Pobierz

Arkadiusz Babczuk
ROZDZIAŁ 22
PROCEDURA BUDŻETOWA A NIERÓWNOWAGA FISKALNAWYBRANE PROBLEMY1
Wprowadzenie
Rozwój polityczno-instytucjonalnych modeli zadłużenia publicznego stanowi odpowiedź na ograniczoną zdolność wyjaśniania kształtowania się deficytu oraz długu publicznego przez normatywne modele ekonomiczne m.in. zaproponowany przez Barro (1979) model
„tax smoothing”. Zarówno w tym ostatnim ujęciu, jak i w modelu keynesowskim deficyt budżetu publicznego powinien pojawiać się w okresach recesji, a w czasie dobrej koniunktury
powinna występować równoważąca go nadwyżka budżetowa. Odchylenia od wspomnianego
podejścia modelowego starają się wyjaśniać modele odwołujące się do polityczno– instytucjonalnych aspektów gospodarki środkami publicznymi.
Autor niniejszego opracowania wyodrębnia trzy grupy polityczno-instytucjonalnych
modeli zadłużenia publicznego. Pierwsza z nich to modele opierające wyjaśnienie kształtowania się długu publicznego na preferencjach polityków oraz wyborców. Druga grupa modeli
odwołuje się do kształtu instytucji politycznych. Ostatnia spośród wspomnianych grup modeli
opiera wyjaśnienie kształtowania się kształtowania się deficytu oraz długu publicznego na
charakterze instytucji budżetowych.
Wydaje się, iż instytucje budżetowe, czyli wszelkie zasady i regulacje zgodnie z którymi budżet publiczny jest przygotowywany, uchwalany oraz realizowany, mogą ograniczać
deficyty budżetowe oraz zadłużenie publiczne wywoływane przez iluzję fiskalną, polityczny
oportunizm lub ideologię partyjną. Do grona takich instytucji budżetowych należy procedura
budżetowa. Stanowi ona zbiór zasad rządzących procesem przygotowywania propozycji budżetowych, ich prezentacji i uchwalenia przez odpowiednie organy stanowiące (parlament lub
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego) oraz wykonywania przyjętego budżetu.
Powyższe reguły proceduralne pozwalają rozwiązać problemy opisywane Teorematem Niemożliwości Arrowa i porządkują prace budżetowe. Procedura budżetowa jest bardzo zróżnicowana w poszczególnych krajach, tak więc może potencjalnie przyczyniać się do wyjaśnienia międzynarodowych zróżnicowań nierównowagi fiskalnej.
Zastosowanie funduszy publicznych o ogólnym przeznaczeniu do finansowania wydatków adresowanych do poszczególnych niewielkich grup wyborców może prowadzić do
nieuwzględniania przez reprezentujących je polityków całości kosztów takich programów
wydatkowych. Taka postawa może skutkować presją na wzrost wydatków publicznych oraz
nierównowagi budżetowej. Procedury budżetowe nakierowane na poprawę dyscypliny fiskalnej mają skłaniać polityków do bardziej kompleksowego spojrzenia na budżet publiczny
(Hallerberg, Strauch, von Hagen, 2006).
Z punktu widzenia dążenia do ograniczenia skali nierównowagi fiskalnej kluczowe
znaczenie mają zasady przygotowywania projektu budżetu w organach wykonawczych, zasady uchwalania budżetu przez organy stanowiące, a zwłaszcza harmonogram głosowań oraz
możliwości wprowadzania poprawek do przedłożonego projektu budżetu, zasady wykonywa1
Opracowanie niniejsze stanowi fragment rozprawy habilitacyjnej przygotowywanej przez autora.
Procedura budżetowa a nierównowaga fiskalna - wybrane problemy
241
nia budżetu przez biurokrację (von Hagen, 2005).
Celem niniejszego opracowania jest prezentacja rozwiązań w zakresie procedury budżetowej służących ograniczaniu skali nierównowagi fiskalnej. Zamierzeniu temu podporządkowany został układ niniejszego artykułu. Zawiera on prezentację możliwych rozwiązań w
zakresie procedury budżetowej oraz przegląd badań oceniających wpływ tego rodzaju uregulowań na wyniki gospodarki budżetowej prezentowanych w literaturze światowej.
Zasady przygotowywania projektu budżetu a nierównowaga fiskalna
Proces przygotowywania budżetu nierozerwalnie wiąże się z występowaniem „problemu wspólnego kotła”. Jego istota wyraża się w istnieniu efektów zewnętrznych wynikających z zastosowania funduszy o ogólnym przeznaczeniu do finansowania programów wydatkowych nakierowanych na zaspokajanie potrzeb wąskich grup interesu. Politycy reprezentujący określone grupy społeczne uważają, iż wzrost tego rodzaju wydatków będzie skutkował
otrzymywaniem przez ich wyborców większej puli dóbr publicznych za część kosztów ich
świadczenia. Nakłady konieczne do wytworzenia tych dóbr zostaną powiem poniesione przez
wszystkich podatników. W się w efekcie pojawia tendencja do nadmiernej ekspansji wydatków publicznych, co może skutkować narastaniem nierównowagi fiskalnej. Efekty te zmniejszają się wraz ze wzrostem skłonności polityków do kompleksowego spojrzenia na budżet
publiczny. Służyć temu mogą m.in. odpowiednie procedury przygotowywania propozycji
budżetowych.
A. Alesina i R. Perotti (1999) wyróżniają dwa modele opracowywania projektu budżetu przez władze wykonawcze -kolegialny oraz hierarchiczny. Odpowiadają one wyróżnionym przez Hallerberga i J. von Hagena (1999) podejściu opartemu na delegacji uprawnień
oraz podejściu opartemu na kontraktach.
W pierwszym z nich znacząca władza budżetowa zostaje przyznana ministrowi finansów lub premierowi. Pozwala to utrzymać w ryzach żądania zgłaszane przez ministrów wydatkowych w trakcie negocjacji poprzedzających zgłoszenie projektu budżetu. Minister finansów jest zazwyczaj bardziej skłonny uwzględniać interesy medianowego wyborcy, a nie wąskich grup interesu. Ma on najbardziej kompleksowe spojrzenie na budżet spośród wszystkich
ministrów, zwraca zatem większą uwagę na łączne rozmiary budżetu i sposób sfinansowania
wydatków. Ministrowie wydatkowi są natomiast bardziej podatni na presję rozmaitych grup
interesu będących beneficjentami poszczególnych programów rządowych. W przypadku słabej pozycji ministra finansów, napięcia pomiędzy ministrami wydatkowymi oraz ich presja na
ministra finansów może powodować nadmierną ekspansję wydatków oraz wzrost nierównowagi fiskalnej. Silna pozycja ministra finansów w toku prac nad projektem budżetu umożliwia natomiast zmniejszenie natężenia konfliktów wewnętrznych w gabinecie osłabiając istotnie znaczenie „problemu wspólnego kotła” (the common pool problem) oraz redukuje opóźnienia w reakcji na egzogeniczne szoki fiskalne. Wyraża się ona zwłaszcza w przygotowaniu
przez niego wstępnej wersji projektu budżetu (agenda-setter) oraz dużej zdolności blokowania jego ewentualnych modyfikacji przez ministrów wydatkowych. Może to prowadzić do
większej dyscypliny fiskalnej, jednak za cenę kreowania budżetów nastawionych jedynie na
zaspokajanie potrzeb rządzącej większości. Zwraca się także uwagę, iż efektywność hierarchicznego modelu opracowywania projektu budżetu wymaga wysokiego stopnia transparentności gospodarki środkami publicznymi (Alesina, Perotti, 1996); (Baron, Ferejohn, 1989);
(Hallerberg, von Hagen, 1999); (von Hagen, 1992).
Ze względu na potencjalną zdolność zwiększania dyscypliny fiskalnej hierarchiczny
model opracowywania projektu budżetu wydaje się być atrakcyjny dla krajów cechujących się
wysoką relacją długu publicznego do PKB oraz spodziewających się trudności w redukowaniu ciężaru deficytu i długu publicznego (Alesina, Perotti, 1996).
242
Arkadiusz Babczuk
Przyznanie ministrowi finansów znaczącej siły strategicznej w procesie przygotowywania projektu budżetu, może kreować problemy polityczne w rządach koalicyjnych. Ministrowie reprezentujący poszczególne stronnictwa mają zapewne odmienne poglądy na priorytety wydatkowe. Minister finansów może nadużywać swojej specjalnej pozycji w toku
przygotowywania projektu budżetu do preferowania interesów swojej własnej partii kosztem
pozostałych ugrupowań tworzących gabinet. Problem ten nie występuje w przypadku rządów
jednopartyjnych. Istotną kwestią jest też rzeczywista zdolność narzucania stanowiska reprezentowanego przez ministra finansów innym ministrom. W modelu hierarchicznym karą dla
ministrów wydatkowych nie stosujących się do zaleceń ministra finansów powinna być dymisja. Stać się tak wówczas, gdy premier ma możliwości względnie swobodnego zmieniania
członków gabinetu. Z tego powodu hierarchiczny model opracowywania projektu budżetu
może być trudny w przypadku rządów koalicyjnych do implementacji (Hallerberg, Strauch,
von Hagen, 2001).
W kolegialnym modelu opracowywania projektu budżetu władza budżetowa jest bardziej równomiernie rozłożona w ramach rządu. Podejście to eksponuje rolę porozumienia w
zakresie celów budżetowych. Musi ono zostać zawarte przez wszystkich członków władzy
wykonawczej. Proces negocjacji budżetowych służy tu uwzględnieniu efektów zewnętrznych
wynikających z „problemu wspólnego kotła”. W praktyce cele budżetowe są wyznaczane w
oparciu o program średnioterminowy lub umowę koalicyjną pomiędzy rządzącymi partiami.
Rolą ministra finansów jest w tym przypadku ocena spójności planów poszczególnych ministerstw wydatkowych z ograniczeniami narzuconymi przez ogólne cele budżetowe. Cechuje
go zatem określona przewaga informacyjna nad innymi członkami gabinetu, nie on jednak ma
żadnej szczególnej władzy w procesie budżetowym.
Podejście to pozwala na większą reprezentację zróżnicowanych interesów w procesie
budżetowym. W efekcie korzyści z programów wydatkowych są rozłożone bardziej równomiernie. Powodować może ono jednak koszty w postaci nadmiernych wydatków publicznych
mogących prowadzić do nierównowagi budżetowej. Przygotowywanie projektu budżetu w
taki sposób może również przyczyniać się do ale odwlekania podejmowania trudnych, ale
niezbędnych dostosowań fiskalnych. Rozwiązania te również mają zwiększać dyscyplinę fiskalną (Alesina, Perotti, 1996); (Baron, Ferejohn, 1989).
Zasady uchwalania oraz wykonywania budżetu a nierównowaga fiskalna
W celu ograniczenia nierównowagi fiskalnej zalecane jest uprzednie głosowanie nad
łącznymi rozmiarami wydatków oraz salda budżetowego, a dopiero w następnej kolejności
decydowanie o szczegółowych kierunkach wydatkowania środków publicznych. Ma to zapobiec rozwiązywaniu konfliktów pomiędzy zwolennikami różnych priorytetów wydatkowych
poprzez wzrost ogólnej puli wydatków oraz deficytu budżetowego. Tego rodzaju motywacja
stała m.in. za zmianą sekwencji głosowań nad budżetem wprowadzoną przez amerykańskie
Prawo budżetowe z 1974 r. Niektórzy badacze kwestionują jednak poprawność tego sposobu
rozumowania. Ferejohn i Kreibhel (1987) analizowali przypadek, gdy środki budżetowe mogą
być przeznaczone na realizację dwóch konkurencyjnych projektów, a poszczególni parlamentarzyści odmienne oceniają relatywne korzyści związane z ich realizacją. Autorzy ci
uznali, iż racjonalnie postępujący parlamentarzysta powinien przewidywać konsekwencje
swoich głosowań. W konsekwencji będzie on się starał ocenić jaki wpływ na realizację jego
preferencji wydatkowych będzie mieć określona postawa w pierwszym głosowaniu określającym rozmiary budżetu. W konsekwencji przyjęcie jako zasady proceduralnej uprzedniego
określania łącznej wielkości wydatków nie musi ograniczać rozmiarów budżetu i poprawiać
salda budżetowego (Alesina, Perotti, 1996); (Ferejohn, Krehbiel, 1987).
Niezwykle istotną kwestią proceduralną jest także zdolność parlamentarzystów do
Procedura budżetowa a nierównowaga fiskalna - wybrane problemy
243
modyfikowania przedłożonego przez rząd projektu budżetu poprzez zgłaszane poprawki.
Większość badaczy podkreśla pozytywny wpływ na dyscyplinę fiskalną wszelkich działań
wzmacniających pozycję egzekutywy w stosunku do parlamentu. Podkreśla się, iż pojedynczy
parlamentarzyści reprezentują określone grupy interesu (branżowe, terytorialne lub inne) i
trudno im zdobyć się na kompleksowe spojrzenie na sprawy budżetowe. Należy przy tym
pamiętać, iż zakres możliwości wpływu rozlicznych grup interesu na postawy parlamentarzystów jest nieporównywalnie większy niż ich zdolność do oddziaływania na kształt pierwotnego przedłożenia rządowego. W konsekwencji tego są oni podatni na wzajemne wspieranie
poprawek budżetowych skutkujących wzrostem skali wydatków oraz nierównowagi fiskalnej
(reciprocity). Ukierunkowanie uwagi parlamentarzystów na problemy i interesy niewielkich
grup społecznych może skutkować taką kompozycją wydatków budżetowych, która miałaby
w chociaż w pewnym stopniu zaspokoić oczekiwania licznych lobby. Mówimy wówczas o
budżecie ukształtowanym na zasadzie uniwersalizmu (universalism). Taki budżet nie jest w
stanie koncentrować środków publicznych na realizację najważniejszych zadań. Będące jego
konsekwencją rozproszenie aktywności władz publicznych może pogarszać standard usług
publicznych i zmniejszać skuteczność funkcjonowania instytucji publicznych. W konsekwencji ograniczanie możliwości składania poprawek do budżetu zaproponowanego przez rząd
może skutkować nie tylko wzrostem dyscypliny fiskalnej, ale również wzrostem efektywności funkcjonowania podmiotów publicznych. Możliwe są różnorodne formy restrykcji w tym
zakresie. Najbardziej radykalnym rozwiązaniem byłoby pozbawienie parlamentarzystów prawa zgłaszania poprawek do projektu budżetu złożonego przez rząd. Legislatura mogłaby go
wówczas jedynie przyjąć lub odrzucić w całości. A. Alesina i R. Perotti (1999) sugerują
wręcz przyjęcie rozwiązania polegającego na konieczności uzyskania większości kwalifikowanej dla odrzucenia przedłożenia rządowego. Innym możliwym rozwiązaniem jest ograniczenie zakresu składanych poprawek do budżetu. Nie mogłyby one zmieniać zaproponowanych przez rząd rozmiarów salda budżetowego lub powodować wyłącznie modyfikacje
struktury wydatków budżetowych. Tego rodzaju ograniczenia obecnie funkcjonują już w niektórych krajach m.in. w Polsce (Alesina, Perotti, 1996); (Alesina, Roubini, Cohen, 1997);
Alesina, Tabellini, 1990); (Pinho, 2004); (von Hagen, 1992).
Rozwiązania te mogą promować zwiększoną dyscyplinę fiskalną. Mogą mieć jednak
także istotne mankamenty. Zwłaszcza w wersjach najbardziej radykalnych mogą one wzmacniać koncentrację korzyści wynikających z wydatków publicznych wśród wyborców ugrupowań rządzących (Alesina, Roubini, Cohen, 1997); (Alesina, Tabellini, 1990); (Pinho, 2004);
(Hallerberg, Strauch, von Hagen, 2006).
W fazie implementacji uchwalonego już budżetu podejście hierarchiczne eksponuje
rolę ministra finansów oraz rządu w zachowaniu dyscypliny fiskalnej. Narzuca się ograniczenia na zdolność parlamentu do nowelizowania budżetu w zakresie łącznej wartości wydatków
i salda oraz pozwala rządowi nie wydawać w pełni środków przyznanych mu przez władzę
ustawodawczą. W podejściu tym ministrowi finansów przyznane zostaje prawo monitorowania i kontrolowania wykonywania budżetu oraz korygowania odchyleń wykonania od założonego dyrektywnego planu budżetowego (Hallerberg, Strauch, von Hagen, 2006); (Hallerberg,
von Hagen, 1999).
Przegląd wyników badań wpływu procedur budżetowych na kształtowanie się długu
publicznego
Problem wpływu procedur budżetowych na stopień nierównowagi fiskalnej jest
przedmiotem licznych badań prezentowanych w literaturze światowej. Do najważniejszych
należą opracowania J. von Hagena (1991; 1992), J. von Hagena i J. Hardena (1994; 1995), J.
de Haana i J. Sturma (1994), R. Straucha (1998), A. Alesiny, R. Hausmana, R. Holmesa i E.
244
Arkadiusz Babczuk
Steina (1999), M. Hallerberga i J. von Hagena (1999), M. Jonesa, P. Sanguinettiego i M.
Tommasiego (1999), E. Steina, E. Talviego i A. Grisantiego (1999), J. de Haana, W. Moesena
i B. Volkeringa (1999), L. Felda i G. Kirchgässnera (2001), M. Hallerberga, R. Straucha i J.
von Hagena (2001; 2006) oraz H. Gleicha (2002; 2003).
J. von Hagen (1991; 1992) poddał analizie sytuację budżetową 12 krajów członkowskich Unii Europejskiej w latach 1981-1990. Skonstruował on indeks przedstawiający w sposób syntetyczny charakter negocjacji budżetowych wewnątrz gabinetów, strukturę procesu
parlamentarnego oraz elastyczność wykonywania budżetu. W oparciu o ten miernik autor ten
wykazał, iż proces budżetowy, w którym minister finansów dominuje nad ministrami wydatkowymi, zdolność zgłaszania poprawek do budżetu w toku prac parlamentarnych jest ograniczona, a możliwość dokonywania zmian w budżecie w toku jego wykonywania jest niewielka, skutkuje relatywnie niewielkim deficytem oraz długiem publicznym. J. von Hagen i J.
Harden (1994; 1995) rozszerzyli zakres tej analizy. Doszli jednak do takich samych wniosków.
Podobne badania prowadzili także J. de Haan, J. Sturm (1994), J. de Haan, W. Moesen, B. Volkering (1999). Uzyskana przez nich zależność pomiędzy wspomnianym powyżej
indeksem a relacją długu publicznego do PKB była negatywna, jednak stosunkowo słaba. W
efekcie uznali oni, iż wpływ procedur budżetowych na równowagę finansów publicznych nie
jest zbyt wielki.
Wpływ procedur budżetowych na wyniki fiskalne był tez przedmiotem badania przeprowadzonego przez L. Felda, G. Kirchgässnera (2001). Poddali oni analizie funkcjonowanie
gospodarki budżetowej w 134 szwajcarskich jednostkach samorządu terytorialnego. Ustali
oni, iż istotny wpływ na zakres nierównowagi fiskalnej ma pozycja ministra finansów w procesie przygotowywania projektu budżetu.
W oparciu o zaprezentowane w poprzednich punktach propozycje modelowe M. Hallerberg, R. Strauch i J. von Hagen (2001; 2006) postawili następującą hipotezę badawczą:
„wzrost uprawnień ministra finansów w procesie budżetowym przyczynia się do niższego tempa wzrostu długu publicznego w krajach o znaczącej spójności rządów, ale nie jest skuteczny
w państwach rządzonych przez gabinety koalicyjne cechujące się dużym zróżnicowaniem ideologicznym lub nie posiadające większości parlamentarnej”. Została ona zweryfikowana pozytywnie w toku badania obejmującego funkcjonowanie gospodarki budżetowej 15 krajów
Unii Europejskiej latach 1985-2004. Autorzy ustalili, iż przyznanie istotnych uprawnień budżetowych ministrom finansów znacząco poprawiło dyscyplinę fiskalną w krajach gdzie istnieje niewielkie zróżnicowanie ideologiczne w władz (rządy jednopartyjne lub koalicyjne
cechujące się dużą spójnością koalicji). Wśród krajów cechujących się występowaniem rządów mniejszościowych lub rządów koalicyjnych o dużej skali zróżnicowań wewnętrznych nie
zaobserwowano pozytywnego wpływu wzrostu znaczenia ministra finansów w procesie budżetowym. M. Hallerberg i J. von Hagen (1999) stwierdzili w oparciu o dane dla 15 krajów
Unii Europejskiej, iż centralizacja procesów budżetowych pociąga za sobą mniejszą skalę
nierównowagi fiskalnej (ceteris paribus). Badania powyższe wskazują również, że za podejściem opartym na delegacji uprawnień budżetowych wyraźnie optują kraje w których władze
ustawodawcze wybierane są w oparciu o ordynację większościową. Jest to o tyle zrozumiałe,
iż państwa takie cechują się zazwyczaj większą spójnością rządów.
A. Alesina, R. Hausman, R. Hommes, E. Stein (1999) oraz E. Stein, E. Talvi, A. Grisanti (1999) stosując dane dla krajów Ameryki Łacińskiej wykazali, iż bardziej hierarchiczne
procedury budżetowe wiążą się z niższymi deficytami budżetowymi. M. Jones, P. Sanguinetti, M. Tommasi (1999) potwierdzili tą hipotezę w odniesieniu do prowincji argentyńskich, a
R. Strauch (1998) dla 50 amerykańskich stanów.
H. Gleich (2002; 2003) przestudiował procedury budżetowe w 10 krajach Europy
Środkowej i Wschodniej. Podobnie jak J. von Hagen (1991; 1992) skonstruował on indeks,
Procedura budżetowa a nierównowaga fiskalna - wybrane problemy
245
którego wartość odzwierciedla jakościowe cechy instytucji budżetowych. Obejmował on
m.in. charakterystykę procesu przygotowania projektu, autoryzacji oraz implementacji budżetu. Zarówno ogólny indeks, jak też indeksy cząstkowe odnoszące się do fazy planowania
budżetu oraz procedury jego uchwalania istotnie wpływały na stopień stwierdzonej nierównowagi fiskalnej. Wzmocnienie roli ministra finansów w procesie planowania budżetu oraz
ograniczenie zdolności modyfikowania budżetu zaproponowanego przez rząd w czasie prac
parlamentarnych istotnie obniżały deficyt i dług publiczny w badanych dziesięciu krajach w
latach 1994-1998. Rezultaty te zostały w większości potwierdzone przez Yläoutinen’a (2004).
H. Gleich (2002) wskazał, iż kraje Europy Środkowo -Wschodniej cechujące się bardzo dużym stopniem nierówności społecznych zaimplementowały bardziej hierarchiczne procedury budżetowe. Sugeruje to, iż m.in. ich parlamenty były skłonne rezygnować z szerokiego zakresu władzy budżetowej chcąc uniknąć poważnych trudności wynikających z „problemu wspólnego kotła”.
Wagę centralizacji procesów budżetowych w osiągnięciu dyscypliny fiskalnej potwierdzają także badania odnoszące się do funkcjonowania gospodarki budżetowej pojedynczych krajów w Belgii (Stienlet, 2000) oraz Szwecji (Molander, 2000).
Niektórzy badacze zwracają szczególną uwagę na problem charakteru negocjacji pomiędzy ministrami wydatkowymi a ministrem finansów. Badania te nie prowadzą jednak do
jednoznacznych wniosków. A. Alesina, R. Perotti (1996) oraz J. von Hagen (2005) uważają,
iż negocjacje bilateralne stwarzają większe szanse na zachowanie dyscypliny fiskalnej niż
negocjacje wielostronne. W przeciwieństwie do nich J. Alt i A. Chrystal (1981) na podstawie
obserwacji doświadczeń brytyjskich uważają, że negocjacje bilateralne nie kończą się sporami
pomiędzy ministrami wydatkowymi pragnącymi ochronić wydatki swoich resortów, tylko
kolejnymi atakami na ministra finansów. Zauważają oni jednak także, iż wielostronne negocjacje kreują możliwość zawierania przez ministrów wydatkowych koalicji przeciw ministrowi finansów.
Podsumowanie
Rozwój polityczno-instytucjonalnych modeli zadłużenia publicznego stanowi odpowiedź na ograniczoną zdolność wyjaśniania kształtowania się deficytu oraz długu publicznego przez normatywne modele ekonomiczne. Jedna z grup polityczno-instytucjonalnych modeli zadłużenia publicznego opiera wyjaśnienie kształtowania się kształtowania się deficytu
oraz długu publicznego na charakterze instytucji budżetowych, do których należą m.in. procedury budżetowe. Zastosowanie odpowiednich rozwiązań z tego zakresu może przyczyniać
się do ograniczenia skali nierównowagi fiskalnej. Na etapie przygotowywania projektu budżetu dążenia te może wspierać przyznanie dominującej pozycji ministrowi finansów. Pozwala to utrzymać w ryzach żądania zgłaszane przez ministrów wydatkowych. Może to prowadzić do większej dyscypliny fiskalnej, jednak za cenę kreowania budżetów nastawionych
jedynie na zaspokajanie potrzeb rządzącej większości. W celu ograniczenia nierównowagi
fiskalnej zalecane jest także uprzednie głosowanie nad łącznymi rozmiarami wydatków oraz
salda budżetowego, a dopiero w następnej kolejności decydowanie o szczegółowych kierunkach wydatkowania środków publicznych. Niezwykle istotną kwestią jest również ograniczenie możliwości modyfikowania złożonego projektu budżetu w toku prac parlamentarnych.
Większość badań prezentowanych literaturze światowej potwierdza występowanie tego rodzaju prawidłowości.
BIBLIOGRAFIA:
1. Alesina A., Hausman R., Hommes R., Stein E., (1999) Budget Institutions and Fiscal Per-
246
Arkadiusz Babczuk
formance in Latin America, Journal of Development Economics vol. 59, nr 2, s. 253-273.
2. Alesina A., Perotti R., (1996), Budget Deficits and Budget Institutions, NBER Working
Papers nr 5556, Cambridge.
3. Alesina A., Perotti R., (1996), Fiscal Discipline and the Budget Process, The American
Economic Review vol. 86, nr 2, s. 401-407.
4. Alesina A., Roubini N, Cohen G., (1997), Political Cycles and the Macroeconomy, MIT
Press. Cambridge.
5. Alesina A., Tabellini G., (1990), A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government
Debt, Review of Economic Studies, vol. 57, nr 3, s. 403-414.
6. Alt J., Chrystal A., (1981), Electoral Cycle, Budget Controls and Public Expenditure,
Journal of Public Policy, vol. 1, s. 32-59.
7. Arrow K., Social Choice and Individual Values, Wiley&Sons, New York 1951.
8. Baron D., Ferejohn J., (1989), Bargaining in Legislatures, American Political Science Review, vol. 83, s. 1181-1206.
9. De Haan J., Moesen W., Volkering B., (1999), Budgetary Procedures –Aspects and
Changes: New Evidence for Some European Countries, w: Fiscal Institutions and Fiscal
Performance, red. J. Poterba, J. von Hagen, Chicago University Press, Chicago, s. 265299.
10. De Haan J., Sturm J., (1994), Political and Institutional Determinants of Fiscal Policy in
the European Community, Public Choice, vol. 80, nr 1-2, s. 157-172.
11. Feld L., Kirchgässner G., (2001), Does Direct Democracy Reduce Public Debt?, Evidence
from Swiss Municipalities, Public Choice, vol. 109, nr 3-4, s. 347-370.
12. Ferejohn J., Krehbiel K., (1987), The Budget Process and the Size of the Budget, American Journal of Political Science, vol. 31, nr 2, s. 296-320.
13. Gleich H., (2003), Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern
European Countries, EBC Working Paper nr 215, Frankfurt.
14. Gleich H., (2002), The Evolution of Budget Institutions in Central and Eastern European
Countries, PhD Dissertation, University of Bonn, Bonn.
15. Hallerberg M., Strauch R., von Hagen J., (2006), The Design of Fiscal Rules and Forms of
Governance in European Union Countries, GESY Discussion Paper nr 150, University of
Manheim, Manheim.
16. Hallerberg M., Strauch R., von Hagen J., (2001), The Use and Effectiveness of Fiscal
Norms and Rules in the EU, Research Report to the Dutch Ministry of Finance. The
Hague.
17. Hallerberg, M., von Hagen J., (1999), Electoral Institutions, Cabinet Negotiations, and
Budget Deficits in the European Union. w: Fiscal Institutions and Fiscal Performance, red.
J. Poterba, J. von Hagen, The University of Chicago Press. Chicago -London, s. 209-232.
18. Jones M., Sanguinetti P., Tommasi M., (1999), Politics, Institutions, and Public Sector
Spending in the Argentine Provinces, w: Fiscal Institutions and Fiscal Performance, red. J.
Poterba, J. von Hagen, The University of Chicago Press. Chicago -London.
19. Molander P., (2000), Reforming Budgetary Institutions: Swedish Experiences, w: Institutions, Politics, and Fiscal Policy, red. R. Strauch, J. von Hagen, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht.
20. Pinho M., (2004), Political Model of Budget Deficits: a Literature Review, Universidade
do Porto Working Papers nr 138, Porto.
21. Shepsle K., (1979), Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimensional
Voting Models, American Journal of Political Science, vol. 23, s. 26-59.
22. Shepsle K., (1979), The Role of Institutional Structure in the Creation of Policy Equilibrium, w: Public Policy and Public Choice, red. D. Rea, T. Eismeier, Sage Yearbook in
Politics and Public Policy, vol. 6, Sage, Beverly Hills, s. 249-283.
Procedura budżetowa a nierównowaga fiskalna - wybrane problemy
247
23. Stein E., Talvi E., Grisanti A., (1999), Institutional Arrangements and Fiscal Performance:
The Latin American Experience, w: Fiscal Institutions and Fiscal Performance, red. J.
Poterba, J. von Hagen, The University of Chicago Press, Chicago -London, s. 103 -134.
24. Stienlet G., (2000), Institutional Reforms and Belgian Fiscal Policies in the 90s, [w] Institutions, Politics, and Fiscal Policy, red. R. Strauch, J. von Hagen, Kluwer Academic
Publishers, Dordrecht.
25. Strauch R., (1998), Budget Processes and Fiscal Discipline: Evidence from the US States,
Zentrum für Europäische Integrationsforschung Working Paper, Bonn.
26. von Hagen J., (1991), A Note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints,
Journal of Public Economics, vol. 44, nr 2, s. 199-210.
27. von Hagen J., (1992) Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European
Communities, European Economy - Economic Papers, nr 96.
28. von Hagen J., (2005), Political Economy of Fiscal Institutions, GESY. Discussion Paper
nr 149, University of Manheim, Manheim.
29. von Hagen J., Harden I., (1995), Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline,
European Economic Review, vol. 39, nr 3-4, s. 771–779.
30. von Hagen J., Harden I., (1994), National Budget Processes and Fiscal Performance,
European Economy: Reports and Studies, nr 3, s. 311-418.
31. Yläoutinen S., (2004), Fiscal Frameworks in the Central and Eastern European Countries,
Finnish Ministry of Finance Discussion Paper nr 72, Helsinki.