Drogownictwo – proponowane zmiany finansowo – kompetencyjne.

Drogownictwo – proponowane zmiany finansowo – kompetencyjne.
· Organizacja – podział ustawowy na cztery szczeble zarządzania (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), system ciągle się dociera i chyba jest zbyt kosztowny, nieczytelny dla użytkowników i trudny do kontrolowania,
· Prawo – bardzo skomplikowana struktura prawna zarówno w procesach inwestycyjnych, jak i działalności administracyjnej doprowadza do znacznego spowolnienia działalności inwestycyjnej, (niebezpieczeństwo utraty środków UE),
· Finanse – daje się zauważyć wzrost nakładów na drogi, ale zwłaszcza dla dróg samorządowych koniecznością jest stworzenie stabilnego systemu finansowania infrastruktury w miejsce obecnego opartego głównie o dochody własne. Aktualny poziom finansowania mimo wszystko jest dalece niezadowalający, Oczekiwane działania: 1. Opracowanie i przyjęcie do konsekwentnej realizacji takiego systemu finansowego, w którym opłaty za korzystanie z dróg (wszystkich kategorii) zrównoważą konieczne wydatki (podatek akcyzowy od paliw płynnych). 2. Likwidacja barier prawnych dla rozwoju drogownictwa (zwłaszcza procesów inwestycyjnych). 3. Usprawnienie zarządzania drogami. 4. Wprowadzenie systemowych metod koordynacji realizacji zadań pomiędzy zarządcami samorządowymi i krajowymi. 5. Usunięcie wszystkich, leżących w kompetencji Polski, barier prawnych i organizacyjnych utrudniających korzystanie funduszy UE.
Dla realizacji pkt. 1 można podjąć następujące działania: 1.1. Dotyczy zasad finansowania dróg samorządowych. Mając na uwadze kilkuletnie doświadczenia związane z zarządzaniem drogami przez samorządy można bezwzględnie stwierdzić, że podstawowym problemem jest drastyczny brak środków. Sytuacja ta jest absolutnie niemożliwa do usprawiedliwienia i wymaga natychmiastowych zmian, gdyż obecny stan dróg uniemożliwia rozwój gospodarczy, stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników (mamy najwięcej ofiar wypadków w Europie) oraz stwarza wrażenie, że Polska jest krajem biednym i zacofanym. Dotychczasowe „eksperymenty finansowe” nie spowodowały znaczącej poprawy zwłaszcza na drogach samorządowych. Niestety, również tak oczekiwane pieniądze europejskie nie zmieniły i nie zmienią sytuacji finansowej dróg samorządowych. Nie można w dalszym ciągu wstydzić się za tragiczny stan dróg i to nie tylko w porównaniu z krajami 15 – stki, ale i dużo mniejszymi od Polski jak Słowacja czy Czechy. Wnioskuje się niniejszym o podjęcie pilnych prac zmierzających do utworzenia rozsądnego i na miarę faktycznych potrzeb, mechanizmu finansowania dróg samorządowych tak, aby najpóźniej od 2007 roku zarówno budżet państwa, jak i budżety samorządów miały zabezpieczone konieczne środki na budowę i utrzymanie dróg. Uwzględnić należy również to, iż aktualny system finansowania dróg samorządowych, oparty o dochody własne, jest wielce „niesprawiedliwy”, gdyż nie uwzględnia tak istotnych czynników jak natężenie ruchu, długość sieci, czy wreszcie uwarunkowań terenowych (specyfika terenów górskich). Środki przeznaczone na modernizację dróg poprawią ich stan oraz napędzą, w krótkim czasie, koniunkturę w branży budowlanej, która jak żadna inna może skutecznie spowodować trwały rozwój gospodarczy i ograniczyć problemy społeczne w tym bezrobocie. Aktualnie na podstawie art.5 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego „Wydatki związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną i zarządzaniem infrastrukturą transportu drogowego, (…) ustala się w ustawie budżetowej w wysokości nie niższej niż 40% planowanych na dany rok wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych.” Należy dopisać
· „W budżecie państwa limit wydatków na utrzymanie, remonty, ochronę i zarządzanie drogami publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych ustala się w wysokości nie niższej niż 25% limitu, o którym mowa w art.5”,
· „ Limit wydatków na utrzymanie, remonty,(…) w konkretnym województwie ustala się jako iloczyn limitu, o którym mowa i wartość ilorazu długość tego rodzaju dróg publicznych w tym województwie do łącznej długości tego rodzaju dróg publicznych skorygowanego o wskaźniki jak niżej” Wniosek: dla zapewnienia zasadnych relacji poziomu finansowania powinny być określone szczegółowe zasady ustalania i trybu przekazywania części (limitu) wydatków. Podział kwoty limitu, ustalonego jak wyżej, pomiędzy województwa dokonywać się winien z uwzględnieniem następujących parametrów: długość dróg w danej kategirii, natężenie ruchu (SDR powyżej 10 tyś = zwiększenie nakładów o 20%), stan techniczny drogi (wg SOSN za poprzedni rok – dla stanu złego zwiększenie nakładów o 25%), długość obiektów mostowych (nakłady zwiększone 10­ krotne w stosunku do dróg), położenie w terenie powyżej 350 m nad poziomem morza (zwiększenie dla tych dróg nakładów o 30%), dla dróg dwupasmowych (łączna długość pasów, czyli zwiększenie nakładów 2­krotne). 1.2. Dotyczy: rozprowadzenia ruchu z węzłów autostradowych i dróg ekspresowych. Polityka transportowa Polski, a w szczególności rozwój drogownictwa opiera się w głównej mierze na budowie autostrad i dróg ekspresowych. W wyniku wprowadzonej w 1999 r. reformy drogownictwa budowa autostrad i dróg ekspresowych pozostała w gestii administracji centralnej (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad), natomiast rozprowadzenie ruchu drogowego na pozostałą sieć drogową w większości spoczęło na samorządach będących administratorami pozostałej sieci drogowej. Już wybudowane bądź dopiero projektowane odcinki autostrad wymagają przebudowy sieci drogowej, na którą zostanie skierowany ruch samochodowy z węzłów autostradowych – obecnie są to drogi w większości niedostosowane do tego celu – nie posiadają odpowiednich parametrów technicznych tzn. obiekty mostowe i nawierzchnie nie posiadają odpowiednich nośności, mają nienormatywne łuki i spadki oraz brak poboczy uniemożliwiają rozprowadzenie ciężkiego ruchu samochodowego. Ponadto nie zapewniają rozprowadzenia tego ruchu w istniejącą sieć dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Samorządy lokalne, w gestii których znajduje się ta sieć drogowa nie posiadają wystarczających środków finansowych, aby rozwiązać te problemy. Opisane problemy dotyczą całego kraju.
W tej sytuacji optymalnym rozwiązaniem wydaje się stworzenie specjalnego programu lub funduszu celowego, którego zadaniem będzie finansowanie przebudowy istniejącej infrastruktury drogowej przejmującej ruch z autostrad i dróg ekspresowych. Realizacja mogłaby odbywać się na zasadach podobnych jak Kontrakt Regionalny przy udziale środków z budżetu państwa do wysokości np. 75%. Takie działanie spowoduje, że w pełni zostaną wykorzystane środki na budowę autostrad i dróg ekspresowych oraz nastąpi rozwój terenów przyległych do tych dróg. 1.3. Stanowisko Konwentu Marszałków w sprawie konieczności urealnienia poziomu wynagrodzeń w Zarządach Dróg Wojewódzkich. Mając na uwadze zapewnienie odpowiedniej kadry dla realizacji zadań samorządów województw zarówno w sferze zarządzania drogami, bezpieczeństwa ruchu jak i inwestycji postanowiono podjąć stanowcze działania, które powinny zahamować odpływ wykwalifikowanej kadry. Proponowane działania to : 1) Zmiana Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zarówno płac poprzez skreślenie w załączniku nr 3 I Tabeli ograniczeń kwotowych jak i obniżenie wymogów kwalifikacyjnych (szersze dopuszczenie techników do stanowisk wymagających obecnie wykształcenia wyższego oraz obniżenie wymogów stażu pracy dla niektórych stanowisk ) .
2) W ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm. ) wprowadzenie następujących zmian: (…) „4. Maksymalne miesięczne wynagrodzenie kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych nie może przekroczyć czterokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z późn. zm.)).”. słowo „czterokrotności” zastąpić słowem „ ośmiokrotności” Zmiany te nie spowoduje ujemnych skutków finansowych dla budżetu państwa, gdyż wynagrodzenia pracowników samorządowych są finansowane z budżetów samorządów. Od zwiększonych wynagrodzeń będą odprowadzane do budżetu państwa zwiększone podatki zarówno bezpośrednie jak i pośrednie w postaci podatku VAT i akcyzy. Uzasadnienie: Administracja samorządowa stoi przed szansą zmian jakościowych w zarządzanych przez siebie obszarach. Środki finansowe, którymi dysponuje i potencjalnie może dysponować w związku z członkostwem Polski w UE są znaczne. Do efektywnego wykorzystania tych środków potrzebna jest jednak odpowiednia kadra pracowników samorządowych. W gospodarce rynkowej praca jest towarem, co oznacza, że za wysoką jakość obowiązuje wysoka cena. Obecny system wynagrodzeń w administracji samorządowej i związane z tą pracą ustawowe ograniczenia swobód przysługujące każdemu obywatelowi powoduje selekcję negatywną. Z pracy odchodzą najbardziej wartościowi ludzie a na ich miejsce zatrudniani są pracownicy, którzy zgadzają się pracować za oferowane w administracji kwoty. Te pozorne oszczędności powodują wielomilionowe straty w postaci źle podjętych decyzji lub ich braku. Dotyczy to w szczególności działań inwestycyjnych. Jest to o tyle groźne, że negatywne skutki takiego stanu rzeczy będą widoczne dopiero za kilka lat. Przy obecnie obowiązujących regulacjach prawnych maksymalne miesięczne wynagrodzenie dyrektora zarządu dróg wojewódzkich, przy uwzględnieniu maksymalnego dodatku za wieloletnią pracę w wysokości 20%, wynosi: 3560 x 1,20 + 1510 = 5782 zł brutto Jednocześnie osoby te na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 216 z 2006 poz. 1584) nie mogą m.in.:
· być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego (art.4 p.2),
· posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji (art.4 p.5),
· prowadzić działalności gospodarczej (art.4 p.6), czyli praktycznie nie mają innych dochodów. Po zmianie systemu finansowania dróg, czyli od 1 stycznia 2004 roku, zarządy dróg wojewódzkich dysponują kilkusetmilionowymi planami wydatków. W raporcie rocznym z realizacji przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego działań służących poprawie absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (za okres od 1 listopada 2005r. do 31 października 2006r.) czytamy: „Ogromnym problemem dla instytucji zaangażowanych w realizację programów operacyjnych jest ryzyko rotacji kadr, spowodowane niskim wynagrodzeniem w stosunku do wymagań stawianym pracownikom.” Najwyższa Izba Kontroli w Informacji o wynikach kontroli pozyskiwania i wykorzystania środków pomocowych Unii Europejskiej na samorządowe budownictwo drogowe informuje: „Do utrudnień w pozyskiwaniu środków z funduszy strukturalnych przez skontrolowane jednostki samorządu terytorialnego w latach 2004­2006 należał w ok. 60% tych jednostek brak wystarczająco liczebnej lub odpowiednio wykwalifikowanej i kompetentnej kadry urzędniczej, zdolnej do skutecznej realizacji tego zadania.” „Utrudnieniem w pozyskiwaniu środków pomocowych była również rotacja przeszkolonych kadr, która miała miejsce w co drugiej skontrolowanej jednostce.” Minister Transportu w piśmie TA4JK­0770­142/07 z dnia 26.01.2007 pisze: „Dla przykładu podajemy płace na wybranych stanowiskach w jednostkach doradczych, biurach projektów i jednostkach wykonawczych:
- Inżynier kontraktu około 20 tys. zł miesięcznie;
- Kierownik projektu około 12 tys. zł miesięcznie;
- Projektant około 8,5 tys. zł miesięcznie;
- Zastępca kierownika kontraktu około 10,5 tys. zł miesięcznie;
- Kierownik grupy budów około 8 tys. zł miesięcznie;
- Kierownik działu przygotowania produkcji około 7 tys. zł miesięcznie;
- Kierownik budowy około 7 tys. zł miesięcznie;
- Kierownik działu kalkulacji kosztów - Kierownik robót około 6,5 tys. zł miesięcznie;
około 4,5 do 6 tys zł miesięcznie.” Pracownicy zarządów dróg są nie tylko urzędnikami, są przede wszystkim inżynierami, którzy dodatkowo muszą bardzo dobrze znać procedury administracyjne. W swojej działalności zawodowej muszą być inżynierami lepszymi od tych którym zlecają projekty, musza być lepszymi od tych którzy budują lub remontują drogi ponieważ ich nadzorują. Zbyt niski poziom płac w drogowych jednostkach samorządowych jest postrzegany przez instytucje kontrolne jako poważne zagrożenie w realizacji kontraktów unijnych. Przykładem może być „ Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania i wykorzystania środków pomocowych Unii Europejskiej na samorządowe budownictwo drogowe ” opublikowana przez NIK w lutym 2007 roku . Podkreśla ona wielokrotnie fakt istnienia utrudnień w pozyskiwaniu środków pomocowych spowodowanych rotacją kadr, wynikającą z nieodpowiedniego poziomu wynagrodzeń. Opublikowany w grudniu 2006 roku „ Raport roczny z realizacji przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego działań służących poprawie absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (za okres od 1 listopada 2005 r. do 31 października 2006 r.) podkreśla potrzebę poprawy , poprzez działania Rady Ministrów ,zdolności administracyjnej w instytucjach obsługujących fundusze UE – wskazując fakt konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości fachowej kadry oraz zapewnienia jej odpowiedniej wysokości płac . Takie działania zostały podjęte zostały z sukcesem w bieżącym roku w stosunku do GDDKiA i dlatego powyższa inicjatywa jest tym bardziej uzasadniona w stosunku do zarządów dróg samorządowych. Dla realizacji pkt. 2 można podjąć następujące działania:
Zidentyfikowane pr oblemy Konsekwencje Działania usprawniające 1.Zbyt wysoki podatek VAT na r oboty dr ogowe Wysokie ceny materiałów budowlanych i wykonania robót, a co za tym Obniżenie podatku VAT na roboty drogowe do idzie bardzo wysokie koszty inwestycji drogowych poziomu 15% 2. Nieadekwatność pr awa zamówień publicznych dla inwestycji liniowych. Ustawa o zamówieniach publicznych jednakowo traktuje zarówno przetargi na np. zakup materiałów biurowych, jak i na budowę autostrady Odrębne uregulowania przetargowe dla robót liniowych. Utrzymanie zaprojektuj i wybuduj, przetargi zamknięte połączone z certyfikacją, uproszczone procedury. Określenie warunków brzegowych dla firm wykonawczych; później negocjacje. Aby usunąć blokady w przetargach należałoby wykorzystać przetargi dwustopniowe. Po dopuszczeniu odpowiednich firm, drugi etap przybierałby formę licytacji lub negocjacji w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości i niejasności na dalszym etapie. Prowadziłoby to zawarcia z wyłonionym wykonawcą umowy ryczałtowej. 3. Skomplikowane pr ocedur y pozyskiwania upr awnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Ustawowe wymogi dotyczące uzyskiwania uprawnień zawodowych w zakresie praktyki zawodowej są często trudne do zrealizowania, w szczególności, jeśli chodzi o osoby zatrudnione w administracji drogowej. Taka praktyka prowadzi do tego, że zaczyna brakować młodych, wykształconych inżynierów, chętnych do podjęcia pracy u zarządców dróg Temat będzie przedmiotem dalszej dyskusji 4.Uczestniczenie w ogłaszanych pr zetar gach na r ealizację r obót dr ogowych nier zetelnych, niewiar ygodnych fir m wykonawczych. Opóźnienia i niedociągnięcia w realizacji inwestycji drogowych, a co za tym idzie nieefektywne wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel, przekraczanie terminów realizacji inwestycji, trudności w egzekwowaniu warunków gwarancji i rękojmi Wprowadzenie certyfikacji jakościowej firm wykonawczych, prowadzonej przez niezależne instytucje finansowe. Zamawiający miałby obowiązek weryfikacji posiadanych przez firmę certyfikacji, co obniżyłoby ryzyko powierzenia zadania nierzetelnemu wykonawcy.
5. Wymuszanie pr zez gestor ów sieci r ozszer zania katalogu inwestycji niedr ogowych, pr zebudowywanych pr zy okazji r ealizacji inwestycji dr ogowych, kosztem zar ządców dr óg W zakresie zadań i kompetencji zarządcy drogi, jako administratora sieci dróg realizującego funkcje inwestora, leży m.in. przebudowa istniejących dróg i budowa nowej infrastruktury drogowej. Wykonywanie tych działań w wielu przypadkach wiąże się z koniecznością przebudowy istniejących sieci np. energetycznych, telekomunikacji, gazowych, zlokalizowanych zarówno w pasie drogowym jak i poza nim. W większości przypadków, zarządcy sieci uzależniają uzgodnienie przedłożonych projektów budowlanych od zaakceptowania przez zarządcę drogi narzuconych, niekorzystnych warunków, przynoszących tym gestorom nieuzasadnione korzyści. Taka praktyka przyczynia się również do powstawania znacznych opóźnień w realizacji przedsięwzięć. Pomimo istniejących w tym zakresie przepisów regulujących powyższe kwestie (art. 32 ustawy o drogach publicznych), ich egzekwowalność jest bardzo niska. Ponadto pozostają one w sprzeczności z analogicznymi zapisami innych ustaw np. prawa energetycznego. Ustawowe zapewnienie nadrzędności drogi wobec infrastruktury technicznej umieszczonej w pasie drogowym, w jego bezpośrednim sąsiedztwie lub w terenie objętym ULD. To zarządca drogi winie określać niezbędny zakres przebudowy innych sieci, ale na koszt zarządców tych sieci. 6. Zbyt duża ilość uzgodnień, wymaganych w pr ocesie inwestycyjnym Konieczność uzgadniania rozwiązań projektowych w każdym wymaganym w obowiązujących przepisach przypadku, powoduje znaczne wydłużenie procesu inwestycyjnego. Często wymóg uzgodnień instytucjonalnych dotyczy również organów lub instytucji, które w danym przypadku nie mają ani właściwości, ani kompetencji Wprowadzenie generalnej zasady, zgodnie, z którą brak opinii w ciągu 14 dni od daty wystąpienia o dokonanie takiego uzgodnienia, skutkuje uzgodnieniem. 