prezentacja - Urząd Zamówień Publicznych

Nieprawidłowości w postępowaniach
o udzielenie zamówienia publicznego
z perspektywy kontroli przeprowadzanych
przez Regionalne Izby Obrachunkowe
Grażyna Wróblewska
Przewodnicząca Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych
1
Regionalne Izby Obrachunkowe są
państwowymi organami nadzoru i kontroli
gospodarki finansowej podmiotów nad
organami, o których mowa w art. 1 ust. 2
ustawy o rio
2
Zakres podmiotowy kontroli regionalnych izb obrachunkowych wyznacza
treść art. 1 ust. 2 ustawy o rio, wg, którego izby kontrolują:
1) jednostek samorządu terytorialnego;
2) związków międzygminnych;
3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;
4) związków powiatów;
5) stowarzyszeń powiatów;
6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;
7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z
budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
3
Zakres przedmiotowy kontroli
(art. 5 ust. 1 ustawy o rio)
Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym
realizację zobowiązań podatkowych oraz
zamówienia publiczne podmiotów, na podstawie
kryterium zgodności z prawem i zgodności
dokumentacji ze stanem faktycznym.
4
Kryteria kontroli:
- kontrola w zakresie zadań własnych,
- kontrola w zakresie zadań
administracji rządowej.
5
Kontrola w zakresie zadań własnych:
W przypadku zadań własnych jednostki RIO kontrolują
gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań
podatkowych oraz zamówienia publiczne na podstawie
kryterium zgodności z prawem i zgodności
dokumentacji ze stanem faktycznym.
6
Kontrola w zakresie zadań administracji
rządowej:
Natomiast kontrola gospodarki finansowej jednostek
samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji
rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie
umów lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także
z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i
gospodarności, zatem przy wykonywaniu żądań zleconych
jednostki samorządu terytorialnego są kontrolowane tak, jak
administracja rządowa.
7
POSTĘPOWANIE KONTROLNE:
Regionalne Izby Obrachunkowe przeprowadzają następujące rodzaje kontroli:
1) kompleksowe, obejmujące całość gospodarki finansowej
jednostki samorządu terytorialnego;
2) problemowe, obejmujące wybrane zagadnienia w jednej lub
kilku jednostkach kontrolowanych;
3) doraźne, podejmowane w razie potrzeby,
4) sprawdzające
8
Zakres kontroli kompleksowej został ustalony
Uchwałą Nr 2/2011 Krajowej Rady
Regionalnych Izb Obrachunkowych
z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie ramowego
zakresu kontroli kompleksowej gospodarki
finansowej jednostek samorządu terytorialnego
9
Zasady gospodarki finansowej określa przepis art. 44 ustawy o finansach
publicznych
Art. 44. 1. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych
w:
1) ustawie budżetowej;
2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
2. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami
dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
4. Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są
usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o
zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
10
Ramowy zakres kontroli kompleksowej gospodarki finansowej jednostki
samorządu terytorialnego obejmuje następujące zagadnienia:
I. USTALENIA OGÓLNOORGANIZACYJNE
II. KSIĘGOWOŚĆ I SPRAWOZDAWCZOŚĆ
III. BUDŻET JEDNOSTKI SAMORZADU TERYTORIALNEGO
IV. GOSPODARKA MIENIEM
V. ROZLICZENIA JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Z JEDNOSTKAMI
ORGANIZACYJNYMI
11
Zakres kontroli koordynowanej jest ustalany
przez Krajową Radę Regionalnych Izb
Obrachunkowych.
Kontrole te prowadzone są jako kontrole
problemowe.
12
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który
podpisują inspektorzy i kierownik kontrolowanej jednostki oraz
skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Ustawa przewiduje
możliwość polemiki z ustaleniami zawartymi w protokole
kontroli, ponieważ kierownik jednostki kontrolowanej lub jego
zastępca może odmówić podpisania protokołu, składając w ciągu
trzech dni od daty jego otrzymania pisemne wyjaśnienie co do
przyczyn tej odmowy. Uprawianie takie przysługuje również
skarbnikowi (głównemu księgowemu) lub je go zastępcy.
