M. Górski, W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami

MAREK GÓRSKI
Uniwersytet Łódzki
W poszukiwaniu modelu administrowania
sprawami ochrony środowiska w Polsce
1. Poszukiwania optymalnego modelu administrowania sprawami ochrony
środowiska trwają już od długiego czasu, właściwie od momentu wyodrębnienia
na szczeblu centralnym resortu ochrony środowiska, co miało miejsce w pierwszej połowie lat 80. ubiegłego stulecia1. Istotne zmiany w tym modelu próbowano
wprowadzić wraz z generalną przebudową systemu przepisów o ochronie środowiska, dokonaną na początku XXI w., co wiązało się z próbą wypracowania zasad
podziału kompetencji w tych sprawach pomiędzy organy administracji terenowej.
W styczniu2 i listopadzie3 2008 r. weszły w życie przepisy dość istotnie ten system
modyfikujące, kolejne są przewidywane na kwiecień 2009 r.4, co daje podstawę
do postawienia pytań o potrzebę (celowość), zakres i jakość tych modyfikacji.
Struktury aparatu administracji publicznej powinny być tworzone do wykonywania określonych zadań adresowanych do administracji. Kształt tych struktur
i podział kompetencji powinien służyć optymalizacji wykonywania przydzielonych zadań i tym samym osiąganiu założonych celów, dla zrealizowania których
zadania są wykonywane. Przez „cele działalności administracji” J. Boć rozumie
pewne wartości podstawowe, których realizacja „leży w ostatecznym zamierzeniu
1
Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o utworzeniu Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz.U.1983.44.201).
2 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale
zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. 2005.175.1462 z późn. zm.) – przewidywane
przepisami ustawy zmiany w podziale kompetencji w zakresie spraw związanych z ochroną środowiska w większości weszły w życie z dniem 1 stycznia 2008 r.
3 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz.U. 2008.199.1227); weszła w życie 15 listopada 2008 r. (dalej określana jako ustawa d.u.o.ś.).
4 Projekt kolejnej „ustawy kompetencyjnej” – ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku
ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (druk sejmowy nr 1073); ustawa uchwalona 26 stycznia 2009 r. i przekazana do podpisu przez Prezydenta RP.
BOC.indb 176
2009-09-11 11:53:00
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
177
podmiotów administrujących”. Wartości te, najogólniej ujmując, to interes publiczny, interes indywidualny i interes państwowy5. Ochrona środowiska w tym ujęciu
będzie miała przede wszystkim charakter interesu publicznego (cele ochrony środowiska mają znaczenie powszechne), a ze względu na uwarunkowania konstytucyjne także interesu państwowego.
Tak sformułowane najbardziej generalne założenia konstruowania struktur
aparatu administracji wydają się oczywiste z teoretycznego punktu widzenia6,
z praktycznego jednak już niekoniecznie, o czym świadczą wspomniane zmiany
struktur aparatu podejmującego zadania z zakresu ochrony środowiska, dokonywane w sposób mocno chaotyczny, bez uwzględnienia całokształtu ich konsekwencji. Tworzenie struktur powinno uwzględniać dorobek wielu nauk, struktury już funkcjonujące z takiego kompleksowego punktu widzenia powinny być
badane7.
2. Dla oceny wprowadzanych i proponowanych zmian w podziale kompetencji podnieść należałoby przede wszystkim, iż Konstytucja RP z 1997 r. uznaje
w art. 5 ochronę środowiska za jedno z podstawowych zadań Rzeczypospolitej,
które powinno być realizowane w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
W świetle dalszych przepisów tego aktu ochrona środowiska, w której skład wchodzi zarówno zapewnienie wszystkim obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego,
jak i utrzymanie równowagi przyrodniczej w środowisku, obciąża przede wszystkim organy władzy publicznej. Jednak także wszystkie inne podmioty funkcjonujące w państwie mają obowiązek chronić środowisko przed negatywnymi skutkami
własnych oddziaływań (art. 86 Konstytucji). Zaadresowanie w sposób ogólny zadań związanych z ochroną środowiska do organów administracji publicznej oczywiście nie przesądza o ulokowaniu tych zadań na określonym szczeblu, ich centralizacji bądź decentralizacji, zgodnej z zasadą pomocniczości (subsydiarności).
Przesądza to o aktywnej roli wszelkich organów państwa, czyli realizowaniu przez
nie ochrony środowiska jako funkcji nie tylko zachowawczej, ale także, a nawet
przede wszystkim, kształtującej. Ocena rzeczywistego stopnia uwzględniania
wskazanej zasady pomocniczości przy lokowaniu zadań środowiskowych na różnych szczeblach zarządzania państwem jest możliwa dopiero po przeanalizowaniu konkretnych zadań i nigdy nie powinna być dokonywana automatycznie, bez
uwzględnienia specyfiki określonych zadań
Organy administracji publicznej wykonują bowiem w dziedzinie ochrony
środowiska bardzo zróżnicowane zadania, posługując się praktycznie całym ka5
Zob. A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2004, s. 109.
Zob. też J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 55.
7 Co J. Boć mocno podkreślał chociażby w opracowaniu Założenia badawcze struktur administracji publicznej, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, J. Zimmermann (red.), Warszawa
2007, s. 187.
6
BOC.indb 177
2009-09-11 11:53:00
178
MAREK GÓRSKI
talogiem dopuszczanych przez prawo form działania8. Zadania te jednak dotyczą
wspólnego przedmiotu oddziaływania, czyli środowiska. We wszystkich współczesnych poglądach podkreśla się konieczność całościowego spojrzenia na problem
– środowisko jest jednością, korzystanie z niego wywołuje skutki w wielu różnych
jego elementach, podobnie działania ograniczające skutki w jednym z elementów
środowiska mają wpływ na inne. Podejście to pozwoliło na skonstruowanie powszechnie uznawanej zasady, określającej sposób podejścia do problemów ochrony
środowiska, nazywanej zasadą kompleksowości ochrony, uwidocznionej chociażby w art. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską9. Podobne założenie
przyjmuje art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska10.
Ochrona środowiska ma być więc ochroną kompleksową. Taki sposób rozumienia
tego pojęcia przyjmuje prawo polskie w definicji zawartej w art. 3 ustawy P.o.ś.,
przy czym ta kompleksowość powinna się odzwierciedlać także w strukturze aparatu zarządzającego środowiskiem. Aparat nie powinien być konstruowany w sposób utrudniający osiąganie celów ochrony środowiska (a niewątpliwie nadmierne
rozdrobnienie w podziale kompetencji, w dodatku między organy o różnym charakterze, do takich efektów w sposób bardzo prawdopodobny może prowadzić).
Takie założenie musi być skonfrontowane z powszechnie obecnie uznawaną ideą określającą założenia konstruowania struktur aparatu państwa i podziału kompetencji w postaci zasady subsydiarności (pomocniczości). Odwołanie
do zasady pomocniczości znalazło się w preambule do Konstytucji, w której zasadę tę uznano za jedną z podstawowych wytycznych określających treść postanowień Konstytucji11, jednak w dalszych przepisach treści tej zasady, uznanej
przecież za podstawową dla organizacji państwa, nie doprecyzowano. Podobne
założenie, w kontekście stosunków pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi, przyjmuje art. 5 Traktatu. Zgodnie z treścią tego przepisu w dziedzinach,
które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania
według zasady subsydiarności, czyli tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim cele
proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez
państwa członkowskie, a mogą, ze względu na rozmiary i skutki, być lepiej osiągnięte na poziomie wspólnotowym.
8 Odnośnie do teoretycznych klasyfikacji zadań administracji publicznej w zakresie ochrony
środowiska zob. np. M. Górski, Zmiany w podziale kompetencji organów administracji publicznej
w sprawach związanych z ochroną środowiska, [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej.
Księga Jubileuszowa Prof. Ernesta Knosali, L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Warszawa
2008, s. 103 i n.
9 Dz.U. 2004.90.864/2.
10 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz.U. 2008.25.150 z późn.
zm. (dalej: P.o.ś.).
11 Według preambuły: „ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”.
BOC.indb 178
2009-09-11 11:53:00
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
179
Warto jednak zauważyć, że założenia art. 5 Traktatu zostały rozwinięte w dołączonym do niego Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Postanowienia Protokołu dla interpretacji sposobu podejścia do zasady subsydiarności mają istotne znaczenie i chociaż formalnie dotyczą szczebla
Wspólnoty, to warto byłoby je brać pod uwagę i w odniesieniu do stosunków
wewnętrznych. Zgodnie z postanowieniami Protokołu kryteria zawarte w art. 5
Traktatu dotyczą dziedzin, w których Wspólnota nie ma kompetencji wyłącznej.
Zadaniem zasady pomocniczości jest natomiast wskazanie sposobu, w jaki kompetencje te powinny być wykonywane na poziomie wspólnotowym. Pomocniczość
powinna być rozumiana jako koncepcja dynamiczna, którą należałoby stosować
w świetle celów zawartych w Traktacie. Pozwala ona rozszerzyć działanie Wspólnoty w granicach jej uprawnień. Prowadzone analizy12 pozwalają na stwierdzenie,
że zgodnie z Protokołem zasada subsydiarności jest brana pod uwagę przy ocenie potrzeby podejmowania określonych rozwiązań, związanych z ochroną środowiska, na szczeblu Wspólnoty. Formalnym wyrazem przeprowadzania takich
ocen są wprowadzane do wstępów dyrektyw odpowiednie klauzule stwierdzające, że przyjęcie aktu na szczeblu Wspólnoty należy z punktu widzenia tej zasady
uznać za uzasadnione, w danej bowiem kategorii spraw pierwszeństwo należałoby
dać interesom ogólnym, których osiąganie jest łatwiejsze poprzez działania podejmowane na szczeblu Wspólnoty.
Ważniejsze jednak wydaje się zwrócenie uwagi na zakres przyjmowanych regulacji. Wspomniane bowiem analizy wykazują, że obecnie już ponad dwie trzecie
zagadnień zaliczanych do problematyki ochrony środowiska zostało uregulowanych na szczeblu wspólnotowym. Oznacza to, iż faktycznie uznano potrzebę daleko idącego ujednolicania celów polityki środowiskowej i podejmowanych działań
służących osiąganiu tychże celów, przynajmniej w kontekście określania głównych
kierunków tych działań, a także kształtowania formuł ich wykonywania.
Jak wskazano, z analiz tych płynie wniosek także dla stosunków wewnętrznych. Zasada subsydiarności (pomocniczości), jako jedna z podstawowych zasad
kształtujących organizację państwa i struktur ponadpaństwowych, a także podział
zadań wykonywanych przez organy państwa i organy tychże struktur, w dziedzinie
ochrony środowiska ulega pewnym, i to dość wyraźnym, ograniczeniom, uznawanym za niezbędne do osiągania zakładanych celów. Ograniczenia te polegają
na uznaniu konieczności takiego lokowania w strukturach organizacyjnych pewnych grup zadań, które służyć ma zapewnieniu określonej niezbędnej jednolitości
celów podejmowanych działań oraz zasad ich prowadzenia. Jednolitość ta przede
wszystkim wynika z konieczności kompleksowego podchodzenia do problemów
12
Zob. szerzej na ten temat M. Górski, Subsidiarity principle in the environment protection law;
Materiały Polsko-Niemieckiej Konferencji „Das EG Umweltrecht und seine Umsetzung in Deutschland und Polen”, Uniwersytet w Hamburgu, 7–8 czerwca 2004; także M. Górski, Zasada subsydiarności a zakres kompetencji gminy w ochronie środowiska, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych, E. Ura (red.), Rzeszów 2005, s. 78–104.
BOC.indb 179
2009-09-11 11:53:01
180
MAREK GÓRSKI
środowiska, nieuznającego granic administracyjnych czy państwowych. Równocześnie jednak realizowane są inne wspólne wartości, jak zapewnianie wszystkim członkom społeczności pewnych minimalnych warunków życia, patrząc na
to od strony jakości środowiska, oraz tworzenie jednakowych warunków korzystania ze środowiska dla konkurujących ze sobą przedsiębiorców. Z tego punktu widzenia lokalizowanie zadań środowiskowych na szczeblach samorządowych
nie może mieć charakteru automatycznego, wymaga zbadania możliwości prawidłowego wykonywania danego zadania przez daną strukturę.
Należałoby więc wyraźnie stwierdzić, iż mechaniczne dokonywanie przesunięć kompetencji, bez dogłębnego zbadania ich zasadności, nie powinno mieć
miejsca. W szczególności nie wystarczą tu ogólne założenia ideologiczne przyjmujące, że niezbędna jest decentralizacja wszelkich zadań państwowych. Wymaga
to precyzyjnego rozważenia wszystkich zgłaszanych uwag i opinii, przy czym odrzucenie opinii kwestionujących przeniesienie kompetencji powinno być oparte
na wykazaniu racjonalności i przewidywanej skuteczności podejmowanych zmian.
Nie powinno dokonywać się tych przesunięć w sposób automatyczny w odniesieniu do wszystkich kategorii zadań, opartych na doktrynalnych założeniach nieuwzględniających specyfiki określonych zadań i celów ogólnospołecznych, których osiąganiu wykonywanie takich zadań powinno służyć. Jest to bowiem sposób
działania prowadzący wprost nie tyle do poprawy sytuacji, ile tworzenia nowych
problemów i konfliktów, a tym samym przeciwskuteczny w odniesieniu do założeń
– nie osiąga się wytyczonego celu poprawy wykonywania zadań a wręcz przeciwnie, zadania są wykonywane gorzej, bo w sposób partykularny, nieuwzględniający
celów ogólnospołecznych. Z tego punktu widzenia można byłoby nawet stwierdzić, iż chaotyczne i nieprzemyślane zmiany w podziale kompetencji aparatu
administracji publicznej, związanych z ochroną środowiska, mogące prowadzić
do ograniczenia skuteczności podejmowanych działań, są wręcz naruszeniem
art. 5 Konstytucji RP, w oczywisty sposób zakładającego skuteczność w osiąganiu
przez państwo wskazanych celów.
3. Z dniem wejścia w życie ustawy P.o.ś. pojawiła się w Polsce koncepcja przyporządkowania zadań związanych z ochroną środowiska organom administracji
uznanym przez tę ustawę za „organy ochrony środowiska”. Konstrukcję przyjętą
w ustawie P.o.ś. oparto na założeniu, że zadania wynikające z ustawy przypisane
są zawsze „organom ochrony środowiska”. Pojęcie to zostało zdefiniowane w słowniczku (art. 3 pkt 14), a przyporządkowanie określonym organom oznaczonych
zadań zawarto w przepisach działu I w tytule VII. Pod pojęciem „organ ochrony
środowiska” ustawa rozumiała i rozumie13 organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, przy czym na potrzeby wykonywania przepisów ustawy organami administracji, poza centralnymi
13
BOC.indb 180
Definicja nie była modyfikowana w licznych nowelizacjach ustawy.
2009-09-11 11:53:01
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
181
i terenowymi organami administracji publicznej, mogą być także inne podmioty,
gdy zostały powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.
Szczegółowego podziału kompetencji w sprawach ochrony środowiska pomiędzy trzy „organy ochrony środowiska” – starostę, wojewodę i wójta dokonywał w początkowej wersji ustawy art. 376 ustawy P.o.ś. Konstrukcja podziału
opierała się na założeniu, że podstawowe kompetencje związane z zadaniami
o charakterze reglamentacyjnym obciążają starostę, z wyłączeniami na rzecz wojewody bądź wójta. Oba rodzaje wyłączeń oparte były na kryteriach podmiotowo-przedmiotowych, wskazanych w ust. 2 i 3. Pozostałe natomiast rodzaje
kompetencji przyporządkowywane były niejako indywidualnie, konkretnymi
przepisami ustalającymi treść określonego zadania organu. Podkreślić jednak
należy, że już wówczas pojęcie „organ ochrony środowiska” nie miało charakteru
uniwersalnego w sensie takim, że nie było przyjęte (używane) przez inne ustawy związane z ochroną środowiska, chociaż główną ideę podziału kompetencji ustawy te utrzymywały. Podziały te nie były jednak w niektórych elementach
konsekwentne, na przykład niektóre z zadań środowiskowych uznawane były
za zadania własne wykonujących je organów samorządowych (ustawa P.o.ś., ustawa o odpadach14), inne zaś za zadania z zakresu administracji rządowej (Prawo
wodne15). Nadanie takiego, a nie innego charakteru poszczególnym zadaniom
wydawało się w dodatku działaniem dość przypadkowym, nigdzie bowiem tych
wyborów dokładniej nie uzasadniano. Kwestia ta nie jest jednak błaha, zwłaszcza z punktu widzenia nadzoru instancyjnego sprawowanego nad orzecznictwem
organów administracji, charakter zadania ma przecież z tego punktu widzenia
znaczenie podstawowe.
4. Po 1 stycznia 2008 r. wiele kompetencji wykonywanych przez wojewodę
przejęły organy samorządu województwa – sejmik i marszałek16. Ustawa kompetencyjna z 2005 r. dokonująca tych zmian w swojej zasadniczej części była wdrożona dwa lata wcześniej. Wskazana część jej rozwiązań została odłożona w czasie,
aby lepiej przygotować wejście ich w życie. Te dwa lata praktycznie nie zostały
wykorzystane do bliższego przyjrzenia się proponowanym zmianom, a ich wejście
14
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – Dz.U. 2007.39.251 z późn. zm. (dalej: ustawa
o odpadach).
15 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. 2005.239.2019 z późn. zm. (dalej: Prawo
wodne).
16 Tu określając marszałka mianem „organu samorządu województwa” używam oczywiście
pewnego uproszczenia. W rozumieniu przepisów organem wykonawczym jest naturalnie zarząd.
Przepisy środowiskowe obciążają jednak marszałka szeregiem zadań związanych głównie z wydawaniem określonych decyzji administracyjnych. Będzie on więc pełnić w tym zakresie będzie funkcje
charakterystyczne dla organu administracji publicznej. Analogiczna jest od początku funkcjonowania przepisów P.o.ś. sytuacja starosty, także uznanego za „organ ochrony środowiska”.
BOC.indb 181
2009-09-11 11:53:01
182
MAREK GÓRSKI
w życie wykazało wiele luk i niekonsekwencji nowej regulacji17, mających w niektórych sytuacjach wręcz charakter kuriozalnych błędów18.
Kolejne zmiany, i to o charakterze prawie rewolucyjnym, wprowadzono
z dniem 15 listopada 2008 r. Ustawa d.u.o.ś. powołała bowiem system nowych
organów działających w zakresie niektórych spraw związanych z ochroną środowiska. Organy te to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, dla których przewidziano szereg kompetencji obejmujących wiele spraw wynikających z tejże ustawy, także przysługujących dawniej
wojewodom, a wynikających z niektórych innych ustaw, przede wszystkim ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie19, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody20 oraz ustawy
z dnia 12 marca 2004 r. o krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS)21.
Konieczność powołania tych organów argumentowano w uzasadnieniu do ustawy potrzebą „zapewnienia wysokiej jakości aparatu urzędniczego odpowiednio
wyspecjalizowanego i sprofilowanego, co [miałoby gwarantować] wysoki stopień
poprawności formalnoprawnej przebiegu procedury administracyjnej oraz materialnej podejmowanych rozstrzygnięć”22.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska został usytuowany jako centralny,
a więc samodzielny organizacyjnie organ administracji rządowej, podlegający ministrowi właściwemu do spraw środowiska, wykonujący swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, która jest państwową jednostką
budżetową. Generalnego Dyrektora powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów,
spośród osób należących do państwowego zasobu kadrowego, na wniosek ministra właściwego do spraw środowiska. Zastępców Generalnego Dyrektora powołuje i odwołuje minister właściwy ds. środowiska. Zadania tego organu określa
art. 127 ustawy d.u.o.ś. (m.in. współudział w realizacji polityki ochrony środowiska
w zakresie ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego, kontrola odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku,
gromadzenie danych, sporządzanie informacji i działania związane z siecią Natura 2000 oraz innymi obszarami chronionymi, a także udział w postępowaniach
dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, wykonywanie prac związanych
z udziałem organizacji w systemie ekozarządzania i audytu EMAS).
Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest natomiast organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań wskazanych w art. 131
17 Obszerniejszą ocenę dokonanych wówczas zmian zob. M. Górski, Zmiany w podziale kompetencji, s. 109 i n.
18 Na przykład niemożliwość ustalenia w odniesieniu do niektórych decyzji wydawanych
na gruncie Prawa wodnego organu nadzoru instancyjnego.
19 Dz.U. 2007.75.493 z późn. zm.
20 Dz.U. 2004.92.880 z późn. zm.
21 Dz.U. 2004.70.631 z późn. zm.
22 Druk sejmowy nr 768, uzasadnienie do projektu ustawy d.u.o.ś., s. 27.
BOC.indb 182
2009-09-11 11:53:01
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
183
ust.1 ustawy d.u.o.ś. na obszarze województwa. Regionalny dyrektor ma wykonywać obciążające go zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska,
która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami
parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Organizację regionalnej dyrekcji ochrony środowiska określa statut, nadany w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw środowiska na wniosek Generalnego
Dyrektora Ochrony Środowiska. Generalny Dyrektor powołuje regionalnych dyrektorów i ich zastępców. Regionalny dyrektor ma prawo wydawania aktów prawa
miejscowego.
Wydaje się, że zakres kompetencji przydzielonych nowym organom jest
jednak ustalony w sposób dość przypadkowy. Celem nowych przepisów ustawy
d.u.o.ś. było przede wszystkim usunięcie błędów w transpozycji przepisów prawa wewnętrznego związanych z procedurami ocen oddziaływania na środowisko.
Błędy te miały istotny związek z możliwością korzystania z funduszy pomocowych. Pojawił się więc wyraźny bodziec do ich poprawienia. Praktyka wykazywała
także liczne problemy związane z interpretacją i stosowaniem przepisów o ocenach oddziaływania na szczeblu gminnym, gdzie wójt był podstawowym organem
właściwym do prowadzenia wymaganych procedur w związku z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (tzw. decyzje
środowiskowe). Problemom tym miało zapobiec właśnie powołanie nowych organów, którym dodatkowo przydzielono część (ale tylko część) zadań wynikających
z ustawy o ochronie przyrody23 przypisanych do tej pory wojewodzie.
Konstrukcje ustawy d.u.o.ś. wbrew deklarowanym zamierzeniom nie przekazały nowym organom pełni kompetencji w sprawach związanych z procedurami
oceny oddziaływania na środowisko, wprowadzając i w tej dziedzinie dualizm
kompetencji. Polega on generalnie na tym, że formalnie decyzje ustalające środowiskowe uwarunkowania prowadzenia inwestycji i funkcjonowania określonych
przedsięwzięć podejmują organy właściwe do wydania decyzji środowiskowych
bądź decyzji pozwalających na realizację przedsięwzięcia (tzw. decyzje realizacyjne, w szczególności pozwolenie na budowę, choć nie tylko). Jednak treść tych ustaleń konstruują faktycznie regionalni dyrektorzy przez przewidzianą ustawą procedurę uzgodnień, co praktycznie skutkuje wręcz ubezwłasnowolnieniem organu
wydającego decyzję co do konstruowania jej treści. Być może jest to konstrukcja
zapewniająca pożądaną treść rozstrzygnięć, jednak ewidentnie sprzeczna z ustalanymi teoretycznie zasadami przydziału kompetencji i odpowiedzialności za wykonywane zadania (organ wydający decyzję formalnie ponosi odpowiedzialność
za ustalenia poczynione przez inny organ, schowany w tym kontekście „za jego
plecami”).
Jeszcze bardziej skomplikowane relacje pomiędzy regionalnymi dyrektorami
a organami wydającymi decyzje realizacyjne przewiduje ustawa w odniesieniu
23
BOC.indb 183
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz.U. 2004.92.880 z późn. zm.
2009-09-11 11:53:01
184
MAREK GÓRSKI
do procedur oceny uzupełniającej i „naturowej”24. Tu procedurę oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania o wydanie decyzji prowadzonego
przez właściwy organ, realizować ma regionalny dyrektor, w dodatku „zlecając”
przeprowadzenie znacznej części procedury (dotyczącej udziału społeczeństwa
i zebrania wymaganych opinii) organowi zajmującemu się zasadniczym postępowaniem. Warunki środowiskowe także mają być uzgadniane z regionalnym dyrektorem. Ogólnie wprowadzone konstrukcje budzą istotne wątpliwości co do ich poprawności i praktycznej skuteczności.
Po dokonanych zmianach wielce wymowna wydaje się treść powoływanego wcześniej art. 376 ustawy P.o.ś., wyliczającego „organy ochrony środowiska”.
Zgodnie bowiem z jego aktualnym brzmieniem, ustalonym po licznych zmianach
związanych z modyfikacjami systemu zarządzania sprawami ochrony środowiska,
organami ochrony środowiska są:
• wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
• starosta;
• sejmik województwa;
• marszałek województwa;
• wojewoda;
• minister właściwy do spraw środowiska;
• Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska;
• regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Określenie „organ ochrony środowiska” pozostało właściwym dla podziału zadań
ustalonych w ustawie P.o.ś. Podziały zadań przewidywane przez inne akty zawierające przepisy związane z ochroną środowiska uwzględniają praktycznie wszystkie wskazane organy, już jednak nie nazywając tychże organów „organami ochrony środowiska”. Biorąc po uwagę wykonywanie zadań ochronnych, należy także
stwierdzić, że wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, bowiem określone zadania ochronne wykonują także np. organy Inspekcji Ochrony Środowiska.
Wskazane wyszczególnienie „organów ochrony środowiska”, a więc organów
administracji powołanych do wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska,
jest pouczające przede wszystkim z tego względu, iż naocznie wykazuje rozproszenie kompetencji w tej dziedzinie. W takiej sytuacji pytanie, czy przyjęte konstrukcje służą lepszemu i skuteczniejszemu wykonywaniu zakładanych zadań, wydaje
się dość retoryczne. Rodzi jednak także inne podstawowe pytanie – kto powinien
czuwać nad wiązaniem działań wykonywanych przez tak liczne i różnorodne organy w spójną całość, pozwalająca na osiąganie celów generalnych? Być może minister właściwy ds. środowiska, jednak przepisy właściwie nie wyposażają go w odpowiednie kompetencje. Wyjątkiem jest tutaj art. 212 ust. 3 ustawy P.o.ś., według
którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez
starostę pozwoleń zintegrowanych minister właściwy do spraw środowiska kieruje
24
BOC.indb 184
Rozdz. 4 i 5 w dziale V ustawy d.u.o.ś.
2009-09-11 11:53:02
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
185
wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego. Jest to niewątpliwie istotna kompetencja nadzorcza i równocześnie służąca wspomnianemu
celowi, ale na przykład podobna kompetencja związana z czuwaniem nad prawidłowością przebiegu procedur oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko przyznana została już nie ministrowi, ale Generalnemu Dyrektorowi Ochrony
Środowiska (art. 76 ustawy d.u.o.ś.).
Rozproszenie kompetencji wymaga ustalenia zasad, na których opierałby się
przydział zadań poszczególnym organom. W odniesieniu do zadań przewidywanych ustawą P.o.ś. szczegółowego podziału kompetencji w sprawach ochrony środowiska pomiędzy wskazane organy dokonuje art. 378. Konstrukcja podziału opiera
się na założeniu, że podstawowe kompetencje związane z zadaniami o charakterze reglamentacyjnym obciążają starostę, z wyłączeniami na rzecz innych wskazanych organów, którą to zasadę ustawa przyjmuje od początku. Wyłączenia te oparte
są na kryteriach podmiotowo-przedmiotowych określonych w ust. 2 i 3. Zadania
ochronne nakładają na starostę także przepisy innych ustaw, w szczególności Prawa
wodnego (wydawanie pozwoleń wodnoprawnych25) oraz ustawy o odpadach.
Zgodnie natomiast z art. 378 ust. 2 regionalny dyrektor ochrony środowiska
jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, natomiast marszałek w sprawach wyliczonych w ust.2a, czyli dotyczących:
a) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana
instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy d.u.o.ś.;
b) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko
w rozumieniu tejże ustawy, realizowanego na terenach innych niż wymienione
w pkt 1.
Wyliczenie dotyczące obu wskazanych organów ma charakter powszechny
w tym sensie, że dotyczy także zadań określonych w innych ustawach (o odpadach, prawo wodne). „Ciekawostką” pewnego rodzaju jest natomiast konstrukcja,
zgodnie z którą niektóre, wyraźnie wskazane zadania samorządu województwa,
ustawa uznaje za zadania z zakresu administracji rządowej (art. 378 ust. 4). Pojawia się znowu pytanie o kryteria takiego właśnie kwalifikowania niektórych tylko
zadań. Nie sposób tu oprzeć się wrażeniu pewnej przypadkowości podejmowanych rozstrzygnięć, których w jakikolwiek sposób nie wyjaśniono w uzasadnieniach do projektów ustaw wprowadzanych rozwiązań.
Niektóre zadania wojewody, wykonywane przez niego poprzez wydawanie
aktów normatywnych, nie mogły zostać przekazane marszałkowi, gdyż ustawa
ustrojowa (o samorządzie województwa) nie wyposaża marszałka w kompetencje prawotwórcze. Te zadania wykonuje obecnie sejmik województwa w drodze
uchwały.
25
BOC.indb 185
Jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
2009-09-11 11:53:02
186
MAREK GÓRSKI
5. Na tym jednak obecna aktywność reorganizacyjna się nie zakończyła, bowiem koncepcja zmiany pozycji oraz zakresu zadań wojewody i związana z realizacją tejże koncepcji kolejna ustawa kompetencyjna ze stycznia 2009 r. zmieniła także przydziały kompetencji w odniesieniu do kolejnych zadań związanych
z ochroną środowiska. Wobec tych proponowanych zmian można zauważyć
ich wyraźną niespójność z przeprowadzonymi wcześniej zmianami kompetencyjnymi i powołaniem nowego systemu organów zarządzających sprawami ochrony
środowiska w postaci wspomnianych dyrektorów ochrony środowiska. W uzasadnieniu do projektu ustawy d.u.o.ś., będącej przecież również przedłożeniem rządowym, bardzo mocno podkreślano potrzebę powołania takich organów, wyspecjalizowanych i o dużym stopniu fachowości, działających jako organy administracji
rządowej przede wszystkim na rzecz interesu publicznego związanego z ochroną środowiska. Organom tym przekazano wiele kompetencji, w tym sporą część
kompetencji wojewody jako organu ochrony przyrody.
Zmiany dokonywane ustawą z 2009 r. w zasadzie idą wbrew tym założeniom,
zamiast bowiem konsekwentnie wzmacniać nowopowołane organy tworzą pole
do ewentualnych konfliktów. Przekazanie samorządowi wojewódzkiemu kompetencji do tworzenia i znoszenia (pomimo nawet instytucji uzgodnienia zamierzeń
z wojewodą, niebędącym już przecież organem ochrony przyrody) części z prawnych form ochrony przyrody, a także decydowania o zarządzaniu tymi formami,
dezintegruje system ochronny stworzony przed raptem dwoma miesiącami przepisami ustawy o ochronie przyrody. System, którego podstawową cechą i wartością powinno być jednolite działanie na rzecz osiągania celów ochrony przyrody.
Warto przy tym podkreślić, że cele te są kształtowane w dużej mierze przepisami
prawa wspólnotowego, natomiat struktury aparatu zarządzającego ochroną przyrody i skuteczność ich działania maja podstawowe znaczenie dla procesów implementacji prawa wspólnotowego, a więc oceny zgodności działania w tym zakresie
Polski jako państwa członkowskiego z art. 10 Traktatu. Analizując to zagadnienie
z takiego punktu widzenia, można byłoby więc nawet stwierdzić, że wprowadzane w taki sposób konstrukcje prawne, mogące z bardzo dużym prawdopodobieństwem prowadzić do wskazanych konsekwencji, nieuwzględniające podniesionych
założeń, niezgodne również z założeniami regulacji ustanowionych wcześniej, naruszają wręcz art. 2 Konstytucji RP.
Warto również zauważyć, że najnowsza ustawa kompetencyjna nie wprowadza już zmian do ustawy P.o.ś., co akurat nie jest oceną pozytywną w odniesieniu
do projektu. Przekazanie bowiem zadań wojewody jako organu ochrony środowiska innym organom powoduje postawienie pytania o sens utrzymania tego organu w wyliczeniu w art. 376, odnoszącym się do „organów ochrony środowiska”,
skoro w rozumieniu ustawy wojewoda już takim organem faktycznie nie jest (nie
przewiduje dla niego zadań jako „organu ochrony środowiska” wspominany
wyżej art. 378). Co prawda pewne zadania ustawa P.o.ś. wojewodzie pozosta-
BOC.indb 186
2009-09-11 11:53:02
W poszukiwaniu modelu administrowania sprawami ochrony środowiska w Polsce
187
wiła26, jednak nie działa on w tych sprawach jako „organ ochrony środowiska”.