7.Komplikacje wynikające z faktu, że pozwolenia na budowę w kor ytar zach komunikacyjnych zar ządzanych pr zez r óżnych zar ządców dr óg, wydawane są Pozwolenie na budowę, w zależności od kategorii drogi jest wydawane przez Wojewodę lub Starostę. Ponad to, w przypadku konieczności przebudowy urządzeń obcych, zlokalizowanych poza korytarzem komunikacyjnym, ale związanych z inwestycją drogową, decyzję lokalizacyjną dla tego przedsięwzięcia należy pozyskać zgodnie z procedurą obowiązującą przed wejściem w życie specustawy. Wobec Być może pożądanym rozwiązaniem, byłaby zmiana obowiązujących przepisów, wprowadzająca zasadę wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji drogowych przez poszczególnych zarządców dróg. Należałoby wówczas wprowadzić kwalifikację obiektów ze względu na złożoność planowanego
w odr ębnych or ganach. Długotr wała pr ocedur a pozyskiwania decyzji pozwolenia na budowę 8. Br ak por ozumienia pomiędzy zar ządcami r óżnych kategor ii dr óg pr zy r ealizacji większych pr zedsięwzięć. takiego dictum, w przypadku przebudowy np. skrzyżowania drogi krajowej z drogą wojewódzką, powiatową i gminną wraz z przebudową urządzeń obcych poza pasem drogowym, konieczne będzie wydanie co najmniej dwóch pozwoleń na budowę (przez wojewodę dla drogi krajowej i wojewódzkiej oraz przez starostę dla dróg pozostałych kategorii) oraz ewentualnie dla przebudowy urządzeń obcych. W takiej sytuacji często niemożliwe jest zrealizowanie zaplanowanego na dany rok budżetowy zadania – wystarczy bowiem, że zostanie wszczęta procedura odwoławcza dla tylko jednego z pozwoleń, a cały proces inwestycyjny zostaje wstrzymany. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.04.2007 r., sygn. VII SA/Wa 2265/06, w którym sąd administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z którą wojewoda jest organem wyłącznie właściwym do wydawania pozwolenia na budowę tylko dla dróg krajowych i wojewódzkich. W omawianej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję wojewody w części poza drogą wojewódzką (a więc w odniesieniu do drogi gminnej), argumentując jak powyżej. Tymczasem sąd wojewódzki uznał, że decyzja wojewody oraz zakres przedmiotowy inwestycji (w odniesieniu do drogi wojewódzkiej oraz gminnej) stanowi integralną całość i nie może zostać uchylone tylko w części. Rozstrzygnięcie decyzji musi być tak sformułowane, ażeby było możliwe wykonanie decyzji, tj, realizacja inwestycji. Ponadto, pomimo określenia w ustawie okresu, w jakim pozwolenie na budowę ma być wydane, postępowanie to w większości wypadków jest mocno opóźniane, ze względu na to, że właściwy organ przesuwa termin wszczęcia (np. drobne braki formalne). W przypadku realizacji dużych przedsięwzięć drogowych, zachodzi po pierwsze konieczność skomunikowania projektowanych dróg wyższej kategorii z istniejącą siecią dróg lokalnych. Tylko sprawny układ drogowy rozprowadzający ruch generowany przez projektowane ciągi drogowe, zapewni efektywną dostępność obszarów przyległych do niego. Po drugie realizacja dużych inwestycji wymaga zaplanowania przedsięwzięcia, i w oparciu o to różnicować proces pozyskiwania decyzji pozwolenia na budowę np: a) droga bez warunków geotechnicznych obiektów inżynierskich, b) droga z warunkami i obiektami inżynierskimi, c) szczególnie skomplikowane obiekty. W takim przypadku, pozwolenie na budowę dla inwestycji drogowych mogłoby przybrać postać odrębnej decyzji – zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wydawanej przez odpowiedniego zarządcę drogi. Wówczas decyzja ta mogłaby być pozyskiwana w oparciu o decyzję ULD oraz tylko koncepcję programowo – przestrzenną. Konieczność zawierania kontraktów regionalnych w celu pozyskania środków finansowych na modernizację dróg niższej klasy, zniszczonych przy okazji realizacji dużych inwestycji dla rozprowadzania ruchu z węzłów autostradowych (umowy pomiędzy rządem a poszczególnymi
późniejszej przebudowy lub remontu dróg niższych kategorii, często zniszczonych lub uszkodzonych przy realizacji tych pierwszych. 9. Br ak ustalonych standar dów utr zymania dr óg z podziałem na klasy. 10. Zaliczki or az 10% na r oboty niepr zewidziane W procedurach FIDIC oraz w kontraktach przedakcesyjnych istniała możliwość zaliczkowania robót oraz wypłaty 10% na roboty nieprzewidziane. Pozwalało to wykonawcy nie angażować własnych środków oraz nie zakładać ryzyka wzrostu cen. W konsekwencji prowadziło to do tańszej realizacji inwestycji oraz eliminowało roboty dodatkowe. 11. Konieczność stwor zenia nowej definicji pr zebudowy na potr zeby inwestycji liniowych W chwili obecnej w prawie budowlanym obowiązuje definicja przebudowy, która w zakresie dróg dopuszcza jedynie zmiany charakterystycznych parametrów niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W takim przypadku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi. Tymczasem w praktyce w wielu przypadkach modernizacja dróg publicznych tak naprawdę ma znamiona przebudowy, jednakże w niewielkim zakresie wykracza poza pas drogowy. Jest tak np. w sytuacji, gdy z powodu modernizacji nawierzchni konieczne jest przełożenie sieci energetycznej, lub gdy droga jest przebudowywana do drogi wyższej kategorii. Wówczas zamiast zgłoszenia o przebudowie zarządca zmuszony jest do pozyskania pozwolenia na budowę, co w znacznym zakresie przedłuża i komplikuje cała procedurę. Efektem takiego rozwiązania jest sytuacja, gdzie w przypadku zadań zlokalizowanych niezgodnie z m.p.z.p. (często jest to zaledwie niewielkie odstępstwo od korytarza drogowego zarezerwowanego w planie), nie jest możliwe pozyskanie decyzji środowiskowej, a co za tym idzie pozwolenia na budowę 12. Pr awo ochr ony śr odowiska wymaga aby decyzja śr odowiskowa była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodar owania samorządami oraz dodatkowe środki z rezerwy budżetowej państwa). Ustalenie i wprowadzenie w życie standardów spowoduje poprawę warunków bezpieczeństwa ruchu, niezależnie od kategorii drogi, a co za ty idzie ujednolicenie standardów we wszystkich klasach dróg. Wprowadzenie zaliczkowania robót oraz 10% na roboty nieprzewidziane. Konieczność stworzenia nowej definicji „przebudowy” na potrzeby inwestycji liniowych. Zakres tego pojęcia, w odniesieniu do dróg i infrastruktury liniowej, powinien objąć wszelkie roboty budowlane mające miejsce na istniejącej sieci z wyjątkiem budowy zupełnie nowego ciągu lub obiektu. Rozszerzenie zakresu przepisu art. 56 ust. 1a Prawa ochrony środowiska („art.56 ust. 1 nie stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla dróg krajowych), również o drogi wojewódzkie
pr zestr zennego, gdy tymczasem decyzja ULD nie wymaga takiej zgodności. 12. Nieobjęci specustawą tzw. ter enów zamkniętych. W przypadku inwestycji drogowych szczególnie uciążliwe jest sąsiedztwo linii PKP. Specustawa nie rozwiązuje również sposobu pozyskiwania terenów znajdujących się we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (tzw. wody płynące). Dotyczy to w szczególności obiektów mostowych, gdzie procedura pozyskiwania terenu jest bardzo utrudniona i skomplikowana. Rozszerzenie działania specustawy na tereny zamknięte 13. Br ak jednoznacznych zasad kwalifikowania zadań, jako zadań podlegających zgłoszeniu do pr zebudowy. Różne urzędy wojewódzkie stosują odmienne zasady przyjmowania Ustawowe uregulowanie omawianej kwestii, w taki takich zgłoszeń w takich samych lub bardzo podobnych sytuacjach. Dla sposób aby poszczególne organy nie miały jednych wystarczającym kryterium, jest zaistnienie faktu, że wszystkie możliwości ich dowolnej interpretacji. zgłaszane roboty drogowe zlokalizowane są w istniejącym pasie drogowym. W innych stosowane są własne katalogi różnych rodzajów robót, zgodnie, z którymi odbywa się ocena danej inwestycji (np. tylko przebudowa nawierzchni podlega zgłoszeniu, ale już nie przebudowa odwodnienia, które wymaga pozwolenia na budowę). Konieczność przebudowy urządzeń obcych, wynikająca przy okazji przebudowy drogi, według interpretacji właściwych organów podlega zgłoszeniu tylko wówczas, gdy nie zmieniają się ich charakterystyczne parametry (np. długość, średnica itp.), co w przypadku przebudowy obiektów liniowych nie jest możliwe do przeprowadzenia. 14. Zbyt wąski katalog r obót i obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę Art. 28 prawa budowlanego należałoby rozszerzyć przede wszystkim o roboty związane z usuwaniem osuwisk, a także zjazdy indywidualne. W chwili obecnej realizacja tak drobnej inwestycji, jaką jest budowa zjazdu indywidualnego przez właściciela posesji przylegającej do drogi publicznej wymaga spełnienia całego szeregu czynności związanych z realizacją takiej inwestycji. Najwięcej problemów budzi w Rozszerzenie katalogu robot i obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zezwolenie na budowę zjazdu powinien wydawać zarządca drogi – decyzją na lokalizację zjazdu, zatwierdzając zarazem projekt zjazdu.