Odmowę podpisania protokołu inspektor odnotowuje w
protokole. Należy jednak pamiętać, że sama odmowa podpisania
protokołu kontroli przez kierownika jednostki kontrolowanej nie
stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez inspektora i
realizacji ustaleń kontroli.
13
Na podstawie wyników kontroli regionalna izba obrachunkowa kieruje do
kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny
nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające
do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne
przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia
podpisania protokołu kontroli. Do wystąpienia pokontrolnego właściwy organ
jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wy stąpienia
pokontrolnego za pośrednictwem prezesa RIO składa zastrzeżenia. Podstawą
zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną
jego
wykładnię
lub
niewłaściwe
zastosowanie.
14
Zgodnie z art. 25b ust. 1 RIOU zastrzeżenia do wniosków zawartych w
wystąpieniach pokontrolnych rozpatruje kolegium właściwej izby. Ono też może
zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium
może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. Uchwały
kolegium w sprawach odwoławczych zapadają zwykłą większością głosów na
posiedzeniu niejawnym, a rozpatrzenie zastrzeżenia powinno nastąpić w terminie
30 dni. Na uchwałę kolegium w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków
zawartych w wystąpieniu pokontrolnym nie przysługuje skarga do sądu
administracyjnego.
15
KONTROLE PRZEPROWADZANE
PRZEZ REGIONALNE IZBY
OBRACHUNKOWE
W 2013 R.
16
Ramowy zakres kontroli kompleksowych prowadzonych w 2013 r. przez
regionalne izby obrachunkowe był jednolity i obejmował następujące
zagadnienia:
1) ustalenia ogólnoorganizacyjne, w tym wewnętrzne regulacje
organizacyjnoprawne,
2) księgowość i sprawozdawczość, w tym gospodarkę pieniężną i kontrolę kasy
oraz inwentaryzację,
3) budżet jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności:
- dochody budżetowe, w tym subwencje i dotacje, dochody z tytułu podatków i
opłat, dochody z majątku,
- wydatki budżetowe z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych,
w tym wydatki bieżące i majątkowe oraz rozliczenie otrzymanych i udzielonych
dotacji,
- dług publiczny, przychody i rozchody budżetu,
4) gospodarkę mieniem komunalnym i Skarbu Państwa,
5) rozliczenia jednostki samorządu terytorialnego z jednostkami
organizacyjnymi.
17
W 2013 r., regionalne izby obrachunkowe
przeprowadziły łącznie 1 292 kontrole, w tym:
- 737 kontroli kompleksowych,
- 360 kontroli problemowych,
- 181 kontroli doraźnych,
- 14 kontroli sprawdzających
18
Tematyka kontroli problemowych związana była z zadaniami
określonymi na 2013 r. przez KR RIO. Izby, na podstawie
jednolitych programów, przeprowadziły kontrole koordynowane
w zakresie następujących zagadnień:
1) Udzielanie dotacji z budżetów jednostek samorządu
terytorialnego jednostkom oświatowym, dla których organem
prowadzącym są podmioty inne niż jednostki samorządu
terytorialnego (koordynator - Regionalna Izba Obrachunkowa w
Lublinie).
2) Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Przestrzeganie
ustawowych ograniczeń długu (koordynator - Regionalna Izba
Obrachunkowa w Łodzi).
