stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 589/2016 Prezydenta

Katowice, 8 kwietnia 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.164.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r., poz. 446)
stwierdzam nieważność
zarządzenia Nr 589/2016 Prezydenta Miasta Racibórz z dnia 19 stycznia 2016r.
w sprawie
odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Nr 3 im Augustyna Weltzla
w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2 w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 2156 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”.
uzasadnienie
Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent Miasta Racibórz, działając m.in. na podstawie
przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy odwołał pana Norberta Mikę ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum
Nr 3 im. Augustyna Weltzla w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2 (§ 1 Zarządzenia).
W podstawie prawnej Zarządzenia wskazano m.in. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz zawarto
informację o uzyskaniu opinii Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach. Zarządzenie zostało doręczone
Wojewodzie Śląskiemu w dniu 11 marca 2016r. wskutek pisma Nr NPII.4100.54.2016 z dnia 4 marca
2016r. Tym pismem organ nadzoru zwrócił się o przekazanie przedmiotowego zarządzenia wraz z
uzasadnieniem oraz wszelkich innych dokumentów, w oparciu o które zarządzenie zostało wydane.
Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który został powołany w podstawie prawnej, stanowi, iż organ,
który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach
szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki
artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy, dla uczniów szkół artystycznych
prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony
dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku
szkolnego bez wypowiedzenia. Zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy zezwala na odwołanie z funkcji
dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; obwarowując to zdarzenie przesłanką
formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką
materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż pojęcie „szczególnie
uzasadnionego przypadku” w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy powinno być rozumiane wąsko i oznacza
Id: 5152DCAD-696C-4189-93D4-732E86BC701B. Podpisany
Strona 1
ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej
i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu
publicznego. Zagrożenie musi przy tym być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie
obowiązków przez daną osobę. W wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1530/10, publ.
www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "użyte przez ustawodawcę
sformułowanie "inne uzasadnione przypadki" choć daje właściwemu organowi pewną swobodę
w podejmowaniu decyzji to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być
ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze
wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania
administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie
wszystkie bowiem zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania
ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w powołanym przepisie, w czasie trwania roku
szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym
przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska
kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze
wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego(porównaj
wyroki NSA I OSK 939/09, I OSK 817/10)."W innym wyroku, z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK
525/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA zauważył, że zgodnie z wykładnią przyjętą przez
orzecznictwo sądowe, owe "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż
uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego
niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia
jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania.
Wskazane orzeczenia pokazują dobitnie, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora bez
wypowiedzenia w czasie roku szkolnego muszą mieć charakter na tyle poważny, że dalsze pełnienie
funkcji przez tę konkretną osobę powoduje istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania jednostki
oświatowej.
Należy zauważyć, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Racibórz zawiera
uzasadnienie wskazujące przyczyny odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska dyrektora Gimnazjum
Nr 3 im Augustyna Weltzla w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2. Zgodnie z tezami zawartymi w uzasadnieniu
odwołanie Pana Norberta Miki było spowodowane nieobecnością w pracy w okresie od 17 czerwca
2015r. do 24 czerwca 2015r. i od 29 września 2015r. do 19 stycznia 2016r., w czasie której osoba
zastępująca dyrektora odmawiała wykonania niektórych czynności, które w jej ocenie wykraczały poza
zakres umocowania (np. odmowa podpisania protokołu kontroli, odmowa uczestniczenia w posiedzeniach
Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w Raciborzu), a w ocenie organu prowadzącego miała negatywny
wpływ na funkcjonowanie Gimnazjum, dezorganizowała pracę (konieczność zastępowania dyrektora,
niepełna realizacja programu nauczania). Ponadto nieprawidłowe zarządzanie środkami finansowymi
Id: 5152DCAD-696C-4189-93D4-732E86BC701B. Podpisany
Strona 2
szkoły, brak systematycznego monitoringu i oceny gospodarki finansowej szkoły, niewłaściwe
stosowanie zarządzenia Prezydenta Miasta Racibórz w sprawie zasad używania nieruchomości lub ich
części oraz ustalenia stawek czynszu z tytułu najmu nieruchomości lub ich części stanowiących własność
Gminy Racibórz, pozostających w trwałym zarządzie jednostek oświatowych, brak daty sporządzenia i
wpływu do placówki kosztorysu powykonawczego na wykonanie przyłącza sieci komputerowej,
niezgodność cenowa wartości oferty z wystawioną fakturą, naruszenie dyscypliny finansów publicznych
oraz niewłaściwa współpraca z dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 18, co spowodowało dodatkowe
koszty związane ze zniszczeniem mienia.
