Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności

Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
Warto poznać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21.2.2008 r., sygn. akt: III
SA/Lu 11/08
Tezy:
1. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85,
poz. 539, ze zm.) każda biblioteka gminna musi być zorganizowana w formie instytucji
kultury, a tym samym wpisana do rejestru prowadzonego przez organizatora, poprzez
którą to czynność nabywa osobowość prawną i z tą chwilą może rozpocząć działalność
(art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). W świetle
art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, dodanego nowelą z 27 lipca 2001 r. - Dz. U. Nr 129,
poz. 1440)
biblioteki publiczne, w tym biblioteki gminne, nie mogą być łączone z innymi instytucjami
kultury, ani z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi.
2. Jeszcze przed nowelizacją ustawy o bibliotekach z 31 grudnia 2001 r., wprowadzono
wyraźny zakaz łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury - prowadzenie biblioteki
gminnej w innej formie, a więc w ramach innej instytucji kultury, bez wyodrębnienia
organizacyjnego dającego bibliotece osobowość prawną było sprzeczne z regulacją art.
18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, która każdej bibliotece publicznej przyznaje status
instytucji kultury.
3. Dodany do ustawy o bibliotekach - w wyniku noweli z 27 lipca 2001 r. - przepis ustępu
7 art. 13 - oznacza nakaz (od dnia 31 grudnia 2001 r.) prowadzenia biblioteki przez gminę
w postaci odrębnych instytucji kultury, a więc w sposób zapewniający jej niezależność
organizacyjną, właśne środki i osobowość prawną
.
Przepis jest również wyrazem nakazu usunięcia stanu niezgodności z ustawą poprzez
odseparowanie połączonych wcześniej instytucji kultury, a więc wydzielenie przez
samorządy terytorialne ze struktur instytucji kultury odrębnych bibliotek, wydanie aktu o
ich utworzeniu, nadanie im statusu i umieszczenie w rejestrze instytucji kultury
.
1/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
***
I. Treść uchwały Rady Miasta S oraz argumentacja z rozstrzygnięcia
nadzorczego Wojewody Lubelskiego o stwierdzeniu nieważności uchwały
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art.
91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591, ze zm.), Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia
[...] października 2007 r. w sprawie nadania statutu dla Miejskiego Ośrodka Kultury w S., w
części obejmującej § 8 oraz § 9 Statutu Miejskiego Ośrodka Kultury, stanowiącego załącznik do
uchwały.
W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą Rada Miasta S. nadała statut Miejskiemu
Ośrodkowi Kultury w S.
Zgodnie z § 8 statutu, w
skład Ośrodka wchodzi Miejska Biblioteka Publiczna w S.
Zadania Biblioteki Publicznej Rada Miasta określiła w § 9 statutu. W uzasadnieniu do uchwały
(pismo z dnia 29 października 2007 r., znak [...]) Burmistrz Miasta S. wyjaśnił, iż
...uchwała została podjęta w celu nadania nowego statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w S.
Uchwała ta nie prowadziła do zmian organizacyjnych w MOK, ani w bibliotece. W szczególności
uchwała nie kreowała żadnej nowej instytucji kultury, ani nowej biblioteki. Od 1 stycznia 1998 r.,
tj. od dnia podziału Miasta i Gminy S. na dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego,
biblioteka miejska pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury. Przed podziałem miasta i
2/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
gminy, biblioteka miejsko-gminna również pozostawała w strukturze Miejsko-Gminnego
Ośrodka Kultury i Wypoczynku. Biblioteka nie jest odrębną instytucją kultury i nie jest wpisana
do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto S. Do rejestru jest wpisany tylko
Miejski Ośrodek Kultury. Wpis pochodzi z 1996 r., w 1998 r. został zmieniony w związku ze
zmianą nazwy ośrodka kultury.
W ocenie organu nadzoru powyższe uzasadnienie do uchwały nie może zostać uwzględnione,
a regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami
prawa. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października
1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123,
ze zm.) stanowi, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu
nadanego przez organizatora. Wydane na podstawie tego przepisu regulacje nie mogą jednak
pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami prawa, regulującymi w sposób szczegółowy
funkcjonowanie tych jednostek.
Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539,
ze zm.) biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami kultury oraz
bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi
. Przykładowe wyliczenie tych instytucji
wymienia przepis art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który to
z mocy art. 2 ustawy o bibliotekach stosuje się także do bibliotek. Są nimi w szczególności:
teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea,
biblioteki
, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych
dziedzinach kultury. Z powołanego przepisu wynika zatem kategoryczny zakaz łączenia
biblioteki z ośrodkiem kultury.
Stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej, instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z
3/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury z urzędu podlega
wpisowi do rejestru. Biblioteka jest zatem podmiotem posiadającym osobowość prawną,
działającym samodzielnie poprzez powołane w tym celu organy i dysponującym własnym
majątkiem, pod warunkiem wpisu do rejestru.
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach, biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę
organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego
przez organizatora. Akt utworzenia biblioteki określa nazwę, siedzibę, teren i zakres działania
biblioteki oraz źródła jej finansowania (art. 11 ust. 2 ustawy). Przedmiotem unormowań statutu
są zaś m.in. zadania biblioteki (art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy). Regulacji tych nie może zatem
zawierać statut ośrodka kultury (§ 9 uchwały).
II. Argumentacja ze skargi Miasta S na rozstrzygnięcie nadzorcze
Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
złożyła Rada Miasta S., zarzucając błędną wykładnię art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25
października 1991 r. o bibliotekach prowadzącą do wniosku, że w skład Miejskiego Ośrodka
Kultury w S. nie może wchodzić biblioteka miejska. Skarżący wniósł o uchylenie w całości
zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że biblioteka funkcjonowała w ramach organizacyjnych
ośrodka jeszcze przed 1 stycznia 1998 r.
Ówczesne
4/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
przepisy dopuszczały możliwość łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury bez żadnych
ograniczeń. Ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz.
1440) w prowadzono do tekstu ustawy art. 13 ust. 7 w brzmieniu: ,,Biblioteki publiczne nie mogą
być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi". Ustawa
weszła w życie z dniem 31 grudnia 2001 r.
Ustawa zmieniająca nie nakazywała wyłączenia bibliotek, które pozostawały w innych
instytucjach kultury z dotychczasowych struktur
. Jeżeli ustawodawca chciałby objąć tym zapisem także biblioteki wchodzące w skład innych
instytucji kultury przed wejściem w życie ustawy, nakazałby dostosowanie statusu bibliotek do
nowego stanu prawnego. Nic takiego nie miało miejsca. Wobec tego w ocenie skarżącego
biblioteki wchodzące w skład innych instytucji kultury przed dniem 31 grudnia 2001 r. mogą
nadal pozostać w dotychczasowej formie organizacyjnej.
Skarżący podnosi także, iż przeciwko powyższej interpretacji nie przemawia art. 18 ust. 2
ustawy o bibliotekach, który stanowi, że bibliotekami publicznymi są zorganizowane w formie
instytucji kultury biblioteki jednostek samorządu terytorialnego. Zapis tej treści obowiązywał już
od dnia 1 stycznia 1999 r., a więc jeszcze przed wprowadzeniem nowelizacji z dnia 27 lipca
2001 r. Przepis ten nie stał na przeszkodzie łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury.
Wybór formy prowadzenia biblioteki jako instytucji kultury lub w połączeniu z inną jednostką
należał do rady gminy lub miasta.
Wobec powyższego nie można uznać, że § 8 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest
sprzeczny z prawem.
W ocenie skarżącego, zapis § 9 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest także zgodny z
prawem. Art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że statut instytucji kultury zawiera zakres jej
działalności. Ze względu na to, że biblioteka pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury,
zakres działalności ośrodka obejmuje także działalność biblioteki. Z tego względu w statucie nie
można było pominąć tej części działalności ośrodka.
5/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w
sprawie.
III. Sentencja Wyroku WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia
NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia
NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale
III - na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie
nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu
Miejskiemu Ośrodkowi Kultury - oddala skargę.
IV. Umotywowanie wyroku
Spór między stronami dotyczy rozumienia użytego z treści art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach
pojęcia „łączenia" bibliotek z innymi instytucjami kultury.
W ocenie Wojewody L. - od dnia wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie
ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440), a więc od dnia 31 grudnia 2001 r. nie jest
dopuszczalne łączne funkcjonowanie bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury.
6/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
Skarżący uważa, że zmiana oznacza powstanie z dniem 31 grudnia 2001 r. zakazu
dokonywania nowych przekształceń organizacyjnych polegających na łączeniu po tej dacie
bibliotek z innymi instytucjami. Pojęcie „łączenia" zdaje się więc interpretować zgodnie z
dyspozycją art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej, który wskazuje, że połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu
jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających
połączeniu.
W ocenie Sądu interpretacja przepisu może nastręczać trudności, jest on bowiem sformułowany
niejasno. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że ustawowy zakaz od dnia jego
wejścia w życie dotyczy również dalszego funkcjonowania bibliotek publicznych w
ramach innych instytucji kultury. Nie jest to zakaz dokonywania przekształceń w
przyszłości, lecz nakaz prowadzenia od tej daty bibliotek przez gminy w postaci
odrębnych instytucji kultury, a więc w sposób zapewniający im niezależność
organizacyjną, własne środki i osobowość prawną
. Odseparowanie bibliotek od innych struktur funkcjonujących w ramach instytucji kultury, np.
gminnych ośrodków kultury, ma zapewnić środki budżetowe na zakupy, etaty, pomieszczenia
itp. bezpośrednio dla bibliotek i zapobiec dowolnemu przesuwaniu środków przeznaczanych
obligatoryjnie przez samorządy na kulturę do wykorzystania w inny sposób przez ośrodki
kultury. Daje to bibliotekom większą niezależność i samodzielność.
Dość powszechne łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury, takimi jak miejskie lub gminne
ośrodki kultury już wcześniej było w świetle ustawy o bibliotekach patologią. Zgodnie z art. 18
ust. 2 ustawy o bibliotekach, bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie
instytucji kultury, Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu
terytorialnego. Oznacza to, że biblioteka gminna musi być zorganizowana w formie
instytucji kultury, a tym samym wpisana do rejestru prowadzonego przez organizatora, a
wówczas nabywa osobowość prawną i z tą chwilą może rozpocząć działalność
7/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
(art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Zatem
jeszcze przed wskazaną nowelizacją prowadzenie biblioteki gminnej w innej formie, a
więc w ramach innej instytucji kultury, bez wyodrębnienia organizacyjnego dającego
bibliotece osobowość prawną, było sprzeczne z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach
.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2002 r. (SA/Gd
479/02 - opublikowane w OwSS 2004/1/21) - gminna biblioteka publiczna winna działać jako
samorządowa jednostka organizacyjna, funkcjonująca w formie instytucji kultury, finansowana z
budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji.
Jednak z uwagi na to, że zakaz ten nie wynikał dostatecznie jasno z ustawy, bądź gminy
interpretowały przepisy w odmienny sposób i chcąc poczynić oszczędności łączyły
organizacyjnie swoje placówki kulturalne, często ze szkodą dla bibliotek, ustawodawca
zdecydował się na jednoznaczne wyartykułowanie takiego zakazu (zob. sprawozdanie posła
sprawozdawcy - referenta Komisji Kultury i Środków Przekazu o komisyjnym projekcie ustawy o
zmianie ustawy bibliotekach - druki nr 3135 i 3203 Sejmu III Kadencji, przedstawione w dniu 26
lipca 2001 r., 3. dzień 114 posiedzenia, pkt 46 porządku dziennego).
Nie można więc zgodzić się, że przed datą nowelizacji dopuszczalne było łączenie bibliotek z
innymi instytucjami kultury i dalsze prowadzenie ich w formie organizacyjnej, w ramach której
biblioteka nie miała odrębnej osobowości prawnej.
W tej sytuacji uznać trzeba, że nowelizacja wprost nakazywała usunięcie stanu
niezgodności z ustawą poprzez odseparowanie połączonych wcześniej instytucji kultury,
a więc wydzielenie przez samorządy terytorialne ze struktur instytucji kultury odrębnych
bibliotek, wydanie aktu o ich utworzeniu, nadanie im statusu i umieszczenie w rejestrze
.
8/9
Prowadzenie gminnej biblioteki publicznej w ramach działalności gminnego centrum kultury
Wpisany przez
Wskazuje na to również stosunkowo długi termin vacatio legis ustawy nowelizującej wydłużony w toku prac sejmowych z 14 dni (druk nr 3135 z 12 czerwca 2001 r.) do kilku
miesięcy (druk nr 3203 z dnia 18 lipca 2001 r.) celem pozostawienia gminom czasu na
przygotowanie logistyczne operacji rozdzielenia instytucji kultury i dostosowania formy
organizacyjnej przepisów do wymogów ustawowych.
Podsumowując - zdaniem Sądu interpretacja treści art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25 października
1991 r. o bibliotekach przedstawiona przez Wojewodę L. jest trafna, zaś skarga oparta na
zarzucie naruszenia prawa przez organ nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda L.,
stwierdzając opisane wyżej naruszenie prawa, miał obowiązek stwierdzić nieważność wadliwej
uchwały, co wynika z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na
podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - należało orzec, jak w sentencji.
Więcej orzeczeń NSA i WSA ważnych dla jednostek finansów publicznych znajdą Państwo w
portalu RB pod linkiem:
http://portalrb.pl/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=5&id=20&Itemid=1
91
9/9