SK 2 01 PL - Trybunał Konstytucyjny

Wyrok z 26 marca 2002 r., SK 2/01
NAKAZ ROZBIÓRKI W RAZIE SAMOWOLI BUDOWLANEJ
Rodzaj postępowania:
skarga konstytucyjna
Inicjator:
osoba fizyczna
Skład orzekający:
pełny skład
Przedmiot kontroli
Obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki
obiektu budowlanego w razie tzw. samowoli budowlanej
[Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: art. 48]
Zdania odrębne:
0
Wzorce kontroli
Zasada proporcjonalności
Ochrona własności
[Konstytucja: art. 31 ust. 3
i art. 64 ust. 2]
Przepis art. 48 prawa budowlanego zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do
wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który jest wznoszony lub został ukończony bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia albo wbrew sprzeciwowi właściwego organu. Obowiązek rozbiórki odnosi się w zasadzie do wszystkich przypadków samowoli budowlanej. Wyjątek przewidziany
jest w art. 49 prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość legalizacji obiektu po upływie pięciu
lat od zakończenia budowy.
Trybunał Konstytucyjny już raz – w wyroku z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, zapadłym w wyniku
rozpatrzenia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdził zgodność art. 48
prawa budowlanego z art. 2 (klauzule demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 32 ust. 1 (zasada równości), a także art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (ochrona
własności).
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w wyniku skargi konstytucyjnej. Skarżący
(małżeństwo) rozbudowali prowadzony przez siebie hotel, działając na podstawie jeszcze nieostatecznego i następnie uchylonego pozwolenia na budowę. W związku z tym właściwy organ administracji
nakazał rozbiórkę nowej części obiektu. Zgodność z prawem tego aktu administracyjnego została potwierdzona przez prawomocny wyrok NSA.
W skardze konstytucyjnej wskazano na konstytucyjne podstawy kontroli, które nie były stosowane w wyroku P 2/98: skarżący zarzucili niezgodność zakwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 2
(szczególna zasada równości w przypadku ochrony własności) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
(zasada proporcjonalności).
W trakcie postępowania przed Trybunałem skarżący zarzucili również naruszenie przez ustawodawcę art. 10 Konstytucji (zasada podziału władz).
2
ROZSTRZYGNIĘCIE
Art. 48 prawa budowlanego jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Trybunał pozostawił bez rozpoznania zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 10
Konstytucji.
GŁÓWNE TEZY UZASADNIENIA
1. Naruszający prawo powinien liczyć się z tym, że minimalną konsekwencją jego postępowania będzie – o ile okoliczności faktyczne i charakter naruszenia na to pozwalają –
przywrócenie stanu poprzedniego. Nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji) zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy zachowanie korzyści
płynących z naruszenia prawa.
2. Zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanka porządku publicznego jest zorientowana
na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania życia społecznego. Nie jest ona bezpośrednio czy wyłącznie powiązana z państwem, lecz jest związana – w większym stopniu
niż pojęcie bezpieczeństwa państwa – z ochroną praw i wolności jednostki przed codziennymi zagrożeniami.
3. Porządek publiczny, o którym jest mowa w ww. przepisie, wymaga w szczególności zapewnienia tzw. ładu architektonicznego i przestrzennego oraz właściwych warunków
użytkowania obiektów budowlanych, co ma istotne znaczenie także dla praw i wolności
innych osób. Realizacji tych celów służy przede wszystkim konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, które właściwy organ wydaje po przeprowadzeniu postępowania
sprawdzającego, czy zostały spełnione warunki wymagane w przepisach prawa (por. art.
32-38 prawa budowlanego).
4. Przewidziany w kwestionowanym art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakaz rozbiórki w przypadku samowoli budowlanej sankcjonuje wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego – jest środkiem pozwalającym na jego wyegzekwowanie, a tym samym służy ochronie tych samych wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (porządek publiczny, ochrona środowiska
oraz wolności i praw innych osób), których ochronie służy ów wymóg.
5. Nakaz rozbiórki, o którym mowa wyżej, ma charakter restytucyjny, a nie represyjny; nie
może on być oceniany jako dodatkowa kara (obok określonej w przepisie karnym, jakim
jest art. 90 prawa budowlanego).
6. Przepis art. 49 prawa budowlanego, ograniczający stosowanie art. 48 w sytuacji, gdy od
dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło pięć lat, nawiązuje do instytucji przedawnienia (znanej zarówno prawu prywatnemu, jak i prawu publicznemu). Tego rodzaju różnicowania sytuacji podmiotów z uwagi na upływ czasu nie
sposób kwestionować z punktu widzenia równości podmiotów stosunków prawnych.
7. W poprzednim stanie konstytucyjnym z uwagi na brak normy, która expressis verbis statuowałaby zasadę zakazu nadmiernej ingerencji w sferę wolności i praw jednostki, konieczne było odwoływanie się do generalnej formuły państwa prawnego jako normatywnego źródła jej obowiązywania. Obecnie zasadę proporcjonalności statuuje, w sposób w
3
pełni samodzielny i całościowy, art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wobec jego obowiązywania
nie ma już potrzeby sięgania do zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
8. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 zapadł w wyniku rozpatrzenia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w niniejszej sprawie
postępowanie zostało wszczęte na podstawie skargi konstytucyjnej. Identyczny był w
owej sprawie zaskarżony przepis (art. 48 prawa budowlanego), odmienne były natomiast
konstytucyjne wzorce jego kontroli. Ze względu na brak tożsamości podmiotowej i
przedmiotowej obydwu spraw nie można przyjąć, że zachodzi obecnie ujemna przesłanka
procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
9. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w przeciwieństwie do sentencji,
nie ma w zasadzie mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże pewne fragmenty uzasadnienia w szczególnie silny sposób związane z sentencją, zawierające ratio decidendi,
mogą stanowić w istocie wykładnię sentencji.
10. Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli zgłosił udział w postępowaniu dotyczącym skargi
konstytucyjnej (art. 27 pkt 8 i art. 51 ust. 2 ustawy o TK), zyskuje możliwość dokonywania czynności wspierających skargę, w szczególności formułowania zarzutów będących
pochodną zarzutów zgłoszonych przez skarżącego i wskazywania nowych argumentów
prawnych na ich poparcie.
11. Jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest jej złożenie
w zawitym terminie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku,
ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 ustawy o TK).
Jest to ostateczny termin do sformułowania tych elementów skargi konstytucyjnej, które
w świetle art. 47 ust. 1 ustawy o TK stanowią jej niezbędną treść i określają wiążące dla
Trybunału granice rozpoznania skargi (art. 66 ustawy o TK).
Przepisy Konstytucji i ustawy o TK
Konstytucja
Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Art. 10. 1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i
władzy sądowniczej.
2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a
władzę sądowniczą sądy i trybunały.
Art. 21. 1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Art. 31. […] 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i
tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać
istoty wolności i praw.
Art. 32. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Art. 64. 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
4
Ustawa o TK
Art. 27. Uczestnikami postępowania przed Trybunałem są: […]
2) Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli zgłosił udział w postępowaniu dotyczącym skargi konstytucyjnej.
Art. 46. 1. Skarga konstytucyjna, zwana dalej "skargą", może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest
przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Art. 47. 1. Skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać:
1) dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji
publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją,
2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone,
3) uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego.
Art. 51. […] 2. Rzecznik Praw Obywatelskich może, w terminie 60 dni od otrzymania informacji, zgłosić udział w postępowaniu.
Art. 66. Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi.