doc3.4. Common Assesment Framework (CAF) Pierwowzorem CAF jest
download 
Reklamacja Transkrypt
3.4. Common Assesment Framework (CAF) Pierwowzorem CAF jest
© dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. 3.4. Common Assesment Framework (CAF) Pierwowzorem CAF jest model EFQM. Wspólną Metodę Oceny (jak tłumaczy się anglojęzyczne wyrażenie Common Assesment Framework) promuje Unia Europejska kategoryzując ją w sposobach reformowania administracji publicznej. Podkreślić należy, że obok systemów zarządzania jakością opartych na normach ISO serii 9000, Wspólna Metoda Oceny jest jednym popularniejszych rozwiązań dla administracji.1 CAF jest niewątpliwie narzędziem, którego stosowanie wspomaga zarządzanie w organizacjach sektora publicznego.2 Istotą tego modelu, według ekspertów Umbrelli, jest pomoc w zrozumieniu i wykorzystaniu technik zarządzania jakością oraz zdiagnozowanie systemu zarządzania zastanego w organizacji.3 W porównaniu z instrumentarium wykorzystywanym przez organizacje sektora prywatnego, ten model jest dosyć prosty w stosowaniu. Generalnie, służy on do analizy i samooceny organizacji. Jego stosowanie pomaga także w wymianie doświadczeń pomiędzy różnymi podmiotami publicznymi w Europie, które współpracują ze sobą na zasadzie benchmarkingu. Samooceny według CAF dokonuje się w oparciu o zebrane informacje i dowody. Model ten służy także zapewnieniu spójności pomiędzy potrzebami zmian a osiągniętym konsensusem wewnątrz organizacji w zakresie potrzeby zmian oraz do budowania relacji pomiędzy celami, strategiami i procesami organizacyjnymi i skupia się także na naprawie tych działań, które z punktu widzenia danej organizacji wymagają zmiany. W skali marko, samoocena dokonywana w oparciu o założenia CAF jest wykorzystywana do porównywania osiągnięć urzędów administracji publicznej funkcjonujących w różnych porządkach prawnych i świadczących usługi odmiennym kulturowo społeczeństwom. Zgodnie z opracowanymi przez Europejski Instytut Administracji publicznej (EIPA) zasadami, samoocenę według modelu CAF można uważać za jeden z pierwszych kroków w kierunku zmian organizacyjnych i w dalszej kolejności wdrażania bardziej skomplikowanych 1 Organizacje administracyjne, które musza radzić sobie z optymalizacją działań przy spełnianiu wymagań klientów przy ograniczonych zasobach finansowych i materiałowych powinny skupić się na wykorzystywaniu zaawansowanych technik zarządzania, wśród których można wymienić także CAF. 2 Zob. P. Rogala, Podstawowe narzędzia zarządzania jakością w jednostce samorządu terytorialnego, „Problemy Jakości” kwiecień 2002, s. 12. 3 Zob. CAF – co to jest Common Assessment Framework? – materiał w wersji elektronicznej ze strony www.umbrella.org 1 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. systemów zarządzania jakością.4 Co jest istotne, w modelu tym podkreśla się dynamikę procesów. Innowacja i uczenie się są kluczami do sukcesu w każdej „reformie” organizacji sektora publicznego i prywatnego, co dokładnie opisuje zaprezentowany model. Pierwszym kryterium zastosowanym do samooceny organizacji administracji publicznej w modelu CAF jest przywództwo. Analizując to kryterium w odniesieniu do urzędu administracji publicznej należy wziąć pod uwagę następujące zmienne: a) budowanie wizji oraz misji organizacji; b) zachęcanie pracowników do wdrażania misji w życie; c) osobiste zaangażowanie się w proces tworzenia długoterminowych strategii rozwoju danej jednostki. Przy czym, co wymaga wyraźnego podkreślenia, w modelu CAF nie chodzi o ocenę polityk w rozwoju jednostki administracji publicznej, gdyż model skupia się przede wszystkim na samoocenie organizacji. Ważnym elementem we wspomnianym procesie jest oddzielenie polityki od administracji, co nie wydaje się wcale takie proste.5 Istotną rolę, w przypadku pierwszego kryterium odgrywa przywódca w organizacji. Ocena jakości przywództwa we współczesnej administracji jest trudna biorąc pod uwagę miedzy innymi relacje na linii administracja-polityka. W Europie, a w Polsce szczególnie trudno byłoby zastosować amerykańskie mechanizmy zarządzania w administracji publicznej, gdzie przywództwo oddawane jest w ręce profesjonalnych menadżerów miast, którzy nie pochodzą z nominacji partyjnych ani jakichkolwiek kluczy politycznych. W jaki zatem sposób ocenić jakość przywództwa? Pierwszym i dosyć istotnym miernikiem jest wprowadzenie wolnych wyborów na stanowiska wybieralne (np. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Polska osiągnęła ten stan całkiem niedawno. Wprawdzie daleko jeszcze nam do idealnego poziomu fachowości i profesjonalizmu w tym zakresie, niemniej jednak członkowie danej społeczności 4 Zob. The Common Assessment Framework. Improving an organization through self-assessment; EIPA, Maastricht 2002, passim. Zobacz także Ch. Engel, Common Assessment Framework: The state of affairs, “Eipascope 2002/1”, passim. 5 Jak pisze B Kudrycka, administracja świadczy usługi na rzecz władz politycznych, które podlegają zasadzie alternacji władzy. To powiązanie administracji ze sferą polityki wynika przede wszystkim z konstrukcji aparatu władzy w państwie i charakteru działań administracji publicznej. Problematyka politycznej neutralności administracji publicznej w każdej demokracji jest dosyć ciekawym przedmiotem badań. Autorka poświęciła temu tematowi wiele swoich publikacji, w których główną tezą jest dążenie do utrzymania neutralności politycznej administracji publicznej, co jest niejednokrotnie uznawane za sztuczne odseparowanie tych dwóch sfer (polityki i administracji). Niemniej jednak działania polegające na oddzieleniu politycznych „zarządców” od profesjonalnej administracji publicznej są możliwe. B. Kudrycka proponuje przyjąć następujące założenie, że zgodnie z ustrojowymi zasadami państwa demokratycznego wyróżnić możemy administrację w sensie organizacyjnym, która jest lojalna politycznie. Administrację publiczną, która jest działaniem każdego pojedynczego urzędnika i jako taka jest lojalna wobec wszystkich „politycznych” programów, za wdrażanie których odpowiedzialni są urzędnicy. Wreszcie, administracją publiczną jest działania każdego pojedynczego urzędnika, która jest neutralna politycznie wobec wszystkich innych, niż podejmowane w interesie publicznym, wpływów partyjnych. – Zob. B. Kudrycka: Rozróżnienie sfery polityki od administracji, „Samorząd Terytorialny” nr 4/1998, passim; także B. Kudrycka: Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, passim. 2 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. samodzielnie mogą dokonywać oceny jakości pracy ich lokalnego lidera dając lub odbierając mu kredyt zaufania i legitymację do ich reprezentacji. Zmiany, które zaszły w Polsce tym zakresie na szczeblu samorządowym są zgodne z wytycznymi Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego6, która w jednym ze swoich artykułów postuluje właśnie ustanowienie środków realizacji prawa do samorządności w postaci instytucji demokracji bezpośredniej.7 Praca przywódcy/menadżera w administracji publicznej polega między innymi na, zaspokojeniu potrzeb obywateli i zorientowaniu działalności administracji publicznej na klienta/obywatela oraz na zbalansowaniu tych działań z oczekiwaniami politycznymi. Drugie kryterium samooceny według CAF dotyczy tworzenia strategii rozwoju organizacji po kątem jej modernizacji oraz stosowania nowoczesnych rozwiązań w zakresie zarządzania. Organizacja powinna być zdolna do identyfikacji wszystkich aktorów życia publicznego, którzy są jej potencjalnymi klientami. Proces ten nie dotyczy tylko i wyłącznie identyfikacji klientów, ale także próby udzielania odpowiedzi na pytanie, jakie są ich oczekiwania względem organizacji i jak będę się one zmieniały pod wpływem czynników społeczno-ekonomicznych.8 Kolejnymi dwoma elementami drugiego kryterium samooceny są przegląd i aktualizacja oraz wdrożenie strategii rozwoju w życie. Strategicznie „myśląca” władza publiczna jest jednym z gwarantów budowania wzorowego urzędu. Obowiązkiem każdej władzy jest zapewnienie odpowiedniego poziomu jakości usług oraz oczekiwanego rozwoju społeczno gospodarczego, co jest możliwe przy wykorzystaniu planowania strategicznego, które powinno być obowiązkowe. Poza powyższym, niezbędnym warunkiem takiego planowania jest umiejętność realnej oceny wewnętrznych i zewnętrznych zasobów 6 (Dz.U. 1994.124.607, sprost. Dz.U. 2006.154.1107). Zob. T. Szewc, Charakterystyka Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, „Samorząd Terytorialny” nr 12/2003, s. 133. 8 Oczekiwania mieszkańców i podmiotów gospodarczych (upraszczając – klientów) nie pozostają bez znaczenia dla obrazu organizacji administracyjnej. Zwiększone oczekiwania względem poziomu jakości usług dostarczanych w sposób rynkowy nie zmieniają się automatycznie w przypadku usług świadczonych przez sektor publiczny. Nawet jeśli organizacje administracyjne nie widzą potrzeby modernizacji, to ich klienci „wymuszają” pewne dostosowanie tychże organizacji do panujących trendów w zarządzaniu. Podejmowanie takich działań „wymuszających” wynika między innymi z wzrastającej świadomości mieszkańców w zakresie ich praw obywatelskich. Poza tym, obywatele, którzy w codziennym życiu obserwują funkcjonowanie podmiotów gospodarczych poddanych silnej presji konkurencji przyzwyczajają się do pewnego wysokiego poziomu oferowanych im usług. Doświadczenia i wiedza, której obywatele nabywają korzystając z usług sektora prywatnego jest przez nich wykorzystywana do porównywania pewnych usług publicznych. Ten „osobisty benchmarking” jest także wzmacniany dużą mobilnością mieszkańców, którzy obserwując działanie administracji publicznej w innych gminach, powiatach, regionach czy nawet krajach przenoszą na polski lokalny grunt zaakceptowane przez nich wzorce postępowania. Aby nadążyć za spełnianiem coraz wyższych oczekiwań klientów oraz pokonywać wyzwania jakie przynoszą ze sobą zmiany w gospodarce, administracja publiczna musi stale analizować i rewidować metody zarządzania i organizacji, w oparciu o które funkcjonuje. 7 3 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. wykorzystywanych dla dobra danej wspólnoty.9 Budowanie właściwej strategii rozwoju jest niezbędnym czynnikiem realizacji wyznaczonych, w planie strategicznym, celów.10 Zarządzanie kadrami, to trzecie kryterium samooceny administracji publicznej według modelu CAF. Ważne jest, jak dana organizacja zarządza swoim potencjałem kadrowym na poziomie jednego pracownika, zespołów pracowniczych i całej organizacji. Ile wysiłku wkładanego jest w stałe podnoszenie kwalifikacji urzędniczych, sprawiedliwą okresową ocenę pracy urzędników. Według T. Mordela o profesjonalizmie administracji świadczą jej pracownicy. Z punktu widzenia zarządzania kadrami i profesjonalizmu administracji pod uwagę powinny być brane następujące elementy procesu kadrowego: a) procedury zatrudniania wykwalifikowanych pracowników na odpowiednie stanowiska; b) podnoszenie kwalifikacji pracowniczych; c) systemy oceny pracy urzędników; d) działania na rzecz zapewnienia etycznego postępowania pracowników samorządowych.11 Dodatkowo, ważna jest „władzy” delegacja wewnątrz organizacji i uczynienie pracowników współodpowiedzialnymi za rozwój organizacji. Delegacja kompetencji w znaczący sposób wpływa na strukturę organizacyjną urzędu i funkcjonowanie innych jednostek organizacyjnych podległych organowi administracji publicznej. Najbardziej optymalny podział kompetencji oparty powinien być o dokładną analizę wszystkich zadań jakie ma do spełnienia dany organ. Pod uwagę należy także wziąć charakterystykę danej społeczności i podmiotów gospodarczych. Innymi słowy, podział zadań i organizacja wewnętrzna jednostki musi odpowiadać charakterystyce społecznej, gospodarczej i kulturowej. Doprowadzenie do takiego stanu w administracji publicznej jest niezwykle trudnym zadaniem gdyż pierwszą barierą, na którą można się natknąć jest hierarchiczna struktura organizacyjna, która cechuje się podległością pracowników w ramach poszczególnych komórek organizacyjnych bezpośrednim przełożonym, podporządkowane organizacyjna w którzy kierownikom zasadniczy z kolei średniego sposób funkcjonują szczebla ogranicza także jako jednostki zarządzania. Taka struktura wspomnianą wyżej zasadę współodpowiedzialności. W administracji publicznej odpowiedzialnym za zadanie jest ten podmiot, w imieniu którego podejmowane są decyzje. 9 Zob. D. Kijowski, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zalewski, op.cit., s.. 10-11. Urząd będący aparatem pomocniczym władzy publicznej powinien umieć znaleźć odpowiedzi na pytania, które stawiają sobie także zarządcy w gminach, które zaś dotyczą całej lokalnej wspólnoty. Dopiero po właściwym sformułowaniu pytań dotyczących przyszłego rozwoju gminy, zasobów, potencjalnego ryzyka, sposobów realizacji działań możliwe będzie podjęcie prac nad rozwojem instytucjonalnym danego urzędu, który w przypadku tworzenia, wdrażania i oceny strategii rozwoju jest narzędziem pomocniczym – Ibidem. 11 Zob. T. Mordel, Samorządowa służba cywilna. O potrzebie normatywnych gwarancji profesjonalizmu pracowników urzędów samorządowych, „Służba Cywilna” nr 9 2004/2005, passim. 10 4 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. Innym wymiarem zarządzania kadrami w Modelu Doskonałości CAF jest angażowanie pracowników w funkcjonowanie urzędu i współpraca z nimi w zakresie konsultacji zmian organizacyjnych, wprowadzania nowych systemów zarządzania, oceny jakości pracy poszczególnych pracowników oraz kierowników średniego i wyższego szczebla. Bardzo istotną kwestią jest także zachęcanie urzędników do podejmowania własnych inicjatyw na rzecz organizacji, zapraszanie ich do udziału w panelach roboczych a także poważne traktowanie ich uwag i spostrzeżeń dotyczących funkcjonowania urzędu. Z powyższymi kryteriami wiąże się współpraca administracji z aktorami społecznymi i biznesowymi, którzy mogą mieć znaczący wpływ na proces tworzenia i wdrażania polityki publicznej na każdym szczeblu administracji. Urzędy administracji publicznej często borykają się z problemami finansowymi oraz logistycznymi w procesie dostarczania pewnych usług publicznych. Dlatego też, dobre stosunki z wszystkimi zainteresowanymi aktorami oraz angażowanie tychże w procedury podejmowania decyzji, tworzenia strategii rozwoju, etc. ma olbrzymie znaczenie dla samego urzędu. W to kryterium samooceny organizacji administracyjnej doskonale wpisuje się współczesny trend związany z New Public Management, który określa się jako networking. Jest to bardzo ciekawa koncepcja, która wywiera ogromny wpływ na tworzenie polityk publicznych. 12 Zainteresowanie networkami zrodziło się z dążenia władz publicznych do zarządzania sprawami publicznymi wspólnie ze społeczeństwem a nie ponad „jego głowami”. Innym argumentem wpływającym na zainteresowanie tą koncepcją jest fakt horyzontalnego zarządzania sprawami publicznymi, które jest przeciwieństwem klasycznego pionowego zarządzania (biurokratycznego). Networking jest też wyzwaniem dla administracji publicznej, gdyż współpraca z partnerami społecznymi, biznesowymi oraz innymi organizacjami nie jest prosta i wymaga wiele wysiłku organizacyjnego. Niemniej jednak korzyści jakie można osiągnąć znacznie przewyższają koszty poniesione na stworzenie i utrzymanie sieci (networku). Piąte kryterium samooceny organizacji według modelu CAF skupia się na analizie procesów wewnętrznych w organizacji administracyjnej. Z punktu widzenia sprawności organizacyjnej najistotniejsze jest podnoszenie jakości procesów i dostosowywanie tychże do zmieniających się warunków społeczno-ekonomicznych. Działania jakie urząd powinien podejmować w tym kierunku związane są z funkcjami administracji publicznej dotyczącymi jej działalności organizatorskiej, reglamentacyjnej oraz społecznej. Właściwy przebieg 12 Zob. H. E. Klijn, Networks and Inter-organizational Management. Challenging, Steering, Evaluation and the Role of Public Actors in Public Management (w:) The Oxford Handbook of Public (…), op.cit., s. 257 – 281. 5 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. procesów decyzyjnych w urzędzie nie pozostaje bez znaczenia dla szybkości reagowania na zaistniałe sytuacje, nie tylko kryzysowe. Sprawność procesów wewnętrznych w urzędzie związana jest także z podziałem pracy pomiędzy poszczególne komórki organizacyjne oraz pojedynczych pracowników. Szóstym kryterium samooceny organizacji według modelu CAF jest tzw. satysfakcja klientów zewnętrznych i wewnętrznych. Innymi słowy chodzi o podejmowanie takich działań administracyjnych, które spotkają się z uznaniem zarówno adresatów tych działań, jak i poszczególnych urzędników.13 Inną kwestią, która w zasadniczy sposób wpływa na samoocenę organizacji administracyjnej z punktu widzenia zaspokajania potrzeb klientów/obywateli jest potrzeba zachowania spójności polityki państwa z polityką samorządu. Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny powinien zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej. Jednakże wiele z zadań, które ustawodawca stawia przed gminą samorządową stanowią część większego programu o charakterze politycznym. Jeśli administracja samorządowa jest traktowana jako część aparatu administracyjnego państwa, to jako taka musi podejmować działania zgodne z pewnymi odgórnymi wytycznymi (np. polityka ekologiczna gminy powinna być spójna z polityką ekologiczną regionu ta zaś musi być zgodna z wytycznymi polityki ekologicznej państwa). W takim właśnie przypadku orientacja działań w kierunku zadowolenia klienta/obywatela jest słuszna. Wykonywanie zadań w ramach ogólnej polityki państwa bezpośrednio wpływa na życie i działalność obywateli, którzy mają prawo żądać od „swojej” administracji jak najsprawniejszego organizacyjnie i jak najtańszego wywiązywania się z nałożonych na tą administrację zadań. Szóste kryterium samooceny organizacji administracyjnej jest blisko powiązane, według modelu CAF, z kryterium siódmym dotyczącym osiągania zamierzonych celów i rezultatów organizacyjnych za pośrednictwem pracowników. Pomimo tego, iż kierownictwo urzędu powinno dbać o dobre samopoczucie urzędników i dostrzegać w nich ludzi a nie „urządzenia do administrowania”, pełny obraz samooceny organizacji obejmuje także ocenę jakości pracy zatrudnionych urzędników. Bardzo istotnym jest stworzenie obiektywnego mechanizmu oceny pracy ludzi zatrudnionych w danej organizacji, gdzie badaniu będą poddane nie tylko 13 Krytyka ze strony podmiotów/klientów administracji samorządowej jest bardzo wartościowa. Obywatele, którzy krytykują pewne rozwiązania zaproponowane przez obsługujący urząd wykazują zainteresowanie funkcjonowaniem „ich” magistratu. Krytyka działań podejmowanych przez władze lokalne jest pożądana, gdyż zgodnie z zasadami koła Deminga ma ona charakter procesu sprawdzającego pewne rozwiązania i tym samym służy uniknięciu popełnionych błędów w przyszłości – usprawnienie działań/procesów. 6 © dr Robert Szczepankowski, Modele oceny jakości administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem administracji samorządowej w Polsce, Wrocław 2010 – maszynopis niepublikowany. ich czynności zawodowe, ale także rezultaty ich pracy i elementy, które wpływają na tworzenie kultury danej organizacji. Obiektywna i sprawiedliwa ocena pracowników oparta na powszechnie znanych i akceptowanych kryteriach jest dobrą podstawą do nagradzania tych pracowników, którzy wzorowo wywiązują się z powierzonych im zadań i stanowią także przykład dla innych zatrudnionych w danym urzędników. W przypadku osób, których praca i zachowanie znacznie odbiegają od przyjętych zasad, powszechnie akceptowalne kryteria oceny stanowią solidną podstawę do wyciągnięcia daleko idących konsekwencji. Szczególnie w przypadku „niesolidnych urzędników” dobrze skonstruowane systemy oceny mogą uchronić kierownictwo urzędu przed posądzeniem o stronniczość lub też brak obiektywizmu. Dwoma ostatnimi kryteriami samooceny organizacji administracyjnej według modelu CAF są: a) wpływ działalności danego urzędu na społeczeństwo; b) ocena wyników działalności danego urzędu administracji publicznej. Oba kryteria oceny związane są z postrzeganiem funkcjonowania danej organizacji przez społeczeństwo. Po pierwsze, na ile skuteczne są działania podejmowane w procesie realizacji zadań publicznych i jak ich realizacja zaspokaja potrzeby oraz oczekiwania obywateli. Po drugie zaś, w jakim stopniu działalność władz jednostki samorządu terytorialnego wpływa na rozwój społeczno-ekonomiczny gminy, powiatu, województwa, państwa. Wiele organizacji sektora publicznego ocenianych jest przez klientów w kontekście ilości i jakości podejmowanych działań. Im skuteczniej funkcjonuje dany urząd a poprzez swoją działalność chroni lokalną społeczność, zasoby naturalne i wpływa na zapewnienie rozwoju gospodarczego, tym lepiej jest oceniany. Opisywane kryteria pozostają w ścisłym związku z pozostałymi siedmioma kryteriami, które były już przedmiotem rozważań. Poza tym, szczególnie kryterium dziewiąte odnoszące się do „kluczowych wyników działalności” powinno być uwzględniane przez kierownictwo urzędu, które sprawdza wykonanie przyjętych strategii i planów w kontekście wykonania budżetu. Zarządzanie środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji danego urzędu jest jednym kluczowych elementów sprawności organizacji. 7
