
zdeterminowane było ogromnymi nakładami finansowymi. I tu nastąpił swoisty sprawdzian
funkcjonowania cywilnej kontroli nad wojskiem w aspekcie oczekiwanym przez środowiska
wojskowe. W kontekście nowych zadań szczególnie ważny dla SZ RP był wzrost udziału
wydatków majątkowych w budżecie ministerstwa ON. Jest on podstawowym wskaźnikiem
ekonomicznym w projektowaniu rozwoju sił zbrojnych, szczególnie w obszarze
unowocześnienia uzbrojenia i sprzętu wojskowego (UiSW). Udział wydatków budżetowych
MON w produkcie krajowym brutto (PKB) aż do roku 2000 wciąż spadał (z 1,71% w roku
1995 – do 1,52% w roku 2000). Budżet MON w tym okresie charakteryzował się wadliwą
strukturą wydatków. Tak na przykład na wydatki majątkowe w latach 1995 – 2000
przeznaczano zaledwie 10 – 11% tego budżetu. W 2001 roku w wyniku zapaści finansów
publicznych, blokady wydatków budżetowych MON i wykonania budżetu resortu na
poziomie niższym o około 1,1 mld zł. udział wydatków majątkowych w budżecie zmalał do
9,5%. Jednocześnie trzeba było zwiększyć inne wydatki w związku z zapoczątkowanym
procesem integracji z NATO, udziałem WP w misji pokojowej na Bałkanach i skróceniem
czasu odbywania przez żołnierzy zasadniczej służby wojskowej. Kolejne programy
restrukturyzacji Sił Zbrojnych RP musiały więc być istotnie korygowane.
Przełom w finansowaniu potrzeb wojska nastąpił wraz z przyjęciem przez Radę Ministrów
w styczniu 2001 roku Programu przebudowy i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP w
latach 2001 – 2006. Założono w nim stałe obciążenie gospodarki wydatkami wojskowymi na
poziomie 1,95% PKB ,co zostało zaakceptowane prze Sejm RP 25.
Trzeba dodać, że w latach 1995 – 2005 zapewniono znaczną przejrzystość polityki
budżetowej i kontrolę nad sferą finansowania potrzeb systemu obronnego państwa. Budżet
MON był opracowywany i uchwalany według jednolitej ogólnopaństwowej procedury
określonej ustawie Prawo budżetowe. Podstawą planowania budżetu wojskowego stały się
wieloletnie programy modernizacji Sił Zbrojnych RP. Realizacja budżetu obronnego
podlegała kontroli na kilku niezależnych płaszczyznach. Wydatki wojskowe nadzorował Sejm
i Senat poprzez odpowiednie komisje oraz sprawdzała Najwyższa Izba Kontroli i organa
kontrolne Ministerstwa Obrony Narodowej. Czuwały nad tym także środki masowego
przekazu.
25
Zob. Ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001–2006, Dz. U. 2001, Nr, 76 poz. 804 oraz Ustawa z dnia 2 kwietnia
2004 r. o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001–2006, Dz. U. 2004, Nr 107, poz. 1136
15
Wraz z ustawową gwarancją poziomu wydatków obronnych nastąpiła poprawa systemu
gospodarowania resortowymi środkami finansowymi oraz majątkiem ruchomym i
nieruchomościami będącymi w zarządzie MON. Wydatki majątkowe z budżetu MON wzrosły
z 9,5% w 2001roku do 12,1% w 2002roku . Rok 2003 był pierwszym, w którym środki
posiadane przez MON umożliwiły pełną realizację planu wydatków budżetowych.
Szczególnie ważne było to w zakresie wydatków majątkowych (12,6% budżetu MON), gdyż
pozwoliło wejść w kolejny rok bez długów wobec dostawców UiSW. W miarę bezkolizyjnie
uruchomiono główne programy modernizacyjne finansowane bezpośrednio z budżetu resortu
jak na przykład wprowadzenie na wyposażenie wojska nowego kołowego transportera
opancerzonego (KTO) i przeciwpancernego pocisku kierowanego. Pozwoliło to również z
wyprzedzeniem sfinansować zakup samolotów transportowych Casa – C 295M.
Istotne znaczenie dla unowocześnienia technicznego wyposażenia Sił Zbrojnych RP miało
pozyskanie funduszy spoza MON. Doniosłą rolę w tym względzie odegrały zagraniczne
fundusze wspólne i pomocowe. Należało do nich kilka programów i systemów pomocy i
kredytów w latach 2002 – 2005. W działalności finansowej resortu ON duży nacisk położono
na ekonomizację funkcjonowania sił zbrojnych. W okresie 2001 – 2005 ważnym kierunkiem
działania była tu optymalizacja wydatków, której zasadniczą bazą stały się analizy
ekonomiczno – wojskowe i gry decyzyjne prowadzone na planistycznych etapach
przedsięwzięć.
Dla zdolności operacyjnych polskich Sił Powietrznych szczególne znaczenie miała ustawa
z dnia 22 czerwca 2001 roku o ustanowieniu wieloletniego Programu wyposażenia Sił
Zbrojnych RP w samoloty wielozadaniowe przewidująca wyodrębnione wydatki MON na
finansowanie programu w wielkości proponowanej przez MON w porozumieniu z
Ministerstwem Finansów. Budżetowe wydatki inwestycyjne resortu ON zostały zasilone z
rezerwy celowej kwotą około 750 mln zł (67%), z tego 590 mln zł przeznaczono na
inwestycje lotniskowe, a 160 mln zł na zakup wyposażenia.
Poza środkami z tak zwanej rezerwy samolotowej resort ON wykorzystywał na
finansowanie swoich zadań również inne środki krajowe (zwłaszcza środek specjalny MON,
środki z prywatyzacji polskiego przemysłu obronnego oraz środki własne Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej na budownictwo mieszkaniowe).
