Indywidualne interpretacje urzędowe przepisów prawa

 ANALIZY I OPINIE
Indywidualne interpretacje urzędowe przepisów prawa
podatkowego jako przyczyna wzrostu represyjności
karnoskarbowej
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
1. Wielowątkowa krytyka zarówno
samej koncepcji, jak i faktycznego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących wydawania indywidualnych interpretacji urzędowych jest w
pełni zasadna. Zapewne stan obecny
ukształtowany przed kilkoma laty jest
czymś nieporównywalnie lepszym od
absurdu obowiązującego przed 2007 r.,
gdy interpretacje urzędowe wydawały
„jak leci” prawie wszystkie organy podatkowe. Ale to niewielka pociecha. Po
ponad 5 latach obowiązywania nowych
zasad wnioski o charakterze podstawowym są następujące:
– zainteresowanie wydaniem interpretacji pozostaje w związku ze
znaczeniem fiskalnym interpretowanego aktu prawnego: czym
mniejszy jego ciężar, tym zainteresowanie wydawaniem tych aktów
spada;
– liczba wydanych interpretacji rośnie
z każdym rokiem, co w żadnym
stopniu nie koreluje z poprawą jakości stosowania prawa (wręcz
odwrotnie);
– liczba interpretacji urzędowych nie
obrazuje stanu prawa podatkowego:
przedmiotem interpretacji są zarówno przepisy zawiłe, jak i zasadnie
uznane za proste lub o jednoznacznej treści;
– występuje tu zjawisko „samonapędzania się”: wydanie pierwszej interpretacji urzędowej na temat danego przepisu z reguły rodzi „popyt”
na kolejne interpretacje, gdyż podatnicy zaskoczeni jej treścią podejmują walkę w obronie własnych
poglądów za pomocą wniosków o
wydanie kolejnych interpretacji;
– na skalę masową wydaje się interpretacje, które są działalnością
quasi-prawotwórczą: chociaż „inter
46
pretowany” problem nie jest regulowany przepisami prawa, jego „rozstrzygnięcie” następuje poprzez
pozorne „zastosowanie” jakiegoś
przepisu, mimo że w ogóle nie reguluje on (ani inny przepis) tego
zagadnienia.
2. Najistotniejsze znaczenie dla
ekspansji ilościowej tych interpretacji
mają motywy działania zainteresowanych podatników. Z grubsza można je
podzielić na siedem rodzajów:
1) „konstruktywny” – przepisy są niejasne lub wręcz zagmatwane i nie
sposób racjonalnie lub bezpiecznie
dokonywać ich wykładni; temu ma
służyć indywidualna interpretacja
urzędowa, którą przyjmuje się jako
lek na złą legislację;
2) „rozpaczliwy” – podatnik obawiając
się powszechnie znanej samowoli
interpretacyjnej organów podatkowych i skarbowych w toku postępowania podatkowego i kontroli podatkowych (skarbowych), gdzie prawie
każdy przepis można wrogo zastosować, stara się dość naiwnie poznać ex ante poglądy władzy na
dany temat;
3) „lobbystyczny” – tą drogą istotna
część podatników stara się narzucić
pogląd prawny, który przyniesie im
wymierne korzyści zgodnie z zasadą „a nuż się uda”, może władza nie
połapie się, o jakie pieniądze tu
idzie;
4) „zabezpieczający” – biorąc pod
uwagę dość powszechną praktykę,
że zmiana poglądów władzy wykonawczej na możliwie najbardziej
niekorzystną dla podatników następuje dopiero po latach stosowania
danego przepisu, podatnik chce w
ten sposób zapewnić sobie bezpieczeństwo;
Doradztwo Podatkowe – Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 1/2012
5) „doradczy” – wniosek o wydanie
interpretacji urzędowej jest najtańszym substytutem konieczności
skorzystania z usług doradztwa
prawnego (podatkowego);
6) „korupcyjny” – aby dać cichą ochronę działaniom osób powiązanych z
władzą, podatnikom wydaje się na
ich formalny wniosek dość mętną
interpretację, która następnie będzie metodą ich ochrony przed
działaniami innych organów (np.
organów ścigania);
7) „denuncjacyjny” – podatnik za pomocą tego instrumentu chce pośrednio
zaszkodzić konkurentom, którzy
stosują inną, w jego przekonaniu
błędną lub korzystniejszą, interpretację, która w ten sposób zostanie
zanegowana, wchodząc na stałe do
obrotu prawnego, bowiem wnioskodawca nie ma motywu jej podważać
w procedurach odwoławczych.
Do najgroźniejszych, a zarazem
najważniejszych negatywnych skutków
funkcjonowania obecnego modelu interpretacji urzędowych należą:
1) zbędne interpretowanie przepisów,
których brzmienie obiektywnie nie
budzi wątpliwości; dzieje się tak
dlatego, że podmioty chcą „na
wszelki wypadek” uzyskać „urzędowe potwierdzenie” tego, co można
przeczytać w ich treści;
2) bezprawne rozszerzenie zakresu
reglamentacji prawnej na zachowania, które należą do sfery swobód
podatnika: organy administracji
rządowej są zmuszone (choć często
to robią z ochotą) określać sposoby
postępowania podatników (jakoby)
interpretując przepisy prawa, gdyż
podatnik twierdzi, że ma tu zastosowanie (choć obiektywnie nie ma)
jakieś uregulowanie.
ANALIZY I OPINIE
3. Tak naprawdę najgorszym skutkiem stałego zwiększania się liczby
interpretacji urzędowych jest pojawienie
się nowego rodzaju przestępstw karnoskarbowych, które można nazwać
„wpadką interpretacyjną”. Kolej rzeczy
jest tu następująca:
1) często po latach stosowania określonego przepisu pojawia się interpretacja urzędowa będąca siłą
rzeczy niezgodna z praktyką wielu
podatników;
2) organy podatkowe powołują się na
jej treść, wydając decyzję określającą zaległości podatkowe, bo postępujący inaczej podatnicy nie są
w stanie ponieść ciężaru skutków
skorygowania deklaracji zgodnie z
jej treścią (zbyt długo przepis jest
stosowany);
3) sądy administracyjne afirmują treść
tych decyzji, bo… są zgodne z
wcześniej znanymi interpretacjami
urzędowymi;
4) sądy karne wydają wobec sprawców
tych „przestępstw” wyroki skazujące, uznając ich za „oszustów podatkowych”.
W istocie mamy tu empiryczną zależność: czym dłużej będzie stosowany
obecny system interpretacji urzędowych, tym więcej zapadać będzie wyroków skazujących za tego rodzaju
„czyny zabronione”. Patologia? Oczywiście, ale zdążyliśmy się już do niej
przyzwyczaić.
Doradztwo Podatkowe – Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 1/2012
47