05.planowanie przestrzenne

40-058 Katowice, ul. Stalmacha 17
tel.: (+32) 25-11-021, 25-11-241, fax: (+32) 25-10-985
www.silesia.org.pl, [email protected]
Stanowisko
Zgromadzenia Ogólnego
Śląskiego Związku Gmin i Powiatów
Bytom, dn. 30 maja 2008 r.
w sprawie: projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych
ustaw (projekt z dnia 29 kwietnia br.)
1. Po zapoznaniu się z projektem ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy –
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (projekt
z dnia 29 kwietnia br.) Zgromadzenie Ogólne stwierdza, Ŝe proponowane w projekcie
nowelizacji zmiany wbrew rządowym zapowiedziom o cudownym uzdrowieniu
dotychczasowego systemu prawnego w dziedzinie planowania i zagospodarowania
przestrzennego oraz prawa budowlanego, którym towarzyszy chwytne hasło o likwidacji
pozwolenia na budowę, są w istocie nieudolną próbą usprawnienia procesu inwestycyjnego,
plagiatem rozwiązań z przeszłości, od których odstąpiono na rzecz bardziej racjonalnych
rozwiązań, jakkolwiek nie wolnych od błędów. Tzw. „ułatwienia” zaproponowane w
projekcie ustawy Prawo budowlane nie mają szans być skonsumowane przez najbliŜsze lata,
zwaŜywszy na rewolucyjne i karkołomne zmiany zaproponowane w ustawie z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn.
zm.), o zmianie której tak głośno się nie mówi, a z którą to przepisy Prawa budowlanego są
ściśle powiązane.
2. Analizując więc proponowane zmiany w prawie budowlanym, w kontekście usprawnienia
i uproszczenia procesu inwestycyjnego nie sposób nie odnieść się do ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile te pierwsze z pozoru wydają się być krokiem
naprzód, o tyle zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cofają
dotychczasowy dorobek legislacyjny o kilka lat. Pod pozorem przekazania gminie
kompetencji i moŜliwości podejmowania decyzji w zakresie kształtowania ładu
przestrzennego narzuca się jej tworzenie wątpliwych pod względem prawnym instytucji typu:
urbanistyczny plan realizacyjny, czy teŜ zgłoszenie urbanistyczne, stanowiące zgodę
urbanistyczną. Ponadto bezwzględnie naleŜy podkreślić, Ŝe wprowadzanie do obrotu
prawnego na obszarze gminy nowych dokumentów planistycznych typu: lokalne parametry
urbanistyczne oraz miejscowe przepisy urbanistyczne nie sprzyja usprawnieniu procesu
inwestycyjnego. Niektóre procedury ulegają wręcz istotnemu wydłuŜeniu, dlatego czytając
uzasadnienie do wprowadzenia zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, z którego wynika, Ŝe zmiany polegają na doprecyzowaniu i ulepszeniu
istniejących regulacji – odnosi się wraŜenie, Ŝe jest ono uzasadnieniem do innej ustawy.
3. PołoŜenie nacisku na rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy jako dokumentu stanowiącego podstawę wydania tzw. zgody
urbanistycznej jest nieporozumieniem. Zmarginalizowano tym samym rolę miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, który
dotychczas stanowił bezpośrednią podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę.
Przykładem pominięcia, bądź wręcz zlekcewaŜenia roli miejscowego planu w ustawie Prawo
budowlane jest przepis art. 34. Z przepisu tego wynika, Ŝe projekt budowlany powinien
spełniać wymagania określone w tzw. zgodzie urbanistycznej, jeŜeli jest ona wymagana
1
zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O planie
miejscowym przepis milczy. Taki stan rzeczy moŜna zinterpretować w dwojaki sposób, albo
Ŝe zgoda urbanistyczna jest wymagana w kaŜdym przypadku, nawet w sytuacji waŜnego,
obowiązującego na danym terenie planu (i mamy tu do czynienia z cofnięciem się
ustawodawcy do błędnych rozwiązań oraz skomplikowaniem całej procedury), albo teŜ druga
moŜliwość interpretacji jest taka, Ŝe jeŜeli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego, to zgoda urbanistyczna wprawdzie nie jest wymagana, ale
teŜ projekt budowlany nie musi być zgodny z ustaleniami tego planu. Wówczas będzie moŜna
kaŜdą budowę „zarejestrować”, bez względu na przeznaczenie terenu w planie. MoŜna się
zastanawiać, czy w cytowanym wyŜej art. 34 oraz 36a ust.5 pkt 1 i kilku innych, świadomie
pominięto istotną kwestię zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu, czy teŜ jest
to wynikiem niedbalstwa i pośpiechu, a moŜe brakiem dostatecznej znajomości materii.
