dr Tomasz Potkański - System Analiz Samorządowych

dr Tomasz Potkański
Z-ca Dyrektora Biura Związku Miast Polskich
System Analiz Samorządowych (SAS)
Wystąpienie na seminarium „Techniki zarządcze w administracji publicznej”
zorganizowanym przez Fundację Rozwoju Lubelszczyzny w Lublinie,
3 marca 2008
Streszczenie:
Niniejsze opracowanie omawia genezę powstania Systemu Analiz Samorządowych w
kontekście misji Związku Miast Polskich, oraz kolejne etapy rozwojowe: 1998-2006 siłami
własnymi ZMP oraz 2007-2010 z finansową pomocą Norweskiego Mechanizmu
Finansowego. Realizowana etapami budowa Systemu Analiz Samorządowych ma służyć
powstaniu systemu benchmarkingu usług publicznych dostarczanych przez jednostki
samorządu terytorialnego, czyli służyć doskonaleniu zarządzania usługami w sensie
skuteczności w tym w wymiarze jakościowym i ilościowym, podnoszeniu efektywności
kosztowej i dostępności tych usług. Jest to instrument wdrażający w praktyce zarządzania w
samorządach narzędzia typowe dla New Public Management – szczególnie w sensie pomiaru
kosztów i wyników dostarczanych usług. Zakładamy, że pogłębiona wiedza na ten temat
pozwoli na przyśpieszenie procesu standaryzacji usług publicznych dostarczanych przez
samorządy (standardy ogólnokrajowe i lokalne).
W chwili obecnej analizy SAS obejmują 4 sektory usług (transport: drogownictwo i transport
publiczny; oświatę, kulturę i pomoc społeczną). Od roku 2008 (dotyczy to danych za rok
2007) zakres usług objętych badaniem powiększy się o gospodarkę komunalną i gospodarkę
mieszkaniową, a także o cztery dziedziny przekrojowe: demografię, finanse samorządowe,
wskaźniki zrównoważonego rozwoju i wskaźniki jakości życia. Począwszy od roku 2009
system obejmie także swym zakresem gminy wiejskie oraz powiaty ziemskie, a zakres usług
podlegających badaniu w ich przypadku będzie dostosowany do kompetencji tych rodzajów
samorządu.
Rozwój systemu SAS jest częścią szerokiego projektu budowania potencjału
instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego zarządzania usługami publicznymi. Obok
bazy danych gromadzącej pozyskiwane z samorządów i ze statystyki publicznej dane nt.
kosztów i wyników w różnych sektorach usług, szeroko rozumiany system SAS obejmuje
także działanie Grup Wymiany Doświadczeń – w każdym z badanych sektorów usług.
Bezpośredni kontakt w grupie współpracujących samorządów pozwala na rozpoznanie i
przedyskutowanie sposobów organizacji dostarczania usług w samorządach które osiągają
dobre i bardzo dobre wyniki, co pozwala innym na przygotowanie planów doskonalenia
swoich usług. Dzięki GWD system SAS zostaje uzupełniony o takie elementy, które przy
odpowiedniej powszechności jego stosowania, pozwolą go uznać za pełno-wymiarowy
system benchmarkingu usług. Ważnym elementem budowy tego systemu jest promowanie w
GWD prowadzenia przez samorządy badań satysfakcji odbiorców poszczególnych usług.
1
I. Geneza powstania Systemu SAS w kontekście misji Związku Miast
Polskich:
Wśród statutowych celów Związku Miast Polskich (ZMP) najważniejsze dotyczą
reprezentowania na forum krajowym i międzynarodowym interesów miast polskich, w tym,
m.in. poprzez uczestnictwo w procesie tworzenia prawa. Ta funkcja jest bardziej znana i
oczywista. Jednakże Statut ZMP nakłada na niego także zadanie świadczenia pomocy
miastom członkowskim w doskonaleniu form zarządzania w miastach. Niniejszy referat
opisuje jedną z głównych form tej działalności.
Jednym z podstawowych celów istnienia samorządów, obok wykonywania funkcji
regulacyjnych, władczych i organizującej (np. rozwój lokalny) jest dostarczanie usług
publicznych członkom wspólnoty samorządowej. Dla celów tego referatu możemy podzielić
wszystkie usługi publiczne na 3 ogólne grupy1:
– usługi społeczne;
– usługi techniczne (zwane też komunalnymi);
– usługi administracyjne.
Większość środków finansowych jakimi dysponuje jednostka samorządu jest
wydatkowanych pośrednio lub bezpośrednio właśnie na dostarczanie usług publicznych.
Biorąc pod uwagę skalę środków publicznych jaka jest dostępna samorządom - stanowiącą
równowartość ponad 10% PKB - koniecznym jest stworzenie metod oceny efektywności,
gospodarności i skuteczności wydatkowania tych środków.