Wielkość finansów pochodzących z funduszy spoza budżetu resortu (zagranicznych funduszy
pomocowych i źródeł krajowych) w latach 2001 – 2005, wykorzystywanych przez MON
przede wszystkim na finansowanie modernizacji technicznej sił zbrojnych, wyniosła łącznie –
ponad 2,6 mld zł. Oznaczało to wzmocnienie budżetu resortu ON o ponad 3%.
16
Oprócz bezpośredniej pomocy finansowej Siły Zbrojne RP uzyskiwały od sojuszników
Polski pomoc rzeczową. Pozyskano między innymi wielozadaniowe fregaty rakietowe klasy
OHP, samoloty myśliwskie MiG-29, czołgi Leopard 2A4 wraz z pojazdami towarzyszącymi
oraz okręty podwodne typu Kobben. Łączna wartość tych systemów bojowych była
szacowana na 1,5 – 2,0 mld zł. W celu pokrycia kosztów misji zagranicznych w Kosowie,
Macedonii, Afganistanie i Iraku w latach 2001 – 2005 budżet resortu został zasilony z
rezerwy ogólnej kwotą około 81 mln zł. Jednakże wydatki resortowe na ten cel były
siedmiokrotnie większe (ponad 0,6 mld zł). Część kosztów misji była finansowana ze
środków budżetowych USA na podstawie umowy dwustronnej26.
Wnioski z badania racjonalności niektórych wydatków modernizacyjnych w latach 2001–
2005 realizowanych bezpośrednio przez dysponentów wskazywały na większą efektywność
finansową planowania i pozyskiwania nowego UiSW w formie zakupów centralnych. W
latach 2001-2008 uzyskano systematyczny i zdecydowany wzrost wydatków w dziale Obrona
narodowa, na który w 2001 roku przeznaczono 64,2%, a w 2008 — 72,76% budżetu MON.
Środki te, szczególnie w ostatnich trzech latach, w dużej mierze przeznaczone zostały na
zakup nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz modernizację sił zbrojnych 27.
W tym też celu wdrażane były nowe rozwiązania prawno - finansowe i organizacyjne.
Bardzo ważnym, chociaż nie w pełni wykorzystanym pozabudżetowym źródłem środków
finansowych dla MON były działania Agencji Mienia Wojskowego (AMW) mające na celu
zagospodarowanie zbędnej infrastruktury zarządzanej przez wojsko. Rozwijał się pozytywny
proces wdrażania różnych form budownictwa mieszkaniowego dla kadry wojskowej
realizowany ze środków własnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM). Znacznie
zintensyfikowano proces uwłaszczania dysponentów kwater wojskowych przez ich sprzedaż
na warunkach szczególnych. Rozpoczął funkcjonowanie pozabudżetowy Zakład Obsługi
Ministerstwa ON.
3.Zasadnicze zmiany w zadaniach i funkcjonowaniu wojska w warunkach
cywilnej i demokratycznej kontroli
Wszystko o czym była wyżej mowa towarzyszyło częstym zmianom poprzednich poglądów
doktrynalnych na bezpieczeństwo i obronność państwa. Przejawiały się one w
26
Dane liczbowe z opracowania: Zmiany w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1995-2005,
Warszawa 2006 (w zbiorach autora artykułu)
27
Zob. szerzej: Bursztyński A. Charakterystyka budżetu MON w latach
Akademii Marynarki Wojennej nr 3 (178) 2009 s 57-66
2001-2008, Zeszyty naukowe
17
opracowywaniu kolejnych wersji koncepcji bezpieczeństwa i obronności Polski . Rezultatem
pracy zespołu cywilno-wojskowego (Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Ministerstwo
Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych,
Urząd Rady Ministrów, Centralny Urząd Planowania, Sztab Generalny Wojska Polskiego.)
były dwa dokumenty przyjęte na posiedzeniu Komitetu Obrony Kraju 2 listopada 1992 roku:
Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna
Rzeczypospolitej Polskiej. W 1996 roku został podpisany przez Premiera i Ministra Obrony
Narodowej oraz zatwierdzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej „Politycznostrategiczny plan obrony Rzeczypospolitej Polskiej” opracowany przez Departament Systemu
Obronnego MON przy współpracy z innymi resortami i w uzgodnieniu z prezydenckim
Biurem Bezpieczeństwa Narodowego. W dokumencie tym rozwinięto i skonkretyzowano
oceny i ustalenia przyjęte w strategii obronnej. Zawierało n ocenę zagrożeń wojennych, myśl
przewodnią obrony Polski oraz strategiczne zadania poszczególnych elementów i ogniw
systemu obronnego w razie kryzysu i wojny.
Pierwotne dokumenty koncepcyjne były stopniowo zastępowane przez Strategię
bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej (2000, 2003, 2007).
Nowym elementem strategii z 2000 było wyodrębnienie trzech rodzajów działań
strategicznych państwa w sferze obronności za jakie uznano:
- działania prewencyjno-stabilizacyjne
- reagowanie kryzysowe
- działania wojenne
Niezależnie od niuansów zapisywanych w kolejnych wersjach strategii rozwój wojska
ukierunkowywano na osiąganie celów wynikających ze Strategii bezpieczeństwa narodowego
Rzeczypospolitej Polskiej oraz Strategii wojskowej Rzeczypospolitej Polskiej podpisanymi
przez Prezydenta RP odpowiednio w dniu 8 września 2003 roku i 22 października 2004
roku28. Stopniowo rezygnowano z wcześniejszego podejścia do problematyki bezpieczeństwa
wyrażonego w przyjmowaniu konkretnej koncepcji działań militarnych na rzecz podejścia
bardziej uniwersalnego, obejmującego zarówno militarne jak i pozamilitarne aspekty
aktywności państwa w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa.
Rozszerzono misje i zadania Sił Zbrojnych RP. Już nie tylko bezpieczeństwo i obrona
integralności terytorium Polski, ale również prowadzenie operacji w ramach NATO i Unii
28
Zob. Koziej S., Doktryna obronności Rzeczypospolitej Polskiej (Zarys projektu), Akademia Obrony
Narodowej, Warszawa 1992 oraz tegoż autora: Obronność Rzeczypospolitej polskiej w latach 1989-2009
skrypt internetowy (w.w.w.koziej.pl)
18
Europejskiej stały się niezbędnymi czynnikami kształtowania tego bezpieczeństwa. Istotną
zmianą w przygotowaniu sił zbrojnych do realizacji przypisanych im zadań było
kształtowanie konkretnych zdolności operacyjnych. Dało się zauważyć tendencje do
uzyskania przewagi ich zdolności ekspedycyjnych nad zdolnościami do obrony obszaru kraju.
Poza dotychczasowymi dowództwami rodzajów sił zbrojnych zostało sformowane ich
Dowództwo Operacyjne.
Najbardziej spektakularnym znakiem jakościowo nowych warunków środowiska
bezpieczeństwa jakie uwzględniono w kolejnych Srategiach….był atak terrorystyczny na
najpotężniejszego sojusznika 11 września 2001 roku . I wtedy Okazało się, że na podstawie
artykułu 5. Traktatu machina militarna NATO w istocie nie wystartowała w ogóle.
Jak zauważył gen. Klaus Naumann, 12 września 2001 roku był wprawdzie triumfem
sojuszniczej solidarności, ale jednocześnie ukazał początek najpoważniejszego kryzysu
NATO 29
Na następnym etapie prac nad dokumentami o charakterze strategicznym pojawiły się
kolejne wersje Strategicznego przeglądu obronnego , po czym rozpoczęto opracowanie
Strategicznego przeglądu bezpieczeństwa narodowego. Wielu teoretyków i praktyków uważa,
że kolejność tych prac powinna być raczej odwrotna . Trzeba jednak podkreślić , że
powoływano do nich mieszane zespoły cywilno wojskowe.
W dyskusji toczącej się w 2011 roku , a zapoczątkowanej przez kierownictwo BBN będące
kreatorem projektów rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa narodowego położono większy
niż dotąd nacisk na narodowe zdolności do skutecznego i w razie konieczności
samodzielnego reagowania na mogące wystąpić nagle zagrożenia selektywne. W różnych
środowiskach pojawiają się znaczące wątpliwości na ten temat. Dotyczą one na przykład
możliwości stawiania oporu przez WP w oczekiwaniu na reakcję sił NATO, która miałaby
nastąpić dopiero po 90 dniach od rozpoczęcia działań wojennych. Obawy budzi brak jasności
co do istnienia tzw. planów ewentualnościowych NATO. W związku z tym podkreśla się
kryzysowy stan polskiej armii przejawiający się min. w zbyt wolnym tempie jej modernizacji
technicznej oraz braku szkolenia rezerw osobowych.
Zauważalna jest pewna ewolucja dotychczasowych poglądów niektórych prominentnych
osób z bliskiego otoczenia władzy cywilnej. Dla przykładu szef BBN gen. bryg.prof.
Stanisław Koziej zwraca uwagę, że zdolność do obrony terytorium kraju powinna być naszą
specjalnością w NATO i tu należy kierować zdecydowaną większość środków. Inne
29
Zob. Speech by General Klaus Nauman, former Chairman of the NATO Military Committee at the first of the
SHAPE Lecture Series, www.shape.nato.int.
19
zdolności, w tym ekspedycyjne, mogą być tylko czymś dodatkowym, uzupełniającym. Armia
powinna być mobilna, zdolna szybko reagować na zróżnicowane, selektywne i
niespodziewane zagrożenia. Powinna dysponować przede wszystkim zdolnościami
przeciwzaskoczeniowymi. Mówi on np.: ….w moim odczuciu głównym gwarantem
bezpieczeństwa Polski są nasze własne zdolności. Mówiąc precyzyjnie – NATO jest głównym
zewnętrznym czynnikiem gwarancji naszego bezpieczeństwa 30.W debacie na temat strategii
bezpieczeństwa w 2011 roku podkreślał on , że najważniejszym gwarantem bezpieczeństwa
jest własny potencjał, mądrze dostosowany do potrzeb i możliwości państwa. Uważa za
konieczne, aby obok wysoce profesjonalnych segmentów bezpieczeństwa narodowego –
takich jak: wojsko, policja, straż graniczna, wywiad, kontrwywiad itd. – tworzyć organizacje
bezpieczeństwa terytorialnego czy bezpieczeństwa powszechnego, obejmujące różne inne,
towarzyszące, wspierające pozarządowe podmioty. Jest to jedno z najważniejszych wyzwań w
ramach budowania zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego 31. Przypomina to
poniekąd ideę, według której był organizowany system obronny Polskie Rzeczypospolitej
Ludowej32.
Gen.bryg. dr Stefan Czmur uważa , że pomimo koniecznej transformacji NATO wciąż
pozostaje filarem bezpieczeństwa militarnego Polski. Jednak rację ma chyba amb. Jerzy
Maria Nowak i według których bezpieczeństwo Polski w XXI wieku trzeba opierać na
integralnym i równomiernym umacnianiu: własnego potencjału obronnego, gwarancjach
sojuszniczych NATO, strategicznej współpracy z USA , polityce bezpieczeństwa i obrony
Unii Europejskiej, aktywności Polski na forum ONZ, OBWE i innych organizacji
międzynarodowych, a także dobrych stosunkach z sąsiadami. 33.