W ustawie P.o.ś. pozostawiono także pewne przepisy niemające już w chwili
obecnej, po dokonanych zmianach, uzasadnienia, a mogące powodować kłopoty
w interpretacji. Przykładem może być art. 211 ust. 3d stwierdzający, iż pozwolenie
zintegrowane wywołuje skutki prawne od dnia wejścia w życie uchwały rady powiatu albo rozporządzenia wojewody o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, a wojewoda takiej kompetencji nie ma już od początku 2008 r. Innym
przykładem, w praktyce być może bardziej kłopotliwym, jest art. 381 ust. 1 pkt 2
wskazujący, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach postępowania dotyczących oceny oddziaływania na środowisko dla planów i programów, o których mowa w ustawie, jest wojewoda w odniesieniu do dokumentów
przyjmowanych na szczeblu terenowym (a więc m.in. lokalne programy ochrony
środowiska wraz z planami gospodarki odpadami oraz inne dokumenty lokalne objęte obowiązkiem poddania takiej ocenie). Tymczasem ustawa d.u.o.ś., regulująca kwestie procedur oceny strategicznej dotyczącej planów i programów,
w art. 57 właściwość w sprawach z tymi procedurami związanych (głównie
kwestia opiniowania) przekazuje regionalnym dyrektorom, a nie wojewodom.
Zachowanie wskazanych przepisów w takim kształcie jest najprawdopodobniej
spowodowane zwykłym niedopatrzeniem, jednak świadczy to o jakości prac legislacyjnych i sposobie podejścia do kwestii podziału kompetencji.
6. Podsumowanie powyższych uwag nie może być optymistyczne, tytuł opracowania zaś ma niewątpliwie wydźwięk ironiczny. Trudno bowiem jest się dopatrzeć w prowadzonych działaniach poszukiwania optymalnego kształtu struktur
organizacyjnych aparatu administracji publicznej i racjonalnego podziału kompetencji pomiędzy elementy tych struktur w sprawach związanych z ochroną środowiska. Wręcz odwrotnie, działania te charakteryzują się dość widoczną przypadkowością i brakiem głębszej refleksji nad specyfiką zadań ochronnych.
Widoczne jest to zwłaszcza w dość dowolnym kształtowaniu podziału kompetencji i przekazywaniu zadań na szczebel samorządowy. Przekazanie bowiem
określonych zadań (w szczególności o charakterze reglamentacyjno-zobowiązującym) organom samorządu województwa może budzić wątpliwości ze względu
na możliwość powstania pewnego rodzaju konfliktu interesów – organy te są m.in.
odpowiedzialne za rozwój społeczno-gospodarczy województwa, konieczność reglamentowania prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na wymagania
ochrony środowiska może tu powodować pewne dylematy, zwłaszcza że kompetencje marszałka dotyczą spraw poważnych ze środowiskowego punktu widzenia,
tym samym także istotnych od strony gospodarczej. Uzasadnieniem dla takiego
26 Chodzi tu w szczególności o zadania związane z poważnymi awariami i poważnymi awariami przemysłowymi (art. 246, 260) oraz nadzór nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska
(art. 419).
BOC.indb 187
2009-09-11 11:53:02
188
MAREK GÓRSKI
przekazania była przede wszystkim generalna koncepcja istotnej zmiany pozycji
wojewody jako organu administracji rządowej w województwie i dokonywanego
w związku z tym przemodelowania zadań tegoż organu, a nie próba racjonalizacji wykonywania zadań o określonej specyfice. Doktrynalne założenie, że samorząd jest zawsze skuteczniejszy w wykonywaniu zadań niż administracja rządowa,
w odniesieniu do zadań z zakresu tzw. policji administracyjnej nie zawsze się musi
sprawdzić.
Pewną szczyptą optymizmu w tych negatywnych ocenach mogłoby być powołanie systemu wyspecjalizowanych organów w postaci dyrektorów ochrony środowiska. Należałoby jednak tym organom, miejmy nadzieję rzeczywiście wyposażonym w fachową kadrę, przekazać zdecydowaną większość zadań o charakterze
reglamentacyjnym i zobowiązującym, a w konsekwencji także pewną część zadań
nadzorczych. Tymczasem, jak już wskazano, obecne umiejscowienie tych organów
w systemie, a także zakres przydzielonych im zadań, są podobnie przypadkowe
jak i przy innych organach współdziałających dla osiągania tych istotnych celów
społecznych. Niewątpliwie więc aktualne rozwiązania nie służą skutecznemu działaniu i będą powodować różne negatywne konsekwencje, w tym związane z niewykonywaniem przez Polskę obowiązku pełnej implementacji prawa wspólnotowego.
BOC.indb 188
2009-09-11 11:53:02