19
Kontrole przeprowadzone w 2013 r. według ich rodzajów oraz podmiotów
objętych kontrolą
Ogółem
kompleksowe
Podmioty kontroli
liczba
Ogółem z tego:
Z tego kontrole
struktura w
%
doraźne
problemowe
sprawdzające
liczba
struktura w
%
liczba
struktura w
%
liczba
struktura w
%
liczba
struktura w
%
1 292
100,0
737
100,0
360
100,0
181
100,0
14
100,0
Województwa
samorządowe
18
1,4
13
1,8
3
0,8
2
1,1
-
x
Powiaty ziemskie
133
10,3
119
16,1
13
3,6
1
0,6
-
x
Miasta na prawach
Powiatu
27
2,1
11
1,5
6
1,7
10
5,5
-
x
Gminy ogółem:
730
56,5
580
78,7
79
22,0
58
32,0
13
92,9
- miejskie
71
5,5
54
7,3
7
1,9
8
4,4
2
14,3
-miejsko- wiejskie
189
14,6
135
18,3,
26
7,2
24
13,3
4
28,6
- wiejskie
470
36,4
391
53,1
46
12,9
26
14,3
7
50,0
Związki jst
14*
1,1
14
1,9
-
x
-
x
-
x
Stowarzyszenia jst
-
x
-
x
-
x
-
x
-
x
Jednostki
organizacyjne jst i
inne
370
28,6
-
x
259
71,9
110
60,8
1
7,1
20
W rezultacie przeprowadzonych czynności kontrolnych w 2013 r.
stwierdzono 14 277 przypadków wystąpienia nieprawidłowości,
w 2012 r. liczba stwierdzonych nieprawidłowości była wyższa o
1 653 przypadków. Potwierdza to występującą tendencję
stopniowego zmniejszania się z roku na rok liczby błędów
popełnianych przez jednostki poddawane kontroli, a
wykrywanych przez inspektorów kontroli regionalnych izb
obrachunkowych. W stosunku do roku 2009 liczba popełnionych
i wykrytych nieprawidłowości zmniejszyła się o około 14%.
21
Nieprawidłowości w 2013 r. analogicznie - jak w latach poprzednich, zostały
zagregowane w kilku podstawowych grupach zagadnień: ustalenia
ogólnoorganizacyjne, księgowość i sprawozdawczość, ogólne zagadnienia
dotyczące planowania i wykonania budżetu, dochody budżetowe, wydatki
budżetowe, zamówienia publiczne, rozliczenie otrzymanych i udzielonych
dotacji, dług publiczny, gospodarka mieniem, rozliczenia jednostki samorządu
terytorialnego z jednostkami organizacyjnymi
22
Liczba nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli regionalnych izb obrachunkowych w latach 2009-2013
2009
Wyszczególnienie
2010
2011
2012
2013
liczba
struktura
w%
liczba
struktura
w%
liczba
struktura
w%
liczba
struktura
w%
liczba
struktura w
%
Ogółem, z tego
16 663
100,0
16 481
100,0
15 819
100,0
15 930
100,0
14 277
100,0
Ustalenia organizacyjne
1 833
11,0
1 552
9,4
1 282
8,1
1 373
8,6
1 214
8,5
Księgowość i
sprawozdawczość
4 609
27,7
4 505
27,3
4 290
27,1
4 535
28,5
4 184
29,3
Wykonanie budżetu w
tym:
5 693
34,2
5 882
35,7
6 143
38,8
5 955
37,4
5 172
36,2
- ogólne zagadnienia
dotyczące planowania i
wykonania budżetu
216
1,3
147
0,9
535
3,4
567
3,6
550
3,9
- dochody i przychody
3 389
20,3
3 608
21,9
3 560
22,5
3 289
20,5
3 012
21,0
- wydatki i rozchody
2 088
12,6
2 127
12,9
2 048
12,9
2 099
13,2
1 610
11,3
Zamówienia publiczne
2 157
12,9
2 306
14,0
1 908
12,1
1 830
11,5
1 650
11,6
713
4,3
593
3,6
789
5,0
750
4,7
781
5,5
8
0,0
10
0,1
63
0,4
95
0,6
157
1,1
1 339
8,0
1 372
8,3
1 200
7,6
1 171
7,4
1 004
7,0
311
1,9
261
1,6
144
0,9
221
1,4
115
Rozliczenie
otrzymanych i
udzielonych dotacji
Dług publiczny
Gospodarka mieniem
Rozliczenia jst z
jednostkami
organizacyjnymi
0,8
23
Liczba nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli regionalnych
izb obrachunkowych w latach 2009 – 2013 w zakresie zamówień
publicznych
2009
2010
2011
2012
2013
Wyszczegól
nienie
Liczba
Struktura
w%
Liczba
16 663 100,0
16 481
100,0
5 819
100,0 15 930
100,0 14 277 100,0
2 157
2 306
14,0
1 908
12,1
11,5
Liczba
Ogółem, z tego:
Zamówienia
publiczne
Struktura
w%
12,9
Struktura w
%
Liczba
1 830
Struktura
w %
Liczba
1 650
Struktura
w%
11,6
24
W 2013 r. w zakresie zamówień publicznych
stwierdzono 1 650 przypadków nieprawidłowości,
stanowiących 11,6% łącznej liczby
nieprawidłowości.
Występowały one zarówno na etapie przygotowania
postępowań o udzielenie zamówienia publicznego,
jak i ich udzielania.
25
Najpoważniejsze i najliczniejsze nieprawidłowości przy udzialniu zamówień
publicznych:
- nieustalenia lub niewłaściwego ustalenia wartości zamówienia - 130 przypadków,
- nieprawidłowego sporządzenia ogłoszenia - 102,
- dokumentów żądanych na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu - 98,
- naruszenia obowiązku zamieszczania ogłoszeń o udzielonym zamówieniu i o zawarciu umowy - 96,
- niesporządzenia lub nieprawidłowego sporządzenia protokołu postępowania - 96,
- nieprawidłowego określenia zasad wnoszenia wadium lub zwrotu i zatrzymywania wadium - 73,
- informowania o wynikach postępowania - 70,
- niewzywania wykonawców do uzupełnienia dokumentów i pełnomocnictw na zasadach
wynikających z art. 26 ust. 3 ustawy - 65,
- ustalania lub pobierania zabezpieczenia należytego wykonania umowy - 64,
- braku lub niewłaściwej specyfikacji istotnych warunków zamówienia (np. treść niekompletna lub niezgodna z przepisami ustawy) - 60,
- nieprzestrzegania zasady powszechności stosowania ustawy - 56,
- warunków udziału w postępowaniu - 52,
- określenia przedmiotu zamówienia - 44,
- dokonania zmiany zawartej umowy z naruszeniem zakazu ustawowego - 35,
- niewłaściwego zastosowania trybu innego niż przetarg nieograniczony i ograniczony -30,
26
- stosowania przesłanek wykluczenia wykonawcy (niewykluczenie, bezpodstawne
wykluczenie) - 25,
- wypłacania wykonawcom robót, dostaw lub usług zawyżonych wynagrodzeń - 25,
- stosowania przesłanek odrzucenia oferty (nieodrzucenie, bezpodstawne odrzucenie) - 23,
- zawarcia umowy niezgodnej ze specyfikacją i z treścią oferty wybranej w postępowaniu -21,
- dokumentów potwierdzających spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego - 20,
- niezłożenia oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby
wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub niewyłączenia z
postępowania osoby podlegającej wyłączeniu - 17,
- wypłacania wynagrodzenia za roboty, dostawy lub usługi bez potwierdzenia ich wykonania, protokołu
odbioru - 16,
- terminu składania ofert - 12,
- zmian specyfikacji lub ogłoszenia - 12,
- nieprzestrzegania terminu zawarcia umowy - 12,
- nieuzasadnionego unieważnienia lub nieunieważnienia postępowania w przypadkach
przewidzianych ustawą -12,
- nieprzestrzegania zasady zakazującej dzielenia zamówienia na części lub zaniżenia jego
wartości, w celu uniknięcia stosowania ustawy lub procedur -11.
27
W 2010 r. przedmiotem kontroli
koordynowanej przez Krajową Radę
Regionalnych Izb Obrachunkowych
było udzielanie i realizacja
zamówień publicznych w latach
2009 - 2010.
28
Realizacja zamówień publicznych w latach 2009 i 2010 przez jednostki
samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne
Podstawowe dane o kontroli
Zasadniczym celem kontroli koordynowanej w zakresie realizacji zamówień publicznych w
latach 2009 i 2010 przez jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki
organizacyjne była ocena:
a) prawidłowości nabywania usług, dostaw i robót budowlanych w świetle przepisów ustawy
Prawo zamówień publicznych,
b) przestrzegania zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych
dotyczących zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków na realizację zamówień
publicznych w granicach upoważnień i limitów określonych w uchwałach budżetowych i
planach finansowych,
c) prawidłowości rozliczenia finansowego umów w sprawie zamówień publicznych, w
szczególności egzekwowania przez zamawiających ustalonych wymogów dotyczących
jakości i terminów wykonania przedmiotu zamówienia.
29
Kontrola koordynowana została podjęta przez regionalne izby obrachunkowe w ramach
kontroli kompleksowych, problemowych i doraźnych, przeprowadzonych w 2010 r.,
przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem (legalności) oraz zgodności
dokumentacji ze stanem faktycznym. Charakterystykę skontrolowanych jednostek
przedstawia poniższa tabela.
Podmioty kontroli
Ogółem z tego:
Liczba
416
gminy (miejskie, miejsko-wiejskie, wiejskie)
328
powiaty ziemskie
województwa samorządowe
53
1
jednostki organizacyjne podlegle jst
23
związki jst
4
instytucje kultury
sp zoz
4
3
30
Na podstawie wyników kontroli koordynowanej regionalne izby obrachunkowe
skierowały do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz
kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych wystąpienia pokontrolne,
wskazując w nich źródła i przyczyny nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające
do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Kontrola wykazała, że w
części badanych jednostek nie funkcjonował skuteczny system kontroli
wewnętrznej (zarządczej), w tym mechanizmy kontrolne ustanowione w celu
minimalizowania ryzyka niezgodnych z prawem działań w ramach realizacji
procesu udzielania zamówień publicznych. Zasadniczą przyczyną występowania
nieprawidłowości było też nierzetelne wywiązywanie się z obowiązków przez
pracowników zamawiających, wykonujących czynności zarówno w
przygotowaniu, jak i przeprowadzaniu postępowań o udzielenie zamówień
publicznych.
31
Przekazane kontrolowanym podmiotom rekomendacje dotyczyły w
szczególności:
- niezwłocznego wdrożenia procedur kontroli zarządczej udzielania zamówień
publicznych, minimalizujących ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w tym
obszarze,
- zwiększenia nadzoru w ramach sprawowania kontroli zarządczej nad pracownikami
przygotowującymi i przeprowadzającymi postępowania o udzielenie zamówień
publicznych, a także zainicjowania odpowiedniego systemu szkoleń pracowników,
- badania i porównywania stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie
dotyczącym procesów zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków
ze środków publicznych na realizację zamówień publicznych,
- podjęcia działań w celu prawidłowego rozliczenia z wykonawcą zrealizowanych
dostaw, usług i robót budowlanych, zgodnie z ofertą oraz zawartą umową w sprawie
zamówienia publicznego,
- podjęcia działań w celu wyegzekwowania od wykonawcy należnych
zamawiającemu kar umownych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania
32
zamówienia publicznego.
Regionalne izby obrachunkowe ujawniły, poza uchybieniami formalnymi, różnego
rodzaju nieprawidłowości
Stwierdzone nieprawidłowości należy wiązać z brakiem procedur kontroli
zarządczej w jednostkach, które winny zapewniać m.in. właściwe merytoryczne
przygotowanie pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań o
udzielenie zamówień publicznych, a także nadzór nad rzetelnym wykonywaniem
obowiązków przez tych pracowników. Nie bez znaczenia pozostają jednakże
trudności w interpretacji szeregu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych,
powodowane też częstymi zmianami przepisów, które nie sprzyjają ugruntowaniu
właściwych praktyk.
33