szczególności fakt, iż konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu pociąga za sobą obowiązki związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego w tym założenie książki budowy, ustanowienie kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Takie obowiązki prowadzą do zwiększenia kosztów realizacji całej inwestycji. Z kolei rozszerzenie katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę o te związane z usuwaniem osuwisk wynika przede wszystkim ze specyfiki prac osuwiskowych, które nie są związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie zmierzają do zabezpieczenia terenu w zakresie odwodnienia poprzez montaż drenaży, uporządkowanie rowów i ścieków. Nadto prace te wymagają natychmiastowego podjęcia działań celem zapobieżenia ewentualnej katastrofie budowlanej. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany pozwoli uniknąć przewlekłości postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym szybkie umożliwi właściwym służbom na szybko interwencji celem zapobieżenia dalszym szkodom. 15. Zbyt kr ótki ter min ważności pozwolenia na budowę Powyższa zmiana znajduje uzasadnienie w bardzo długim okresie czasu, jaki potrzebny jest inwestorowi należącemu do sektora finansów publicznych do wyłonienia wykonawcy w trybie przetargu o udzielenie zamówienia publicznego dla tak dużego przedsięwzięcia, jakim jest budowa lub przebudowa drogi publicznej. Wydłużenie ważności pozwolenia na budowę z dwóch na trzy lata 16. Zbyt duży kr ąg podmiotów mogących wnosić odwołania w toku postępowania o wydanie decyzji o śr odowiskowych uwar unkowaniach (np. ar t. W toku postępowania wszystkie strony maja prawo korzystania ze swoich uprawnień w postaci wnoszenia odwołań od aktów administracyjnych. Wielokrotne odwołanie się tych samych stron przy różnych decyzjach zmierzających do pozyskania pozwolenia na budowę, powoduje paraliż w przygotowaniu i realizacji inwestycji W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uprawnienia strony powinny przysługiwać jedynie wnioskodawcy. Natomiast każde odwołanie powinno wiązać się z opłatą za jego wniesienie. Wówczas kryterium zasadności wniesienia
odwołania byłaby jego ekonomiczna opłacalność. 46a ust 5 Pr awa ochr ony śr odowiska). 17. Zbyt duża uznaniowość or ganów śr odowiskowych. 18. Br ak dostosowania obowiązujących r egulacji pr awnych z zakr esu ochr ony śr odowiska do wymogów r zeczywistości finansowo – ekonomicznej, uwzględniających standar dy Unii Eur opejskiej Niedoprecyzowane lub mało szczegółowe przepisy środowiskowe powodują rozbieżności i brak jednolitych działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez organy środowiskowe (starostów i wójtów), np. dla dwóch inwestycji o takim samym zakresie robót, różne organy mają odmienne wymagania (budowy ekranów, analizy drgań, analizy gleb) Należałoby wprowadzić wyraźny rozdział wymagań w stosunku do inwestycji w istniejących korytarzach komunikacyjnych oraz inwestycji dla zupełnie nowego przebiegu. Dla inwestycji w istniejących korytarzach komunikacyjnych wystarczające powinno być wykazanie, że poprawia ona istniejące warunki środowiskowe. Stawianie wymagań przez odpowiednie organy środowiskowe byłoby zasadne dla nowych przedsięwzięć. Zmiany wymagają przede wszystkim przepisy w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w zakresie dotyczącym dróg. Poziom ten należy bezwzględnie podnieść do poziomu 65 dB, w przeciwnym wypadku zachowanie wymaganych obecnie w prawie polskim wartości może spowodować, że nakłady finansowe zamiast na drogi będą przeznaczane na budowę ekranów akustycznych. Zmiany wymagają również przepisy Prawa wodnego, które umożliwią przedłużenie ważności pozwolenia wodno – prawnego na szczególne korzystanie z wód w oparciu o wykonane pierwotnie operaty wodno ­ prawne, w sytuacji, gdy w terenie nie nastąpią żadne istotne zmiany w zakresie funkcjonujących urządzeń wodnych. Uregulowania w formie rozporządzenia i rozszerzenia na wszystkie drogi publiczne wymagają również wytyczne prognozowania stężenia zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych w ściekach z dróg, stanowiące w chwili obecnej zarządzenie wewnętrzne GDDKiA
W razie stwierdzenia naruszeń w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W praktyce organy administracji architektoniczno – budowlanej nie analizując zakresu i wielkości żądanych uzupełnień nakładają na inwestorów nieprzekraczalny 7 – dniowy termin. Wezwanie do uzupełnienia skierowane do inwestora, jakim jest zarządca drogi, jest w wielu przypadkach obwarowane zbyt krótkim terminem, w szczególności w sytuacji, gdy inwestor jest obowiązany do pozyskania map i dokumentów z innych jednostek. Badanie przez organ zgodności projektu z przepisami przedłuża 20. Nałożenie na or gan ar chitektoniczno – budowlany postępowanie, gdy tymczasem za zgodność projektu odpowiada obowiązku badania zgodności projektant potwierdzając ten fakt stosownym oświadczeniem stanowiącym załącznik do projektu zagospodarowania terenu pr ojektu zagospodar owania działki lub ter enu z obowiązującymi pr zepisami, w tym techniczno – budowlanymi (ar t. 35 ust. 1 pkt 2 pr awa budowlanego). Bez prawnej definicji celu publicznego mamy do czynienia z 21. W systemie pr awnym niepewnością prawną odnoszącą się do bardzo szerokiej problematyki, br ak jest definicji celu poczynając od stosunków własnościowych poprzez realizację publicznego inwestycji publicznych, na ściąganiu opłat publicznych kończąc. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami .(Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późn. Zm.) w art. 6 jest zawarty katalog celów publicznych. Katalog ten jest otwarty i możliwe jest jego uzupełnienie. Aktualna sytuacja nie sprzyja pewności prawnej, co stwarza możliwości do prowadzenia działań pozaprawnych. 19. Br ak wyr aźnego okr eślenia w pr awie budowlanym (ar t. 35 ust.3) ter minu do usunięcia niepr awidłowości w mater iałach złożonych w toku postępowania o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprowadzenie do ustawy minimalnego terminu, nie krótszego niż 30 dni Zwolnienie organu architektoniczno – budowlanego z takiego zobowiązania i ograniczenie jedynie do sprawdzenia zgodności z decyzjami i opiniami pozyskanymi w trakcie opracowania dokumentacji technicznej. Skoro określenie celu publicznego znajduje się już w ustawie o gospodarce nieruchomościami (może nienajszczęśliwiej ,że w tyj , ale jest) – należy uzupełnić zawarte tam przepisy o : 1/ definicję celu publicznego np. za Janem Szachułowiczem „ Cel publiczny – zadanie organizacyjne podmiotów administracji publicznej, którego wykonanie służy użyteczności społecznej lub publicznej, zapewniające jej skuteczne funkcjonowanie” 2/ W oparciu o przedstawioną definicję zasadnym jest skonstruowanie zamkniętego katalogu celów publicznych.
Takie rozwiązanie mogłoby stworzyć podstawę do jasno sprecyzowanych zadań co należy do administracji publicznej, a co jest strefą działalności gospodarczej. W tym miejscy należy pamiętać o zapisach Konstytucji w art. 168 i 217 w kontekście „danin publicznych”, decyzji administracyjnych. 3.1. Dotyczy: Konieczności nowego podejścia do problemów ochrony środowiska na poziomie województwa. Prawo ochrony środowiska i inne regulacje ustawowe nałożyły na podmioty zajmujące się tymi zagadnieniami zupełnie nowe wymagania. Wśród tematów o szczególnym znaczeniu w tym obszarze znajdują się ochrona środowiska przed negatywnymi oddziaływaniami ze strony infrastruktury komunikacyjnej (np. lotniska, kolej, drogi) oraz problemy związane z gospodarką odpadami. Dotychczasowe działania województw w tej materii są rozproszone zarówno od strony organizacyjnej (kilka niezależnych od siebie podmiotów próbuje realizować te zadania) jak i finansowej, co obniża zarówno efektywność jak i możliwość prawidłowej realizacji ustawowych obowiązków. Mając dodatkowo na uwadze przenoszenie kompetencji pomiędzy administracja rządową i samorządową wnioskuje się o utworzenie wyodrębnionej struktury organizacyjno – prawnej na poziomie województwa, której zadaniem byłoby realizowanie od strony administracyjno – inwestorskiej w imieniu województwa zadań związanych z ochroną środowiska w szerokim rozumieniu tego problemu. Wiązałoby się to z przejęciem części zadań od takich podmiotów jak np. zarządy drogowe (wszystkich szczebli działających na poziomie województwa). Należy zaznaczyć, że problematyka ochrony środowiska będzie z roku na rok stawiana na coraz wyższym poziomie oczekiwań i tym bardziej konieczne jest jej właściwe uwzględnienie w strukturach organizacyjnych województw. 4.1.. Dotyczy: koordynacji prac przy budowie dróg krajowych ze szczególnym uwzględnieniem autostrad i dróg ekspresowych.
Zarządcy dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, czyli tej sieci drogowej, która finansowana jest z własnych dochodów samorządowych wnoszą o utworzenie w budżecie państwa puli dotacji celowej, która przeznaczona byłaby na poprawę stanu dróg przenoszących transport materiałów do budowy krajowych dróg zwłaszcza ruchu szybkiego. W uzasadnienie należy wskazać, że podczas budowy czy przebudowy drogi ruchu szybkiego czyli autostrady bądź drogi ekspresowej, dowóz mas ziemnych, materiałów kamiennych i mas bitumicznych odbywa się, ze względów technologicznych, wysokotonażowymi samochodami w ilościach przekraczających kilkakrotnie dotychczasowe natężenie ruchu, co powoduje całkowitą degradację dróg, po których się ten transport odbywa. Zarówno konstrukcje nawierzchni dróg dowozowych jak i mostów w ciągu tych dróg nie są przystosowane do tak dużych nacisków i obciążeń. Dlatego też nawierzchnie wymagają wzmocnienia, mosty często przebudowy, ponieważ ich nośność często nie przekracza 20 ton, a wymagana jest 40 ton. Nadmierna eksploatacja, wywołana budową dróg ekspresowych i autostrad, tak nieprzystosowanej sieci powoduje jej przyspieszone zniszczenie, nawierzchnie się koleinują, deformują, elementy konstrukcyjne mostów zarysowują się i pękają, a ich zarządcy nie są w stanie z powodu braku środków doprowadzić ich do właściwego stanu. W efekcie nowobudowana droga wpływa znacząco na obniżenie cech eksploatacyjnych wszystkich dróg przyległych, a nawet często całkowicie je niszcząc. Powoduje to oczywiście ogromny dyskomfort użytkowników tych dróg oraz okolicznej ludności, a co najgorsze znacznie pogarsza bezpieczeństwo ruchu drogowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz to, iż niemożliwe jest aby budując nowe drogi doprowadzać do totalnego zniszczenia już istniejących, oraz znając trudną sytuację finansową samorządów, wniosek o utworzenie dotacji celowej jak na wstępie jest całkowicie zasadny.