System Analiz Samorządowych, którego początki sięgają roku 19972 i ma na celu pomiar
kosztów i wyników dostarczanych usług w usługach społecznych i technicznych.
Jest także podstawą do stworzenia systemu benchmarkingu w zakresie dostarczania usług
publicznych – a więc w zamierzeniach powinien pozwolić na dokonanie czterech kroków z
jakich składa się każdy system benchmarkingu: (1) na zmierzenie podstawowych parametrów
usług w miastach, które w nim uczestniczą, (2) na porównanie się tych miast w sposób ścisły,
(3) na dokonanie analizy sposobu dostarczania usług w miastach które uczestniczą w
systemie, oraz powinien pozwolić miastom na (4) udoskonalenie swoje własnych metod
dostarczania usług – z korzyścią dla własnych mieszkańców. Nie wszystkie z tych czterech
kroków były w pełni możliwe do tej pory w oparciu o SAS.
1
Patrz: Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, (red) M. Zawicki, St. Mazur, J. Bober,
Małopolska Szkoła Administracji Publicznej AE, Kraków 2004, s. 30.
2
Metodologię pomiaru podstawowych parametrów usług w ramach SAS rozpoczęto przygotowywać w roku
1997, korzystając z grantu USAID w ramach projektu Democratic Governance and Public Administration.
Pierwsze badania wykonano w roku 1999 na próbie 10 miast, w oparciu o autorską metodologię przygotowaną
przez ekspertów Związku. Od roku 2000 system jest rozwijany i finansowany ze środków własnych ZMP i
bierze w nim udział corocznie 60-70 miast na zasadzie wolontariatu.
W roku 2007 badania SAS włączone zostały w realizację projektu „Budowanie potencjału instytucjonalnego
samorządów dla lepszego dostarczania usług publicznych” i są współfinansowane ze środków Rządu
Norweskiego. Partnerami w ramach realizacji projektu są: Związek Gmin Wiejskich, Związek Powiatów
Polskich, oraz Norweski Związek Władz Lokalnych i Regionalnych
2
II. Etapy rozwoju SAS:
(a) Etap 1998 – 2006:
W latach 1998-2006 jedynie dwa pierwsze kroki składające się na system benchmarkingu
były w pełni wspomagane przez SAS. Pozostałe dwa kroki zainteresowani samorządowcy
mogli wykonywać samodzielnie, w oparciu o prezentacje dostępne na strona internetowych
SAS. Było to zatem możliwe ale wymagało wysokich kwalifikacji analitycznych i nie
przyczyniło się do powszechności stosowania systemu.
System Analiz Samorządowych w latach 1998-2006 stanowił przedsięwzięcie organizacyjne
polegające na:
• gromadzeniu danych nt. 4 sektorów usług (pomoc społeczna, kultura, oświata i
transport – dot. nakładów, kosztów i wyników) w bazie danych na serwerze ZMP, w
oparciu o coroczne ankiety wypełniane internetowo przez uczestniczące miasta;
• analizowaniu tych danych w wymiarze porównawczym, wg. wskaźników i ich grup,
• prezentacji wskaźników obrazujących różne wymiary usług świadczonych przez
samorządy (uczestniczące w badaniu) na stronie internetowej ZMP;
(www.sas.zmp.poznan.pl), z możliwością różnych samodzielnych analiz porównawczych wg. kryteriów zadanych przez użytkownika;
• przygotowaniu raportów zbiorczych (sektorowych) o stanie danego sektora usług w
miastach - publikowanych na stronie ZMP oraz rozsyłanych do miast uczestniczących
w badaniu.
Udział w badaniach SAS w latach 1999-2006 brało corocznie średnio ok. 70 miast (liczba
się zmieniała), wypełniając ankiety na serwerze ZMP odnośnie 4 wspomnianych sektorów
usług: transportu (drogownictwa i transportu publicznego), kultury, pomocy społecznej oraz
oświaty.
W przypadku tego ostatniego sektora usług - ankiety były zbierane jedynie do roku 2004. Od
2005 rozpoczął działanie obowiązkowy System Informacji Oświatowej i ZMP chcąc
odciążyć miasta w zakresie wypełniania ankiet postanowił czerpać dane pierwotne z tego
właśnie systemu. Niestety Ministerstwo Edukacji Narodowej konsekwentnie odmawiało
dostęp do tych danych aż do roku 2007, tłumacząc to względami technicznymi a następnie
potencjalną ochroną danych osobowych. Dane te zostały ostatecznie udostępnione w 2007
najpierw przez uczestniczące w SAS miasta (oraz powiaty), a ostatecznie również przez
Ministerstwo Edukacji Narodowej dla wszystkich jednostek samorządu w ramach projektu
badawczego. Mamy nadzieję, że będą one – jako informacja publiczna – udostępniane przez
MEN także w kolejnych latach.
Na przykładzie oświaty widać jak powinien ewoluować SAS. Informacje, które mają
znaczenie zarządcze, powinny być pozyskiwane przez system statystyki publicznej
bezpośrednio z gmin i powiatów tylko jeden raz – w ramach realizacji ustawy o statystyce
publicznej. Zbierane dane powinny być tak dobrane, aby po przetworzeniu przez SAS, dały
odpowiedź na podstawowe pytania badawcze, takie jak:
•
•
•
Jaka jest kondycja danego sektora usług w Polsce?
Jaka jest skuteczność (relacja nakładów/kosztów do wyniku) dostarczania usług w
miastach, w tym wymiarze ilościowym i jakościowym?
Jaki jest poziom zabezpieczenia potrzeb na usługi w tych samorządach?
3
•
•
•
Jaka jest dostępność usług w miastach (wymiar geograficzny i finansowy)?
Jaka jest efektywność dostarczania danej usługi (relacja między kosztem, a
wynikiem)?
Które z jednostek samorządu bardziej skutecznie i efektywnie realizują daną usługę?
– jako punkt wyjścia do benchmarkingu usług w poszczególnych sektorach.
Trzeba przyznać, że dane jakimi dotąd dysponowaliśmy (tymi zbieranymi przez statystykę
publiczną oraz tymi, które miasta potrafią już zgromadzić na prośbę ZMP) nie zawsze
pozwalały na udzielenie odpowiedzi na wszystkie z tych pytań. Jest to raczej docelowy
zestaw pytań badawczych. Tak należy rozwijać zestawy danych i wskaźników, aby wszystkie
te analizy były możliwe we wszystkich badanych sektorach usług.
Dodatkowym frustrującym problemem jest to, że – z wyjątkiem wspomnianej oświaty –
miasta dwukrotnie raportują dane. Raz do GUS zgodnie z wymogiem ustawowym, oraz drugi
raz do ZMP poprzez kwestionariusze badawcze SAS. W tym drugim przypadku zakres
danych jest znacznie szerszy, a ponieważ wewnętrzne systemy sprawozdawcze w miastach
także nie są dostosowane do ich zbierania – stanowi to obiektywną trudność i wysiłek dla
naszych partnerów w miastach.
Dlatego docelowo powinniśmy dążyć do tego aby GUS, także wzorem doświadczeń
międzynarodowych (np. ogólnokrajowy system statystyki miejskiej KOSTRA w Norwegii
realizowany od 2002) gromadził tylko takie dane, które są w pełni użyteczne w procesie
zarządzania w samorządach i aby nie było już potrzeby wypełniania przez miasta
dodatkowych ankiet dla ZMP, chyba że będą one dotyczyły danych pozyskiwanych
jednorazowo w specjalnych celach – np. w związku o potrzebą oceny konsekwencji
planowanych zmian ustawowych, itp.
Analizy w oparciu o dane gromadzone i przetwarzane w SAS powinny pozwalać na
wyciąganie wniosków na dwu poziomach – lokalnym i krajowym:
Na poziomie każdej jednostki samorządu analiza prowadzona przez władze (burmistrza i
jego zastępców, naczelników wydziałów, radnych z kierunkowych komisji) powinna
pozwalać na określenie dynamiki zjawisk w każdym z sektorów usług (wg. pytań
zarysowanych powyżej). To z kolei powinno pozwolić władzom tej jednostki odpowiedzieć
sobie na pytanie - na ile cele stawiane przed daną usługą (w ramach prowadzonej polityki i
możliwości finansowych) są realizowane w danej jednostce samorządu?
Na poziomie ogólnokrajowym system SAS powinien pozwolić na określenie - jakie są
przeciętne i minimalne standardy dostarczania danego typu usług – w sensie jakościowym i
kosztowym? Niektóre ze standardów powinny mieć charakter ogólnokrajowy, bowiem ich
poziom/jakość powinny być w całym kraju takie same i najczęściej są one finansowane lub
współfinansowane przez państwo. Dla innej grupy usług świadczonych lokalnie – jako
zadania własne jednostek samorządu – bardziej właściwe są standardy lokalne, które są
ustalane w drodze konsensusu – jako kompromis między oczekiwaniami
odbiorców/mieszkańców a możliwościami ich sfinansowania. W obu przypadkach potrzebna
jest wiedza o kosztach wykonywania takiej usługi w innych samorządach oraz we własnym
samorządzie z roku na rok. Te same dane są potrzebne w celu przyjęcia długofalowej polityki
rozwoju danego sektora usług w jednostce samorządu.
Odrębnym problemem jest to, czy osoby zarządzające w jednostkach samorządu potrafią w
pełni wykorzystywać już posiadane dane i czy będą potrafiły wykorzystywać szerszy ich
zakres? Ten dość powszechny (są jednak w Polsce znaczące wyjątki!) brak świadomości
potrzeby wykorzystywania analiz kosztowych jest częścią większego problemu
4
niewystarczających umiejętności w zakresie zarządzania zintegrowanego / strategicznego
jednostką samorządu. Ten opór świadomościowy i niewystarczające umiejętności części
personelu zarządzającego jest odrębnym problemem jaki podejmuje w swój działalności
Związek Miast Polskich, wraz ze Związkiem Gmin Wiejskich RP i Związkiem Powiatów.
Poświęcone są temu inne komponenty aktualnie realizowanego projektu „Budowanie
potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego dostarczania usług
publicznych”, wspieranego w latach 2007-2010 grantem ze środków Norweskiego
Mechanizmu Finansowego.
W podsumowaniu tego okresu rozwoju SAS trzeba wyraźnie stwierdzić, że SAS mimo
swych słabości rozwojowych jest trwałym, oddolnym wkładem ZMP i uczestniczących w
nim miast do rozwoju nowoczesnych technik zarządczych – co powoduje, że zasady New
Public Management, w tym mierzenia kosztów i wyników działalności są w polskich
samorządach realizowane w praktyce. W żadnym innym kraju Europy Środkowej i
Wschodniej taki system nie powstał – co dodatkowo pokazuje jego wartość i unikalność.
Fakt, że takie samokształceniowe i rozwojowe działanie powstało z inicjatywy nie rządu ale
organizacji samorządowych – daje mocniejszy mandat tym ostatnim do wypowiadania się na
forum ogólnokrajowym – w tym w Komisji Wspólnej rządu i samorządu terytorialnego oraz
regionalnego.
(b) Etap 2007 - 2010
Wspomniany już projekt współfinansowany ze środków Norweskiego Mechanizmu
Finansowego pozwala na dalszą rozbudowę Systemu Analiz Samorządowych.
W I kwartale 2007 roku zmieniono interfejs użytkownika na portalu SAS
(www.sas.zmp.poznan.pl) dostępnym na stronie internetowej ZMP. Jego wygląd przedstawia
poniższa ilustracja (nr 1):
5
Dopracowano także moduł pozwalający na graficzne zobrazowanie wyników analiz – tzn.
wykresów i tabel. Obecnie użytkownik na jednym ekranie wybiera rok, usługę i konkretny
wskaźnik, a dla jego zobrazowania dobiera wszystkie parametry grupy jednostek samorządu,
dla której wskaźnik będzie prezentowany. Można też ręcznie dobierać grupę porównawczą
(listę miast dla których prezentowane są wartości). Poniżej wykresu znajduje się tabela z
wartościami wskaźnika dla miast. Odrębnie w sąsiedniej zakładce pokazuje się tzw.
statystyka danego wskaźnika (wartości min., maks., średnia i mediana) w badanej populacji
gmin.
Poniżej (ilustracja nr 2) zamieszczono aktualny widok ekranu użytkownika SAS:
Kolejna ilustracja (nr 3) przedstawia wykres wartości przykładowego wskaźnika:
SAS – widok ekranu uzytkownika:
6
Począwszy od roku 2008 (tzn. od zbioru danych za rok 2007) SAS będzie obejmował 6
głównych sektorów usług społecznych i technicznych (dodajemy gospodarkę komunalną i
gospodarkę mieszkaniową), a także będzie obejmował 4 zagadnienia przekrojowe (finanse
samorządowe, demografię, wskaźniki zrównoważonego rozwoju i wskaźniki jakości życia).
Opisywany zakres zacznie funkcjonować w IV kw. 2008. Od 2009 rozszerzymy badania SAS
na zainteresowane gminy wiejskie i powiaty.