W ocenie organu nadzoru żadna z okoliczności podanych w uzasadnieniu jako podstawa
odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. Augustyna Weltzla w
Raciborzu nie jest okolicznością, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania
spełniania przez pana dyrektora tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, a zatem nie
stanowiła podstawy do odwołania dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Zdaniem organu nadzoru w czasie choroby dyrektora zastępowała osoba wskazana przez organ
prowadzący, zatem placówki nie pozbawiono realnego kierownictwa. Podnoszone w uzasadnieniu
zarządzenia kwestie, że osoba zastępująca dyrektora podczas jego nieobecności odmawiała wykonywania
niektórych czynności, nie pozostają w związku ze sprawą i z pewnością nie mogą stanowić argumentu
przesądzającego o konieczności odwołania dyrektora szkoły w tym trybie. Ponadto organ prowadzący
szkołę w żaden sposób nie wykazał, że nieobecność Pana Norberta Miki wpłynęła negatywnie na poziom
kształcenia i dydaktyki, a tym bardziej wychowania w szkole. W uzasadnieniu nie wskazano także
okoliczności świadczących o niepełnej realizacji programu nauczania. Nie wskazano konkretnych
dowodów oraz okoliczności faktycznych świadczących o tego typu okolicznościach. Również kwestia
nieprawidłowej współpracy pomiędzy Panem Norbertem Miką a dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 18
opiera się jedynie na zarzutach wskazanych w sporządzonych przez dyrektora Szkoły Nr 18 notatkach,
które nie zostały dołączone do uzasadnienia. W uzasadnieniu nie wskazano natomiast w sposób jasny i
wyczerpujący, na czym polegały naruszenia Pana Norberta Miki. Nie wskazano także, na czym miały
polegać wynikające z braku chęci współpracy ponoszone „dodatkowe koszty związane ze zniszczeniem
mienia”. W uzasadnieniu nie wskazano, jakie przepisy ustawy o finansach publicznych zostały naruszone.
Co więcej, w dokumentach przekazanych organowi nadzoru nie widnieje żadna informacja o przyznaniu
jakiejkolwiek negatywnej oceny pracy Panu Norbertowi Mice. Ocena pracy nie była również
przedmiotem uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia.
Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odwołujący
ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby
obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i braku obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia
19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997r. nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371).
Id: 5152DCAD-696C-4189-93D4-732E86BC701B. Podpisany
Strona 3
Na marginesie organ nadzoru nie dopatrzył się w przedmiotowym zarządzeniu i jego uzasadnieniu
informacji o wysłuchaniu Pana Norberta Miki co do zarzutów kierowanych przez organ prowadzący do
wykonywanej przez niego funkcji dyrektora. W wyroku NSA w Warszawie z 1 grudnia 2006 r. sygn. I
OSK 706/06 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu
prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą
uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest
zapewnienie możliwości wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego
etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu.
Orzecznictwo sądowo-administracyjne nie uznaje nawet poważniejszych przesłanek odwołania
dyrektora szkoły, gdyż nawet taka czynność faktyczna jak negatywna ocena pracownika nie stanowi
przesłanki do odwołania dyrektora w trybie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2011r. (sygn. akt I OSK 2018/10, publ.
www.orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ
prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji
pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem
prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych
przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie
tego przepisu (podobnie: wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z dnia
23 września 2005r., sygn. akt IOSK91/05 ).
W innym wyroku, z 17 sierpnia 2010 r. WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 502/10, publ.
www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego
bez wypowiedzenia negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły zadań w zakresie
działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązywania się przez dyrektora z wcześniejszych
ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnianych
nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego
itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ
prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem
prowadzącym.
Z kolei, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2012r. (sygn. akt I
OSK
724/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym
podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez
wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to
niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył
obowiązki pracownika – art. 52 § 2 K.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania
przez niego funkcji, albowiem jej dalsze wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby
destabilizację w jej w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Id: 5152DCAD-696C-4189-93D4-732E86BC701B. Podpisany
Strona 4
W ocenie organu nadzoru okoliczności takie nie występowały w przedmiotowym przypadku, czyli
nie było konieczności natychmiastowego odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska kierowniczego.
Co prawda organ prowadzący Gimnazjum Nr 3 w Raciborzu wskazał w przedmiotowym zarządzeniu
szereg zarzutów dotyczących wykonywania obowiązków dyrektora przez Pana Norberta Mikę, lecz żaden
z nich nie nosi, w ocenie organu nadzoru, znamion „szczególnie uzasadnionego” przypadku. Warto tu
zaznaczyć, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażonej w wyroku
z 23 lipca 2015r. (sygn. akt IV SA/Gl 436/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) taki szczególnie
uzasadniony przypadek musi dotyczyć sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają
podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne
zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przy czym zauważyć należy, że zbiór różnych zarzutów nie jest
szczególnie uzasadnionym wypadkiem, z powodu którego można odwołać nauczyciela w ciągu roku
szkolnego ze stanowiska kierowniczego. Naruszenie prawa musi być na tyle istotne, by dalsze kierowanie
szkołą mogło prowadzić do destabilizacji jej funkcjonowania i zagrożenia osiągnięcia jej celów – tak
orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 712/11, publ.
CBOSA).
Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości stwierdzenie nieważności przedmiotowego
zarządzenia jest zasadne i konieczne.
Stwierdzenie nieważności zarządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
z up. Wojewody Śląskiego
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Id: 5152DCAD-696C-4189-93D4-732E86BC701B. Podpisany
Strona 5