ANALIZA WYNIKÓW ANKIETY DOTYCZĄCEJ OCENY

ANALIZA WYNIKÓW ANKIETY
DOTYCZĄCEJ OCENY DZIAŁALNOŚCI POLSKIEJ ADMINISTRACJI CELNEJ I
PRZEPISÓW PRAWA CELNEGO
W maju b.r. Departament Ceł przygotował ankietę dotyczącą funkcjonowania polskiej administracji
celnej i stosowania przepisów prawa celnego. Powyższa ankieta została umieszczona na stronach
internetowych Służby Celnej Ministerstwa Finansów. W okresie od 5 maja do 14 czerwca na
powyższą ankietę odpowiedziały 53 osoby.
I. Respondenci
Prawie wszystkie osoby, które wypełniły ankietę, współpracują z polską administracją celną od
ponad 4 lat. Największą grupę respondentów stanowią agenci celni (55%), następnie podmioty
zajmujące się działalnością gospodarczą w zakresie importu i eksportu towarów (42 %), dalej firmy
spedycyjne (30%) oraz firmy transportowe (23 %).
II. Organy celne poddane ocenie
Zakresem badania objęte zostały wszystkie izby celne i podległe im urzędy. Największa ilość
odpowiedzi nadeszła od przedsiębiorców działających na obszarze właściwości Izb Celnych w
Warszawie (16 ankiet), Poznaniu (9), Gdyni (8), Katowicach (4) i Krakowie (4), stanowiąc łącznie
ponad 60 % wszystkich odpowiedzi. Pozostałych 10 izb celnych otrzymało od 1 do 3 odpowiedzi.
W związku z powyższym, analiza wyników ankiet, w celu zachowania ich reprezentatywności,
oparta została na opiniach respondentów działających na obszarze właściwości izb celnych w
Warszawie, Poznaniu, Gdyni, Katowicach i Krakowie.
III. Analiza odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie
1. Przestrzeganie terminów stosowanych w postępowaniu celnym
1.1. Terminy dotyczące prowadzenia postępowania
Ankietowani ocenili, że terminy dotyczące prowadzenia postępowania są w większości
przypadków przestrzegane (56%). Organy celne informują o niedotrzymaniu terminu w 66%
postępowań.
Najlepiej oceniane jest przestrzeganie terminów w IC Gdynia i Katowice (średnio oceny bliskie
„raczej tak”), najgorzej w IC Warszawa (oceny średnio między „raczej nie” a „nie”).
1.2. Terminy dotyczące zwrotu należności celnych
Ponad 20% ocen wskazuje, że zwrot należności następuje z przekroczeniem terminu 3 miesięcy,
natomiast w ocenie 17% respondentów wypłata następuje w terminie do 7 dni.
Najlepiej oceniane jest przestrzeganie terminów zwrotu należności celnych w IC Gdynia i
Katowice, najgorzej: w IC Warszawa. W przypadku żadnej z wymienionych 5 izb celnych nie
wystąpiła ocena wskazująca, że wypłata następuje w terminie dłuższym niż 3 miesiące.
2. Czynniki utrudniające uzyskanie pozwoleń wydawanych przez organy celne
2.1. Podstawowe przeszkody w uzyskaniu pozwolenia, w ocenie 94% respondentów, to:
- przewlekłość postępowania (53%)
- zbyt dużo szczegółowych danych wymaganych we wniosku (53%)
- nadmierna ilość dokumentów wymaganych do wniosku (57%).
2.2. Inne przyczyny wymieniane przez ankietowanych, to :
- korupcja (11 %)
- niekompetencja (13%)
- zła organizacja pracy (13%)
- braki kadrowe i zbyt rzadka sieć placówek celnych (4%).
Szczególnie wysokie noty krytyczne w zakresie innych przyczyn uzyskała IC Katowice (30%), w
porównaniu z IC Warszawa (15%), IC Poznań (13%), IC Gdynia (6%) i IC Kraków (0%).
2.3. Proponowane przez respondentów zmiany w celu wyeliminowania ww. przeszkód
Ograniczenie formalności przez:
- zniesienie obowiązku przedkładania tych samych dokumentów przez przedsiębiorstwa
wielokrotnie w różnych komórkach tej samej izby celnej lub tego samego urzędu celnego przy
różnych czynnościach
- zniesienie obowiązku przedkładania zaświadczeń o niezaleganiu z zapłatą podatków oraz
składek obowiązkowego ubezpieczenia społecznego
- zniesienie obowiązku przedstawiania oryginałów kontraktów handlowych, istniejących często
jedynie w postaci kopii faksowych
- przyjmowanie dokumentów w formie elektronicznej.
3. Informacje dotyczące przeznaczeń celnych
3.1. Procedury, w realizacji których występują największe problemy
Najczęściej wskazywane są następujące procedury:
- dopuszczenie do obrotu (40%)
- wywóz (25%)
- gospodarcze procedury celne (23%)
- tranzyt (6%).
Dla IC Gdynia i IC Katowice nie wskazano problemów z procedurami gospodarczymi.
Dla IC Katowice odnotowano wyższy wskaźnik problemów w procedurze wywozu (50%).
Dla IC Warszawa większe znaczenie problemów odnotowano w procedurach gospodarczych
(33%).
3.2. Przyczyny problemów
Najczęściej wymienianą przyczyną trudności w stosowaniu procedur jest:
- przewlekłość odpraw
- zawodność systemu CELINA
- nadmierna ilość rewizji, formalizm
- konieczność zakładania zamknięć celnych w uproszczonej procedurze wywozu.
3.3.Przyczyny generowania nadmiernych kosztów
Najczęściej wskazaną przyczyną generowania kosztów jest:
- przewlekłość postępowania (30%),
- awaryjność i złe działanie systemu CELINA, co wywołuje koszty wynikające z opóźnień i
przestojów (30%).
Inne, mniej znaczące przyczyny wpisane przez ankietowanych, to:
- koszty związane z odprawą poza urzędem celnym (delegacje, koszty zezwolenia)
- koszty generowane przez agencje celne, w tym prowizje od zabezpieczenia
2
-
koszty dostosowania narzędzi informatycznych do systemów używanych przez administrację
celną
wymaganie nadmiernej ilości zezwoleń i innych dokumentów.
3.4. Czynniki opóźniające odprawy celne
Najczęściej wskazywane czynniki opóźniające odprawy celne, to:
- czas i tryb pracy urzędów celnych - sprawność obsługi (76%)
- procedury innych inspekcji/służb dokonujących kontroli (20%)
- inne – 30% (np. wadliwe działanie i awarie systemu CELINA, zła organizacja i sposób pracy,
niekompetencja, formalizm, braki kadrowe administracji).
Dla IC Gdynia i Kraków stosunkowo wyższe znaczenie mają procedury innych służb i inspekcji,
jako czynnik opóźniający odprawy celne (36-40%).
4. Informacje dotyczące przepisów celnych
4.1. Opinia o przepisach celnych
Ankietowani wskazywali głównie, że:
- zrozumienie przepisów celnych wymaga fachowego przygotowania (67%)
- przepisy są skomplikowane i zawiłe (52%)
- przepisy są precyzyjne i zrozumiałe (6%)
- inne: problemem jest niejednolitość interpretacji, brak tekstów jednolitych, częste zmiany oraz
konieczność równoczesnego stosowania prawa wspólnotowego i krajowego.
4.2. Opinia o dostępności do informacji na temat przepisów celnych
Wśród ankietowanych przeważają oceny negatywne o dostępności do informacji na temat
przepisów celnych:
- ocena bardzo dobra – 0%
- ocena dobra – 33%
- ocena słaba – 43%
- ocena zła – 12%
- ocena bardzo zła 12%.
Żadna z 5 wymienionych na wstępie izb celnych nie uzyskała oceny pozytywnej („dobra
dostępność”). Najwyższe oceny otrzymały: IC Katowice i IC Poznań (powyżej średniej dla całej
administracji celnej, a ocena średnia jest nieco wyższa niż „słaba dostępność”), najniższą – IC
Gdynia (ocena niższa niż „słaba dostępność”).
W uwagach dodatkowych ankietowani wskazywali, że informacja powinna być aktualna i
kompletna, a problemem są opóźnienia w tłumaczeniu prawa wspólnotowego.
4.3. Sposoby udostępniania informacji o przepisach celnych
Nie odnotowano ani jednej odpowiedzi negującej potrzebę informowania.
Ankietowani oczekują, że informacja przekazywana będzie w następujących formach:
- w formie elektronicznej na stronach internetowych (82%)
- w formie bezpłatnych broszur oraz ulotek informujących każdorazowo o zmianach (40%).
Jako inne propozycje informowania respondenci wpisywali:
- bezpośrednie informowanie o zmianach przepisów prawa celnego
współpracujące z administracją celną
- stworzenie systemu informacji telefonicznej i e-mail (on-line helpdesk)
podmioty
stale
3
-
dostęp do pełnych zasobów systemu ISZTAR
organizowanie bezpłatnych szkoleń na terenie całego kraju w związku ze zmianami przepisów
wyraźne wyróżnianie nowych zmian na stronach internetowych.
4.4. Ocena praktyki stosowania prawa celnego
W ocenie ankietowanych, praktyka stosowania prawa jest:
- zbyt różna, co utrudnia sprawne funkcjonowanie przedsiębiorstwa (46%)
- zróżnicowana (29%)
- w miarę jednolita (19%)
- jednolita (6%).
We wszystkich wskazanych wyżej 5 izbach celnych praktyka oceniana jest średnio jako
„zróżnicowana”. Najniższe oceny otrzymała IC Poznań (nieco powyżej oceny „praktyka jest zbyt
różna, co utrudnia sprawne funkcjonowanie przedsiębiorstwa”), najwyższe zaś spośród 5
wymienionych Izb otrzymały IC Katowice i IC Kraków („praktyka jest zróżnicowana”). Ze
wszystkich Izb najwyższą notę otrzymała IC Olsztyn („praktyka jednolita”) i IC Toruń („praktyka
w miarę jednolita”), ale ankiety dla tych izb wypełniły odpowiednio tylko 1-3 osoby, co budzi
wątpliwości co do reprezentatywności tych opinii.
4.5. Propozycje zmian przepisów celnych
Ankietowani wskazali następujące propozycje w zakresie zmian przepisów celnych:
- większe ułatwienia dla podmiotów wiarygodnych oraz traktowanie w ten sposób odpraw
dokonywanych z udziałem wiarygodnych agencji celnych
- zmniejszenie wymagań koniecznych do działania jako przedstawiciel bezpośredni
- w wywozie – odprawa bez nakładania zamknięć celnych i przedstawiania towarów w urzędzie
celnym oraz możliwość dokonywania odprawy z doładunkiem
- możliwość wykorzystywania jednego zabezpieczenia dla wszystkich procedur danego podmiotu
- wydłużenie terminów płatności oraz rozliczanie podatku VAT w rozliczeniach miesięcznych
- zwolnienie z obowiązku składania zabezpieczenia dla należności celno-podatkowych do
wysokości 500 €
- uproszczenia w procedurze TIR
- finansowa odpowiedzialność funkcjonariuszy za popełnione błędy
- określenie maksymalnego czasu trwania odprawy celnej/poszczególnych czynności
- odformalizowanie procedur poprzez: mniejszą ilość wymaganych dokumentów, składanie
świadectw SANEPID do 7 dni od dnia odprawy, zniesienie obowiązku przedkładania
załączników do SAD lub składanie ich w formie elektronicznej, zgłoszenia ustne w procedurach
gospodarczych, mniejszą liczbę rewizji.
5. Opinie dotyczące korzystania z ułatwień przewidzianych przepisami prawa celnego
5.1. Problemy w korzystaniu z ułatwień płatniczych i w procedurach uproszczonych
Ankietowani ocenili, że występują problemy w korzystaniu z:
- ułatwień płatniczych (54%)
- procedur uproszczonych (46%).
Stosunek odpowiedzi dla 5 wymienionych wyżej izb celnych jest podobny jak dla całej
administracji celnej. Jedynie w IC Katowice występuje wyraźna przewaga opinii negatywnych
dotycząca ułatwień płatniczych (75%), przy niewielkich problemach w stosowaniu procedur
uproszczonych (25%).
4
5.2. Przyczyny problemów w korzystaniu z ułatwień
Najczęstszą przyczyną problemów w korzystaniu z ww. ułatwień jest:
-
a. dla procedur uproszczonych:
awarie systemu CELINA i brak zwrotnego potwierdzenia zwolnienia towaru
przewlekłość i sformalizowanie procedury uzyskania pozwolenia oraz odpraw
zbyt częste rewizje;
-
b. dla ułatwień płatniczych i zabezpieczeń:
awarie systemu ZEFIR i brak możliwości saldowania elektronicznego
żądanie oryginałów przelewów przy obrocie elektronicznym
zbyt krótkie terminy płatności
przewlekłość postępowania w celu uzyskania zabezpieczenia oraz saldowania
wysokie koszty zabezpieczenia
nieakceptowanie zabezpieczeń wydanych przez gwaranta wymienionego w rozporządzeniu.
6. Uwagi dodatkowe dotyczące funkcjonowania polskiej administracji celnej
Wielu ankietowanych zwróciło uwagę również na następujące problemy występujące w polskiej
administracji celnej:
- niski poziom kultury obsługi przedsiębiorców (pokrzykiwanie, nieuprzejme zachowanie) oraz
podejrzliwe traktowanie podmiotów jak potencjalnych oszustów
- niezbyt sprawna obsługa w porównaniu z innymi państwami członkowskimi UE
- niedostosowanie struktury i zatrudnienia w administracji celnej do potrzeb obsługi obrotu, niska
motywacja funkcjonariuszy, nieefektywna praca, niekompetencja, brak komunikacji między
administracją celną i stronami postępowania celnego
- niedostateczna informatyzacja obsługi oraz wadliwie działające systemy.
IV. Wnioski
Ze względu na niewielką liczbę zebranych ankiet oraz nieproporcjonalną ilość
wypełnionych ankiet dla poszczególnych izb celnych, wyniki mogą być do pewnego stopnia
niereprezentatywne.
Jednakże należy zwrócić uwagę, że w ocenie wielu respondentów największym problemem
związanym z ich działalnością jest niejednolite stosowanie przepisów prawa celnego oraz słaby
dostęp do informacji. Mimo że znaczna część respondentów profesjonalnie zajmuje się obsługą
celną, skomplikowane przepisy oraz dostęp do informacji stanowi dla nich poważny problem (75%
ocen niezadowalających). Oczekiwana jest kompletna i aktualna informacja na stronach
internetowych organów celnych, a także w formie bezpłatnych broszur oraz ulotek informujących
każdorazowo o zmianach przepisów prawa oraz kompetentna pomoc doraźna (helpdesk). Równie
istotnym problemem utrudniającym prowadzenie działalności jest rozbieżność w interpretacji
przepisów (75% ocen niezadowalających).
Problemem jest także przewlekłość postępowania, mimo dotrzymywania terminów
ustawowych w większości przypadków, co stanowi główną przyczynę generowania nadmiernych
kosztów (przestoje i opóźnienia). Zdaniem respondentów przewlekłość postępowania
spowodowana jest złą organizacją pracy, nadmiernym formalizmem postępowań, niskimi
kompetencjami funkcjonariuszy oraz niedostateczną lub wadliwą informatyzacją obsługi
(zgłoszenia, obsługa zabezpieczeń). W postępowaniach dotyczących pozwoleń problemem
pozostaje korupcja. Występują opinie o niedostosowaniu struktury administracji i zatrudnienia do
5
potrzeb obrotu. Niedostatecznie wykorzystywana jest analiza ryzyka, przez co podmioty
wiarygodne nie mogą korzystać z uzasadnionych ułatwień.
W ocenach ogólnych podkreśla się niższy standard obsługi niż w innych państwach
członkowskich UE, nieuprzejme i podejrzliwe traktowanie stron.
Różnice w ocenie pięciu wskazanych na wstępie Izb Celnych: Gdynia, Katowice, Kraków,
Poznań i Warszawa, nie są duże. Najlepsze opinie w zakresie prowadzenia postępowań uzyskały:
IC Gdynia, dalej: IC Katowice i Kraków, najgorsze – IC Warszawa. Dostępność informacji
najlepiej oceniana jest w IC Katowice i Poznań, najgorzej w IC Gdynia, z kolei jednolitość
stosowania przepisów: najlepiej w IC Katowice i Kraków, najgorzej w IC Poznań.
Przedstawione przez ankietowanych oceny oraz propozycje zmian w funkcjonowaniu
organów celnych zasługują na rozważenie i ewentualne podjęcie stosownych działań w celu
poprawy sytuacji w obszarach, które uzyskały zdecydowanie negatywne oceny (przewlekłość
postępowania, słaby dostęp do informacji o przepisach, niejednolitość w stosowaniu przepisów).
W związku z powyższym uzasadnione wydaje się podjęcie następujących działań:
1) w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania celnego oraz naruszania terminów
przewidzianych dla zwrotu należności celnych - komórki odpowiedzialne za kontrolę
wewnętrzną (w MF i w IC) powinny podjąć stosowne działania sprawdzające terminowość
załatwiania spraw prowadzonych przez izby i urzędy celne (przede wszystkim w zakresie
potwierdzenia istnienia przyczyn powodujących uchybienia terminów);
2) w zakresie postulatów zgłaszanych przez ankietowanych dotyczących lepszego dostępu do
informacji oraz zapewnienia jednolitości stosowania przepisów prawa, wskazane jest aby
dyrektorzy izb celnych:
-
wykazali zdecydowanie większą aktywność w zorganizowaniu na swoim terenie
dostępu do informacji, w szczególności dla dużych przedsiębiorców, np. poprzez
bieżące informowanie ich o zmianach przepisów prawa celnego,
-
zwrócili szczególną uwagę na zapewnienie jednolitego stosowania przepisów prawa
przez podległe jednostki oraz przekazywanie im wyjaśnień i interpretacji kierowanych
przez departamenty Ministerstwa Finansów,
-
zintensyfikowali szkolenia dla funkcjonariuszy celnych oraz zainteresowanych
przedsiębiorców funkcjonujących na obszarze działania izby.