Stanowisko gen. bryg. prof. Stanisława Kozieja można odebrać jako początek
odstępowania od myślenia o modelu profesjonalnych sił zbrojnych opartym na zasadzie
projekcji siły poza terytorium własnego państwa. To rozwój zdolności bojowej tej właśnie
części wojska był traktowany priorytetowo. Dla przykładu w latach 2007–2011 do Polskiego
Kontyngentu Wojskowego w Afganistanie skierowano najnowocześniejszy sprzęt i
30
Zob. Koziej S.: NATO to gra interesów , „Polska Zbrojna” nr 38 / 2011 s.56-58 oraz wywiad z tymże :
Najlepszym gwarantem bezpieczeństwa są nasze własne zdolności obronne, „Gazeta Finansowa” 02.12.2011
Wątpliwości na temat sojuszniczych gwarancji bezpieczeństwa wyraża też gen. prof. Balcerowicz - zob.
Strategia a interesy, „Polska Zbrojna” nr 40/2012 s 56-58
31
Zob. Koziej S., Najlepszym gwarantem bezpieczeństwa są nasze własne zdolności obronne ,wywiad , „Gazeta
Finansowa” 02.12.2011
32
33
Zob. Puchala F., Sekrety Sztabu…..s. 86-128 i 159 (układy: militarny, funkcjonalny i terytorialny)
Zob. Czmur S.: Sojusz jak lustro, „Polska Zbrojna” nr 44/2011 s52-55 oraz Nowak J.M.: Bezpieczeństwo w
niepewnych czasach, „Polska Zbrojna” nr 42/2011 s.56-58
20
uzbrojenie wojskowe o wartości 1,95 miliarda złotych. Prawie połowa wydatków na
uzbrojenie żołnierzy w Afganistanie przypadła na 2010 r. Zadania na rzecz PKW Afganistan
w ramach Planu modernizacji technicznej w 2010 roku wyniosły 925,6 mln zł, w tym Pakiet
Afgański – 923 mln zł 34. Ocenia się, że dzięki systematycznemu uzupełnianiu uzbrojenia i
wyposażenia kontyngentu w nowoczesne środki bojowe, rozpoznawcze i łączności, stanowi
on obecnie najbardziej nowoczesną, najlepiej uzbrojoną i wyposażoną brygadę polskich
Wojsk Lądowych dysponującą także własnym komponentem lotniczym . Niestety nie można
tego powiedzieć o zasadniczej części tych wojsk w kraju. Duże opóźnienia dają o sobie znać
w uzbrojeniu i wyposażeniu systemu obrony polskiej przestrzeni powietrznej oraz Marynarki
Wojennej. Niepokojący jest spadek zainteresowania polityków rozwojem polskich sił
morskich35.
W procesie dyskusji o bezpieczeństwie zostało zmarginalizowany bezpieczeństwo
militarne. Coraz więcej specjalistów noszących mundury wojskowe zajmuje się
bezpieczeństwem w dziedzinach pozamilitarnych. Przy okazji zapomniano jakby o tym , że
kompetentnych oficerów na stanowiskach w centrali MON można mieć wówczas gdy będą
przestrzegane stosowne wymagania wobec kandydatów na pierwszy stopień w korpusie
generałów i admirałów w obszarze zdobywania umiejętności w kierowaniu zespołami w
procesie planowania, organizowania i kierowania działaniami bojowymi od szczebla
taktycznego do operacyjnego. W zawodzie oficera niezbędne jest ustawiczne doskonalenie
poprze kształcenie , szkolenie i zdobywanie doświadczenia. Wiedza teoretyczna powinna być
ściśle łączona z umiejętnościami praktycznymi na określonych szczeblach dowódczych i
sztabowych (batalion/dywizjon, pułk/brygada, dywizja, korpus, dowództwo rodzaju sił
zbrojnych . Do niczego dobrego nie prowadzą awanse na skróty. Nie można być
kompetentnym na szczeblu centralnym nie znając i nie „czując” specyfiki dowodzenia i
pracy sztabów na niższych szczeblach organizacyjnych. Przy powoływaniu na stanowiska
kierownicze w szkolnictwie wojskowym powinny być ponadto brane pod uwagę
odpowiednie stopnie i tytuły naukowe. Przed mianowaniem oficerów na pierwszy stopień
generała/admirała przez Prezydenta RP wybór kandydatów powinien się odbywać według
procedur zapewniających transparentność mianowań i wysoką jakość oficerów na
34
Zob. Informacja rzecznika prasowego MON Jacka Sońty na temat dostaw sprzętu i uzbrojenia dla PKW w
Afganistanie w latach 2007-2011, serwis internetowy w.w.w. polska -zbrojna.pl 12. 01 2012 oraz m.onet.pl
13.01 2012
35
Zob. Ogrodniczuk M., Powstrzymać od pływ, „Polska Zbrojna” nr 3/ 2012 s.28-29 oraz Szopa M. Polskie
tornado, tamże s.11-16
21
najważniejszych stanowiskach dowódczych i sztabowych. W procedurach tych powinni być
uwzględnieni : szef SG WP, minister ON, Prezes Rady Ministrów i członkowie odpowiednich
komisji Sejmu i Senatu.
W 2011 roku odnotowano nadmierny odpływ żołnierzy zawodowych z wojska. Nowy
minister Obrony Narodowej Tomasz Siemoniak uznał, że armia potrzebuje stabilizacji 36.
Warto przy tym uwzględnić, że zmiany – zwłaszcza w składzie kierowniczej kadry wojska muszą być dokonywane w taki sposób, aby nie powodować ujemnych konsekwencji, które
przeniosą się na stan gotowości polskich sił zbrojnych w ramach struktur militarnych NATO
i aby nie uległ zaburzeniu proces dalszego przekształcania wojska. Do polityków należy
ustanowienie rozwiązania systemowego pozwalającego zatrzymać tendencję do
przedterminowego odchodzenia z wojska doświadczonych oficerów. Rozwiązania te powinny
być konsultowane ze środowiskiem wojskowym. Trzeba w nich uwzględniać wiele aspektów
poza materialnych jak na przykład szacunek dla żołnierzy służby czynnej jak i weteranów,
kombatantów, emerytów i rencistów wojskowych oraz ich rodzin. Jako fakt bardzo
pozytywny należy odnotować przyjęta zgodnie przez Parlament RP i podpisaną przez
Prezydenta RP Ustawę o weteranach działań poza granicami państwa wchodzącą w życie
od 30 marca 2012 roku. Minister ON Tomasz Siemoniak powołał również pełnomocnika do
spraw rannych i poszkodowanych w czasie takich działań.