PowyŜsza krytyka wynika z faktu, Ŝe z kolei regulacja zawarta w art. 71 ustawy Prawo
budowlane w świetle projektu dotycząca zmiany sposobu uŜytkowania dopuszcza
alternatywnie zgodność z ustaleniami planu albo ze zgodą urbanistyczną, przy czym zgodnie
z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgoda urbanistyczna nie
jest wymagana przy zmianie sposobu uŜytkowania. To typowy przykład, obrazujący
sprzeczne regulacje w obu ustawach. Instytucja tzw. zgody urbanistycznej urasta na gruncie
obu ustaw do niezwykłej rangi. Rodzi to wielkie niebezpieczeństwo rozregulowania
instrumentów planistycznych zapewniających przynajmniej częściowe ładu przestrzennego,
który powinien być wszak podstawową długotrwale chroniona wartością. Nie wolno przy tym
zapominać, Ŝe proces budowlany uregulowany w ustawie Prawo budowlane, to tylko
niewielki fragment procesu inwestycyjnego i Ŝe rozpoczyna się on w istocie rzeczy z chwilą
podjęcia kroków o zapewnienia dostawy mediów, poprzez uzyskanie stosownych uzgodnień,
w tym dostępu do dróg publicznych. Wymienione czynności wyłączone są spod regulacji
ustawy Prawo budowlane, jakkolwiek są z nią utoŜsamiane. Z praktyki administracyjnej
dowieść moŜna, Ŝe w większości wypadków przeszkodą w szybkim uzyskaniu pozwolenia na
budowę nie jest złe nastawienie do inwestorów, czy teŜ opieszałość urzędników (zwłaszcza w
sytuacji zagroŜenia karami za zwłokę) lecz brak uzgodnień i opinii wynikających z innych
przepisów. Tych jednak kwestii nadal nie rozstrzygnięto w projekcie zmian ustawy Prawo
budowlane.
4. Zmiany w obu ustawach są tak znaczące, Ŝe nie powinny być one wprowadzone w trybie
nowelizacji lecz w drodze nowych ustaw. Większość przepisów w ustawie Prawo budowlane
jest powtórzeniem dotychczasowych postanowień, wzbogaconych o nowe treści, przez co
stają się niezrozumiałe, a w niektórych przypadkach wręcz nielogiczne. Art. 41 ust. 4
otrzymał nowe brzmienie, przy czym odsyła on do ust. 5, w którym czytamy, Ŝe został on
uchylony. Nie jest to przykład odosobniony. Nielogicznych przepisów nie jest pozbawiony
równieŜ projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego przykładem
jest definicja „obszaru rozwoju zabudowy”, wg której „jest to obszar (…), na którym
przewiduje się lokalizację zabudowy wymagającą realizacji infrastruktury technicznej
niewymagające wykonania sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej i ciepłowniczej
zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach dotyczących warunków technicznych jakim
powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie”. Infrastruktura to nic innego jak właśnie
m.in. wymienione sieci. Powstaje zatem pytanie, czy jest to obszar wymagający realizacji
infrastruktury technicznej, czy teŜ nie. Powstaje takŜe pytanie od kiedy warunki techniczne
odnoszą się do sieci. WyŜej wzmiankowany przepis rodzi wyŜej opisane interpretacje,
chociaŜ z pewnością autor projektu miał co innego na myśli.
Projekt zawiera ponadto wiele niedoskonałości pod względem techniki legislacyjnej.
W projekcie obecne są liczne błędy redakcyjne, nieścisłe definicje (np.: art. 2 pkt 21 – obszar
rozwoju zabudowy) oraz odwołania do nieistniejących artykułów (np.: w art. 21 – odwołanie
do ust. 2; art. 14 ust. 6 – odwołanie do art. 9 ust. 1a).