To planowane rozszerzenie zakresu analiz obrazuje następująca ilustracja (nr 4):
System Analiz Samorządowych: 1999-2006 i od 2007
MIASTA
GMINY WIEJSKIE
POWIATY
Usługi społeczne:
Pomoc Społeczna
Finanse JST
Demografia (ruchy ludnościowe)
Kultura
Oświata
Usługi techniczne:
Transport (drogi, komunikacja publiczna)
Komunalna gospodarka
mieszkaniowa
Gospodarka komunalna
(wod-kan, odpady stałe)
Wskaźniki zrównoważonego rozwoju oraz wskaźniki jakości życia
Decyzja o rozszerzeniu analiz 6 sektorów usług o 4 dziedziny przekrojowe wynika z chęci
udostępnienia osobom zarządzającym w jednostkach samorządowych dodatkowych
informacji o zjawiskach, które współkształtują warunki dostarczania usług i zapotrzebowanie
na nie – jak demografia (m.in. ruchy ludnościowe i migracyjne, struktura wiekowa i
ekonomiczna, oczekiwana dzietność), oraz finanse samorządowe. W każdej z tych dziedzin
dany samorząd będzie mógł porównać się do swojej grupy porównawczej – czyli grupy
kilkudziesięciu samorządów na terenie kraju, które mają podobny charakter pod względem
warunków realizacji zadań, liczby ludności oraz dochodów na 1 mieszkańca.
Jednocześnie świadczenie różnorodnych usług publicznych jest wkładem samorządu w
rozwój społeczności lokalnej. Samorząd poprzez realizację swoich zdań (wszystkie one są
usługami – np. przyjmowanie planów zagospodarowania, doprowadzanie dróg i wody,
budowa i prowadzenie szkół i przedszkoli, przyjmowanie stawek podatków lokalnych,
utrzymanie zieleni, itd.) tworzy warunki instytucjonalne dla rozwoju społecznego,
gospodarczego i utrzymania równowagi środowiskowej. Oczywiście jest wiele innych
czynników wpływających na rozwój i warunki życia (np. ogólna sytuacja gospodarcza, w
tym globalizacja gospodarki i kultury, warunki środowiska naturalnego, czy sytuacja
polityczna w kraju) ale te znajdują się poza kontrolą władz samorządowych, więc uznano, że
nie ma sensu ani możliwości aby SAS je dokumentował dla każdego samorządu oddzielnie.
7
Efektem końcowym życia wspólnoty samorządowej jest stan jej rozwoju w wymiarze
społecznym, gospodarczym lub środowiskowym. Sumuje on wysiłki władz samorządowych
oraz ich mieszkańców, podmiotów gospodarczych i wspomniane wcześniej wpływy
zewnętrzne. Na wyniki rozwoju jednostki samorządu wpływ mają fundusze strukturalne Unii
Europejskiej i inwestycje prywatne dokonywane na terenie jednostki samorządu lub w jej
pobliżu. Z sumy tych wyników mieszkańcy rozliczają władze samorządowe, dlatego wiedza
o szczegółowych parametrach rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i
środowiskowym powinna mieć dla nich znaczenie czysto zarządcze.
Przyjęliśmy, że właściwą miarą w tym zakresie będzie zestaw Wskaźników
zrównoważonego rozwoju. Paradygmat „zrównoważonego rozwoju” (samopodtrzymującego, trwałego – w którym wszystkie trzy wymiary są utrzymane w stałej równowadze) jest
modelem idealnym, do realizacji którego należy dążyć ale na danym etapie rozwoju jednostki
samorządu – jej władze mogą świadomie wybrać prymat jednego z tych trzech wymiarów
nad innymi. W każdym jednak przypadku powinny znać i potrafić ocenić aktualny stan
rozwoju z punktu widzenia Wskaźników zrównoważonego rozwoju.
Jednakże końcową miarą rozwoju jednostki samorządu jest wzrastająca Jakość Życia
mieszkańców. Należy ją mierzyć dwoma typami wskaźników: danymi obiektywnymi, które
często pokrywają się z zestawem wskaźników zrównoważonego rozwoju i danymi
subiektywnymi – pochodzącymi z badań opinii mieszkańców. SAS będzie udostępniał i
pomagał w analizie danych obiektywnych (liczbowych), bowiem one będą pochodzić ze
statystyki publicznej. Badania opinii mieszkańców nt. jakości życia każdy samorząd będzie
musiał przeprowadzać sam i to cyklicznie, a pomoc ZMP może polegać na udostępnieniu
kilku przetestowanych i zestandaryzowanych zestawów ankiet badania opinii, które będą
dostosowane do wielkości, a poprzez to charakteru samorządu, oraz na upowszechnianiu
wiedzy o minimalnych założeniach metodologicznych dla przeprowadzenia badań. Liczymy,
że obniży to koszty prowadzenia lub zlecania takich badań przez samorządy i badania takie
staną się bardziej powszechne – na czym nam zależy.
