Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania

Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
Publikujemy istotny w tej sprawie Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.3.2008 r. , sygn. akt: I
SA/Wa 134/08
Tezy:
1) W przepisach art. 18-21 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o
organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewidziany jest tryb m.in.
połączenia instytucji kultury polegający na utworzeniu jednej instytucji kultury. Tryb ten
dotyczy jedynie połączenia instytucji kultury z inną instytucją kultury. Przepisy te nie
dają podstaw do połączenia np. instytucji kultury z instytucją kultury fizycznej (sportu)
której podstawowym zadaniem jest zapewnienie prawidłowej realizacji procesu
wychowania fizycznego, uprawiania sportu i rekreacji ruchowej oraz prawidłowej
rehabilitacji ruchowej.
2) Zupełnie odmienny sposób finansowania przez gminę zadań z zakresu
działalności sportu [jedynie bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji *przedmi
otowych
(*dosłowna pisownia z wyroku)]
oraz zadań z zakresu działalności kulturalnej (jedynie poprzez udzielenie dotacji
podmiotowej)
powoduje, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na
sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, nie
znajduje podstaw prawnych.
***
1 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
I. Treść uchwały Rady Gminy Z oraz argumentacja z rozstrzygnięcia
nadzorczego Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu nieważności uchwały
Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]
stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie
zmiany nazwy Gminnego Ośrodka Kultury na Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji oraz
nadania mu statutu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dnia [...] października 2007 r. Rada Gminy Z.
podjęła przedmiotową uchwałę, którą następnie doręczyła Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu
26 października 2007 r. Istotą dokonanych przez Radę Gminy regulacji prawnych jest włączeni
e do zakresu działalności Gminnego Ośrodka Kultury w Z. zadań własnych gminy z
zakresu sportu wynikających z ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej
(t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.). Potwierdza to treść § 7 ust. 1 pkt 8, 9 i 11 oraz §
13 i § 14 Statutu Gminnego Ośrodka stanowiącego załącznik do Uchwały. W ocenie organu
nadzoru takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia, ponieważ narusza obowiązujące przepisy
prawa. Organ wyjaśnił, że instytucje kultury - między innymi gminne ośrodki kultury - prowadzą
działalność kulturalną w formach i w zakresie wyszczególnionym w art. 2 i 32 ust. 1-3 ustawy z
dnia 25 października 1991 r. o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, z
wyłączeniem działalności w zakresie sportu. Są one odrębnymi od gminy osobami prawnymi, z
własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie
gospodarującymi w ramach posiadanych środków.
2 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
Na prowadzoną działalność instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetu gminy
przeznaczone na pokrycie kosztów bieżącej działalności i zobowiązań, uwzględniane w planie
działalności instytucji zatwierdzanym przez organizatora, co wynika z treści art. 32 ust. 3 ww.
ustawy. W związku z tym finansowanie przez gminę wydatków na utrzymanie instytucji kultury
może nastąpić wyłącznie w formie dotacji uwzględnionej w dziale budżetu gminy „Kultura i
ochrona dziedzictwa narodowego" oraz w rozdziale właściwym dla poszczególnych instytucji
kultury. Ponadto udzielana tym instytucjom dotacja ma charakter podmiotowy i jest dokonywana
z właściwego dla nich paragrafu z powyższego działu -„Dotacja podmiotowa z budżetu dla
samorządowej instytucji kultury".
Powyższe zasady finansowania przez gminę działalności kulturalnej wynikają z art. 32 ust. 2
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 249, poz.
2104, ze zm.) zgodnie z którym jednostki zaliczone do sektora finansów publicznych mają
obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych
rodzajów wydatków. Zasada ta dotyczy zarówno gminy, jak i instytucji kultury, będącej również
jednostką sektora publicznego z mocy art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych.
Natomiast działalność sportowa może być prowadzona przez gminę wyłącznie na
zasadach określonych w ustawie o kulturze fizycznej
. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art.
5 ust. 4 tejże ustawy, jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne
i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej, a zadania w tym zakresie są zadaniami własnymi
gmin. Ustawa określa również formy organizacyjne, w jakich działalność sportowa może być
prowadzona. Podstawową zaś formą organizacyjną realizującą cele i zadania w zakresie kultury
fizycznej jest klub sportowy, który może działać jako osoba prawna utworzona na podstawie
odrębnych przepisów albo jako osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807,
ze zm.).
W związku z tym, jak zauważył organ nadzoru, finansowanie przez gminę zadań z zakresu
kultury fizycznej może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za
pośrednictwem gminnej jednostki organizacyjnej, bądź też w formie dotacji udzielanej
innym podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną
powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia
2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
(Dz. U. Nr 96, poz. 873, ze zm.)
3 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
lub w drodze umowy, o której mowa w art. 176 ustawy o finansach publicznych
. Wojewoda Mazowiecki uznał zatem, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia w § 13 i § 14
Statutu Gminnego Ośrodka, że prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową na podstawie
rocznego planu działalności ustalonego przez Dyrektora zgodnie z obowiązującymi przepisami
dotyczącymi jednostek organizacyjnych kultury oraz sportu, ponieważ plan ten tworzą wyłącznie
jednostki organizacyjne kultury na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej.
II. Argumentacja ze skargi Gminy Z na rozstrzygnięcie nadzorcze
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie złożyła Rada Gminy Z. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) polegające na niewskaz
aniu, które przepisy Rada Gminy Z. naruszyła podejmując uchwałę z dnia [...]
października 2007 r. oraz art. 4 ust. 1 ustawy 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej
(t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 81, poz. 889, ze zm.) poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej
w zakresie samodzielnego dysponowania prawem do tworzenia warunków
prawno-organizacyjnych i ekonomicznych dla rozwoju kultury fizycznej.
W tej sytuacji Rada Gminy Z. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W
uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu
kultury, w tym bibliotek gminnych, innych instytucji kultury i ochrony zabytków i opieki nad
zabytkami, oraz z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń
sportowych należy do zadań własnych gminy. W sferze kultury zadania gminy są wykonywane
m.in. na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej, ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach i ustawy z dnia 27
czerwca 1997 r. o bibliotekach. Przepisy te nie stanowią zamkniętego katalogu zarówno co do
4 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
form instytucji kultury, jak i jej zadań.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, jednostki
samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju
kultury fizycznej. Ustawa ta nie określa, które działania mają charakter obowiązkowy, a zatem
gmina nie ma obowiązku prowadzenia wszystkich form przewidzianych w ustawie, np. klubów
sportowych. W związku z powyższym Rada Gminy postanowiła włączyć do zakresu zadań
Gminnego Ośrodka Kultury zadania z zakresu kultury fizycznej oraz Gminnej Biblioteki
Publicznej i Gminnego Centrum Informacji w Z., a co za tym idzie zmieniła nazwę na
Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji oraz nadała nowy Statut, w którym
zachowana została jednak odrębność finansowania (rachunków bankowych) działalności
w zakresie kultury oraz w zakresie sportu
.
Nadto skarżąca stwierdziła, że żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej nie zakazuje instytucji kultury łączenia w swojej działalności innych
dziedzin działania, a podany w ust. 2 art. 32 tej ustawy zakres podstawowych zadań jest tylko
przykładowy. Ustawodawca użył bowiem zwrotu „w szczególności". To wola organizatora
decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury oraz
według jakich zasad taka instytucja będzie działała. Ponadto, gminie jako organizatorowi
przysługuje prawo wyboru zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucje kultury.
Jednym z zadań Rady Gminy jest stworzenie jednostek organizacyjnych dla realizacji zadań
własnych Gminy w sposób minimalizujący koszty organizacji i zarządzania. Zaskarżone
rozstrzygnięcie uniemożliwia natomiast Gminie racjonalne gospodarowanie środkami
publicznymi poprzez zakaz łączenia wykonywania zadań sportu, rekreacji i kultury przez jedną
jednostkę organizacyjną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując
argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo zwrócił uwagę, że wyrok
5 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1999 r. sygn. akt IISA/Łd 704/99, na który
powołała się w swojej skardze Rada Gminy, nie może mieć zastosowania, ponieważ zapadł w
innym stanie prawnym, czyli przed dniem 1 stycznia 2000 r., kiedy weszła w życie ustawa z
dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej, na mocy której została zmieniona forma prawna działalności instytucji
kultury.
III. Sentencja Wyroku WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący
Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie WSA Monika Nowicka, Asesor WSA Iwona Kosińska
(spr.),
Protokolant Joanna
Grzyb - po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Z.
na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w
przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. o d d a la s k a r g ę.
IV. Umotywowanie wyroku
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem
zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ
administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik
6 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1270, ze zm.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w
sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu
terytorialnego. Sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w
postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z
obowiązującymi przepisami prawa.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność
skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wykazała naruszenia
przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na
wynik sprawy.