Z dyskusji zapoczątkowanych na łamach „Polski Zbrojnej” w drugiej połowie 2011 roku
wynika, że w kierownictwie BBN powraca myślenie o modelu obrony zgodnie z którym
siły zbrojne mają być ukierunkowane przede wszystkim na obronę terytorium własnego
państwa. Nie jest to jednak zwrot w kierunku rozwoju masowych formacji obrony
terytorialnej propagowanych od dawna zwłaszcza przez niektóre środowiska naukowe i
organizacje pozarządowe37. Od strony teorii trudno podważyć zasadność tych nowych
akcentów w myśleniu BBN zwłaszcza w sytuacji poszukiwania nowej tożsamości NATO.
Jak m.in. ocenia Anna Antczak , brak identyfikacji interesów oraz projekcji celów NATO, a
także właściwie niezmieniony katalog jego zadań mogą świadczyć o braku konsensusu
państw członkowskich odnośnie do realnego kierunku transformacji sojuszu. Pomimo
wprowadzenia kilku nowych elementów, koncepcja strategiczna NATO z 2010 roku nie
36
Zob. Rozmowa z ministrem ON Tomaszem Siemoniakiem, Armia potrzebuje stabilizacji, „Polska Zbrojna”
nr 35/2011 s.16-19
37
Zob. szerzej np.: Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX –XXI wieku,
Warszawa1995
22
stanowi rzeczywistego przełomu w tym procesie38. Trzeba przy tym zauważyć, że trudno
będzie chyba sprostać dezyderatowi szefa BBN w postaci przyznania priorytetu dla
własnego potencjału obronnego dostosowanego zarówno do potrzeb jak i możliwości
państwa. Polska gospodarka i społeczeństwo mogą nie unieść ciężaru potężnych kosztów
budowy samodzielnego potencjału obronnego. Podobnie jak w okresie PdP, w procesie
akcesyjnym oraz integracyjnym z NATO, tak i w tym przypadku priorytetową rolę muszą
odgrywać cywilne czynniki polityczne wspierane przez wojsko. Wojsko musi implementować
politykę bezpieczeństwa władz państwowych , a nie prywatne poglądy ekspertów, które w
procesie wypracowania decyzji są oczywiście bardzo ważne.
Integralną i praktyczną częścią polityki i strategii bezpieczeństwa narodowego powinna
być troska o wzrost PKB. Przy ustalonym wskaźniku procentowym wydatków obronnych
(1,95) tylko to gwarantuje pożądany wzrost zdolności operacyjnych wojska. Dotychczasowe
tempo przeobrażeń sił zbrojnych wynikało przede wszystkim nie z oporu ich samych, a z
realnej wielkości finansów MON i skali zaangażowania wojska do realizacji zadań poza
granicami kraju.
Według byłego wiceministra ON Andrzeja Karkoszki dobra kontrola cywilna nad
wojskiem jest sprawą całego społeczeństwa ,a największą słabością polskiej polityki obronnej
jest upartyjnianie cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi39. Do tego dodam, że brak jest
ciągłości polityki bezpieczeństwa państwa w dziedzinie militarnej i stabilności organów
kierowania Siłami Zbrojnymi RP, to jest Ministerstwa Obrony Narodowej i jego części
składowej jaką jest Sztab Generalny WP. Na to nakłada się brak jednolitego pojmowania
podstawowych zagadnień z dziedziny bezpieczeństwa militarnego kraju. Temu powinno
służyć odpowiednio zorganizowane szkolenie obronne. Nie chodzi przy tym chyba o
przygotowanie cywilnych specjalistów wojskowych na co zwraca uwagę Andrzej
Karkoszka40. Nie wiem na ile skutecznie robiła to dotychczas Akademia Obrony Narodowej
oraz Wyższa Szkoła Administracji i Zarządzania. Trzeba być może utworzyć rządowe
Centrum Studiów Strategiczno- Obronnych z określonymi funkcjami w obszarze świadczeń
na rzecz Parlamentu, Prezydenta i Rządu RP oraz przygotowania kadr cywilnych i
wojskowych .
38
Zob. szerzej : Antczak A. , Nowa koncepcja strategiczna czy deklaracja polityczna?, Kwartalnik
„Bellona” nr 3/2011 s.25-34
39
40
Zob. Karkoszka A. Atrybuty władzy, „Polska Zbrojna” nr 39/2011 s. 13-19
Karkoszka A., tamże
23
Powraca czasem pytanie , czy w Polsce spełniane są wymogi w zakresie cywilnej i
demokratycznej kontroli nad wojskiem? Uważam, że tak ,chociaż nie jest to stan idealny.