Relacja wynikania i wpływu pomiędzy tymi typami zjawisk i ich miarami – w postaci
wskaźników – przedstawiona jest na poniższym diagramie (ilustracja nr 5):
Uslugi publiczne jako wklad administracji
samorzadowej w rozwój swego terytorium
ka
.:
.in lity
, m , po
e
o
Inn isk
w
do
sro
Czynniki
demograficzne
Jakosc Zycia
gos
I
pod nne,
ark m.in
a, g .:
lob
aliz
acja
Wskazniki jakosci zycia
Rozwój
Wskazniki zrównowazonego rozwoju
Uslugi publiczne:
(administracyjne,
spoleczne i techniczne)
Wskazniki skutecznosci, efektywnosci
Finanse
samorzadu
8
Kolejne etapy budowy systemu benchmarkingu usług – Grupy Wymiany Doświadczeń:
Jak wspomniano wcześniej, dotychczasowy stan rozwoju SAS pozwalał jedynie na
wspomaganie dwu pierwszych etapów realizacji systemu benchmarkingu spośród czterech, tj.
pomiaru kosztów i wyników oraz analizy porównawczej (m.in. w celu zidentyfikowania
jednostek, które osiągają wyniki lepsze niż nasza).
Zainicjowanie w roku 2007, w ramach projektu wspomaganego przez Norweski Mechanizm
Finansowy, działania Grup Wymiany Doświadczeń to właśnie wspomniany trzeci i czwarty
etap realizacji benchmarkingu – czyli analiza wyników i sposobów dostarczania usług w
gminach, które są członkami Grupy i na tej podstawie przygotowanie planów doskonalenia
własnych usług w sektorze, który jest przedmiotem pracy Grupy.
Grupy Wymiany Doświadczeń zorganizowano korzystając z doświadczeń Norweskiego
Związku Władz Lokalnych z organizacji podobnych grup (“Municipality networks for
innovation and efficiency”, w skrócie „Efficiency Networks” – „sieci efektywności”) 3, 4
które działając od 2002 roku (5 lat) włączyły już blisko 220 samorządów, a więc połowę
wszystkich w Norwegii.
Wzorem Norwegów w jednej sieci (grupie) pracuje nie więcej niż 6-7 jednostek samorządu w
Grupie (każda reprezentowana przez 2-3 osoby (łącznie jest zatem ok. 15-20 osób), w tym
koniecznie osoby zarządzające daną usługą i zarządzające pracą jednostki samorządu – aby
wyniki prac grupy „przebiły się” i zostały rzeczywiście zastosowane w praktyce w tym
samorządzie.
W warunkach polskich jeden cykl pracy trwa ok. 8 miesięcy (6 spotkań grupy, po 1-2 dni
każde, organizowanych kolejno u wszystkich członków grupy). Koszty dojazdu i noclegu
pokrywają delegujące samorządy a obiad i kolację „funduje” goszczący grupę samorząd. W
pierwszym pilotażowym cyklu 2007/2008 pracowało 11 grup (6 dla samorządów miejskich, 2
dla samorządów z gmin wiejskich i 3 dla samorządów powiatowych). Tematyka pracy grup
to te same sektory usług jak SAS, co powoduje w sensie metodologicznym wzajemny
przepływ informacji między obydwoma komponentami, a w sensie praktycznym pozwala na
wykonanie wspomnianego wcześniej kroku nr 3 i 4 w systemie benchmarkingu. W kolejnych
latach nowe samorządy będą brać udział w GWD, chociaż nie można wykluczyć, że te które
zakończyły pracę w grupie poświęconej konkretnemu sektorowi będą chciały kontynuować
pracę w grupie pracującej nad innym sektorem usług. Na obecnym etapie (przed
zakończeniem cyklu pilotażowego 2007/2008) trudno przesądzić, czy samorządy będą
kontynuowały spotkania po formalnym zakończeniu pracy Grupy w ramach projektu, ale
byłoby to z pożytkiem dla trwałości rezultatów i sprzyjałoby kontynuacji procesu uczenia się.
Podstawą analizy w czasie prac w Grupie są (a) dane nt kosztów i wyników usług zebrane w
trakcie prac SAS, lub uzupełnione jeśli jakiś samorząd nie uczestniczył wcześniej w SAS lub
dany wskaźnik nie był liczony, (b) wyniki ankiet satysfakcji klientów usług, nad którymi
3
Jostein Askim, Explaining Organizational Learning from Benchmarking in Networks: Experiences from
Norwegian Local Government, Paper presented for: A performing public sector, the second transatlantic
dialogue, June 1–3, 2006, Leuven
4
Jostein Askim, Inter-Organisational Benchmarking as a Driver for Improvement in Local Government
Service Delivery: Evidence from a Norwegian Case, 2001-2003, Chapter in: S. Kuhlmann, J. Bogumil
and H. Wollmann (eds.): Leistungsmessung und – vergleich in Politikk und Verwaltung (2004 ?)
9
pracuje grupa. Badania odbywają się wg. kwestionariuszy wspólnie wypracowywanych na
spotkaniach i są wykonywane na koszt a często siłami uczestniczących samorządów.
Wszystkie ponad 60 samorządów uczestniczących w pilotażowym cyklu 2007/2008
przeprowadzi aktualnie badania ankietowe w dziedzinie będącej tematem pracy Grupy, co
uznajemy za duże osiągnięcie.
Zmiany dotyczące możliwości prezentacji wyników analiz SAS na stronie internetowej
www.sas.zmp.poznan.pl – główne założenia:
Począwszy do IV kwartału 2008 interface strony SAS ulegnie dalszemu przekształceniu aby
umożliwić realizowanie zaplanowanych funkcji. Przede wszystkim wyodrębniona zostanie
zakładka (1) dla miast (t.j. gmin miejskich i miejsko-wiejskich oraz miast na prawach
powiatu (aktualni i potencjalni członkowie ZMP), zakładka (2) dla gmin wiejskich (j.w. dla
Związku Gmin Wiejskich RP) i zakładka (3) dla powiatów ziemskich (j.w. dla Związku
Powiatów Polskich). Każda organizacja będzie administrować swoją częścią systemu SAS.
Poniżej (ilustracja nr 6) zaprezentuję projekt układu strony SAS w wersji dla miast:
SYSTEM ANALIZ SAMORZĄDOWYCH
Monitoring rozwoju jednostek samorządu terytorialnego
Gminy miejskie i miejsko-wiejskie
Co to jest System Analiz
Samorządowych
więcej
Monitorowanie usług
publicznych w miastach
Monitorowanie
usług
publicznych
(wprowadzanie
danych)
więcej
Gminy wiejskie
Obraz mojego
miasta
(moje miasto
wg lat,
Powiaty
AKTUALNOŚCI:
Prezentacja
wskaźników
wg dziedzin
moje miasto
na tle innych)
Analizy w oparciu
o statystykę publiczną
więcej
Jak przystąpić do
badań SAS
więcej
Grupy
Wymiany
Doświadczeń
Badania
ankietowe
mieszkańców
(jakość usług,
jakość życia)
Baza dobrych
praktyk w
zarządzaniu
Nowy cykl badań SAS
2007
Warsztaty– 19 maja
2008, Warszawa
Więcej informacji nt.
projektu:
www.jst.org.pl
Link do BDR GUS
www.stat.gov.pl
Link do MF
www.mofnet.gov.pl
[email protected]
W roku 2007 badania SAS włączone zostały w realizację projektu „Budowanie
potencjału instytucjonalnego samorządów dla lepszego dostarczania usług
publicznych” i są współfinansowane ze środków Rządu Norweskiego.
Partnerami są: Związek Gmin Wiejskich, Związek Powiatów Polskich,
Norweski Związek Władz Lokalnych i Regionalnych
Analiza planowanej zawartości poszczególnych 6 modułów („puzzli”) pozwoli na krótki opis
możliwości jakie dawać będzie użytkownikowi samorządowemu udoskonalona strona SAS:
Moduł nr 1 – „Monitorowanie usług publicznych (wprowadzanie danych)” będzie służył tak
jak do tej pory wprowadzaniu danych i jest to tym samym panel administracyjny, dzięki
któremu miasta uczestniczące w corocznym badaniu usług w ramach SAS – logują się do
systemu i wprowadzają lub poprawiają swoje dane w danym roku, lub drukują dane z lat
ubiegłych. Tutaj również znajdują się formularze do wprowadzania danych i instrukcje ich
wypełniania.
10
Moduł nr 2 – „Obraz mojego miasta (moje miast według lat, moje miasto na tle innych)”
będzie pozwalał na wyświetlenie wartości i ich graficznej prezentacji dla interesującego nas
miasta (w innych zakładkach odpowiednio gminy wiejskiej lub powiatu) w następującym
układzie porównawczym dla 6 sektorów usług i 4 dziedzin przekrojowych:
• wartości wybranego wskaźnika dla mojego miasta – wg. lat (np. 2004, 2005, 2006 i
2007) – tabela.
• moje miasto na tle innych – wartość wybranego wskaźnika dla mojego miasta, na tle
wartości tego wskaźnika w grupie porównawczej, na tle średniej wartości tego
wskaźnika dla gmin w powiecie, w województwie i w Polsce – tabela i zobrazowanie
graficzne.
Oczywiście grupa porównawcza dla 6 sektorów usług będzie ograniczona tych samorządów,
które w danym momencie uczestniczą w SAS i „wkładają do niego” swoje dane, zaś
wskaźniki oparte na danych ze statystyki publicznej (dla 4 dziedzin przekrojowych) będzie
można odczytywać dla wszystkich jednostek samorządu w Polsce na tle wszystkich
pozostałych lub na tle wspomnianych wcześniej grup porównawczych.