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb
wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które to zadania - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591,
ze zm. ) obejmują sprawy upowszechniania kultury, a także upowszechniania kultury fizycznej i
turystyki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu
własnym i na własny rachunek, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej.
Samodzielność gminy może być jednak realizowana tylko w granicach dozwolonych
prawem. Zgodnie z treścią art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad
działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami
uprawnionymi do sprawowania nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie
spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Postępowanie administracyjne w
przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem
jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka właściwy organ nadzoru w
terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z analizy
akt sprawy wynika, że przewidziane przepisami niniejszej ustawy terminy zostały dotrzymane.
7 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
W przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda
wskazał, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, na naruszenie przez uchwałę Rady Gminy
art. 2, art. 27 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej jako aktu, który reguluje zasady organizowania i
prowadzenia przez uprawnione podmioty działalności kulturalnej oraz naruszenie art. 4 ust. 1,
art. 5 ust. 4 i art. 6 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr
81, poz. 889, ze zm.) która określa zasady działania w sferze kultury fizycznej, a także
naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 8, art. 35 ust. 2 (a nie art. 32 ust. 2, jak błędnie podano w
orzeczeniu) i art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. z 2005 r.
Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), czyli regulacji prawnej dotyczącej finansów publicznych.
Działalność gmin w zakresie kultury, jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o
charakterze obowiązkowym, została uregulowana przywołaną ustawą z dnia 25 października
1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej
ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorzą
dowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest
podstawowym
celem statutowym
. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej
instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu,
w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru
prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Organizator
nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 tej ustawy (art. 14
ust. 1 i 2). Szczegółowe zasady gospodarki finansowej instytucji kultury zostały określone w
Rozdziale 3 ustawy.
W świetle tych uregulowań ustawy uznać należy, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest
całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami
8 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych
środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy). Podkreślić należy, że z dniem 1 stycznia 2001 r.
na mocy art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych
z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, ze zm.) zniesiona została
forma finansowania, jaką dotychczas przewidywał art. 32 tej ustawy, tj. instytucja kultury
prowadząca gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych.
W tej sytuacji prawnej nie można podzielić poglądu skarżącej, zgodnie z którym to jedynie
wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez nią
instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich
reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową
. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z przytoczonymi, obowiązującymi obecnie
uregulowaniami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28), której przepisy stanowią
lex specialis
w stosunku do innych ustaw, w tym i do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r.
sygn. akt I SA 2197/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r.
sygn. akt SA/Sz 2268/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r.
sygn. akt SA/Sz 734/01). Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza także,
zdaniem Sądu, że
organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności
instytucji kultury
.
W przepisach art. 18-21 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej przewidziany jest tryb m.in. połączenia instytucji kultury polegający na
utworzeniu jednej instytucji kultury. Jednakże tryb ten dotyczy jedynie połączenia instytucji
kultury z inną instytucją kultury. Przepisy te nie dają podstaw do połączenia np. instytucji kultury
z instytucją kultury fizycznej (sportu), której podstawowym zadaniem jest zapewnienie
prawidłowej realizacji procesu wychowania fizycznego, uprawiania sportu i rekreacji ruchowej
oraz prawidłowej rehabilitacji ruchowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji
za zasadne Sąd uznał również zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia przepisów ustawy
z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o
9 / 10
Uzupełnienie zadań statutowych gminnej instytucji kultury o zadania z zakresu kultury fizycznej
Wpisany przez
finansach publicznych. Zupełnie odmienny sposób finansowania przez gminę zadań z zakresu
działalności sportu (jedynie bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji
przedmiotowych) oraz zadań z zakresu działalności kulturalnej (jedynie poprzez udzielenie
dotacji podmiotowej) powoduje, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w
budżecie gminy na sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja
kultury, nie znajduje podstaw prawnych.
Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami
powszechnie obowiązującymi (Konstytucją, ustawami i wydawanymi na ich podstawie
przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w
uchwale podjętej przez organ gminy stanowi podstawę do stwierdzenia przez wojewodę jako
organ nadzoru nieważności takiej uchwały.
Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
Więcej orzeczeń NSA i WSA ważnych dla jednostek finansów publicznych znajdą Państwo w
portalu RB pod linkiem:
http://portalrb.pl/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=5&id=20&Itemid=1
91
10 / 10