2
5. ChociaŜ w uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo budowlane projektodawca próbuje
przekonać, Ŝe głównym celem zmian jest racjonalizacja procesu inwestycyjnego, przy
zapewnieniu m.in. ochrony interesów osób trzecich - to zawarte w projekcie przepisy
stanowczo temu zaprzeczają. Proponowane zmiany nie tylko całkowicie pomijają interesy
osób trzecich, ale wręcz w majestacie prawa uprawniają do ich naruszenia. Potwierdza to
treść art. 41 ust. 1c i ust. 3, który stanowi Ŝe „(…)prace przygotowawcze moŜna rozpocząć na
terenie budowy i w jej bezpośrednim sąsiedztwie”, czyli np. na działce sąsiada.
Ponadto wprowadzenie instytucji „rejestracji zamierzonej inwestycji”, w miejsce
pozwolenia na budowę bez względu na rodzaj inwestycji musi budzić niepokój, nie tylko
z powodu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa prawa, ale przede wszystkim
z powodu uznaniowego charakteru tej instytucji i całkowite jej wyłączenie spod kontroli
sądowo-administracyjnej. Takie rozwiązania sprzyjają zjawiskom korupcjogennym
i powodują realne zagroŜenie naruszenia interesów osób trzecich. Inną kwestią są nierealne
terminy załatwienia wniosków o zarejestrowanie projektu budowlanego i zamierzonej
inwestycji. Projekt ustawy nie ma na celu ochrony interesów osób trzecich lecz z tego punktu
widzenia ma charakter wybitnie lobbystyczny. Nie moŜna się oprzeć przekonaniu, Ŝe
powstała na zamówienie wpływowej grupy osób działających na rzecz „inwestorów –
deweloperów”. Potwierdzeniem tego jest nie tylko całkowicie niedopuszczalna likwidacja
pozwoleń na budowę, lecz wprowadzenie do ustawy kolejnego uczestnika procesu
budowlanego, a mianowicie wykonawcy, co zdecydowanie stanowi ujemną stronę
nowelizowanej ustawy, gdyŜ w efekcie na tle niektórych regulacji rozmywa się
odpowiedzialność za realizację inwestycji, a w szczególności za jej jakość. Wprowadzenie
wykonawcy do ustawy Prawo budowlane i nałoŜenie na niego pewnych obowiązków, jest
niezrozumiałe, albowiem prawa i obowiązki pomiędzy inwestorem i wykonawcą reguluje
umowa cywilnoprawna, a takŜe przepisy Kodeksu Cywilnego. Art. 647 K.C. stanowi: „przez
umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego
w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej,
a inwestor zobowiązuje się (…) do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia”.
Z kolei z treści art. 652 KC wynika: „jeŜeli wykonawca przejął protokolarnie od inwestora
teren budowy, ponosi on aŜ do chwili oddania obiektu odpowiedzialność na zasadach
ogólnych za szkody wynikłe na tym terenie” . Wobec powyŜszych regulacji prawa cywilnego,
nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie dodatkowego uczestnika procesu budowlanego
w prawie budowlanym.
6. Autorzy uzasadnienia do projektu ustawy jako istotny cel zmian podają konieczność
doprecyzowania i ulepszenia istniejących regulacji. Przeczy temu niestety wiele
zaproponowanych uregulowań. Z jednej strony podjęto próbę wzmocnienia roli studium
poprzez zmiany w jego zawartości merytorycznej oraz poprzez badanie wpływu jago ustaleń
na środowisko przyrodnicze. Z drugiej strony brak jest konieczności prognozowania skutków
finansowych dot. tego dokumentu (uwaga ta dotyczy równieŜ lokalnych parametrów
urbanistycznych oraz miejscowych przepisów urbanistycznych). Ponadto podwaŜa się rolę
studium dopuszczając moŜliwości jego zmian bez Ŝadnych ograniczeń.
Celem zmian ustawy jest równieŜ wzmocnienie społecznej kontroli nad
podejmowanymi rozstrzygnięciami. SłuŜyć temu ma prawdopodobnie wprowadzenie
instytucji mediatora. Niezrozumiała wydaje się być jednak do końca rola takiej osoby, tym
bardziej, Ŝe nie określa się Ŝadnych kryteriów kwalifikacji niezbędnych do pełnienia tej
funkcji. Ponadto zbyt duŜe poddanie się opinii społecznej w sprawach planowania
przestrzennego marginalizuje rolę gminy w tym procesie, co z pewnością nie wpłynie
korzystnie na kształtowanie ładu przestrzennego miast i gmin.
3
7. Ponadto naleŜy zwrócić uwagę na fakt, Ŝe w art. 37 nadal pozostał zapis, Ŝe wysokość renty
planistycznej i odszkodowania z tytułu obniŜenia wartości nieruchomości ustala się na dzień
sprzedaŜy, podczas, gdy we wszystkich pozostałych przepisach regulujących te kwestie
mowa jest o zbyciu. Trudno stwierdzić, co powoduje, Ŝe kolejna nowelizacja pozostawia w
przepisie art. 37 ust. 1 zwrot „na dzień sprzedaŜy”. Trudności z interpretacją normy tego
przepisu to jedna z największych bolączek procedury naliczania i pobierania opłaty od
transakcji dokonywanych nieodpłatnie (darowizna, zamiana). Sądy administracyjne,
zwłaszcza w ostatnim czasie, oparły swe orzeczenia na załoŜeniu pomyłki, czy teŜ
niedopatrzenia ustawodawcy. JeŜeli równieŜ tym razem ustawodawca pozostawia to
wyraŜenie, powyŜsza teza orzeczeń sądowych będzie nie do obrony. Po raz kolejny nie będzie
wiadomo, jak stosować ustawę w stosunku do innych niŜ sprzedaŜ sposobów zbycia
nieruchomości, pomimo jednoznacznej definicji zbycia ustalonej w ustawie o gospodarce
nieruchomościami.
8. Przedstawiony do zaopiniowania projekt jest regulacją bardzo niedoskonałą. Projekt nie
uwzględnia formułowanych wielokrotnie przez środowiska samorządowe (w tym
w licznych stanowiskach Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, np. z dn. 16 grudnia 2005 r.)
postulatów dotyczących:
1) usprawnienia procesu uchwalania planów miejscowych (a zwłaszcza wniosku
o przywrócenie przepisów o spójności planu ze studium);
2) umoŜliwienia gminom pobierania i egzekwowania naleŜności z tytułu renty
planistycznej poprzez doprowadzenie do spójności przepisu art. 37 ust. 1
z pozostałymi przepisami.
Projektodawca wbrew deklarowanej w uzasadnieniu chęci uproszczenia procedur
wprowadził w projekcie Prawa budowlanego i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym szereg rozwiązań, które niczego nie ułatwiają, a wręcz komplikują
i zaciemniają porządek prawny. Z uwagi na zwiększony formalizm postępowań związany
z koniecznością prowadzenia szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, nawet
w przypadku najdrobniejszych inwestycji, stosowanie ustawy wydłuŜy niezmiernie tok
postępowania i czas wydawania stosownych decyzji. Zwiększone wymogi, w tym
przeniesiony na inwestora cięŜar uzyskiwania uzgodnień sprawią, Ŝe większość inwestorów
w ogóle nie dojdzie do etapu dzisiejszego pozwolenia na budowę, zwanego w projekcie
ustawy ,,rejestracją zamierzonej inwestycji”.
Szczegółowe uwagi do projektu ustawy zawiera załącznik Nr 1 do niniejszego
stanowiska.
Piotr Koj
Przewodniczący
Zgromadzenia Ogólnego
Opracowanie projektu stanowiska Wydział Architektury i Budownictwa oraz Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego
w Gliwicach (e-mail:[email protected]). Opracowanie załącznika na podstawie uwag Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Wydziału
Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w Gliwicach, a takŜe Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej oraz Pracowni
Projektowo-Urbanistycznej w Sosnowcu, Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej, Urzędu Miasta Częstochowy, Urzędu Gminy Kłomnice,
Urzędu Miejskiego w Rybniku i Urzędu Miejskiego w śywcu
4