Moduł nr 3 – „Prezentacja wskaźników wg. dziedzin i sektorów usług”, będzie stanowił
jedynie dopracowanie aktualnie istniejących funkcji modułu „Wyniki badań” (ilustracje nr 1,
2 i 3). Wykresy i tabele będą możliwe w dwu zakresach merytorycznych:
• wartości wybranego wskaźnika z jednego z 6 sektorów usług – wg. lat (np. dla
jednego roku lub kilku lat). Porównania w obrębie jednostek uczestniczących w SAS.
• wartości wybranego wskaźnika z zakresu jednej z 4 dziedzin przekrojowych: Finanse,
demografia, Wskaźniki Zrównoważonego Rozwoju, Wskaźniki Jakości Życia (dla
jednego roku lub kilku lat) – w obrębie grupy porównawczej, na tle średniej wartości
tego wskaźnika dla gmin w powiecie, w województwie i w Polsce – tabela i
zobrazowanie graficzne.
Moduł nr 4 – „Grupy Wymiany Doświadczeń” będzie służył jako skrót do szeregu informacji
potrzebnych aby podjąć decyzję o aplikowaniu o udział w GWD lub po przyjęciu do nich –
do wymiany informacji między uczestnikami. Poniżej zamieszczamy listę zagadnień o jakich
będzie można uzyskać szczegółowe informacje:
-
Co to są Grupy Wymiany Doświadczeń, jakie sektory usług obejmują
Jak przebiega i kiedy będzie kolejna rekrutacja
Lista członków GWD w roku 2007/2008 i kolejnych …
Sprawozdania z prac grup + informacje o kolejnych spotkaniach (miejsce, program,
itd.)
Materiały metodologiczne (kwestionariusze do badań) i wyniki badań.
Moduł nr 5 – „Badania ankietowe mieszkańców (jakość usług, jakość życia)” nie będzie
modułem aktywnym, ale będzie raczej miejscem gdzie można pobrać formularze ankiet do
badania opinii odbiorców poszczególnych usług i ankiet do badania jakości życia.
Przewidywana zawartość będzie obejmowała:
1. Ankiety badania opinii mieszkańców – odbiorców konkretnych usług (min 6), m.in.:
• Opinia dzieci i rodziców o szkole
• Odbiorcy usług opiekuńczych (pomoc społeczna)
• Opinia nt. pracy zarządców nieruchomości
• Opinia nt. funkcjonowania ośrodków kultury i bibliotek
• Opinia o systemie odbioru odpadów / jakości wody
11
2. Ankiety badania jakości życia (opinia reprezentatywnej grupy mieszkańców) – wg.
przygotowanej ankiety z odrębnymi wersjami dla dużych miast, średnich/małych, i
gmin wiejskich.
Moduł nr 6 – „Baza dobrych praktyk zarządzania w jednostkach samorządu”
Moduł ten będzie zawierał link do Bazy DP na stronie projektu www.jst.org.pl .
Baza będzie zawierała:
• opisy praktyk z zakresu usług społecznych
• opisy praktyk z zakresu usług technicznych
• praktyki z zakresu zarządzania urzędem (rozwój instytucjonalny) – kontynuacja i
aktualizacja zawartości bazy www.dobrepraktyki.pl prowadzonej przez ZGW RP w
2004 r. i powstałej w ramach projektu PAOW - PRI.
Opisy praktyk będą sukcesywnie uzupełniane w trakcie realizacji projektu. Będą one
pochodzić z konkursu „Samorządowy Lider Zarządzania – usługi” oraz z innych konkursów
samorządowych. Możliwa jest także identyfikacja dobrych praktyk wg innej procedury.
Ilustracja nr 7 pokazuje interface Bazy Dobrych Praktyk:
Tekst
Baza dobrych praktyk jest istotnym elementem procesu benchmarkingu. W wersji idealnej i
docelowej, do której będziemy się starali z czasem dążyć, pozwoli na połączenie informacji o
wynikach i kosztach dostarczania usług z informacją o sposobie organizacji tych usług.
Podsumowanie:
Dla wszystkich ww. modułów projektu „Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek
samorządu do lepszego dostarczania usług publicznych” realizowanego wspólnie przez ZMP,
ZGW RP i ZPP, centralnym punktem jest baza informacji o kosztach i wynikach usług –
czyli jądro systemu SAS, obudowane informacjami z 4 dziedzin przekrojowych. Celem
partnerów projektu jest zbudowanie tego systemu tak, aby był on w pełni użyteczny dla
12
jednostek samorządu w kraju – przyczyniając się do podniesienia jakości i efektywności
zarządzania usługami, a poprzez to, do tworzenia wyższej jakości życia mieszkańców.
13