CON/2005/4 - European Central Bank

2.3.2005
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
C 52/37
EUROPEJSKI BANK CENTRALNY
OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
z 17 lutego 2005 r.
wydana na wniosek Rady Unii Europejskiej dotycząca projektu dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady dokonujących gruntownej nowelizacji Dyrektywy 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącej się do podejmowania i prowadzenia działalności
przez instytucje kredytowe oraz Dyrektywy Rady 93/6/EWG z dnia 15 marca 1993 r. w sprawie
adekwatności kapitałowej przedsiębiorstw inwestycyjnych oraz instytucji kredytowych
(CON/2005/4)
(2005/C 52/10)
1. W dniu 15 września 2004 r. Europejski Bank Centralny
(EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie
opinii dotyczącej projektu dwóch dyrektyw Parlamentu
Europejskiego i Rady (1): pierwsza to dyrektywa (dalej „projektowana dyrektywa bankowa”) gruntownie nowelizująca
dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącą się do podejmowania i
prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (2), a
druga to dyrektywa (dalej „projektowana dyrektywa o
adekwatności kapitałowej”) gruntownie nowelizująca
dyrektywę Rady 93/6/EWG z dnia 15 marca 1993 r. w
sprawie adekwatności kapitałowej przedsiębiorstw inwestycyjnych oraz instytucji kredytowych (3) (zwane dalej
łącznie „projektowanymi dyrektywami”).
2. Właściwość EBC do wydania opinii wynika z pierwszego
tiret art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską, stanowiącego, iż konsultacje z EBC przeprowadza się w sprawie każdego projektowanego aktu wspólnotowego w dziedzinach podlegających jego kompetencji.
Projektowane dyrektywy zawierają przepisy, które są
istotne dla poprawnego funkcjonowania i stabilności
systemu finansowego. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art.
17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego,
Rada Prezesów wydała niniejszą opinię.
3. Projektowane dyrektywy są istotnym składnikiem Strategii
Rozwoju Rynku Usług Finansowych (Financial Services
Action Plan). Jej celem jest modernizacja istniejących ram
adekwatności kapitałowej dla instytucji kredytowych i
przedsiębiorstw inwestycyjnych. Dyrektywy te zapewnią
(1) COM(2004) 486 wersja ostateczna, części I i II oraz załączniki techniczne.
(2) Dz.U. L 126, z 26.5.2000, str. 1 (dalej „skonsolidowana dyrektywa
bankowa”). Dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywą Komisji
2004/69/WE (Dz.U. L 125, z 28.4.2004, str. 44).
(3) Dz.U. L 141, z 11.6.1993, str. 1 (dalej „dyrektywa o adekwatności
kapitałowej”).
Dyrektywa
ostatnio
zmieniona
dyrektywą
2004/39/WE (Dz.U. L 145, z 30.4.2004, str. 1).
spójne stosowanie na terytorium UE zmienionych ramowych zasad międzynarodowej konwergencji metod
pomiaru kapitału oraz standardów kapitałowych w odniesieniu do banków aktywnych międzynarodowo (4) (dalej
zalecenia „Bazylea II”), uzgodnionych w czerwcu 2004 r.
przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (Basel
Committee on Banking Supervision, BCBS) i zatwierdzonych
przez prezesów banków centralnych oraz przewodniczących organów nadzoru bankowego państw grupy G-10. W
szczególności, projektowane dyrektywy przewidują
bardziej kompleksową i szerzej uwzględniającą ryzyko
metodologię, sprzyjającą zwiększeniu efektywności
zarządzania ryzykiem przez instytucje finansowe – co
przyczyni się do zapewnienia stabilności systemu finansowego, wzmoże zaufanie do instytucji finansowych oraz
wzmocni ochronę konsumentów.
4. W swoich poprzednich uwagach (5) EBC wyrażał jednoznaczne poparcie dla prac, prowadzonych w ciągu ostatnich lat przez BCBS oraz Komisję Europejską, mających na
celu opracowanie znowelizowanego zbioru zasad dotyczących adekwatności kapitałowej instytucji finansowych i
przedsiębiorstw inwestycyjnych. EBC przyjmuje z zadowoleniem ostateczne uzgodnienie przez BCBS zaleceń
„Bazylea II”. EBC przyjmuje też z zadowoleniem okoliczność, iż wkrótce potem Komisja przyjęła projekty legislacyjne, które zapewnią spójne i terminowe wprowadzenie
zaleceń „Bazylea II” przez aktywne międzynarodowo banki
i przedsiębiorstwa inwestycyjne działające w UE, jak
również rozszerzą zakres zastosowania metodologii wprowadzanej zaleceniami „Bazylea II” na inne instytucje finansowe UE, z uwzględnieniem ich szczególnych cech.
(4) Komitet Bazylejski ds. Nadzoru Bankowego, International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework
(„Zmienione ramowe zasady dla międzynarodowej konwergencji
metod pomiaru kapitału oraz standardów kapitałowych”), Bank
Rozliczeń Międzynarodowych (Bank for International Settlements, BIS),
czerwiec 2004 r.; dokument dostępny na stronach internetowych
BIS.
5
( ) Patrz w szczególności uwagi EBC z 31 maja 2001 r. dotyczące
drugiego pakietu konsultacyjnego BCBS, odpowiedź EBC z sierpnia
2003 r. na trzecią propozycję konsultacyjną BCBS (CP3) oraz uwagi
EBC z listopada 2003 r. dotyczące trzeciego dokumentu konsultacyjnego Komisji Europejskiej w sprawie przeglądu regulacji kapitałowych (dalej „trzeci dokument konsultacyjny”); wszystkie dokumenty
dostępne na stronach internetowych EBC.
C 52/38
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
PL
5. EBC jest przekonany, że projektowane dyrektywy, po ich
odpowiedniej implementacji przez Państwa Członkowskie,
istotnie wzmocnią poprawność funkcjonowania i stabilność systemu bankowego UE poprzez wprowadzenie
bardziej rozbudowanych, uwzględniających ryzyko standardów kapitałowych. EBC podkreśla zatem swoją ogólnie
pozytywną ocenę projektowanych dyrektyw. Tym
niemniej, podtrzymując tę ogólną ocenę, EBC zgłasza w
odniesieniu do projektowanych dyrektyw oraz ich przyszłego stosowania pewną liczbę uwag o charakterze
ogólnym oraz szczegółowym (1).
UWAGI OGÓLNE
Instrumenty prawne służące spójnemu wprowadzeniu
projektowanych dyrektyw w państwach UE
6. Kilkakrotnie, w szczególności w opinii EBC CON/2004/7
w sprawie projektowanej dyrektywy o strukturze komitetowej (2) (której celem było wprowadzenie do szeregu
dyrektyw wspólnotowych zmian potrzebnych do rozszerzenia zakresu „procesu Lamfalussy'ego” na regulacje finansowe odnoszące się nie tylko do sektora papierów wartościowych, lecz również do wszystkich innych sektorów
finansowych), EBC wyrażał poparcie dla zaleceń Międzyinstytucjonalnej Grupy Monitorującej, aby stosowanie wspólnotowych aktów prawnych Poziomu 1 ograniczyć do
zasad ramowych a wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, w
ramach Poziomu 2 stosować rozporządzenia. Jak wskazano w ustępie 6 opinii EBC CON/2004/7, EBC uważa, że
wprowadzanie w życie zaleceń Międzyinstytucjonalnej
Grupy Monitorującej może stopniowo doprowadzić do
nabrania przez akty prawne Poziomu 2 charakteru podstawowego źródła regulacji technicznych odnoszących się do
instytucji finansowych UE.
7. W podobny sposób, w swoich uwagach dotyczących trzeciego dokumentu konsultacyjnego EBC zaproponował, aby
wprowadzające zalecenia „Bazylea II” załączniki techniczne
do projektowanych dyrektyw były przyjmowane bezpośrednio jako środki Poziomu 2 oraz – o ile rozwiązanie
takie da się pogodzić z niezbędną elastycznością w implementacji dyrektyw na poziomie krajowym – w drodze
rozporządzeń wspólnotowych.
8. W ocenie EBC wprowadzenie zaleceń „Bazylea II” stworzyło unikalną możliwość dokonania przeglądu wymogów
kapitałowych UE w sposób zgodny z powyższymi propozycjami – możliwość ta jednak nie została wykorzystana.
EBC przyjmuje do wiadomości, że zgodnie z art. 150 ust.
1 projektowanej dyrektywy bankowej Komisja uzyska w
ramach procedury „komitologii”, o której mowa w art.
151 projektowanej dyrektywy bankowej, uprawnienia do
(1) Zauważa się, iż Rada ECOFIN na posiedzeniu w dniu 7 grudnia
2004 r. zgodziła się na przyjęcie ogólnego stanowiska dotyczącego
projektowanych dyrektyw (zwanego dalej „ogólnym stanowiskiem
Rady”). Zwróciła się ona do państwa przewodniczącego Radzie o
kontynuowanie kontaktów z przedstawicielami Parlamentu Europejskiego w celu zbadania możliwości przyjęcia projektowanych
dyrektyw w pierwszym czytaniu. Ogólne stanowisko Rady dotyczy
także niektórych spośród spraw poruszanych przez EBC w niniejszej
opinii. Odpowiednie odniesienia do ogólnego stanowiska Rady
zostały zawarte we właściwych fragmentach opinii.
(2) Opinia EBC CON/2004/7 z 20 lutego 2004 r. wydana na wniosek
Rady Unii Europejskiej w odniesieniu do projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady
73/239/EWG, 85/611/EWG, 91/675/EWG, 93/6/EWG oraz
94/19/WE jak również dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady
2000/12/WE, 2002/83/WE oraz 2002/87/WE, w celu ustanowienia
nowej struktury organizacyjnej komitetów właściwych w zakresie
usług finansowych (Dz.U. C 58, z 6.3.2004, str. 23).
2.3.2005
przyjmowania „zmian przepisów załączników V i XII
uwzględniających rozwój sytuacji na rynkach finansowych,
w szczególności w zakresie nowych produktów finansowych, a także standardów lub wymogów dotyczących
rachunkowości określanych przez prawodawstwo wspólnotowe”.
9. Tym niemniej, biorąc pod uwagę uzgodnione rozszerzenie
procesu Lamfalussy'ego z sektora papierów wartościowych
na inne sektory finansowe (3), lepszym rozwiązaniem
byłoby ograniczenie zakresu regulacji projektowanych
dyrektyw do ramowych zasad odzwierciedlających podstawowe wybory polityczne i rozwiązania merytoryczne w
zakresie adekwatności kapitałowej instytucji kredytowych i
przedsiębiorstw inwestycyjnych, przy jednoczesnym
zawarciu przepisów technicznych dotyczących adekwatności kapitałowej wspólnie w jednym, bezpośrednio stosowanym rozporządzeniu wprowadzonym jako akt Poziomu
2. Takie podejście wzmocniłoby spójne wprowadzanie
zaleceń „Bazylea II” na terytorium UE, ułatwiło przestrzeganie nowych wymogów przez grupy finansowe działające
w wielu krajach UE oraz zmniejszyło ponoszone w
związku z tym koszty, jednocześnie wspierając równe
warunki konkurencji oraz dalszą integrację finansową.
10. Jeżeli przyjęte zostanie, iż projektowane dyrektywy nie
mogą zostać na obecnym etapie zmodyfikowane we wskazany sposób, wówczas zdaniem EBC projektowaną strukturę prawną należałoby uważać nie za końcowy, pożądany
rezultat, lecz raczej za pierwszy krok w długotrwałym
procesie prowadzącym do wprowadzenia, tam gdzie to
możliwe, bezpośrednio stosowanego zespołu regulacji
technicznych Poziomu 2 dla instytucji finansowych w UE.
Ograniczenie opcji krajowych i krajowych decyzji uznaniowych
11. Ograniczenie opcji krajowych jest kwestią najwyższej wagi,
jako że może przyczynić się do uproszczenia ram regulacyjnych, wzmocnić spójność działań nadzorczych oraz
przyczynić się do zapewnienia równych warunków konkurencji. EBC dostrzega postęp osiągnięty w ramach Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego
(Committee of European Banking Supervisors, CEBS) w
zakresie ograniczania liczby opcji i wyłączeń. EBC w pełni
popiera wysiłki CEBS i mocno zachęca do dalszych prac w
tym zakresie, ponieważ – pomimo osiągniętego postępu –
wciąż zachowana została znaczna liczba opcji potencjalnie
utrudniających zapewnienie równych warunków konkurencji. Przepisy art. 68-73 projektowanej dyrektywy
bankowej zawierają opcje dopuszczające zwolnienia z
wymogów kapitałowych na różnych poziomach w obrębie
grup. W ocenie EBC, jeżeli w odniesieniu do niektórych
porządków prawnych opcje te są uważane za zbyt ważne,
aby mogły zostać usunięte, wówczas – w celu zapewnienia
równych warunków konkurencji w UE – powinno się
przynajmniej zapewnić spójność i przejrzystość w wykonywaniu takich opcji. Uwzględniając potrzebę dalszego
ograniczania opcji krajowych, EBC byłby gotowy poprzeć
(3) Patrz str. 12 komunikatu prasowego 2580-ego Posiedzenia Rady
ECOFIN, odbytego w Brukseli w dniu 11 maja 2004 r.; dokument
dostępny na stronach internetowych Rady.
2.3.2005
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
wprowadzenie szczególnego przepisu nakładającego na
Komisję obowiązek monitorowania postępów osiągniętych
w tej sprawie oraz informowania instytucji wspólnotowych
w rozsądnym terminie (np. trzech lat) o zakresie wykorzystania pozostałych w mocy krajowych kompetencji do
wydawania decyzji uznaniowych, przy jednoczesnej ocenie
ich istotności oraz potrzeby dalszych inicjatyw regulacyjnych.
12. Ogólny sposób formułowania niektórych przepisów
projektowanych dyrektyw pozostawia znaczący margines
dla rozbieżnych interpretacji dokonywanych przez organy
krajowe, co zwiększa ryzyko nieosiągnięcia równych
warunków konkurencji w UE. Szczególnym, choć nie
jedynym, przykładem tego problemu jest art. 84 ust. 2
projektowanej dyrektywy bankowej, umożliwiający
właściwym organom wyrażenie zgody na zastosowanie
przez instytucję kredytową metody opartej na wewnętrznych ratingach (dalej „metoda IRB”, od Internal Rating Based
Approach), o ile systemy zarządzania i oceny ryzyka kredytowego takiej instytucji spełniają określone warunki (takie
jak wymóg, aby systemy te były „prawidłowe” i „rzetelnie
wprowadzone” oraz przewidywały „miarodajną ocenę”).
Cytowany artykuł odsyła do dodatkowych warunków
określonych w części 4 załącznika VII projektowanej
dyrektywy bankowej, które pozostawiają znaczny stopień
uznaniowości przy implementacji na poziomie krajowym.
EBC przyznaje, że używanie wyrażeń pozostawiających
organom krajowym znaczny stopień uznaniowości jest
niekiedy konieczne (przykładowo w tym celu, aby nie
krępować rozwoju praktyk zarządzania ryzykiem w instytucjach kredytowych albo też aby ułatwić elastyczną implementację i stosowanie wymogów wspólnotowych, biorąc
przy tym pod uwagę strukturalną różnorodność krajowych
systemów bankowych oraz krajowych regulacji nadzorczych) – tym niemniej za wskazane uznać należy, aby
wraz z kształtowaniem się zalecanych praktyk rynkowych
ujednolicano wykładnię tego typu wyrażeń przez organy
krajowe. W tym celu Komisja mogłaby podjąć się wydawania zaleceń opartych na opiniach przedstawianych
przez CEBS.
13. EBC zaleca używanie spójnej terminologii dla określania, w
jaki sposób właściwe organy mogą podejmować interwencje poprzedzające zastosowanie niektórych wag ryzyka
oraz technik pomiaru. W tym zakresie możliwym rozwiązaniem byłoby dokonanie wyraźnego rozróżnienia
pomiędzy przypadkami, gdy od właściwych organów oczekuje się wydania na wniosek instytucji kredytowej
formalnej decyzji administracyjnej oraz przypadkami, gdy
właściwe organy mogą dokonać faktycznej oceny proponowanych technik bez potrzeby wydawania formalnej
decyzji.
Funkcja organów odpowiedzialnych za nadzór prowadzony w sposób skonsolidowany
14. Zwiększenie roli organów prowadzących nadzór w sposób
skonsolidowany, co przewidziane jest w art. 129-132
projektowanej dyrektywy bankowej, stanowi w ocenie EBC
C 52/39
krok we właściwym kierunku – potencjalnie pociągający
jednak za sobą złożone problemy przy implementacji i
stosowaniu projektowanej dyrektywy. Funkcja koordynacyjna przewidziana w art. 129 ust. 1, wraz z przepisami
dotyczącymi wzajemnego przekazywania sobie informacji
określonymi w art. 130 ust. 2 oraz art. 132 doprowadzą
do usprawnienia kontaktów pomiędzy organami nadzoru
oraz pomiędzy organami nadzoru a bankami, zwiększając
wydajność podejmowanych działań poprzez uproszczenie
procesu decyzyjnego oraz obniżenie ogólnych kosztów
nadzoru. Stanowi to odpowiednią reakcję na rosnące zapotrzebowanie grup bankowych o znaczącej aktywności
transgranicznej (1) na ograniczanie ponoszonych przez nie
kosztów związanych z wypełnianiem wymogów nadzorczych i regulacyjnych, niekiedy nakładających się i nie w
pełni zharmonizowanych, formułowanych przez różne
krajowe organy nadzorcze i regulacyjne.
15. Ponadto EBC oczekuje, że funkcja koordynacyjna wykonywana przez organ prowadzący nadzór w sposób skonsolidowany przyczyni się – w powiązaniu z wyraźnym wymogiem wymiany informacji – do utrzymania stabilności
sektora bankowego zarówno na poziomie UE, jak również
na poziomie Państw Członkowskich. Z punktu widzenia
organu prowadzącego nadzór w sposób skonsolidowany,
dokonywanie dogłębnego przeglądu oraz oceny działalności grupy jako całości, zgodnie z art. 124 w związku z
art. 71 i 73 projektowanej dyrektywy bankowej, powinno
zostać odpowiednio umożliwione poszerzonym zakresem
informacji dostarczanych przez krajowe organy nadzoru w
odniesieniu do lokalnej aktywności oraz ryzyk ponoszonych przez działające w UE jednostki wchodzące w skład
danej grupy. Z punktu widzenia krajowych organów
nadzoru, informacje zbierane przez organ prowadzący
nadzór w sposób skonsolidowany mogą ułatwiać ocenę
potencjalnych trudności finansowych innych jednostek
wchodzących w skład danej grupy, w przypadkach gdy
trudności takie mogłyby wywierać wpływ na sytuację
lokalnych jednostek zależnych. Dodatkowe informacje
dostępne krajowym organom nadzoru powinny wreszcie
ułatwić wykonywanie funkcji banku centralnego w dziedzinach stabilności finansowej, systemów płatności oraz polityki pieniężnej.
16. Przepis art. 129 ust. 2 projektowanej dyrektywy bankowej
(w związku z art. 37 ust. 2 projektowanej dyrektywy o
adekwatności kapitałowej) należy oceniać jako wspierający
integrację finansową. Wprowadza on podstawę prawną dla
stosowania przy ocenie ryzyk rynkowych w skali grupy
metody IRB, jak również tzw. metod zaawansowanego
pomiaru (dalej „metody AMA” od Advanced Measurement
Approaches) oraz metody wewnętrznych modeli (Internal
Models Approach), uzupełnianych przez uproszczoną procedurę wydawania zgody w odniesieniu do grup kapitałowych. Powinno to umożliwić koordynację działań
zarządczych w obrębie grupy w zakresie zgodności z regulacyjnymi wymogami kapitałowymi, co z kolei powinno
wzmocnić integrację strukturalną grupy, a w konsekwencji
integrację sektora bankowego jako całości.
(1) Oznaką wzrastającego znaczenia aktywności transgranicznej jest
powiększający się udział zagranicznych oddziałów i podmiotów
zależnych w ramach całkowitych aktywów sektora bankowego,
wynoszący ponad 20 % w 2003 r. Patrz publikacja EBC Report on
EU banking structure („Raport o strukturze sektora bankowego UE”),
listopad 2004 r.; dokument dostępny na stronach internetowych
EBC.
C 52/40
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
17. Niezależnie od możliwych korzyści wynikających z przepisu art. 129 ust 2, jego stosowanie może wiązać się ze
złożonymi problemami, które powinny być odpowiednio
przewidziane i rozwiązane w celu zapewnienia jego
maksymalnej skuteczności. Przykładowo, można liczyć się
z trudnościami w przypadku braku porozumienia w
kwestii interpretacji wymagań dyrektywy pomiędzy
organem nadzoru kraju pochodzenia a organem nadzoru
kraju wykonywania działalności przez jednostki zależne
grupy, które uznawane są za istotne (1). Trzeci punkt art.
129 ust. 2 wymaga wprawdzie od organu prowadzącego
nadzór w sposób skonsolidowany wydania rozstrzygnięcia
w przypadku, gdy organy nadzoru nie mogą osiągnąć
porozumienia w okresie sześciu miesięcy, tym niemniej
nieporozumienia pomiędzy organami nadzorczymi kraju
pochodzenia i kraju wykonywania działalności powinny
być rozwiązywane w taki sposób, aby nie naruszać kompetencji właściwych krajowych organów nadzoru, które w
ramach działań podejmowanych na poziomie lokalnym
zmuszone są opierać się na wynikach nadzoru w ujęciu
grupowym oraz zobowiązane są do zapewnienia równych
warunków konkurencji (2).
18. Możliwe korzyści wynikające z przepisu art. 129 ust. 2 są
również uzależnione od tego, w jaki sposób kompetencje
właściwych krajowych organów nadzoru do stosowania
środków nadzorczych w stosunku do lokalnych jednostek
zależnych na podstawie drugiego filaru zaleceń „Bazylea II”
(procedura przeglądu nadzorczego) współgrają z decyzjami
o wyrażeniu zgody w ujęciu grupowym. Instytucje kredytowe składające wnioski na podstawie art. 129 ust. 2
potrzebują pewności prawnej. Należy w związku z tym z
należytą uwagą podchodzić do mających zastosowanie
procedur sądowej kontroli decyzji o wyrażeniu zgody w
ujęciu grupowym, jak również do bieżącego nadzoru nad
stosowaniem w ramach grupy metody IRB i metod AMA.
W projektowanej dyrektywie bankowej powinny zostać
ujęte odpowiednie uprawnienia organów nadzoru do korygowania powstających po udzieleniu zgody nieprawidłowości w stosowaniu powyższych metod przez grupę, jak
również uprawnienie do wycofywania udzielonej zgody.
19. Uwzględniając znaczenie powyższych zagadnień dla
skutecznego stosowania art. 129 ust. 2 projektowanej
dyrektywy bankowej, EBC wyraża silne poparcie dla prac,
jakie mają być podjęte przez CEBS w odniesieniu do stosowania art. 129 jako całości, dając jednocześnie wyraz
swojemu przekonaniu, że rezultatem takich prac będzie
jednolite stosowanie tego przepisu. Tym niemniej EBC
popiera wprowadzenie do projektowanej dyrektywy
bankowej przepisu wymagającego dokonania oceny oraz,
jeżeli to konieczne, zmian art. 129 po upływie trzech lat
od implementacji dyrektywy, w celu uwzględnienia
sposobu, w jaki art. 129 jest stosowany w praktyce oraz
tego, czy wywołuje on zamierzone skutki.
20. EBC pragnie również wyrazić poparcie dla prac CEBS
odnoszących się do art. 131 projektowanej dyrektywy
bankowej, wymagającego, aby organ prowadzący nadzór
w sposób skonsolidowany oraz pozostałe właściwe organy
(1) Przesłanka „istotności” może być interpretowana jako dotycząca
względnego znaczenia jednostki zależnej bądź to w odniesieniu do
grupy jako całości, bądź też w odniesieniu do systemu bankowego
kraju wykonywania działalności.
(2) Równe warunki konkurencji mogą być zagrożone w przypadkach,
gdy metody IRB niektórych banków miałyby być weryfikowane
przez podmiot prowadzący nadzór w sposób skonsolidowany,
podczas gdy dla innych banków weryfikacja taka przeprowadzana
byłaby przez krajowy organ nadzoru.
2.3.2005
nadzoru dysponowały „pisemnymi uzgodnieniami w
zakresie koordynacji i współpracy”. EBC popiera zatem
prace CEBS zmierzające do wypracowania modelowych
uzgodnień w zakresie koordynacji i współpracy, które
mogłyby być stosowane przez wszystkie zainteresowane
organy nadzoru.
Ramy czasowe projektu oraz przepisy przejściowe
21. EBC przyjmuje z zadowoleniem zawarte w rozdziale 1
tytule VII projektowanej dyrektywy bankowej przepisy
dotyczące ram czasowych wprowadzenia nowych
wymogów kapitałowych. Przepisy te odzwierciedlają ramy
czasowe określone w zaleceniach „Bazylea II”. Powinny
one zagwarantować, że europejskie instytucje kredytowe
nie zostaną postawione w niekorzystnym położeniu wobec
ich konkurentów z krajów trzecich. Ponadto, opóźnione
zastosowanie projektowanej dyrektywy mogłoby w
pewnym stopniu zniweczyć przygotowania poczynione
przez instytucje kredytowe UE w celu dotrzymania pierwotnych założeń czasowych. Z tych względów EBC
zachęca instytucje wspólnotowe do utrzymania harmonogramu zaproponowanego przez Komisję.
22. Ponadto EBC zaznacza, iż nie należy zapominać o dalekosiężnym charakterze reformy oraz utrzymującej się
niepewności co do jej wpływu na poziom kapitału występującego w systemie finansowym UE jako całości (nawet
jeżeli badania dotyczące wpływu w ujęciu ilościowym
ograniczyły taką niepewność na tyle, na ile było to
możliwe). Z tego powodu EBC wyraża pełne poparcie dla
wprowadzenia przepisów przejściowych zawartych w art.
152 projektowanej dyrektywy bankowej ograniczających
wpływ reformy na zakres minimalnych wymogów kapitałowych obowiązujących instytucje kredytowe w ciągu
pierwszych trzech lat po implementacji dyrektywy.
23. Pomimo potrzeby oparcia oszacowań czynników ryzyka
na danych historycznych z okresów wystarczająco długich,
aby odzwierciedlały one zmieniające się warunki ekonomiczne, przepisy przejściowe powinny zapewniać instytucjom kredytowym wsparcie przy dostosowaniu się do
bardziej złożonej metody IRB poprzez tymczasowe złagodzenie niektórych wymogów, które byłyby następnie stopniowo zaostrzane w miarę zwiększania się zdolności
gromadzenia danych przez określoną instytucję. Dotyczy
to obowiązku dysponowania danymi dotyczącymi historycznych poziomów prawdopodobieństwa niewywiązania
się ze zobowiązań z okresu co najmniej pięciu lat (ust. 66
części 4 załącznika VII projektowanej dyrektywy
bankowej). W tym zakresie, art. 154 ust. 5 projektowanej
dyrektywy umożliwi Państwom Członkowskim skrócenie
powyższego okresu do dwóch lat w stosunku do instytucji
kredytowych, które zdecydowały się wprowadzić metodę
IRB przed 31 grudnia 2007 r. Instytucje wprowadzające
metodę IRB po 31 grudnia 2007 r. powinny jednak dysponować danymi z trzech lat na koniec 2008 r., danymi z
czterech lat – na koniec 2009 r. i danymi z pięciu lat – na
koniec 2010 r. W praktyce nie będzie możliwe dysponowanie przez takie instytucje danymi z trzech lat na koniec
2008 r., o ile nie zgromadzą one danych z dwóch lat na
koniec 2007 r. EBC uważa zatem za wskazaną taką modyfikację tego przepisu, która realistycznie umożliwiłaby
uznanie zastosowania metod IRB również w okresie przejściowym. Ze względu na powyższe EBC z zadowoleniem
przyjmuje pragmatycznie sformułowane zmiany do art.
154 ust. 5 i ust. 6, zawarte w ogólnym stanowisku Rady.
2.3.2005
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Monitorowanie wpływu strukturalnego oraz ewentualnego wpływu procyklicznego nowej regulacji
24. Ogólny strukturalny wpływ projektowanych dyrektyw
wzbudzał wątpliwości związane między innymi z
niełatwym zadaniem połączenia postulatu neutralności w
zakresie skutków kapitałowych z rosnącym stopniem
złożoności przyjmowanych metod. EBC wyraża pełne
poparcie dla ogólnych parametrów regulacyjnych
wymogów kapitałowych określonych w projektowanych
dyrektywach, zauważając przy tym, że wyniki obejmujących Państwa Członkowskie badań dotyczących wpływu w
ujęciu ilościowym (QIS3) (1) przyniosły ogólnie pozytywną
ocenę spodziewanych skutków nowej regulacji dla mniejszych instytucji kredytowych UE i przedsiębiorstw inwestycyjnych UE, jak również w zakresie jej wpływu zarówno
na dostępność kredytowania dla małych i średnich przedsiębiorstw (których sytuacja, jak się wydaje, nie pogorszy
się w wyniku wprowadzenia projektowanych dyrektyw),
jak też na ochronę równych warunków konkurowania w
ramach UE z podmiotami z krajów trzecich. EBC odnotowuje także ogólnie pozytywną ocenę przedstawianą w tym
zakresie przez przygotowane z inicjatywy Komisji Europejskiej sprawozdanie w sprawie finansowych i makroekonomicznych skutków zmienionych wymogów kapitałowych (2). Tym niemniej wyprzedzająca ocena wpływu
projektowanych dyrektyw w ujęciu ilościowym nie może
obejmować ich efektów dynamicznych, związanych z
możliwą zmianą zachowania instytucji finansowych
wywołaną różnicami w wagach ryzyka przewidywanych
przez aktualne i zmienione wymogi kapitałowe. Z tego
powodu EBC jest skłonny poprzeć wprowadzenie regularnego monitorowania następczego, obejmującego także
konsekwencje strukturalne oraz rozkład ryzyka.
25. W uzupełnieniu monitorowania ogólnego wpływu projektowanych dyrektyw, niezbędne może okazać się monitorowanie niektórych aspektów szczegółowych. Przykładowo,
EBC zauważa zapewnienie rozszerzonej w porównaniu do
zaleceń „Bazylea II” elastyczności w zakresie preferencyjnego traktowania komercyjnych kredytów na nabywanie
nieruchomości w ramach metody standardowej oraz
podstawowej metody IRB (3). EBC pragnie podkreślić, iż
niezależnie od rzetelnej wyceny zabezpieczeń przez banki,
relacje pomiędzy dostępnością komercyjnych kredytów na
nabywanie nieruchomości a cenami nieruchomości
powinny być ściśle monitorowane również z perspektywy
makroostrożnościowej. EBC wyraża wolę udziału w tego
typu monitorowaniu.
26. W odniesieniu do ewentualnego wpływu procyklicznego
projektowanych dyrektyw (to jest możliwości zaostrzania
(1) Komisja Europejska, Review of the Capital Requirements for Credit Institutions and Investment Firms, Third Quantitative Impact Study: EU
Results („Przegląd wymogów kapitałowych dotyczących instytucji
kredytowych i przedsiębiorstw inwestycyjnych, trzecie badanie
wpływu w ujęciu ilościowym: rezultaty dla UE”), 1 lipca 2003 r.;
dokument dostępny na stronach internetowych Komisji.
2
( ) PricewaterhouseCoopers, MARKT/2003/02/F, Study on the financial
and macroeconomic consequences of the draft proposed new capital requirements for banks and investment firms in the EU („Badanie finansowych
i makroekonomicznych skutków projektu nowych wymogów kapitałowych dla banków i przedsiębiorstw inwestycyjnych”), 8 kwietnia
2004 r.; dokument dostępny na stronach internetowych Komisji.
3
( ) Metoda standardowa jest określona w art. 78-83 projektowanej
dyrektywy bankowej. Podstawowa metoda IRB (Foundation IRB
Approach) to metoda IRB opisana w art. 84-89 projektowanej dyrektywy bankowej, przy założeniu, że instytucja kredytowa nie stosuje
własnych oszacowań strat w przypadku niewywiązania się ze zobowiązań (LGD, od losses given default) lub czynników przeliczeniowych, zgodnie z art. 84 ust. 4.
C 52/41
wymogów kapitałowych w czasie recesji oraz ich
łagodzenia w okresie wzrostu, skutkującego wzmocnieniem negatywnych skutków cyklu ekonomicznego), EBC
dostrzega wagę podjęcia prac nad tym zagadnieniem oraz
znaczący postęp osiągnięty w zmniejszeniu tego typu
zagrożeń w drodze odpowiednich modyfikacji projektowanych dyrektyw, mających na celu ograniczenie skutków
procyklicznych. W istocie, ze względu na coraz większą
współzależność warunków makroekonomicznych – w
szczególności w ramach obszaru euro – we wspólnym
interesie organów nadzoru UE leży rozważenie odpowiednich środków dla ograniczenia ryzyka wzmożonej procykliczności. Przyjęcie wspólnych rozwiązań w zakresie
procykliczności przyczyniłoby się również do osiągnięcia
równych warunków konkurencji oraz przejrzystości w
ramach jednolitego rynku. Tym niemniej EBC nadal uważa
za niezbędne monitorowanie wskazanych zjawisk przez
Komisję oraz właściwe organy krajowe.
27. Z powyższych względów EBC wyraża poparcie dla propozycji, aby Komisja dokonywała na podstawie art. 156
projektowanej dyrektywy bankowej okresowego badania,
czy dyrektywa ta wywiera znaczący wpływ na cykl ekonomiczny. Ponadto, EBC zauważa, że w zakresie uprawnień
Komisji leży zgłaszanie propozycji odpowiednich zmian
do gruntownie znowelizowanej skonsolidowanej dyrektywy bankowej, co dotyczy również możliwych legislacyjnych „środków zaradczych”, o których mowa w art. 156.
Tym niemniej, z perspektywy makroostrożnościowej jest
sprawą kluczową, aby ewentualne legislacyjne „środki
zaradcze” miały symetryczny charakter oraz aby standardy
kapitałowe podlegały zmianom wyłącznie wtedy, gdy
zmiana taka jest możliwa do utrzymania zgodnie z wymogami ostrożnościowymi w trakcie całego cyklu ekonomicznego. EBC proponuje wyjaśnienie tej potrzeby w punkcie
59 preambuły projektowanej dyrektywy bankowej.
UWAGI SZCZEGÓŁOWE
Definicja banków centralnych
28. EBC dostrzega potrzebę wyjaśnienia własnego statusu w
kontekście wyłączenia banków centralnych z zakresu
projektowanej dyrektywy bankowej. Pierwsze tiret art. 2
wyłącza z zakresu projektowanej dyrektywy bankowej
„banki centralne Państw Członkowskich”, podczas gdy
zawarta w art. 4 ust. 23 definicja terminu „banki centralne”
(odmiennego niż termin „banki centralne Państw Członkowskich”) obejmuje EBC, o ile nie postanowiono inaczej.
EBC proponuje zmianę art. 2 w taki sposób, by wyraźnie
wskazywał on, że wyłączenie ma zastosowanie również do
EBC.
Konsolidacja jednostkowa
29. Art. 70 projektowanej dyrektywy bankowej przyznaje
właściwym organom uprawnienie do wydawania w
konkretnych przypadkach oraz z uwzględnieniem
pewnych dalszych warunków zgody na to, aby jednostki
dominujące danej grupy kapitałowej mieszczące się w
jednym z Państw Członkowskim uwzględniały jednostki
zależne wchodzące w skład tej grupy mieszczące się na
terytorium UE w obliczeniach wymaganych zgodnie z art.
68 ust. 1 projektowanej dyrektywy bankowej. Proces ten
określany jest jako „konsolidacja jednostkowa”.
C 52/42
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
30. EBC zaleca ponowne rozważenie warunków, na jakich
dopuszczane jest stosowanie konsolidacji jednostkowej (1).
Jeden z tych warunków określono w art. 69 ust. 1 lit. a)
projektowanej dyrektywy bankowej, gdzie wymaga się, aby
nie występowały przeszkody w transferach środków
własnych z jednostki dominującej do jednostki zależnej. W
ocenie EBC nie jest to warunek, który – w kontekście
wymogów dotyczących konsolidacji jednostkowej – powinien być formułowany w odniesieniu do jednostek dominujących. Z tego względu, EBC z dużym zadowoleniem
przyjmuje okoliczność, iż art. 70 projektowanej dyrektywy
bankowej w brzmieniu określonym w ogólnym stanowisku
Rady formułuje obecnie wymogi w innym zakresie tj. w
odniesieniu do dostępności środków własnych jednostki
zależnej dla jednostki dominującej, usuwając jednocześnie
wymóg braku przeszkód w transferach środków własnych
z jednostki dominującej do jednostki zależnej. EBC
zauważa, że konsolidacja jednostkowa może obejmować
jednostki zależne mieszczące się w innych Państwach
Członkowskich niż jednostka dominująca. W praktyce
oznacza to, że sytuacja finansowa jednostki zależnej będzie
dla celów adekwatności kapitałowej traktowana tak, jakby
stanowiła ona fragment sytuacji finansowej jednostki
dominującej. Organ nadzorujący jednostkę dominującą
powinien w związku z tym uzyskać pełen dostęp do informacji dotyczących jakości aktywów, zobowiązań oraz
kapitału jednostki zależnej. EBC proponuje w związku z
tym wprowadzenie kolejnego kryterium mającego na celu
zapewnienie, aby organ nadzorujący jednostkę dominującą
mógł skutecznie weryfikować wspomniane informacje
dotyczące sytuacji finansowej jednostek zależnych z
siedzibą w innym Państwie Członkowskim. EBC zdecydowanie popiera również, jako jedną z podstawowych zasad,
postulat przejrzystości stosowania art. 70 dyrektywy, z
zadowoleniem przyjmując przy tym realizujące ten
postulat postanowienia zawarte w ogólnym stanowisku
Rady.
31. EBC zauważa, że art. 70 projektowanej dyrektywy
bankowej nie kwestionuje stosowania indywidualnych
wymogów kapitałowych w odniesieniu do jednostek zależnych z siedzibą na terytorium UE włączonych do zakresu
indywidualnych wymogów kapitałowych dominującej
instytucji kredytowej. Byłoby wskazane wyjaśnić, iż art. 70
stosuje się bez uszczerbku dla wymogów nakładanych
przez art. 68 na odpowiednie jednostki zależne.
Wymogi kapitałowe w odniesieniu do wzajemnego kredytowania banków w ramach grupy
32. Art. 80 ust. 7 projektowanej dyrektywy bankowej zezwala
właściwym organom pod pewnymi warunkami na to, aby
z zakresu wymogów kapitałowych dotyczących ryzyka
kredytowego wyłączone było kredytowanie przez
(1) Konsolidacja jednostkowa stanowi element projektowanej dyrektywy bankowej, który nie podlega regulacji w zaleceniach Bazylea II.
Ustęp 23 zaleceń Bazylea II wymaga, aby organy nadzoru dokonywały sprawdzenia, czy „poszczególne banki oceniane jednostkowo cechują się wymaganą adekwatnością kapitałową”.
2.3.2005
instytucje kredytowe ich jednostek dominujących, bądź też
ich jednostek zależnych, bądź też wreszcie innych jednostek zależnych od tej samej jednostki dominującej, co dana
instytucja kredytowa (2). EBC pragnie podkreślić, że
wszelkie zaangażowania pociągające za sobą ryzyko kredytowe powinny podlegać wymogom adekwatności kapitałowej. Warunki, na jakich ma zastosowanie wyłączenie
przewidziane w art. 80 ust. 7 nie eliminują ryzyka kredytowego takich transakcji kredytowych, jako że – przykładowo – dana instytucja kredytowa może nie wykonać
swoich zobowiązań wobec innej instytucji kredytowej
kontrolowanej przez tę samą jednostkę dominującą.
Dodatkowo EBC zauważa, że art. 80 ust. 7 będzie miał
zastosowanie w pierwszym rzędzie do kredytowania
pomiędzy bankami, w którym to przypadku wymogi kapitałowe mają kluczowe znaczenie dla ograniczania ryzyka
systemowego. EBC zauważa także, iż tego typu wyłączenie
nie jest przewidziane w zaleceniach „Bazylea II” (3), przy
czym mogłoby ono w niektórych systemach bankowych
wywierać wpływ na równe warunki konkurencji na
poziomie krajowym. Wobec powyższego, EBC zaleca, aby
wskazana forma kredytowania nadal podlegała wymogom
kapitałowym.
Zewnętrzne instytucje oceny wiarygodności kredytowej
33. W kwestii uznawania zewnętrznych instytucji oceny wiarygodności kredytowej (External Credit Assessment Institutions,
ECAI), EBC chciałby odnieść się do trzech kwestii.
34. Po pierwsze, EBC dostrzega możliwość dalszego uszczegółowienia wymogu „niezależności” określonego w sekcji
1.2 części 2 załącznika VI projektowanej dyrektywy
bankowej. Przy dokonywaniu oceny właściwe organy
powinny uwzględnić takie czynniki jak: struktura właścicielska i organizacyjna danej ECAI, jej źródła finansowania,
personel i doświadczenie, jak również stosowany przez nią
nadzór korporacyjny. W ocenie EBC właściwe organy
powinny także weryfikować dysponowanie przez ECAI
skutecznymi procedurami wewnętrznymi mającymi na
celu wykrywanie, zapobieganie oraz zarządzanie ewentualnymi konfliktami interesów, tym samym gwarantując, że
nie ma miejsca niezamierzone rozpowszechnianie, ujawnianie lub niewłaściwe wykorzystywanie informacji poufnych. Kwestie te powszechnie uznaje się za jeden z kluczowych elementów polityki regulacyjnej w tym zakresie, co
znalazło odzwierciedlenie w wydanym przez Międzynarodową Organizację Komisji Papierów Wartościowych
(International Organisation of Securities Commissions, IOSCO)
dokumencie „Określenie zasad dotyczących działalności
agencji ratingowych” (Statement of Principles Regarding the
Activities of Credit Rating Agencies) z dnia 25 września
2003 r. (4)
(2) Wyłączenie to odnosi się wyłącznie do metody standardowej; może
ono być jednak również stosowane w odniesieniu do instytucji
kredytowych poprzez szczególną formę stałego zastosowania częściowego (art. 89 ust. 1 lit. e) projektowanej dyrektywy bankowej).
(3) Zalecenia „Bazylea II” znajdują zastosowanie w sposób skonsolidowany do banków działających w skali międzynarodowej na każdym
poziomie grupy bankowej. Oznacza to, iż jednostka zależna, która
jest bankiem działającym w skali międzynarodowej będzie musiała
posiadać kapitał na pokrycie zaangażowań w stosunku do innych
jednostek wchodzących w skład grupy, które nie są jej jednostkami
zależnymi. Zalecenia „Bazylea II” nie pozwalają na wyłączenie takich
wymogów kapitałowych.
(4) Dokument dostępny na stronach internetowych IOSCO.
2.3.2005
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
35. Po drugie, EBC pragnie podkreślić potrzebę ostrożnego i
bezstronnego podejścia do oceny przez organy nadzorcze
wiarygodności oraz pozycji rynkowej poszczególnych
ECAI. Istotne jest zwłaszcza, aby właściwe organy, dokonując oceny wnioskujących o uznanie ECAI, nie stwarzały
jakichkolwiek
przeszkód
utrudniających
nowym
podmiotom wejście na rynek, poprzez nakładanie nieracjonalnych obciążeń związanych z wypełnieniem kryteriów
określonych w sekcji 2.1 części 2 załącznika VI projektowanej dyrektywy bankowej (udział w rynku, przychody i
źródła finansowania, wpływ na strukturę cen). Należy
wyrazić opinię, iż właściwe władze powinny raczej
koncentrować swoją działalność na weryfikacji niezawodności i prawidłowego funkcjonowania stosowanej przez
ECAI metodologii oceny wiarygodności kredytowej. Istnieje
zatem potrzeba kontynuowania prac nad odpowiednimi
przepisami, aby umożliwiły one stworzenie wystarczająco
zróżnicowanych procedur oceny nadzorczej. W tym
kontekście EBC jest gotów wyrazić poparcie dla zmiany
brzmienia wskazanego fragmentu w sposób zgodny z zaleceniami „Bazylea II”, tak aby wiarygodność wnioskujących
o uznanie ECAI mogła opierać się zarówno na ich pozycji
rynkowej, jak i na przyjmowanej przez nie prawidłowej
metodologii.
36. Po trzecie, EBC podkreśla potrzebę dążenia do odpowiedniego ujednolicenia działań nadzorczych oraz współpracy
organów nadzoru w odniesieniu do uznawania ECAI.
Wysoki stopień jednolitości pomiędzy praktykami nadzorczymi Państw Członkowskich będzie niezbędny dla zapewnienia porównywalności zewnętrznych ocen ratingu oraz
równych warunków konkurencji dla instytucji kredytowych wykorzystujących takie oceny zgodnie z metodą
standardową w odniesieniu do ryzyka kredytowego, co
również przyczyni się do ograniczenia ryzyka stosowania
przez instytucje kredytowe „arbitrażu regulacyjnego” (przenoszenia działalności do państw o mniej restrykcyjnych
przepisach). Ponadto współpraca organów nadzoru będzie
konieczna dla ograniczenia kosztów ponoszonych w
związku z wypełnianiem wymogów regulacyjnych przez te
ECAI, które będą dążyć do ich uznania w więcej niż
jednym Państwie Członkowskim. Obecnie przepisy art. 81
ust. 3, 82 ust. 2 oraz 97 ust. 3 projektowanej dyrektywy
bankowej przewidują jedynie dyskrecjonalną możliwość
stosowania wzajemnego uznania. W zgodzie z ustalonym
orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich w zakresie swobody świadczenia usług, EBC
uważa, iż wzajemne uznanie powinno być stosowane jako
ogólna zasada odnosząca się do ECAI w ramach UE. Nie
wyłączałoby to możliwości nakładania przez organy
nadzoru dodatkowych wymogów administracyjnych
mających na celu uwzględnienie szczególnych cech rynku
krajowego, o ile wymogi takie nie będą powielać podobnych warunków spełnionych przez podmiot wnioskujący
w Państwie Członkowskim stanowiącym jego kraj pochodzenia. EBC przyjmuje z zadowoleniem dokument konsultacyjny CESR omawiający możliwe kierunki działalności
regulacyjnej w odniesieniu do agencji ratingowych (1). EBC
wyraża również silne poparcie dla prac podjętych obecnie
przez CEBS w celu harmonizacji kryteriów uznawania
ECAI. EBC uznaje, iż proces szeregowania (określony w
załączniku 2 do zaleceń „Bazylea II”) – w ramach którego,
(1) CESR's technical advice to the European Commission on possible measures
concerning credit rating agencies – Consultation Paper („Techniczna
porada CESR dla Komisji Europejskiej w sprawie możliwych
środków dotyczących agencji ratingu kredytowego – dokument
konsultacyjny”); dokument opublikowany w dniu 30 listopada 2004
r. i dostępny na stronach internetowych CESR.
C 52/43
między innymi, organy krajowe szeregują oceny ryzyka
kredytowego w ramach dostępnych wag ryzyka – ma
szczególne znaczenie, w związku z czym CEBS powinien
wspierać dalsze ujednolicanie stanowisk w tym zakresie.
Stałe zastosowanie częściowe w odniesieniu do niektórych zaangażowań
37. EBC zauważa, że projektowana dyrektywa bankowa, w
przeciwieństwie do zaleceń „Bazylea II”, dozwala na stałe
zastosowanie częściowe metody IRB w odniesieniu do
istotnych zaangażowań oraz w kluczowych jednostkach
organizacyjnych, w różnorodnych okolicznościach wskazanych w art. 89 ust. 1 lit. a), b) oraz d)-g) projektowanej
dyrektywy bankowej. EBC zauważa, iż zamierzonym celem
ograniczania stałego zastosowania częściowego jest uniknięcie sytuacji, w której banki na stałe stosowałyby metodę
standardową w odniesieniu do zaangażowań cechujących
się wysokim poziomem ryzyka, jednocześnie używając
własnych oszacowań parametrów ryzyka w odniesieniu do
portfeli cechujących się niskim ryzykiem, tym samym w
każdym przypadku wybierając najkorzystniejszą metodę.
38. EBC wyraża poparcie dla udostępnienia stałego zastosowania częściowego małym instytucjom kredytowym w
zakresie ich zaangażowań w stosunku do władz centralnych, instytucji kredytowych oraz przedsiębiorstw inwestycyjnych, ponieważ stosowanie w takich przypadkach
własnych oszacowań byłoby nadmiernie uciążliwe, skutkując tym samym potencjalnym wyłączeniem małych
instytucji kredytowych z zastosowania metody IRB.
Sytuacja małych instytucji kredytowych jest poprawnie
przedstawiona w nowym punkcie 35A preambuły, zaproponowanym w ogólnym stanowisku Rady. EBC zaleca
Komisji zbadanie po upływie trzech lat od daty implementacji dyrektywy, czy stosowanie art. 89 projektowanej
dyrektywy bankowej skutecznie przyczyniło się do osiągnięcia zamierzonego celu.
Spójne traktowanie promes kredytu w ramach metody
IRB i metody standardowej
39. Należy dostrzec niespójność pomiędzy kapitałowym traktowaniem promes kredytu w ramach metody standardowej
i podstawowej metody IRB. EBC zakłada, że niespójność ta
nie jest celowa. Jeżeli jednak nie zostanie ona odpowiednio
skorygowana, mogłoby to wywrzeć skutek polegający na
powstaniu w ramach metody podstawowej IRB odpowiedniego wymogu kapitałowego w odniesieniu do niektórych
zobowiązań o charakterze gwarancyjnym, zmniejszających
ryzyka i chroniących stabilność systemu finansowego
poprzez zapewnienie dokonania rozliczenia w niektórych
systemach płatności. EBC zaleca zatem zmianę brzmienia
ust. 1 pkt 11 lit. a) w części 3 załącznika VII tak, aby
odpowiadało ono odpowiedniemu postanowieniu odnoszącemu się do metody standardowej – to jest przyjęcie, iż dla
linii kredytowych, w stosunku do których nie udzielono
promesy, bądź które mogą w każdej chwili zostać bezwarunkowo cofnięte przez instytucję kredytową bez okresu
wypowiedzenia lub też objęte są w praktyce możliwością
automatycznego cofnięcia w przypadkach pogorszenia się
wiarygodności kredytowej kredytobiorcy, stosuje się
czynnik przeliczeniowy 0 %.
C 52/44
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
2.3.2005
Procedura przeglądu nadzorczego
Współpraca w sytuacjach nadzwyczajnych
40. EBC podkreśla konieczność traktowania drugiego filaru
zaleceń „Bazylea II” jako istotnego w takim samym stopniu
jak pozostałe filary zaleceń „Bazylea II”, to jest filar minimalnych wymogów kapitałowych oraz filar dyscypliny
rynkowej. EBC uważa, że bardzo ogólne brzmienie art.
123 i 124 projektowanej dyrektywy bankowej, odzwierciedlających drugi filar, mogłoby błędnie sugerować, że
powyższe trzy filary nie mają jednakowego znaczenia.
44. EBC przyjmuje z zadowoleniem art. 130 ust. 1 projektowanej dyrektywy bankowej, który jest szczególnie istotny
ze względu na wprowadzany w nim obowiązek organu
prowadzącego nadzór w sposób skonsolidowany powiadomienia organów określonych w art. 49 lit. a) oraz art. 50
projektowanej dyrektywy o zaistnieniu sytuacji nadzwyczajnej, która mogłaby zagrozić stabilności systemu finansowego.
41. W ocenie EBC, wobec braku w projektowanej dyrektywie
bankowej definicji pojęcia „kapitału wewnętrznego”
(używanego w art. 123 dyrektywy), rozumienie znaczenia
tego pojęcia przez organy nadzoru i instytucje kredytowe
powinno podlegać ujednoliceniu w miarę zmieniającej się
praktyki rynkowej. EBC uważa za pożądane opracowanie
wskazówek określających działania, które instytucje kredytowe powinny podjąć dla spełnienia wymogów określonych w art. 123. EBC jest świadomy, iż tego typu wskazówki mogą zostać opracowane jedynie w miarę upływu
czasu stosownie do rozwoju praktyki rynkowej oraz
gromadzenia doświadczeń przez krajowe organy nadzoru
– w związku z czym EBC nie nalega na wprowadzenie
bardziej szczegółowej definicji kapitału wewnętrznego na
obecnym etapie.
42. W odniesieniu do buforów kapitałowych należy zwrócić
uwagę na oświadczenie BCBS z lipca 2002 r., gdzie
wyraźnie uznaje się wagę buforów kapitałowych w
kontekście ewentualnych zagrożeń związanych z procyklicznością (1). Projektowana dyrektywa bankowa w jej
aktualnym brzmieniu nie odnosi się do tego problemu, w
związku z czym EBC proponuje zawarcie odpowiedniego
odniesienia we właściwym punkcie preambuły projektowanej dyrektywy bankowej wskazującym, iż organy
nadzoru powinny wymagać od banków działania z
uwzględnieniem buforów kapitałowych tak, aby nawet w
warunkach zagrożenia mogły one zachować minimalne
progi kapitałowe.
43. EBC zauważa wreszcie, że niektóre Państwa Członkowskie
wymagają obecnie, aby w szczególnych okolicznościach
minimalny udział kapitału własnego kształtował się na
poziomie przekraczającym próg 8 % określony w art. 75
projektowanej dyrektywy bankowej. Automatyczne stosowanie podwyższonych wymogów kapitałowych w odniesieniu do pewnych kategorii instytucji nie jest zjawiskiem
pożądanym, gdyż zróżnicowane poziomy minimalnego
udziału kapitału własnego zagrażają równym warunkom
konkurencji w ramach UE oraz stwarzają zachęty dla
restrukturyzacji grup mającej na celu arbitraż regulacyjny
oparty o różnice w wymogach kapitałowych.
(1) „Dążąc do przeciwdziałania ewentualnym zagrożeniom związanym
z cyklicznym oddziaływaniem metod IRB, Komitet uzgodnił, że
przy stosowaniu metod IRB powinno się wymagać prowadzenia
przez banki wyraźnie ostrożnego badania stopnia narażenia na
ryzyko kredytowe, co jest środkiem zapewniajacym utrzymywanie
przez banki wystarczających buforów kapitałowych, zgodnie z
Drugim Filarem nowej Umowy”, komunikat prasowy BCBS, 10 lipca
2002 r.; dokument dostępny na stronach internetowych BIS.
45. EBC rozumie, że art. 130 ust. 1 ma zastosowanie do
systemu finansowego zarówno w wymiarze krajowym, jak
i wymiarze UE. W związku z tym EBC przyjmuje, że przekazanie informacji do organów określonych w art. 49 lit.
a) powinno nastąpić albo na poziomie krajowym, albo
transgranicznym. Jest to istotne, gdyż postęp poczyniony
w zakresie integracji rynków finansowych i infrastruktury
rynkowej UE, przyczyniając się do wzrostu płynności i
efektywności tych rynków, może również zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń systemowych
dotyczących więcej niż jednego Państwa Członkowskiego,
jak również zapewne zwiększyć ryzyko transgranicznego
kryzysu zaufania w sektorze bankowym UE. W tym
kontekście EBC przyjmuje z zadowoleniem fakt, iż art.
130 ust. 1 realizuje zalecenie sformułowane w sprawozdaniu Komitetu Ekonomicznego i Finansowego w sprawie
zarządzania kryzysami finansowymi (2), poprzez nałożenie
obowiązku powiadamiania wskazanych organów bez zbędnych opóźnień w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej. W celu wyjaśnienia zakresu zastosowania art. 130
ust. 1, EBC zaleca określenie, iż obowiązek zawiadomienia
organów, o których mowa w art. 49 lit. a) dotyczy
organów na obszarze UE.
46. EBC przyjmuje także, że odniesienie w art. 130 ust. 1 do
organów określonych w art. 50 (3) ma na celu zagwarantowanie, że członkowie rządów Państw Członkowskich
odpowiedzialni za usługi finansowe powiadomieni są o
zaistnieniu sytuacji nadzwyczajnej tak szybko jak to
możliwe. EBC proponuje ujęcie tego celu w sposób
bardziej wyraźny, poprzez zastąpienie odniesienia do
organów określonych w art. 50 jednoznacznym odniesieniem do „odpowiednich członków rządu” – co zagwarantuje, iż nie wystąpią żadne przeszkody w przekazywaniu
poufnych informacji niezbędnych dla zarządzania sytuacją
kryzysową, z zastrzeżeniem warunków określonych w
prawie krajowym i wspólnotowym (tj. w przypadkach, gdy
wykonywanie ich funkcji politycznych dotknięte jest
sytuacją kryzysową).
(2) Komitet Ekonomiczny i Finansowy, Report on financial crisis management („Raport o zarządzaniu kryzysami finansowymi”), 17 kwietnia
2001 r., Biuletyn Ekonomiczny nr 156, lipiec 2001 r.; dokument
dostępny na stronach internetowych Komisji.
(3) Art. 50 projektowanej dyrektywy bankowej, dokonujący gruntownej
nowelizacji art. 30 ust. 9 skonsolidowanej dyrektywy bankowej,
dopuszcza wydawanie przez Państwa Członkowskie zgody na ujawnianie poufnych informacji ostrożnościowych „organom ich
centralnej administracji rządowej odpowiedzialnym za działania
legislacyjne dotyczące nadzoru nad instytucjami kredytowymi, instytucjami finansowymi, usługami inwestycyjnymi oraz przedsiębiorstwami ubezpieczeniowymi, jak również pracownikom inspekcji
działających w imieniu takich organów”.
2.3.2005
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
47. EBC wyraża także jednoznaczne poparcie dla treści art.
130 ust. 1 projektowanej dyrektywy bankowej z uwagi na
to, że pozostawia ono organom działającym zarówno na
poziomie krajowym, jak i na poziomie UE odpowiednią
swobodę przyjmowania elastycznych reguł działania, co
jest rzeczą niezbędną w kontekście zarządzania kryzysowego. W tym zakresie EBC chciałby zwrócić uwagę na
istniejące porozumienia między bankami centralnymi a
organami nadzoru, które określają zasady i procedury
komunikacji i współpracy w przypadkach zarządzania
kryzysem finansowym. W szczególności, Wspólne Oświadczenie w sprawie naczelnych zasad współpracy pomiędzy
organami nadzoru bankowego i bankami centralnymi Unii
Europejskiej w zakresie zarządzania kryzysowego (dalej
„Wspólne Oświadczenie”) ustala zasady i procedury szczegółowo określające organy odpowiedzialne za zarządzanie
kryzysowe, wymagane przepływy informacji pomiędzy
wszystkimi podejmującymi działania organami oraz praktyczne warunki przekazywania informacji na poziomie
transgranicznym. Wspólne Oświadczenie przewiduje
również utworzenie infrastruktury logistycznej umożliwiającej wzmożoną współpracę transgraniczną pomiędzy
odpowiednimi organami (1).
48. Ponadto EBC zauważa, iż podjęto już pewne kroki w celu
dalszego rozwoju reguł zarządzania kryzysowego podlegających art. 130 projektowanej dyrektywy bankowej. W
szczególności, Komitet Nadzoru Bankowego Europejskiego
Systemu Banków Centralnych oraz CEBS utworzyły
Wspólną Grupę Zadaniową do spraw zarządzania kryzysowego, która będzie wspierać rozwój dalszych praktycznych
reguł reagowania na sytuacje kryzysowe. W tym kontekście EBC zachęca do dalszej pracy nad rozwojem sprawnie
funkcjonujących reguł współpracy. EBC uważa, że prawidłowa koordynacja funkcji realizowanych przez organy
nadzoru i banki centralne ułatwi wczesną ocenę systemowych skutków ujawniającej się sytuacji kryzysowej oraz
wzmocni skuteczność zarządzania kryzysowego zarówno
na poziomie krajowym jak i na poziomie UE.
Spójność z zaleceniami „Bazylea II” w zakresie ryzyka
operacyjnego
49. EBC zauważa, że przepisy projektowanej dyrektywy
bankowej dotyczące ryzyka operacyjnego odbiegają od
zaleceń „Bazylea II” w stopniu, który może prowadzić do
naruszenia równych warunków konkurencji. EBC zaleca w
związku z tym zmiany w następujących elementach
projektowanej dyrektywy.
50. Po pierwsze, obliczanie właściwego wskaźnika w części 1 i
2 załącznika X projektowanej dyrektywy bankowej na
podstawie „ostatnich sześciu dwunastomiesięcznych obserwacji w połowie oraz na koniec roku obrachunkowego”,
podobnie jak przyjmowanie wartości szacunkowych w
przypadkach niedostępności danych poddanych audytowi
są rozwiązaniami odbiegającymi od zaleceń „Bazylea II”,
gdzie wymaga się stosowania obserwacji rocznych. EBC z
zadowoleniem przyjmuje okoliczność, iż zmiany w ust. 3
części 1 i ust. 5 części 2 załącznika X do dyrektywy określone w ogólnym stanowisku Rady mogą doprowadzić do
spójności dyrektywy z zaleceniami „Bazylea II” w tym
zakresie.
51. Po drugie, proponowany sposób obliczania wymogów
kapitałowych w ramach metody standardowej (Standardised
(1) Patrz komunikat prasowy EBC z dnia 10 marca 2003 r.; dokument
dostępny na stronach internetowych EBC.
C 52/45
Approach) stawia instytucje kredytowe UE w niekorzystnej
sytuacji wobec instytucji kredytowych z państw trzecich
podlegających zaleceniom „Bazylea II”. Ponadto, powyższe
ujęcie może utrudniać osiągnięcie celu polegającego na
zachęceniu banków do zmiany metody wskaźnika podstawowego (Basic Indicator Approach) na metodę standardową.
Zalecenia „Bazylea II” umożliwiają wykorzystanie straty
brutto w niektórych pionach działalności do częściowego
skompensowania zysku brutto osiągniętego w innych
pionach działalności w ramach każdego roku, co jest
rozwiązaniem spójnym z metodą wskaźnika podstawowego, zgodnie z którą kompensacja pomiędzy pionami
działalności w każdym roku następuje jako normalny
skutek zastosowania metody. EBC zauważa, iż metoda
przyjęta w projektowanej dyrektywie bankowej jest w tym
zakresie bardziej ostrożna. EBC jest mimo to skłonny
poprzeć dostosowanie projektowanej dyrektywy bankowej
do zaleceń „Bazylea II”.
52. Po trzecie, wymogi części 4 załącznika X projektowanej
dyrektywy bankowej odbiegają od zaleceń „Bazylea II” w
taki sposób, iż zezwalają na zasadniczo nieograniczone
stałe zastosowanie częściowe metod AMA. EBC zauważa,
że ograniczenia zakresu i czasu trwania zastosowania częściowego metod AMA uważane były za kluczowy element
zaleceń „Bazylea II”, mający na celu zapobieganie możliwemu arbitrażowi regulacyjnemu oraz ewentualnemu
niekorzystnemu wpływowi na równe warunki konkurencji.
EBC podziela punkt widzenia BCBS oraz zaleca, aby ograniczenia zastosowania częściowego metod AMA zostały
wprowadzone jako zasada ogólna, a nie jedynie jako
środek wykorzystywany w jednostkowo ocenianych przypadkach.
53. Wreszcie, przepisy przejściowe włączone do art. 155
projektowanej dyrektywy bankowej zezwalają na stosowanie właściwego wskaźnika w wysokości 15 % w odniesieniu do pionu działalności „handel i sprzedaż” do 31
grudnia 2012 r. w przypadkach, gdy pion ten reprezentuje
przynajmniej 50 % ogółu właściwych wskaźników.
Stanowi to niepożądane odstępstwo od zaleceń „Bazylea
II”, które nie przewidują tego typu przepisów przejściowych.
Ryzyko prawne jako część ryzyka operacyjnego
54. EBC zauważa, że art. 4 ust. 22 projektowanej dyrektywy
bankowej wprowadza pojęcie „ryzyka prawnego” jako
jednego z elementów szerszego pojęcia „ryzyka operacyjnego”. Przyznając, iż ryzyko prawne jest ważną kategorią
ryzyka, która powinna być uwzględniana przy pomiarze
kapitału, EBC zauważa, że pojęcie ryzyka prawnego nie
zostało dodatkowo szczegółowo zdefiniowane w projektowanej dyrektywie, przez co może się ono stać źródłem
niepewności i różnic w implementacji bądź stosowaniu. W
tym zakresie EBC jest zdania, że wskazane byłoby wprowadzenie do regulacji UE bardziej precyzyjnych sformułowań
przewidzianych w zaleceniach „Bazylea II”, gdzie w szczególności zastrzega się, iż ryzyko operacyjne obejmuje
„ryzyko prawne, lecz wyłącza ryzyko strategiczne i ryzyko
utraty reputacji” (ustęp 644 zaleceń „Bazylea II”). Przypis
do tego ustępu zaleceń „Bazylea II” stanowi, że „ryzyko
prawne obejmuje, lecz nie ogranicza się do narażenia na
grzywny, kary lub odszkodowania karne wynikające z
działań nadzorczych, jak również ugody prywatnoprawne”
– użytecznym krokiem byłoby powtórzenie tego sformułowania w preambule projektowanej dyrektywy bankowej.
C 52/46
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
55. Ogólna definicja ryzyka prawnego ułatwiłaby właściwą
ocenę oraz zarządzanie ryzykiem, jak również zapewniłaby
jednolitość stosowania przez instytucje kredytowe UE.
Warto byłoby jednocześnie zbadać kwestię, do jakiego
stopnia powinna być uwzględniana okoliczność, iż ryzyka
prawne są z natury nieprzewidywalne i zazwyczaj nie
poddają się upraszczaniu do przyjętych modeli. Dodatkowo, zarządzanie ryzykiem prawnym powinno być
spójne z zarządzaniem ryzykiem operacyjnym jako
całością. Z tych powodów EBC proponuje dalsze prowadzenie prac przez CEBS nad sprecyzowaniem definicji
ryzyka prawnego.
56. EBC odnotowuje, że wymogi pewności prawnej dotyczące
technik ograniczania ryzyka kredytowego wskazanych w
załącznikach VII-IX projektowanej dyrektywy bankowej
mogą być rozumiane jako czynnik ograniczający ryzyko
prawne związane z użyciem takich technik. Przyczyną tego
stanu rzeczy jest to, iż wymogi takie nie wpływają bezpośrednio na obliczanie aktywów ważonych ryzykiem, lecz
raczej odnoszą się do kwestii, czy stosowane techniki ograniczania ryzyka kredytowego oparte są na rzetelnej
analizie prawnej. Tym niemniej w świetle ust. 14 sekcji 1.2
części 3 załącznika X projektowanej dyrektywy bankowej
EBC przyjmuje, iż straty wywołane wadami prawnymi
technik ograniczania ryzyka kredytowego nie będą
stanowiły podstawy dla nakładania wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka operacyjnego w przypadkach, gdy
straty takie traktowane są jako ryzyko kredytowe dla celów
obliczania minimalnych wymogów kapitałowych.
2.3.2005
znaczącym ryzykiem dla instytucji, które wymaga pokrycia
w funduszach własnych”. Komisja wprowadziła wskazaną
uznaniową możliwość w oparciu o wyniki studium opublikowanego w lipcu 2004 r. (1), przy czym możliwość ta
miała na celu złagodzenie wpływu wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka operacyjnego na całość wymogów
nakładanych na przedsiębiorstwa inwestycyjne. EBC
zauważa, że autorzy wskazanego studium zajęli stosunkowo ostrożne stanowisko w kwestii tego, czy nałożenie
na przedsiębiorstwa inwestycyjne zwiększonych wymogów
kapitałowych w związku z wprowadzeniem wymogu kapitałowego z tytułu ryzyka operacyjnego powinno być
postrzegane jako niewspółmierne. Ponadto wskazane
studium zaznacza, iż użyte w nim dane wydawały się
niekompletne. EBC pragnie poddać pod rozwagę okoliczność, iż uznaniowy charakter wyłączeń przewidzianych
przez projektowaną dyrektywę o adekwatności kapitałowej
oraz ich ukierunkowanie na poszczególne typy przedsiębiorstw może zaburzyć równe warunki konkurencji w
trzech zakresach: pomiędzy różnymi typami przedsiębiorstw inwestycyjnych, pomiędzy przedsiębiorstwami
inwestycyjnymi tego samego typu konkurującymi w
obrocie transgranicznym oraz pomiędzy przedsiębiorstwami inwestycyjnymi a instytucjami kredytowymi. EBC
w związku z tym proponuje, aby Komisja dokonała w
odpowiednim czasie przeglądu skutków tego typu
wyłączeń oraz sposobu, w jaki są one stosowane przez
właściwe organy, przy czym odpowiedni przepis powinien
w tym celu zostać wprowadzony do projektowanej dyrektywy o adekwatności kapitałowej.
Wymagania kapitałowe względem niektórych przedsiębiorstw inwestycyjnych
57. Art. 20 projektowanej dyrektywy o adekwatności kapitałowej przyznaje właściwym organom uznaniową możliwość wyłączania pewnych przedsiębiorstw inwestycyjnych
z zakresu wymogów kapitałowych dotyczących ryzyka
operacyjnego. Jednakże w punkcie 22 preambuły projektowanej dyrektywy podkreślono, iż „ryzyko operacyjne jest
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem, dnia 17 lutego
2005 r.
Prezes EBC
Jean-Claude TRICHET
(1) Komisja Europejska, Review of Capital Requirements for EU Investment
Firms – 2004 Quantitative Impact Study – Main Conclusions („Przegląd
wymogów kapitałowych dla przedsiębiorstw inwestycyjnych UE –
Studium wpływu w ujęciu ilościowym za 2004 r. – Główne
konkluzje”); dokument niedatowany, dostępny na stronach internetowych Komisji.