Postulaty dotyczące armii prezydenckiej lub armii rządowej, casus obiadu drawskiego oraz
inne zdarzenia przytaczane przez byłego wiceministra ON Andrzeja Karkoszkę miały
miejsce do czasu, kiedy brak było odpowiednich regulacji prawnych i powszechnego
przekonania o ich konieczności. W takim wymiarze i o takim charakterze nie powtórzyły się
więcej. Przypadek płk Ryszarda Chwastka z 2002 roku był chyba ostatnim pod rządami
regulacji prawnych z lat 1995 – 1997.41Publiczną krytykę ministra ON przez dowódcę
Wojsk Lądowych gen. Waldemara Skrzypczaka za braki w wyposażeniu Polskiego
Kontyngentu Wojskowego w Afganistanie można uznać za niewłaściwą w formie , ale
zmierzającą do poprawienia warunków realizacji zadań przez żołnierzy oraz ich
bezpieczeństwo , a nie podważającą zasadę cywilnej kontroli nad wojskiem. Tak w końcu to
chyba oceniono, bo został on doradcą Ministra ON, a zagadnieniom sprawności i
bezpieczeństwa kontyngentu poświęcano coraz więcej uwagi. Zgoła inaczej oceniono
publiczną i spektakularną" krytykę cywilnego Prokuratora Generalnego przez jego
podwładnego - Naczelnego Prokuratora Wojskowego gen. bryg. Krzysztofa Parulskiego po
głośnym wydarzeniu w Okręgowej Prokuraturze Wojskowej w Poznaniu na początku stycznia
2012. Gen. K. Parulski został odwołany ze stanowiska, a zaistniała sytuacja stała się
powodem do poszukiwania korekt w usytuowaniu i kompetencjach prokuratury wojskowej w
ramach prokuratury cywilnej. Trzeba tu dodać, że nie odnotowano podobnych problemów z
sądownictwem wojskowym .W odróżnieniu od prokuratury status sądów wojskowych jest
stabilny. Być może dla tego, że wynika on wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .
Oprócz niewłaściwych, ale jednak sporadycznych zachowań niektórych oficerów miały też
miejsce inne niewłaściwości. Dla przykładu niektórzy ministrowie ON i szefowie BBN
pochodzący z danej opcji politycznej dobierali sobie pozainstytucjonalnych doradców spośród
oficerów uznawanych za dobrych specjalistów w określonym rodzaju wojsk, ale nie
znających szerokich i skomplikowanych uwarunkowań rozwoju całości sił zbrojnych, nie
mogących postrzegać potrzeb wojska w powiązaniu z innymi ważnymi potrzebami państwa.
Ich „współpraca” graniczyła czasem z koneksjami politycznymi, odbywała się z naruszeniem
zasady apolityczności wojska oraz podważaniem roli szefa SG WP wynikającej z Ustawy o
Urzędzie ministra Obrony Narodowej.
41
Por. Karkoszka A., tamże (Zdarzyło się w Drawsku,s.14 i Zdarzyło się w Szczecinie s.18)
24
Wiele kłopotów przysparzało preferowanie przez niektórzy ministrów ON projektów
autorskich bazujących bezkrytycznie na zapożyczonych wzorcach albo nawet wyłącznie na
intuicjach samych autorów, nie popartych argumentami wynikającymi z wszechstronnych
analiz i polskich uwarunkowań. Przy każdej reformie istniała grupa ekspertów niezadowolona
i namawiająca do bardziej drastycznych kroków. Sztandarowi przedstawiciele tej grupy
wywodzili się z obrzeży, a nie wnętrza Sił Zbrojnych. Orientowano się na rozwiązania w
NATO nie bacząc na fakt , że każde państwo sojuszu organizuje obronę narodową na swój
sposób uwzględniając przyjęty system polityczny, tradycje, kształtu sił zbrojnych i
uwarunkowania prawno-historyczne. Polska nie miała więc obowiązku powielania systemów
obowiązujących w innych krajach. Najważniejsze jest, żeby przyjęte rozwiązania były z sobą
kompatybilne tak , aby sojusznicy mogli bez większych przeszkód współpracować z sobą42.
Niektórzy eksperci zdawali się zapominać o bardzo istotnym czynniku, jakim jest Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiera ona ustalenia w sposób jednoznaczny określające sposób
zarządzania Siłami Zbrojnymi RP. Sugerowanie rewolucji w tym zakresie wymaga
uzasadnienia potrzeby zmian w konstytucji . Czyjś nawet najlepszy pomysł nie jest
wystarczającym powodem do zmiany jej zapisów. Dało się jednak zauważyć „twórcze
interpretowanie konstytucji przez osoby niezwiązane z prawem konstytucyjnym.
Według Mariana Moraczewskiego dobrze znającego USA, po przełomie systemowym w
Polsce na początku lat 90 - tych nastąpił burzliwy okres amerykanizacji” WP. Na łamach
czasopisma „Armia” pisze on , że wzorce czerpane z amerykańskich sił zbrojnych
nieporównywalne do wielopłaszczyznowych uwarunkowań WP„nadmiernie zaciążyły na
zamiarach modernizacji wojska. Ponadto w okresie ostatnich 20 lat świadomie lub z braku
zrozumienia znaczenia ciągłości funkcjonowania państwa, a więc i sił zbrojnych
podejmowano szereg działań, które podcinały pozycję wojska i żołnierzy w państwie i w
społeczeństwie.43 Z tych co najmniej przyczyn brały się chyba radykalne niekiedy zmiany
wprowadzane przez nowych ministrów ON w koncepcjach ich poprzedników. Warto
zauważyć, że w żadnym demokratycznym państwie poważnych reform wojska nie prowadzi
się na bazie li tylko autorskich pomysłów. Dobitnym tego przykładem są żmudne prace
wokół eliminacji syndromu wietnamskiego w Siłach Zbrojnych USA. Polskie negatywne
dotąd doświadczenia z procesu wdrażania programu uzawodowienia wojska i tworzenia
42
Takie stanowisko prezentował np. gen. bryg. Stefan Czmur , szef Pionu Operacyjnego ds. NATO , zastępca
Polskiego Przedstawiciela Wojskowego przy Kwaterach Wojskowych NATO i Unii Europejskiej w publikacji
pt. Jak kierować siłami zbrojnymi ? (publikacja ze stycznia 2007 r . w zbiorach autora tego artykułu)
43
Moraczewski M.: Sztab generalny Wojska Polskiego, „Armia”, nr 12/2011
oraz: Polskie sprawy wojskowe, „Armia”, nr 10/2011
25
Narodowych Sił Rezerwowych oraz wielu innych programów pokazują, że mylić się mogą
nawet liczne zespoły profesjonalistów.
Od wielu już lat powraca spór o sposób kierowania Siłami Zbrojnymi. Ogniskuje się on
wokół dwóch wzajemnie ze sobą powiązanych problemów. Pierwszym z nich jest rola
ministra Obrony Narodowej, a drugim przeznaczenie Sztabu Generalnego WP. Pojawiające
się okresowo koncepcje autorskie zmierzające do zasadnego ograniczenia struktur
wojskowych, a jednocześnie do bezpodstawnego tworzenia coraz to nowych i liczniejszych
biur i departamentów w części cywilnej MON nie prowadzą do zakładanego celu. Ich
realizacja prowadzi często do przerostów biurokratycznych i mniejszych lub większych
sporów kompetencyjnych oraz rozmywania odpowiedzialności . W imię zachowania skąd
inąd słusznej zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi nie jest
konieczne ograniczanie funkcji fachowo-wojskowych przypisanych Sztabowi Generalnemu
WP jako centralnej, wyspecjalizowanej instytucji wojskowej 44.
Warto przypomnieć, że eksperyment polegający na bezpośrednim podporządkowaniu
dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych cywilnemu ministrowi ON nie przygotowanemu pod
względem wojskowym nie przyniósł pozytywnych rezultatów i szybko powrócono do modelu
w którym : Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju w imieniu ministra obrony dowodzi szef Sztabu
Generalnego WP.Wielu cywilnych ministrów ON uważało to za korzystne. Jednak gen. bryg.
prof. Stanisław Koziej , który im doradzał uznaje ten zapis ustawowy za zgniły kompromis45.
Warto zauważyć, że SG WP był już restrukturyzowany sześciu - krotnie , po czym za kadencji
gen. Franciszka Gągora dobrze znającego armie pozostałych państw NATO powrócono do
rozwiązań sprawdzonych w wieloletniej praktyce. Okazało się, że nie przemyślane i częste
zmiany w systemie kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi wprowadzają szkodliwy
pierwiastek tymczasowości i walki o przetrwanie z ujemnymi skutkami dla apolityczności
wojska.
O naruszaniu zasad omawianej kontroli nie można twierdzić na podstawie niewłaściwych
czasem relacji miedzy cywilnymi urzędnikami lub oficerami urzędu MON i oficerami SG
WP. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej cywilną i demokratyczną kontrolę nad
wojskiem mają sprawować właściwe organy państwa, a nie pojedynczy urzędnicy niższego
szczebla. Ma rację były wiceminister i minister ON Janusz Onyszkiewicz pisząc, iż jest
rzeczą niesłychanie ważną by przyjąć, że to do cywilnych gremiów decyzyjnych należy ocena
44
Zob. Cieniuch M., Mózg i siła sprawcza Wojska Polskiego, wywiad dla miesięcznika „Armia” nr 2/2011
45
Zob. Koziej S. Przełamać opór generałów, „Rzeczpospolita” , 20 sierpnia 20011
26
jak daleko powinna pójść ingerencja polityków w sprawy wojskowe. Rozwijając tę myśl
twierdzi on ponadto, że uczynienie z sił zbrojnych wielkiego niemowy nakłada na stronę
cywilną liczne i ważne obowiązki. Po pierwsze – szacunek dla kompetencji wojskowych
dowódców i sztabowców. Po drugie – rozwijanie znajomości problematyki wojska i
obronności szczególnie w gronach decydentów. Szacunkowi dla kompetencji wojskowych
musi towarzyszyć szacunek dla kompetencji decydentów cywilnych.46 Wydaje się ,że
bezpodstawnie stworzono atmosferę podejrzliwości wobec wojska. Tak na przykład
większość zarzutów o korupcję stawianych osobom wojskowym przez prokuraturę wojskową
kończyło się orzeczeniami o niewinności i zadośćuczynieniu za doznane krzywdy.
Oddzielnym tematem jest rozumienie pojęć : kierowanie i dowodzenie. Zarówno cywilom
jak i wojskowym często myliło się one 47. Zdarzały się przypadki nie przestrzegania zasady
odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Niekiedy politycy próbowali wyręczać
kompetentnych oficerów w procesie bezpośredniego dowodzenia wojskiem .
Z tym wszystkim co powiedziano wyżej łączy się problem zapewnienia stabilności w
działaniach najważniejszego organu kierowania, ale też i cywilnej kontroli nad wojskiem jaką
jest Ministerstwo Obrony Narodowej. Według Janusza Onyszkiewicza w
rozwiązaniu
brytyjskim ciągłość taką w dużej mierze zapewnia soba Stałego Podsekretarza Stanu w
ministerstwie. Jest to najwyższy w resorcie przedstawiciel brytyjskiej Civil Service (Służby
Cywilnej) który nie zmienia się przez całe lata bez względu na to z której partii pochodzi
aktualny minister obrony. Jego rolą jest doradzanie ministrowi w sposób pozapartyjny we
wszystkich sprawach ministerstwa. Michael Quinlan, zajmował takie właśnie stanowisko
przez trzydzieści osiem lat w ekipach wielu ministrów wywodzących się z różnych partii 48.
Pewną namiastką takiego rozwiązania w Polsce było powołanie korpusu Służby Cywilnej i
Dyrektorów Generalnych w ministerstwach. Ukształtowana praktyka gruntownej wymiany
tych osób przy każdej zmianie szefów resortu utrzymuje się nadal. Trudno im więc zdobyć
odpowiednie doświadczenie i osiągnąć stopień kompetencji pozwalający utrzymywać relacje
z wojskiem właściwe dla zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem.
Przykładem skrajnej niekompetencji urzędniczej jednego z dyrektorów generalnych w MON
było uporczywe forsowanie postulatu likwidacji zastępców dowódców do spraw liniowych i
pionu szkolenia w wojsku. Budziło to niemałe zdziwienie i oburzenie w środowisku
46
Zob. szerzej : Onyszkiewicz J., Wojsko, władza, polityka , „Polska Zbrojna” nr 40 / 2011 s.24 -27
47
Zob. Pacek B., Niedopięty guzik, „Polska Zbrojna” nr 40/2011 s.34
48
Onyszkiewicz J., tamże
27
wojskowym, bo szkolenie jest przecież podstawowym obowiązkiem wojska w czasie pokoju.
Jest to jednak przykład osobliwy i odosobniony.
Do słusznych, wspólnie wypracowanych decyzji nie trzeba przekonywać
generałów
przełamując ich opór jak proponuje to szef BBN 49. Słusznie zauważa minister ON Tomasz
Siemoniak mówiąc , że cywilna kontrola nie musi oznaczać napięć między częścią wojskową
a cywilną50.
Zakończenie
Można stwierdzić, że niezależnie od trudnych początków oraz nie do końca stabilnego i
dalekiego od ideału stanu cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi
Rzeczypospolitej Polskiej , zasada ta jest generalnie przestrzegana . Przyczyną zdarzeń
odbieranych jako przejaw naruszania tej zasady jest niekiedy brak precyzyjnych regulacji
prawnych określających zakres kompetencji poszczególnych instytucji cywilnych i
wojskowych lub ich niewłaściwa interpretacja. Nierzadko nakłada się na to brak
poszanowania opinii odpowiednich instytucji wojskowych jak na przykład SG WP. Na tym
tle pojawia się krytyka jaka niekiedy ma miejsce w różnych środowiskach wojskowych. Nie
jest ona jednak objawem podważania samej zasady cywilnej kontroli, a wyrazem troski o jej
jak najlepsze funkcjonowanie. Wśród wojskowych zasadne jest chyba pytanie: kto będzie
ponosił odpowiedzialność za ewentualny brak gotowości bojowej i zdolności operacyjnych
sił zbrojnych do realizacji zadań zwłaszcza w czasie ewentualnej wojny? Krytyka wynikająca
z troski o dobre rozwiązania, zasadna merytorycznie i pozbawiona przerostu ambicji powinna
być brana pod uwagę przez polityków w procesie podejmowania niełatwych przecież decyzji
w sprawach dotyczących bezpieczeństwa militarnego. Musi być jednak
prowadzona w
ramach obowiązujących zasad prawa, po wyczerpaniu wielu innych sposobów rozwiązywania
sporów. Nie może na oznaczać
publicznego podważania uprawnień i autorytetu
cywilnych przełożonych. Trzeba po prostu rzeczowo
ich
rozmawiać z poszanowaniem
kompetencji i godności obu stron. Tak np. do rozwiązywania dylematów związanych z
przekształcaniem NATO czy tworzeniem systemu bezpieczeństwa w ramach UE bardziej
kompetentni są cywilni politycy niż wojskowi, chociaż jedni drudzy powinni ze sobą
harmonijnie współpracować.
49
Zob. Koziej S., Przełamać opór ……… tamże
50 Zob.
Rozmowa …., „Polska zbrojna”, nr 35/2011 s.16-19
28
Cywilna i demokratyczna kontrola nad Wojskiem Polskim nie jest zagrożona. Do
egzekwowania swoich uprawnień w tej dziedzinie cywilne organy władzy mają
szereg
instrumentów zwłaszcza w postaci polityki i decyzji budżetowych, decyzji kadrowych ,
organów kontrolnych, służb specjalnych i t . p. Zarówno cywilni politycy jak i wojskowi
podlegają władzy ustawodawczej i sądowniczej. Pozostają też pod kontrolą opinii publicznej.
Bibliografia
Antczak A. Nowa koncepcja strategiczna czy deklaracja polityczna?, Kwartalnik „Bellona” nr 3/2011
Balcerowicz B., Strategia a interesy, „Polska Zbrojna”, nr 40/2011
Bursztyński A. Charakterystyka budżetu MON w latach 2001-2008, Zeszyty naukowe Akademii Marynarki
Wojennej nr 3 (178) 2009
Cieniuch M., Mózg i siła sprawcza Wojska Polskiego, wywiad , „Armia”, luty 2011
Dostawy sprzętu i uzbrojenia dla PKW Afganistan w latach 2007-2011, serwis internetowy w.w.w. polska zbrojna.pl 12. 01 2012 oraz m.onet.pl 13.01 2012
Czmur S., Sojusz jak lustro, „Polska Zbrojna” nr44/2012
Karkoszka A. Atrybuty władzy. „Polska Zbrojna” nr 39/2011
Kunikowski J. (red. naukowa) , Uwarunkowania procesu edukacji dla bezpieczeństwa , Siedlce 2001
Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX –XXI wieku, Warszawa1995
Koziej S., NATO to gra interesów, „Polska Zbrojna”, nr38/2011
Moraczewski M., Sztab generalny Wojska Polskiego, „Armia” nr 12/ 2011
Moraczewski M., Polskie sprawy wojskowe, „Armia” nr 10/2011
Nowak J. M., Bezpieczeństwo w niepewnych czasach, „Polska Zbrojna” nr 40/20011
Ogrodniczuk M., Powstrzymać odpływ, „Polska Zbrojna”nr3/ 2012
Onyszkiewicz J., Wojsko, władza, polityka, „Polska Zbrojna” nr 40 / 2011
Pacek B., Niedopięty guzik, „Polska Zbrojna” nr 40 /2011
Puchała F., Sekrety sztabu Generalnego pojałtańskiej Polski, Warszawa 2011
Puchała F. , Sztab Generalny Wojska Polskiego w latach 1945-1990( studium strategiczno-operacyjne) ,
Kwartalnik „Bellona” wyd . specjalne 2010
Trejnis Z., Siły zbrojne w państwie autorytarnym i demokratycznym, Warszawa1997
Trejnis Z., Cywilna kontrola nad armią, Warszawa 1997
Zalewski J., Wojsko Polskie w przemianach ustrojowych 1989-2001,Warszawa 2002
Żebrowski A. , Kontrola cywilna nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej