9) Przemysław Kledzik_Problematyka statusu prawnego organów

PRZEMYSŁAW KLEDZIK*
Problematyka statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego jako
wierzycieli w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze
pieniężnym – wybrane zagadnienia
W ramach systemu prawa w Rzeczypospolitej Polskiej zasady prowadzenia
postępowania
egzekucyjnego
oraz
egzekucji
administracyjnej1
obowiązków
publicznoprawnych2 o charakterze pieniężnym oraz niepieniężnym określa ustawa o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W art. 1 u.p.e.a. ustawodawca zakreślił zakres zastosowania niniejszego aktu
wskazując, że określa on: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się
zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a.
oraz 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki
przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania tychże
obowiązków.
Na podstawie treści powołanego przepisu można wyróżnić trzy podstawowe kategorie
podmiotów, których prawa i obowiązki w ramach stosunku procesowego normuje ustawa o
Dr Przemysław Kledzik – adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i
Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego.
1
Ustawodawca w ramach regulacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej zwana „u.p.e.a.”) traktuje pojęcia „egzekucji
administracyjnej” oraz „postępowania egzekucyjnego w administracji publicznej” synonimicznie (np. w art. 15
u.p.e.a.). Za przekonujący uznać należy jednak pogląd M. Masternaka, według którego nie są to pojęcia tożsame.
Egzekucja administracyjna oznacza stosowanie przez powołane do tego organy przewidzianych w ustawie
środków przymusu państwowego służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków
wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych oraz innych poddanych tej egzekucji. Postępowanie
egzekucyjne natomiast to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy
egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją
administracyjną. Zob. M. Masternak (w:) T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne
postępowanie egzekucyjne, Toruń 2002 r., s. 15. Tak samo R. Hauser i A. Skoczylas (red.), Postępowanie
egzekucyjne w administracji. Komentarz., Warszawa 2011, s. 3- 4, D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda,
M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński,
R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2012 r. – komentarz do art.1.
Koncepcja M. Masternaka, jak się wydaje została przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla
przykładu wskazać można wyroki NSA z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1462/08, z dnia 8 sierpnia 2013 r., II
FSK 2351/11, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., III SA/Wa 3125/06 oraz WSA w
Gliwicach z dnia 5 maja 2008 r., I SA/Gl 932/07, źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych –
CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl. Nieco odmienny pogląd prezentuje P. Dobosz, zdaniem którego odróżnienie
obu ww. pojęć powoduje w istocie zawężenie pojęcia „egzekucji administracyjnej” tylko do momentu
zastosowania środka egzekucyjnego” pomija np. egzekucyjne czynności przygotowawcza, bez których
bezpośrednia egzekucja nie byłaby możliwa, P. Dobosz, Pojęcie egzekucji administracyjnej (w:) System
egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 26-27.
2
Egzekucji administracyjnej, na zasadzie wyjątku, na mocy przepisu szczególnego poddane mogą być także
obowiązki cywilnoprawne, na co pośrednio wskazuje art. 2 § 3 u.p.e.a. Por. Z. Leoński (w:) R. Hauser, Z.
Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 16.
1
postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do podmiotów tych należą: wierzyciel, organ
egzekucyjny oraz zobowiązany.
Ustawodawca w ramach zawartego w art. 1a u.p.e.a. słownika ustawowego
sformułował jednocześnie definicje legalne ww. pojęć. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a.,
ilekroć w ustawie tej jest mowa o wierzycielu - rozumieć należy przez to podmiot uprawniony
do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu
egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W myśl art. 1a pkt 7 u.p.e.a., przez organ egzekucyjny
należy rozumieć organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w
ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich
obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz
zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Stosownie do art. 1a pkt 20 u.p.e.a.,
„zobowiązanym” określa się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą
osobowości prawnej, albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o
charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu
zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne
albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak
zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a
odrębne przepisy na to zezwalają.
W kontekście powyższych definicji przyjąć należy, że do podstawowych funkcji
wierzyciela należy podejmowanie czynności związanych ze wszczęciem postępowania
egzekucyjnego oraz zmierzających do zastosowania wobec zobowiązanego środków
egzekucyjnych, których stosowanie w toku postępowania egzekucyjnego z kolei należy do
podstawowych zadań organu egzekucyjnego3. Ze względu na powyższe funkcje, jakie w
postępowaniu egzekucyjnym w administracji przypisane są wierzycielowi i organowi
egzekucyjnemu, obie te kategorie podmiotów zalicza się do podmiotów czynnych
postępowania egzekucyjnego w administracji. Odmiennie niż w przypadku zobowiązanego,
który jest klasyfikowany jako bierny podmiot postępowania4.
Zgodnie z regulacjami u.p.e.a., wierzyciel może występować w danym postępowaniu,
jako odrębny od organu egzekucyjnego podmiot, który będzie pozostawał z tym organem w
stosunku procesowym, jak też może pełnić w danym postępowaniu obie funkcje
M. Masternak, Administracyjne postępowanie…, op. cit. s. 65, M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji
administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz,
Warszawa 2004 r., s. 153.
4
Zob. J. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego (w:) System prawa
administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 278, M. Masternak, