Wystąpienie -

LWR-4101-11-07/2011
P/11/177
Wrocław, dnia 6 lutego 2012 r.
Pan
Wojciech Piotr Murdzek
Prezydent
Miasta Świdnicy
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
(tekst ujednolicony, uwzględniający zmiany wprowadzone uchwałą Nr 34/2012
Komisji Rozstrzygającej Najwyższej Izby Kontroli z dnia 27 czerwca 2012 r.)
Na podstawie art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1,
zwanej dalej „ustawą o NIK”, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura we Wrocławiu skontrolowała Urząd
Miejski w Świdnicy, zwany dalej „Urzędem” oraz spółkę [...]2, w zakresie pomocy publicznej świadczonej
przez Gminę Miejską Świdnica w latach 2008-2010.
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokółach kontroli, Najwyższa Izba
Kontroli - na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o NIK - przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze
wystąpienie pokontrolne.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia skontrolowaną działalność w zakresie pomocy
publicznej udzielonej przez Miasto Świdnica w okresie objętym kontrolą. Powyższa ocena
wynika szczególnie z: [1] ustalania gminnych programów pomocowych z naruszeniem prawa z
zakresu pomocy publicznej, [2] uznawaniu za prawidłową pomoc publiczną w postaci zwolnienia
z podatku od nieruchomości w oparciu gminne programy pomocowe, i w związku z tym za
1Dz.U.
z 2012 r., poz. 82
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Tajemnica ustawowo chroniona na podstawie art. 5 ust 2
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wyłączenie
dokonane przez NIK w interesie przedsiębiorcy.
2
wyłączoną z obowiązku notyfikacji do Komisji (WE), choć uchwały nie spełniały kryteriów
zaliczenia ich do programów pomocowych, [3] braku bądź nierzetelnej weryfikacji spełniania
przez beneficjenta warunków uzyskania i wykorzystania pomocy publicznej.
Przyjęta ocena wynika z uwag i ocen cząstkowych przedstawionych poniżej.
1.
W badanym okresie Gmina Miejska Świdnica udzieliła pomocy publicznej w łącznej wysokości
14.592 tys. zł na podstawie 7 programów uchwalonych przez Radę Miejską w Świdnicy, w tym
2 dotyczących regionalnej pomocy inwestycyjnej (Nr X/132/03 z 29 sierpnia 2003 r. i Nr XXI/253/08
z 27 czerwca 2008 r.), 3 ustalających zasady udzielania pomocy de minimis (Nr X/135/03 z 29 sierpnia
2003 r. ze zm., Nr VI/55/07 z 30 marca 2007 r. i Nr XIX/233/08 z 25 kwietnia 2008 r. ze zm.) oraz
2 w sprawie wyłączeń grupowych (Nr XLI/397/05 z 26 sierpnia 2005 r. i Nr VI/54/07 z 30 marca 2007 r.).
1.1.
Ustalając na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy Nr X/132/033 z dnia 29 sierpnia
2003 r. warunki udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej (obowiązywała od 13 listopada 2003 r. do
14 września 2005 r., pomoc realizowana do 2008 r.), nie uwzględniono uwag zawartych w opinii
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów4 (UOKiK) do projektu tej uchwały wniesionych
w trybie art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności
i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców5. Dotyczyło to w szczególności braku ustalenia
w programie warunków charakteryzujących tę pomoc, a dotyczących m.in. przeznaczenia pomocy.
W związku z tym uchwała Nr X/132/03 nie spełniała wymogów aby uzyskać status programu
pomocowego w świetle wymogów ustalonych w art. 7 pkt 6 ww. ustawy z 27 lipca 2002 r.6. Ocenę
powyższą potwierdził UOKiK (organ właściwy w zakresie spraw związanych z pomocą publiczną)
w opinii wydanej na potrzeby kontroli NIK. Prezydent Świdnicy nie podjął skutecznych działań
w zakresie opracowania i przedłożenia do uchwalenia projektu programu regionalnej pomocy
inwestycyjnej uwzględniającego warunki udzielenia pomocy wynikające z przywołanej wyżej ustawy
z dnia 27 lipca 2002 r. w ramach wskazań ustalonych przez Radę Miejską w Świdnicy w § 16 uchwały
Nr X/132/03. Pomoc na podstawie tej uchwały realizowano także po akcesji Polski do Unii Europejskiej
(1 maja 2004 r.) bez wypełnienia warunku uznania tej pomocy za istniejącą w trybie przewidzianym
w ust. 1 i 2 pkt 3 Polityka Konkurencji Załącznika IV do Aktu Przystąpienia7. W praktyce warunkiem
W sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzoną działalnością
gospodarczą dla przedsiębiorców na terenie Gminy Miasto Świdnica
4 Nr DDO-43-741/2/2003/AH z dnia 14.07.2003 r.
5 Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.
6Należy przez to rozumieć program, w tym akt normatywny, określający zasady, warunki i formy udzielania pomocy oraz
określający albo zawierający podstawy prawne jej udzielenia
7 Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki
Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii
i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej – Dz. Urz. UE L 236
z 23.09.2003, s. 33 – ujęcie w wykazie środków pomocowych przedkładanym Komisji Europejskiej
3
2
uznania tej pomocy za istniejącą i w związku z tym za zwolnioną z obowiązku notyfikacji do Komisji
Europejskiej na podstawie w art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)8, było
ujęcie przedmiotowej uchwały w wykazie istniejących środków pomocowych przedkładanym Komisji
Europejskiej (przez UOKiK w imieniu państwa polskiego) i nie wyrażenie sprzeciwu przez tę Komisję
w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania kompletnej informacji dotyczącej tego środka pomocowego. Bez
wypełnienia tego warunku pomoc udzielana na podstawie uchwały Nr XI/132/03 po wejściu Polski do
Unii Europejskiej stanowiła nową pomoc w rozumieniu art. 1 lit. c rozporządzenia Rady (WE)
Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu
WE9 i w związku z tym dla legalności jej stosowania wymagała notyfikacji do Komisji Europejskiej na
podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Brak notyfikacji oznaczał zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia
30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej10, że nie można było
na jej podstawie – po dniu 1 maja 2004 r. – udzielać pomocy w formie zwolnienia od podatku od
nieruchomości. Poza tym brak notyfikacji może skutkować uznaniem przez Komisję (WE) pomocy
udzielonej na jego podstawie za „pomoc przyznaną bezprawnie” w rozumieniu art. 1 lit. f)
rozporządzenia Rady Europejskiej Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe
zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (na wniosek zainteresowanych stron, np. konkurentów
beneficjentów pomocy, którzy takiej pomocy nie uzyskali). To zaś z kolei rodzi konsekwencje określone
w rozdziale III rozporządzenia Nr 659/1999, w tym zagrożenie powstania obowiązku zwrotu przez
beneficjentów kwoty stanowiącej równowartość przedmiotowej pomocy publicznej wraz z odsetkami z 10letnim okresem przedawnienia11. Dotyczy to pomocy na łączną kwotę 1.503 tys. zł udzielonej
83 przedsiębiorcom w latach 2004 – 2008 (166 tys. zł dla 6 beneficjentów w 2008 r.).
Ponadto należy zwrócić uwagę, że w uchwale Nr X/132/03 ustanowiono ulgi (zwolnienia częściowe), gdy
zgodnie z art. 217 Konstytucji RP określenie zasad przyznawania ulg następuje wyłącznie w drodze
ustawy. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych12 nie przyznaje Radzie
Miejskiej Świdnicy prawa do wprowadzania ulg w podatku od nieruchomości oraz prawa do określenia
zasad ich przyznawania. Uprawnienie w tym zakresie należą do wyłącznej kompetencji Prezydenta
Świdnicy (organ podatkowy).
Z dniem 1 grudnia 2009 r. wszedł w życie podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii
Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007 r., s. 1). Zgodnie z art. 2
Traktatu z Lizbony, dotychczasowe oznaczenie „Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską” (TWE) zostało zastąpione
oznaczeniem „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” (TFUE)
9 Dz.Urz. WE L 83 z 27.03.1999 r., s. 1
10 Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.
11 Zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 659/1999 kompetencje Komisji (WE) w zakresie windykacji podlegają 10letniemu okresowi przedawnienia
12 Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.
8
3
Badając pomoc publiczną udzieloną spółce [...]13 w ramach uchwały Nr X/132/03 stwierdzono, że
decyzja deklaratoryjna Prezydenta Świdnicy potwierdzająca spełnienie warunków do uzyskania pomocy
została wydana w przedostatnim dniu obowiązywania tej uchwały, przy czym data wydania decyzji była
wcześniejsza od daty złożenia wniosku przez Spółkę (odpowiednio 13 września i 14 września 2005 r.).
Wskazanie w czasie kontroli NIK na błąd pisarki nie znajdowało odzwierciedlenia w działaniu
przewidzianym w art. 215 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, polegającym na
sprostowaniu tej pomyłki.
1.2.
Uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy Nr XLI/397/0514 z dnia 26 sierpnia 2005 r. ustalająca
zasady udzielania pomocy horyzontalnej na zatrudnienie w ramach wyłączeń grupowych (obowiązywała
od 15 maja 2005 r., pomoc udzielana do 2010 r. i dalej) nie zawierała odwołania do obowiązującego
wówczas rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania
art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia15, poprzez
odesłanie do jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wymóg zamieszenia wyraźnego
odwołania w treści uchwały wynikał z art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 i był
niezbędny dla uznania, że program jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 107 ust. 1
TFUE i w związku z tym jest wyłączony z wymogu zgłoszenia do Komisji (WE), o którym mowa w art.
108 ust. 3 TFUE. Powyższa nieprawidłowość znalazła potwierdzenie w opinii wydanej przez Prezesa
UOKiK w dniu 16 czerwca 2005 r.16 na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach
dotyczących pomocy publicznej. Ponadto Pan Prezydent nie spowodował ustalenia wzoru oświadczeń i
informacji składanych przez wnioskodawców, do czego zobowiązywał zapis § 12 ust. 1 uchwały Nr
XLI/397/05, co utrudniało sprawne nadzorowanie i monitorowanie wywiązywania się przez
beneficjentów pomocy z warunków zwolnienia.
Badając 3 postępowania w ramach wyłączeń grupowych dokonanych na podstawie uchwały XLI/397/05
na łączną kwotę 7.555 tys. zł (6,1% próba w ujęciu ilościowym, 73,1% próba w ujęciu wartościowym)
w odniesieniu do 2 przypadków dotyczących pomocy na łączną kwotę 3.995 tys. zł (66,6% wartości
badanych) stwierdzono:
[1] w przypadku pomocy publicznej dla spółki[...]17 Urząd potwierdził, że pomoc ta spełnia wszystkie
wymagania ustalone w programie pomocowym przyjętym przez Radę Miejską Świdnicy na podstawie
uchwały Nr XLI/397/05 z dnia 26 sierpnia 2005 r. i w związku z tym mogła zostać uznana za wyłączoną
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Program pomocy w zakresie zatrudnienia w ramach wyłączeń grupowych dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca
pracy na terenie Gminy Miasto Świdnica
15 Dz.Urz. WE L 337 z 13.12.2002 r., s. 3 – obowiązywało do 30 czerwca 2008 r.
16 Nr 35/2005/P/AB z dnia 16.06.2005 r.
17 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
13
14
4
z obowiązku notyfikacji wynikającego z art. 108 ust. 3 TFUE. W oparciu o ten program Przedsiębiorca
mógł skorzystać z przywileju wyłączenia z obowiązku notyfikacji pomocy do Komisji Europejskiej, a
dana pomoc mogła być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem (z rynkiem wewnętrznym) pod
warunkiem spełnienia wszystkich wymagań wynikających z tego programu. Jednym z warunków
uzyskania pomocy publicznej, jaki ustaliła Rada Miejska Świdnicy na podstawie przepisu zawartego w §
5 ust. 12 uchwały Nr XLI/397/05, było złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o udzielenie pomocy
przed rozpoczęciem inwestycji, z tym jednak zastrzeżeniem, że powyższy wymóg nie miał
zastosowania w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem realizacji inwestycji został spełniony warunek, o
którym mowa w art. 7 ust. 1 (b) rozporządzenia KE nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie
stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tj. gdy przed rozpoczęciem
inwestycji Państwo Członkowskie przyjęło przepisy prawne ustanawiające prawo do pomocy zgodnie z
obiektywnymi kryteriami wykluczającymi dalsze stosowanie praktyki uznaniowej przez to Państwo
Członkowskie. Sens tego warunku należy odczytywać w świetle kolejnych rozporządzeń Komisji
Europejskiej, a zwłaszcza rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r.
uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art, 87 i 88
Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). W preambule tego rozporządzenia
stwierdzono, że pomoc publiczna »w formie środków fiskalnych powinna podlegać specjalnym
warunkom efektu zachęty, ponieważ procedury jej przyznawania różnią się od procedur stosowanych w
przypadku innych kategorii pomocy.« Warunki te określone zostały w art. 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia.
Wynika z nich, że w przypadku środków fiskalnych efekt zachęty jest wywołany, jeżeli:
a)
środek fiskalny daje uprawnienia do uzyskania pomocy zgodnie z obiektywnymi
kryteriami i bez korzystania ze swobody decyzyjnej przez Państwo Członkowskie;
b)
środek fiskalny przyjęto przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących
realizacji projektu lub działań objętych pomocą. Ten warunek nie ma zastosowania w przypadku
kolejnych wersji programu pomocy fiskalnej.
Stosownie do treści art. 44 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 ma ono
zastosowanie do oceny pomocy udzielonej przed 31 grudnia 2008 r.
W odniesieniu do projektu polegającego na realizacji robót budowlanych warunek ten odnosił się do
rozpoczęcia budowy w rozumieniu definicji zawartej w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Prawo budowlane. Badania kontrolne wykazały, że Spółka rozpoczęła budowę w dniu [...]18 poprzez
wykonanie robót ziemnych związanych z niwelacją terenu, tj. po wejściu w życie środka fiskalnego w
postaci uchwały Nr XLI/397/05.
18
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
5
[2] w przypadku pomocy publicznej w postaci zwolnienia z podatku od nieruchomości na okres 10 lat
[...]19 ustalono, że rozpoczęcie przez ww. podmiot robót budowlanych (w rozumieniu definicji zawartej w
art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) nastąpiło w dniu [...]20, tj. po wejściu
w życie środka fiskalnego.
[3] weryfikując wniosek Spółki [...]21 o udzielenie pomocy w ramach Programu pomocowego Nr
XLI/397/05, uznano go za prawidłowy, choć Spółka nie załączyła do niego informacji i dokumentów na
temat korzystania z innej pomocy publicznej, wymaganych na podstawie § 12 pkt 2 tegoż Programu
(wymóg ustalony w uchwale w związku z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej).
1.3.
Uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy Nr VI/54/0722 z dnia 30 marca 2007 r. ustalająca zasady
udzielania pomocy publicznej na zatrudnienie w ramach wyłączeń grupowych (obowiązywała od
26 maja 2007 r. do 30 czerwca 2008 r., pomoc udzielana do 2010 r. i dalej) nie została przedłożona
przez Prezydenta Świdnicy do nadzoru Regionalnej Izbie Obrachunkowej (RIO) we Wrocławiu
w ramach obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (RIO pozyskało tę
uchwałę od Wojewody Dolnośląskiego). Wniosek Prezydenta Świdnicy o wydanie opinii do projektu
przedmiotowej uchwały - złożony do Prezesa UOKiK w ramach obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1
ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - nie zawierał
wszystkich informacji wymaganych przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
26 października 2004 r. w sprawie informacji przekazywanych w celu wydania opinii o planowanej
pomocy publicznej23. Dotyczyło to m.in. braku wielkości środków przewidzianych na udzielanie pomocy
w odniesieniu do całego okresu obowiązywania programu, a także braku szacunkowej liczby adresatów
pomocy. W ostatecznym tekście uchwały nie uwzględniono uwag wniesionych przez Prezesa UOKiK
w ramach przedmiotowej opinii wskazujących na konieczność poczynienia w treści uchwały odwołania
do obowiązującego wówczas rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 oraz odesłania do jego
publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wymóg zamieszczenia wyraźnego odwołania
w treści uchwały wynikał z art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 i był niezbędny
dla uznania, że program jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
i w związku z tym jest wyłączony z wymogu zgłoszenia do Komisji (WE), o którym mowa w art. 108 ust.
3 TFUE. Dodatkowo nie uwzględniono uwag Prezesa UOKiK odnoszących się do maksymalnej
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
21 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
22 Program pomocy w zakresie zatrudnienia w ramach wyłączeń grupowych dla przedsiębiorców tworzących nowe miejsca
pracy na terenie Gminy Miasto Świdnica
23 Dz.U. Nr 246, poz. 2467 ze zm.
19
20
6
intensywności pomocy horyzontalnej podając ją w wysokości netto zamiast brutto oraz maksymalnej
intensywności pomocy regionalnej, wskazując ją w wysokości odnoszącej się do dużych projektów
inwestycyjnych. Ponadto Pan Prezydent nie spowodował ustalenia wzoru oświadczeń i informacji, jakie
zobowiązani byli składać beneficjenci pomocy, choć wymagał tego przepis § 12 ust. 1 ww. uchwały.
W konsekwencji utrudniało to nadzorowanie i monitorowanie udzielanej pomocy.
W toku kontroli zbadano 2 postępowania w ramach wyłączeń grupowych dokonanych na podstawie
uchwały Nr VI/54/07 na łączną kwotę 774,0 tys. zł (6,3% próba w ujęciu ilościowym, 54,0% próba w ujęciu
wartościowym). W oparciu o ten program Przedsiębiorca mógł skorzystać z przywileju wyłączenia z
obowiązku notyfikacji pomocy do Komisji Europejskiej, a dana pomoc mogła być uznana za zgodną ze
wspólnym rynkiem (z rynkiem wewnętrznym) pod warunkiem spełnienia wszystkich wymagań wynikających
z tego programu. Jednym z warunków uzyskania pomocy publicznej, jaki ustaliła Rada Miejska Świdnicy na
podstawie przepisu zawartego w § 5 ust. 12 uchwały, było złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o
udzielenie pomocy przed rozpoczęciem inwestycji, z tym jednak zastrzeżeniem, że powyższy wymóg nie
miał zastosowania w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem realizacji inwestycji został spełniony warunek, o
którym mowa w art. 7 ust. 1 (b) rozporządzenia KE nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie
stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tj. gdy przed rozpoczęciem
inwestycji Państwo Członkowskie przyjęło przepisy prawne ustanawiające prawo do pomocy zgodnie z
obiektywnymi kryteriami wykluczającymi dalsze stosowanie praktyki uznaniowej przez to Państwo
Członkowskie. [...]24
1.4. Uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy Nr VI/55/0725 z dnia 30 marca 2007 r. stanowiąca pomoc de
minimis (obowiązywała od 26 maja 2007 r. do 30 czerwca 2008 r., pomoc udzielana do 2008 r.), została
podjęta bez wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r.
o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co do zgłoszenia Prezesowi UOKiK
projektu tej uchwały, celem przedstawienia w terminie 14 dni ewentualnych zastrzeżeń dotyczących
przejrzystości zasad udzielania pomocy. Ponadto uchwała ta nie została przedłożona do nadzoru
Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu w ramach obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym (RIO pozyskało uchwałę od Wojewody Dolnośląskiego). Zgodnie
z ukształtowanym stanowiskiem, regionalne izby obrachunkowe w przypadku, kiedy uchwała ustalająca
pomoc de minimis została podjęta bez uprzedniego zgłoszenia do Prezesa UOKiK stwierdzały jej
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Program pomocy de minimis udzielanej przedsiębiorcom na terenie Gminy Miasto Świdnica na zatrudnienie młodocianych
w celu praktycznej nauki zawodu
24
25
7
nieważność26. Pozyskane w czasie kontroli NIK od Prezesa UOKiK uwagi do treści przedmiotowego
programu odnoszące się do kryterium przejrzystości wskazywały na szereg nieprawidłowości
związanych z nieprecyzyjnym zapisem dotyczącym 3-letniego okresu do ustalania pułapu pomocy (lata
budżetowe, zamiast podatkowe), niepełnym wyłączeniem z pomocy podmiotów gospodarczych
działających w dziedzinie przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, brakiem
informacji o obowiązku przedkładania również oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy de minimis oraz
kumulacją pomocy. Ponadto w treści uchwały Nr VI/55/07 zawarto zapisy ustalające ulgi w podatku,
choć Rada Miejska w Świdnicy nie posiadała uprawnień do ustalania takich ulg (ocena w pkt. 1.1.). Na
podstawie tego programu udzielono pomocy 9 beneficjentom na łączną kwotę 50,0 tys. zł.
Badając 2 postępowania pomocy de minimis udzielonej na podstawie uchwały Nr VI/55/07 na łączną
kwotę 25,0 tys. zł (22,2% próba w ujęciu ilościowym, 50,0% próba w ujęciu wartościowym) w zakresie
wymogów formalnych, w 1 przypadku stwierdzono nierzetelną weryfikację wniosku o pomoc. Dotyczyło
to spółki [...]27, gdzie wniosek uznano za prawidłowy, choć Spółka nie załączyła wszystkich
zaświadczeń o pomocy de minimis z ostatnich 3 lat wymaganych zapisem § 6 pkt 2 lit. b) i c) uchwały
Nr VI/55/07 (wymóg ustalony w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniach
w sprawach dotyczących pomocy publicznej).
1.5. Na podstawie Programu Nr XXI/253/0828 z dnia 27 czerwca 2008 r. ustalającego regionalną pomoc
inwestycyjną uchwalonego z wykorzystaniem możliwości uproszczonego trybu postępowania
wynikającego z art. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o pomocy publicznej, tj. w oparciu
o ogólnopolski program pomocy (art. 20d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych29) ustalony na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
23 lipca 2007 r. w sprawie udzielania przez gminy zwolnień z podatku od nieruchomości stanowiących
regionalną pomoc inwestycyjną30 - udzielano w dalszym ciągu pomocy publicznej pomimo utraty z dniem
27 sierpnia 2008 r. ex lege mocy tegoż rozporządzenia z 23 lipca 2007 r. w związku z wejściem w życie
ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
publicznej oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych31. Aby po 27 sierpnia 2008 r. gminny program
pomocowy ustalony na podstawie uchwały Nr XXI/253/08 mógł nadal korzystać z uproszczonego trybu
określonego w art. 8 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
26 Uchwała RIO w Krakowie nr KI-4001/21/05 z 12 stycznia 2005 r., uchwała RIO w Katowicach nr 76/XVIII/08 z 31 lipca
2008 r., uchwała RIO w Bydgoszczy nr XXIV/38/09 z 7 grudnia 2009 r., uchwała RIO we Wrocławiu nr 109/09 z 23 grudnia
2009 r.,
27 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
28 Program pomocy regionalnej dla przedsiębiorców dokonujących inwestycji
29Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.
30Dz.U. Nr 138, poz. 969
31Dz.U. Nr 93, poz. 585
8
publicznej, musiał przewidywać takie warunki udzielania pomocy, które byłyby w pełni zgodne z przepisami
nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie w sprawie warunków udzielania
zwolnień od podatku od nieruchomości oraz podatku od środków transportowych, stanowiących regionalną
pomoc inwestycyjną32. Aczkolwiek różnice treściowe (merytoryczne) pomiędzy rozporządzeniem Rady
Ministrów z dnia 23 lipca 2007 r. (z jednej strony) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia
2008 r. (z drugiej strony) nie są zasadnicze, to jednak są to różne w sensie prawnym akty prawne i nie
można przyjąć, że odwoływanie się w uchwale rady gminy do konkretnych przepisów rozporządzenia z dnia
23 lipca 2007 r. stanowiło po dniu 27 sierpnia 2008 r. automatycznie odwołanie do odnośnych przepisów
rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2008 r. Zarówno bowiem w ustawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie
ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych, jak też w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. brak jest tego
rodzaju reguły o charakterze przejściowym. Przy czym dla prawnej dopuszczalności korzystania z gminnego
programu pomocowego przyjętego na podstawie uchwały Nr XXI/253/08 również po dniu 27 sierpnia 2008 r.
wystarczyła zmiana (modyfikacja), tak aby program w pełni odpowiadał warunkom udzielania pomocy
określonym w rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 2008 r. Ponadto uchwała nie została przesłana do Prezesa
UOKIK celem zarejestrowania programu, choć zobowiązywał do tego przepis art. 8 ust. 2 ustawy
z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (w terminie 30 dni od
wejścia w życie uchwały Nr XXI/253/08). Na podstawie uchwały Nr XXI/253/08 w latach 2009-2010
udzielono pomocy dla 4 beneficjentów na łączną kwotę 1.893,0 tys. zł [...]33
W trakcie badania dokumentacji związanej z udzieleniem pomocy wskazanym wyżej 4 beneficjentom
stwierdzono, że:
- w odniesieniu do spółki [...]34 poprzez porozumienie podpisane przez Pana Prezydenta w dniu 16
lutego 2009 r. w sposób nieuprawniony, bo z przekroczeniem kompetencji, odstąpiono od warunku
uzyskania pomocy publicznej ustalonego przez Radę Miejską w Świdnicy w § 9 uchwały Nr XXI/253/08,
co do zakończenia inwestycji w terminie 36 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie pomocy
publicznej (wydłużono o 46 miesięcy, do końca 2015 r.). W dniu 29 czerwca 2009 r. Prezydent Świdnicy
potwierdził prawo Spółki do pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku od nieruchomości na
okres 8 lat [...]35,
- w przypadku [...]36 Urząd potwierdził, że beneficjent spełnił warunki formalne i merytoryczne uzyskania
pomocy, w tym efekt zachęty, i nabył prawo do pomocy publicznej w postaci zwolnienia z podatku od
32Dz.U.
Nr 146, poz. 927
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
34 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2
35 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
36 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
33
9
nieruchomości na 6 lat [...]37 w związku z realizacją projektu w postaci inwestycji budowlanej, nie
posiadając żadnych dokumentów potwierdzających termin rozpoczęcia robót budowlanych w
rozumieniu definicji zawartej w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (np. w
formie wyciągów z dziennika budowy). W takiej sytuacji weryfikacja warunku efektu zachęty polegająca
na porównaniu daty rozpoczęcia robót budowlanych z datą wejścia w życie uchwały Nr XXI/253/08 oraz
datą złożenia wniosku nie była możliwa. Weryfikacja w tym zakresie dokonana w wyniku kontroli NIK nie
wykazała nieprawidłowości.
1.6. Uchwała Nr XIX/233/0838 z dnia 25 kwietnia 2008 r. ustalająca pomoc de minimis(39) oraz uchwała
zmieniająca Nr XXIX/371/0940 z dnia 04 marca 2009 r. zostały podjęte przez Radę Miejską w Świdnicy
przed upływem 14-dniowego terminu od złożenia projektów tych uchwał do Prezesa UOKiK, na
zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń w ramach uprawnień wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy
z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (odpowiednio 8 i 12
dni przed upływem terminu). W konsekwencji przedmiotowe uchwały nie uwzględniały zastrzeżeń
Prezesa UOKiK41 sformułowanych m.in. w oparciu o zasady ustalone w rozporządzeniu Komisji (WE)
nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de
minimis42 dotyczące doprecyzowania zapisów o przedsiębiorcy zagrożonym, kumulacji pomocy
i maksymalnej intensywności pomocy. Stosownych zmian uchwały Nr XIX/233/08 z dnia 25 kwietnia
2008 r. ze zm. uwzględniających powyższe uwagi dokonano dopiero w listopadzie 2009 r. na podstawie
uchwały Nr XXXVIII/468/09. Należy przy tym zauważyć, że projektu tej uchwały zmieniającej nie
przedłożono Prezesowi UOKiK czego wymagał ww. art. 7 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, wywodząc nieuprawniony wniosek o braku
tego obowiązku, w przypadku wprowadzania zmian wynikających z zastrzeżeń Prezesa UOKiK.
Niezależnie od powyższego Regionalna Izba Obrachunkowa podjęła rozstrzygnięcie nadzorcze do
uchwały zmieniającej Nr XXXVIII/468/09 w postaci stwierdzenia nieważności części uchwały ze względu
na nieuprawnione ograniczenie podmiotów uprawnionych do pomocy43. Dodatkowo w uchwale Nr
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Program pomocy de minimis dla wybranych kategorii przedsiębiorców
39 Obowiązuje od 31.05.2008 r. do 31.12.2013 r.
40 Zmieniająca uchwałę w sprawie przyjęcia „Programu pomocy de minimis dla wybranych kategorii przedsiębiorców”
41 Nr DDO-503-75(2)/08/MG z dnia 29.05.2008 r. i Nr DDO-530-16(2)/09/MMach z dnia 16.03.2009 r.
42 Dz.Urz. UE L 379 z 28.12.2006r., s.5
43 Uchwała Nr 105/2009 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj.
Doln. z 2010 r. Nr 3, poz. 70 z dnia 07.01.2010 r.). Nieważność dotyczyła rozszerzenia kręgu przedsiębiorców wykluczonych
z udziału w tym programie będących właścicielami lub najemcami nieruchomości na terenie której prowadzone są ośrodki
gier, punkty przyjmowania zakładów wzajemnych, punkty gier na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 9
ustawy o grach i zakładach wzajemnych (§ 1 pkt 3 lit. c) – stwierdzono naruszenie zasady państwa prawnego, a zwłaszcza
wynikających z niej zasad zaufania obywatela do państwa, pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Nieważność
dotyczyła także uchylenia zapisów dotyczących zwolnienia z podatku od nieruchomości przedsiębiorców prowadzących
37
38
10
XIX/233/08 ze zm. zawarto uregulowania ustalające ulgi podatkowe, co przekraczało uprawnienia Rady
Miejskiej w Świdnicy (opis w pkt. 1.1.). Ponadto treści uchwały nie dostosowano do wymogów
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych
przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis44 w części dotyczącej dokumentów, jakie musi
przedłożyć podmiot w ramach wniosku o udzielenie pomocy. W czasie kontroli NIK w listopadzie 2011 r.
w dalszym ciągu obowiązywały bowiem zapisy uchwały ustalające, że do wniosku należy dołączyć
oświadczenie o sytuacji ekonomicznej (potwierdzające, że nie jest przedsiębiorcą zagrożonym), gdy od
5 kwietnia 2010 r. według § 2 ust. 1 pkt. 2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów konieczne było
dołączenie sprawozdań finansowych za okres 3 lat obrotowych, sporządzonych zgodnie z przepisami
o rachunkowości. Na podstawie uchwały XIX/233/08 ze zm. w latach 2009-2010 udzielono pomocy de
minimis dla 40 beneficjentów na łączną kwotę 551,0 tys. zł. W czasie kontroli NIK w listopadzie 2011 r.
uchwała ta pozostawała w obrocie prawnym.
Badania pomocy de minimis udzielonej na podstawie uchwały Nr XIX/233/08 w zakresie wymogów
formalnych nie wykazały nieprawidłowości.
1.7. W przypadku uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy Nr X/135/03 z dnia 29 sierpnia 2003 r.45 i uchwały
zmieniającej Nr XVI/182/04 z dnia 13 lutego 2004 r. nie przedłożono projektów tych uchwał Prezesowi
UOKiK celem uzyskania opinii wymaganej przepisem art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z dnia
27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
Ponadto w przypadku kolejnych uchwał zmieniających Nr XXIII/256/04 z dnia 27 sierpnia 2004 r.,
Nr LII/545/06 z dnia 3 lipca 2006 r. oraz Nr XLII/511/10 z dnia 22 lutego 2010 r. nie zgłoszono projektów
tych uchwał do Prezesa UOKiK w ramach wymogu wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30
kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co wyłączyło te zmiany
z oceny w zakresie przejrzystości pomocy. Ocena w tym zakresie przedstawiona przez UOKiK w wyniku
kontroli NIK w listopadzie 2011 r. zawierała szereg uwag: [1] zakres ustalonych wyłączeń nie
odpowiadał zakresowi wynikającemu z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia
15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, [2] nieprecyzyjnie
ustalono zasady kumulacji pomocy de minimis, [3] zakres informacji żądanych od podmiotu
ubiegającego się o pomoc de minimis był nie dostosowany do wymogów wynikających z § 1 pkt 2
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych
przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis, [4] w sposób nieuprawniony pomoc ograniczono
działalność wymienioną w sekcji C rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, spełniających warunki
określone w tej uchwale (§ 1 pkt 4) – stwierdzono naruszenie zasad poprawnej legislacji.
44 Dz.U. Nr 53, poz. 311
45 W sprawie przyjęcia programu pod nazwą „Miejski Program Aktywizacji Bezrobotnych w Mieście Świdnicy”
11
wyłącznie dla osób zameldowanych w Świdnicy46. Ponadto ustalony czas obowiązywania do 31 grudnia
2015 r. przekraczał o 2 lata maksymalny wynikający z rozporządzenia Nr 1998/2006 (31 grudnia
2013 r.). Dodatkowo przedmiotowe uchwały nie zostały przedłożone do nadzoru Regionalnej Izbie
Obrachunkowej we Wrocławiu w ramach obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym (z wyjątkiem uchwały Nr XLII/511/10, która została przedłożona 18 dni po 7-dniowym
terminie).
W czasie kontroli NIK w listopadzie 2011 r. - pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości przedmiotowy program obowiązywał na obszarze Świdnicy. Na jego podstawie do końca 2010 r.
udzielono pomocy de minimis dla 68 beneficjentów w łącznej wysokości 445,0 tys. zł (w latach 20082010 dla 17 beneficjentów w wysokości 169,0 tys. zł).
Badania pomocy de minimis udzielonej na podstawie uchwały Nr X/135/03 ze zm. w zakresie wymogów
formalnych nie wykazały nieprawidłowości.
1.8. Na podstawie uchwał Rady Miejskiej w Świdnicy Nr XXIV/261/0447 z dnia 24 września 2004 r.
i Nr XLVI/458/0548 z dnia 29 grudnia 2005 r. uznano pomoc udzieloną 3 beneficjentom w postaci
zwolnienia w podatku od nieruchomości na łączną kwotę 850,5 tys. zł (w latach 2008-2010 w wysokości
521,1 tys. zł) za wyłączoną z obowiązku notyfikacji do Komisji (WE) na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE,
choć uchwały te nie mogły być uznane za program pomocowy w rozumieniu art. 2 pkt. 7 ustawy z dnia
30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, bowiem nie spełniały
przesłanek określonych w art. 1 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r.
ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE49 (potwierdziła to opinia UOKiK
uzyskana w czasie kontroli NIK). Należy przy tym zauważyć, że uchwała Nr XXIV/261/04 z dnia 24
września 2004 r. nie została przekazana Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu do nadzoru
prawnego, choć zobowiązywał do tego przepis art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
1.9. Kontrola dokumentacji związanej z udzieleniem pomocy de minimis dla 20 przedsiębiorców50 nie
wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów formalnych oraz w zakresie
maksymalnej ogólnej kwoty pomocy de minimis o równowartości 200 tys. euro, jaka mogła być
udzielona podmiotowi gospodarczemu w okresie trzech lat podatkowych. W każdym przypadku żądano
Naruszono jedną z podstawowych zasad Unii Europejskiej, tzn. nieskrępowanego prawa obywateli Unii Europejskiej do
swobodnego przemieszczania się w ramach całego terytorium Wspólnot Europejskich, w celu podjęcia pracy oraz jej
poszukiwania, która obowiązuje nie tylko na etapie stosowania prawa, ale również na etapie jego tworzenia
47 W sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów nie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na
terenie specjalnych stref ekonomicznych w Gminie Miasto Świdnica
48 W sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów nie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na
terenie „Świdnickiego Parku Przemysłowego” w Gminie Miasto Świdnica
49 Dz.Urz. WE L 83 z 27.03.1999 r., s.1.
50 Przedsiębiorcy, którym przyznano w 2010 r. pomoc de minimis, wykazujący w momencie przyznania pomocy w
zaświadczeniach (oświadczeniach) największe wartości otrzymanej dotychczas pomocy
46
12
przedłożenia zaświadczeń (oświadczeń) o przyznanej pomocy oraz sprawdzano, czy przedsiębiorca nie
pozostaje w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących
pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji
(pkt. 9-11)51 (pozostawanie w trudnej sytuacji w świetle zapisów art. 1 ust. 1 lit. h) rozporządzenia
Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do
pomocy de minimis eliminowało z uzyskania pomocy de minimis.). W odniesieniu do 18 z 20 zbadanych
spraw sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy zweryfikowano na podstawie oświadczenia w tym zakresie
złożonego przez beneficjenta. W 2 przypadkach dodatkowo dokonano weryfikacji danych zawartych
w oświadczeniu
na
podstawie
dokumentów
źródłowych
(np.
sprawozdań
finansowych).
Przeprowadzona w czasie kontroli NIK analiza dokumentów źródłowych (pozyskanych od
beneficjentów), w stosunku do 16 przedsiębiorców nie wykazała rozbieżności w odniesieniu do sytuacji
ekonomicznej ujawnionej w oświadczeniu - nie stwierdzono przypadków udzielenia pomocy de minimis
dla podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji. W jednym przypadku [...]52 stwierdzono, że Urząd
opierając się jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy, we wrześniu 2010 roku potwierdził prawo do
uzyskania pomocy de minimis w postaci [...]53. Rozpatrując tę sprawę nie zażądano od przedsiębiorcy
uzupełnienia wniosku o udzielenie pomocy o sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat
obrotowych (2007-2009), sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości, choć obowiązek ich
przedkładania w tym czasie już obowiązywał (powstał z dniem 5 kwietnia 2010 r. na podstawie § 2 ust.
1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji
przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis54).
1.10. NIK negatywnie ocenia egzekwowanie przez Urząd od beneficjentów realizacji obowiązków
wynikających z gminnych programów pomocowych co do przedkładania w wyznaczonym terminie
dokumentacji związanej z rozliczeniem otrzymanej pomocy (np. o stanie zatrudnienia, 2-letnich
kosztach zatrudnienia, wielkości otrzymanej pomocy). Badając dokumentację 12 przedsiębiorców,
którzy otrzymali pomoc publiczną w oparciu o gminne programy pomocowe, w 6 (50%) stwierdzono
brak wymaganych tymi programami oświadczeń i informacji. Do powstania takiej sytuacji mogło się
przyczynić nie wypełnienie przez Prezydenta Świdnicy obowiązku w zakresie opracowania i ustalenia
wzorów takich oświadczeń i informacji, ustalonego przez Radę Miejską w Świdnicy w programach
pomocowych Nr XLI/397/05 i Nr VI/54/07. Należy przy tym podkreślić, że na podstawie danych
zawartych w tych oświadczeniach i informacjach następowała weryfikacji pomocy, m.in. co do pułapu
pomocy.
Dz.Urz. UE C 244 z 1.10.2004 r., str. 2
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
53 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
54 Dz.U. Nr 53, poz. 311
51
52
13
1.11. Elektroniczny system monitorowania pomocy publicznej SHRIMP (System Harmonogramowania,
Rejestracji i Monitorowania Pomocy Publicznej) wprowadzono od II kw. 2009 r., tj. z zachowaniem
terminu wymaganego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 kwietnia 2009 r. w sprawie
przekazywania sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej i informacji o nieudzielaniu takiej pomocy
z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP55. Badając 20 przypadków udzielenia pomocy de minimis w oparciu
o dokumentację oraz dane uwidocznione w systemie SHRIMP w żadnym przypadku nie stwierdzono
przekroczenia dopuszczalnego pułapu stanowiącego równowartość 200 tys. euro (w sektorze transportu
– 100 tys. euro) w dowolnie ustalonym okresie 3 lat podatkowych (w warunkach polskich pomoc
udzielona w bieżącym roku kalendarzowym i w dwóch poprzednich latach kalendarzowych).
Badania 3 sprawozdań rocznych i wybranych 3 sprawozdań kwartalnych o udzielonej pomocy
publicznej sporządzonych w latach 2008-2010 wykazały nieprawidłowości i uchybienia w stosunku do
wymagań ustalonych przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu
w sprawach dotyczących pomocy publicznej i stosownych rozporządzeń Rady Ministrów. I tak:
- nie przekazano do Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) we Wrocławiu sprawozdania za IV kwartał
2008 r. (negatywne) a sprawozdanie za II kwartał 2009 r. przekazano z 1-dniowym opóźnieniem, co
naruszało przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie
sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzielaniu takiej pomocy oraz sprawozdań
o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów
publicznych56,
- sprawozdanie roczne za 2008 r. zostało przekazane do RIO we Wrocławiu z 2-dniowym opóźnieniem
w stosunku do terminu ustalonego w § 6 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej oraz
sprawozdań o zaległych należnościach przedsiębiorców z tytułu świadczeń na rzecz sektora finansów
publicznych57,
- w sprawozdaniach nie wykazano pomocy de minimis na łączną kwotę 169,0 tys. zł udzielonej
w ramach Miejskiego Programu Aktywizacji Bezrobotnych w Mieście Świdnicy (uchwała nr X/135/03 ze
zmianami),
- w 4 przypadkach błędnie określono datę udzielenia pomocy, w 2 w sposób niewłaściwy określono
wartość nominalną pomocy i wartość pomocy brutto a w odniesieniu do 4 nie ujęto udzielonej pomocy
publicznej,
Dz.U. Nr 63, poz. 522 – utraciło moc z dniem 30.01.2010 r.
Dz.U. Nr 153, poz. 952 ze zm.
57 Dz.U. Nr 133, poz. 923
55
56
14
- w 2 zaświadczeniach o udzielonej pomocy de minimis błędnie określono wartość pomocy w euro
w związku z przyjęciem niewłaściwego kursu do złotego.
Ogólna kwota nieprawidłowości sprawozdawczych w badanym okresie wyniosła 252,0 tys. zł.
Nieprawidłowości te, oprócz pomocy de minimis z Miejskiego Programu Aktywizacji Bezrobotnych
(169,0 tys. zł), zostały usunięte w trakcie kontroli NIK.
2. W badanym okresie Gmina Miejska Świdnica angażowała majątek z zasobu komunalnego
w działania kapitałowe poprzez aport gminnych nieruchomości gruntowych [...]58. Wartość działek
ustalono w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę
majątkowego przy zastosowaniu metody odnoszącej się do wartości rynkowej (brak przysporzenia
uprzywilejowującego), co wyłączało te operacje gospodarcze z obowiązku stosowania przepisów
o pomocy publicznej, w tym z obowiązku notyfikacji do Komisji (WE) wynikającego z art. 108 ust. 3
TFUE.
Analiza wszystkich operacji finansowych dokonanych w badanym okresie odnośnie stosowania prawa
o pomocy publicznej w związku z zaangażowaniem kapitałowym w spółki prawa handlowego, wykazała
przypadek braku analizy w tym obszarze, choć stan faktyczny wskazywał na wystąpienie wszystkich (4)
przesłanek ustalonych art. 107 ust. 1 TFUE59. Dotyczyło to operacji związanej z objęciem w 2009 roku
akcji [...]60. Bezsporne pozostaje wystąpienie 3 przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 TFUE, tj.
selektywności, możliwość zakłócenia konkurencji i wpływania na wymianę gospodarczą między krajami
członkowskimi UE (wystarczy potencjalny wpływ). Tak więc dla ustalenia, czy w związku z objęciem
akcji w [...]61 przez Miasto Świdnica nie było konieczności zastosowania przepisów o pomocy publicznej
konieczna była analiza i weryfikacja czy wsparcie takie (przysporzenie) nie miało charakteru
„uprzywilejowującego”, a więc czy nie było wsparciem przyznanym na korzystniejszych niż rynkowe
warunkach. Przyjętą praktyką na obszarze Unii Europejskiej jest, aby wszelkie działania państwa
(gminy) wspierające określone przedsiębiorstwa [...]62 były porównywane oraz zestawiane z
analogicznymi działaniami podejmowanymi przez hipotetycznego prywatnego inwestora działającego w
warunkach rynkowych (tzw. test prywatnego inwestora). Komisja (WE) przyjmuje w takiej sytuacji
utrwalone stanowisko, że działania państwa pozostające w zgodności z hipotetycznymi zachowaniami,
jakich można by się w danym przypadku spodziewać po prywatnym rynkowym inwestorze, nie budzą
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
1) przysporzenie na rzecz określonego podmiotu, na warunkach korzystniejszych niż rynkowe; 2) selektywność ze
względu na uprzywilejowanie; 3) występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji; 4) wpływa na wymianę gospodarczą
między krajami członkowskimi UE (także potencjalnie)
60 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
61 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
62 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
58
59
15
żadnych wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z art. 107 ust. 1 TFUE i wówczas nie ma żadnych
powodów zakazywać państwom członkowskim ich podejmowania. Z kolei zdaniem Komisji (WE) pomoc
państwa występuje wówczas, gdy władze publiczne dostarczają danej spółce kapitał w okolicznościach,
które nie byłyby akceptowalne dla prywatnego inwestora działającego na normalnych rynkowych
warunkach ekonomicznych. Brak takiej oceny ze strony Miasta Świdnica, nie pozwalał na stwierdzenie,
czy objęcie akcji w [...]63 podlegało przepisom o pomocy publicznej, co wiązałoby się z koniecznością
zastosowania się do wymogów art. 108 ust. 3 TFUE w zakresie notyfikacji do Komisji (WE) przed
udzieleniem pomocy (objęciem akcji). W razie zaś braku notyfikacji pomoc może być uznana przez
Komisję (WE) za pomoc przyznaną bezprawnie w rozumieniu art. 1 lit. f rozporządzenia Rady (WE)
nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu
WE64. (np. po działaniach podjętych przez konkurentów beneficjenta pomocy). To zaś z kolei rodzi
konsekwencje określone w rozdziale III rozporządzenia nr 659/1999, w tym zagrożenie powstania
obowiązku zwrotu przez beneficjenta kwoty stanowiącej równowartość przedmiotowej pomocy
publicznej wraz z odsetkami przy 10-letnim okresie przedawnienia.
Należy jednak zauważyć, że zaangażowanie kapitałowe w [...]65 w praktyce oznaczało podjęcie przez
Gminę Miejską Świdnica działalności gospodarczej w zakresie, który wykraczał poza zakres zadań
publicznych samorządów gminnych (własnych i zleconych). Przedsięwzięcia związane z obsługą i
wynajmem nieruchomości oraz budową i udostępnianiem obiektów przemysłowych, magazynowych i
biurowych, stanowiące podstawowy przedmiot działalności tych Spółek nie mieszczą się bowiem w
zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie stanowią zaspokajania zbiorowych potrzeb
wspólnoty, o których mowa w art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji Gmina Miejska
Świdnica prowadzi działalność gospodarczą z naruszeniem ograniczeń dla samorządów gminnych
ustalonych w art. 9 i 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej66 w związku z art. 9
ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie NIK analizy w zakresie wskazanych wyżej ustawowych ograniczeń prowadzenia działalności
gospodarczej przez samorządy gminne należałoby również dokonać w odniesieniu do udziałów Gminy
Miejskiej Świdnica w [...]67. Należy także wskazać, że angażowanie środków finansowych z budżetu
Gminy Miejskiej Świdnica na nabycie udziałów (akcji) w spółkach prowadzących działalność
gospodarczą nie związaną z realizacją zadań publicznych samorządu gminnego (z naruszeniem art. 9 i
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
WE 1999, L 83/1
65 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
66 Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.
67 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
63
64Dz.Urz.
16
10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o
samorządzie gminnym) nie spełniało kryterium legalności w świetle zapisów art. 44 ust. 2 i art. 216 ust.
2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych68 (odpowiednio art. 35 ust. 2 i art. 167 ust. 2
poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych69).
3. NIK negatywnie ocenia fakt braku instytucjonalnej kontroli pomocy publicznej przez Departament
Rozwoju Gospodarczego Urzędu pomimo, że zapisy Regulaminu Organizacyjnego wprowadzały
obowiązek przeprowadzania kontroli pomocy publicznej udzielonej po 2008 r. W Urzędzie nie
zapewniono funkcjonowania adekwatnego, skutecznego i efektywnego nadzoru oraz kontroli finansowej
i zarządczej w zakresie przyznawania i wykorzystania pomocy publicznej, o czym świadczy skala
nieprawidłowości opisanych w niniejszym wystąpieniu pokontrolnym. Sposób organizacji i zasad
funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie (i jednostkach podległych) ustalony został poprzez
Zarządzenie Prezydenta Świdnicy z dniem 31 grudnia 2010 r., choć przepis art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obligujący do zapewnienia funkcjonowania
adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej obowiązywał już od 1 stycznia 2010 r. Ponadto
mechanizmy kontroli zarządczej funkcjonowały w ograniczonym zakresie, gdyż nie zapewniały pełnej
realizacji celów tej kontroli, określonych w art. 68 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Między innymi
nie określono procedury identyfikacji ryzyka w 2010 r. zapewniającej możliwość podejmowania działań
mających na celu zarządzanie ryzykiem (art. 68 ust. 2 pkt 7). Audytor wewnętrzny nie dokonywał
formalnej oceny adekwatności, efektywności i skuteczności systemów kontroli wewnętrznej
w odniesieniu do pomocy publicznej. Ponadto nie aktualizowano „Karty audytu wewnętrznego”
i „Podręcznika procedur audytu wewnętrznego”, choć wystąpiły przesłanki prawne i faktyczne do ich
korekty.
W wyniku kontroli NIK podjęto czynności sprawdzające w odniesieniu do 12 beneficjentów w zakresie
wykorzystania pomocy zgodnie z wnioskowanym i ustalonym w programach pomocowych
przeznaczeniem oraz zachowania warunków udzielenia pomocy, szczególnie okresu utrzymania
pomocowanej inwestycji (3 lub 5 lat).
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
1.
Dokonanie analizy wszystkich przypadków pomocy publicznej udzielonej po 1 maja
2004 r. na podstawie programu pomocowego uchwalonego przez Radę Miejską w
Świdnicy na podstawie uchwały Nr X/132/03 celem weryfikacji pod względem
prawidłowego zastosowania
68
69
przepisów
o pomocy
publicznej
w związku z
Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – obowiązywała do 31 grudnia 2009 r.
17
nieuprawnionym uznaniem pomocy udzielonej na podstawie tego programu za
wyłączoną z obowiązku notyfikacji do Komisji (WE) i ewentualnego wszczęcia
postępowania podatkowego celem określenia zobowiązania podatkowego w podatku
od nieruchomości.
2.
Dokonanie analizy zwolnień z podatku od nieruchomości [...]70 pod względem ich
zgodności z prawem o pomocy publicznej w związku z odstąpieniem od obowiązku
notyfikacji pomocy do Komisji (WE) na podstawie nie obowiązującego programu
pomocowego ustalonego uchwałą Rady Miejskiej w Świdnicy Nr XXI/253/08.
3.
Weryfikację pozytywnej opinii w zakresie pomocy de minimis dla [...]71
4.
Podjęcie działań mających na celu dostosowanie treści obowiązujących uchwał
Nr X/135/03 z dnia 29 sierpnia 2003 r. ze zm. i Nr XIX/233/08 z 25 kwietnia 2008 r. ze zm.
ustalających warunki udzielania pomocy de minimis do wymogów prawa podatkowego
i pomocowego, szczególnie w zakresie udzielania ulg podatkowych, ustalania sytuacji
ekonomicznej wnioskodawcy, podmiotów uprawnionych do pomocy.
5.
Każdorazowe weryfikowanie spełniania przez beneficjentów pomocy warunku efektu
zachęty w trakcie postępowania związanego z potwierdzaniem wniosków o przyznanie
pomocy, m.in. poprzez żądanie dokumentów źródłowych w postaci wyciągów z
dziennika budowy.
6.
Egzekwowanie od beneficjentów terminowego i w pełnym zakresie realizowania
obowiązków przedkładania wymaganych na podstawie programów pomocowych
dokumentów i oświadczeń potwierdzających warunki uzyskania pomocy publicznej.
7.
Zapewnienie wypełniania obowiązków wobec Prezesa UOKiK wynikających z
przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących
pomocy publicznej w zakresie uzyskiwania opinii, zgłaszania projektu programu
pomocowego oraz przedkładania programów pomocowych.
8.
Rzetelne sporządzanie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, w tym ujęcie
w sprawozdawczości SHRIMP kwot udzielonej pomocy de minimis na podstawie
Miejskiego Programu Aktywizacji Bezrobotnych w Mieście Świdnicy.
9.
Zapewnienie realizacji obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie
w zakresie
70
71
terminowego
przedkładania
Regionalnej
Izbie
Obrachunkowej
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
18
we
Wrocławiu wszystkich uchwał
Rady
Miejskiej
Świdnicy
dotyczących spraw
finansowych związanych z udzielaniem pomocy publicznej.
10.
Dokonanie oceny transferu środków finansowych z budżetu Gminy Świdnica w postaci
objęcia akcji [...]72 pod kątem przepisów o pomocy publicznej.
11.
Podjęcie i systematyczne prowadzanie kontroli u beneficjentów pomocy publicznej
celem weryfikacji warunków uzyskania pomocy publicznej, w tym co do właściwego
przeznaczenia i wykorzystania pomocy oraz utrzymania inwestycji i obsadzenia miejsc
pracy w wymaganym terminie.
12.
Zwiększenie ilości kontroli finansowych i zarządczych oraz działań audytowych
w zakresie działań Urzędu związanych z udzielaniem pomocy publicznej.
13.
Podjęcie
działań
mających
na
celu
dostosowanie
przedmiotu
działalności
gospodarczej prowadzonej przez Gminę Miejską Świdnica poprzez [...]73 do ograniczeń
prowadzenia działalności przez samorządy gminne ustalonych art. 10 ust. 1-3 ustawy o
gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz
dokonanie analizy w tym zakresie wobec pozostałych przypadków zaangażowania
kapitałowego Miasta Świdnicy w spółkach prawa handlowego, w tym w [...]74.
14.
Zapewnienie przedkładania Radzie Miejskiej Świdnicy projektów uchwał w zakresie
pomocy publicznej w postaci zwolnień z podatku od nieruchomości ujmujących
wyłącznie
dopuszczalne
prawnie
zwolnienia
o
charakterze
przedmiotowym,
z wyłączeniem zwolnień podmiotowych i ulg podatkowych.
15.
Przekazanie
wyników kontroli
(m.in.
protokółów kontroli) przeprowadzonych
u wybranych beneficjentów pomocy w wyniku kontroli NIK.
Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia
przez Pana Prezydenta w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia
pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i
wykonania wniosków, bądź
o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania
niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje kierownikowi jednostki kontrolowanej75 prawo
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
74 Wyłączono informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa: podstawa prawna tożsama z wskazaną w przypisie 2.
75 W rozumieniu art. 2a pkt 3 ustawy o NIK
72
73
19
zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Najwyższej Izby Kontroli Delegatury we Wrocławiu,
umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeżeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania
informacji, o której mowa wyżej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji
NIK.
20