Ponadto w omawianym zakresie Departament Ceł podjął następujące działania:
-
zgłosił do Dyrektora Departamentu Organizacji Służby Celnej potrzebę wydania ulotek i
materiałów informacyjnych oraz zarezerwowania środków finansowych na ten cel oraz
podjął prace związane z opracowaniem takich materiałów,
-
zawnioskował we wrześniu b.r. do Departamentu Organizacji Służby Celnej o
zintensyfikowanie szkoleń na poziomie centralnym, które będą prowadzone przez
pracowników Departamentu Ceł,
-
przygotował zaktualizowaną wersję Polskiego Podręcznika Celnego, który zostanie
umieszczony we wrześniu b.r. na stronach internetowych Służby Celnej w celu
zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do bardzo dokładnych wyjaśnień i
interpretacji przepisów prawa celnego.
6
Ponadto na uwagę zasługuje postulat dotyczący stworzenia jednego, tzw. helpdesk’u (np. w
jednej z izb celnych), który funkcjonowałby 24 h/dobę, posiadającego pełną i aktualną
informację w zakresie przepisów prawa celnego i podatku akcyzowego, z możliwością
obsługi podmiotów zagranicznych, np. w języku angielskim i rosyjskim;
3) w zakresie zarzutów dotyczących nadmiernej ilości wymaganych dokumentów należy
zauważyć, że w ramach programu odbiurokratyzowania polskiej administracji, zostały
zmienione przepisy prawa celnego zmniejszające do niezbędnego minimum ilość wymaganych
dokumentów. Jednakże należy zauważyć, że postulaty ankietowanych zmierzają niekiedy do
wprowadzenia skrajnych uproszczeń, które są niemożliwe do zrealizowania, np. ustne
zgłoszenie towaru w gospodarczych procedurach celnych. Dlatego można liczyć się z tym, że
żądanie od podmiotów niezbędnych dokumentów, mimo odformalizowania postępowania
celnego, nadal może być przedmiotem krytyki.
Jednakże wskazane wydaje się, aby dyrektorzy izb celnych przeprowadzili analizę
dotyczącą wymogów stawianych przedsiębiorcom przez poszczególne jednostki organizacyjne
podległe dyrektorowi, w zakresie dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia konkretnej
sprawy. Niejednokrotnie wymagane dokumenty nie są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy,
albo są zarejestrowane w wykazach prowadzonych przez organy celne, a ich żądanie nie tylko
przedłuża postępowanie, ale również obciąża w sposób nieuzasadniony przedsiębiorców.
W związku z tym, że 10 izb celnych oceniło niewielu ankietowanych (1-3), których oceny
nie mogą być reprezentatywne dla oceny funkcjonowania danej izby i podległych jej urzędów
celnych, pod rozwagę Dyrektorów Izb Celnych daje się pomysł umieszczenia na stronach
internetowych izb celnych lub wyłożenia w siedzibach izb i urzędów celnych podobnych ankiet.
Ocena dokonana przez przedsiębiorców działających na terenie danej izby może wskazać
dyrektorowi tej izby obszary, na poprawę których będzie miał on wpływ wykorzystując swoje
kompetencje (np. przewlekłość postępowania, niejednolite stosowanie przepisów w zakresie
właściwości danej izby, niska kultura obsługi, niekompetencja). Zasady przeprowadzenia ankiety,
termin, zakres pytań oraz analizę wyników tej ankiety, ustalałby i przeprowadzał dyrektor danej
izby w zależności od zadań, które realizują podległe mu organy celne i z uwzględnieniem specyfiki
funkcjonowania izby i podległych jej urzędów celnych. Celem przeprowadzenia takiej ankiety
byłoby przede wszystkim pozyskanie przez dyrektora danej izby informacji, które stanowiłyby
podstawę do podjęcia przed niego konkretnych działań, zmierzających do usprawnienia
funkcjonowania kierowanej przez niego jednostki oraz poprawę wizerunku administracji celnej na
terenie działania danej izby celnej.
7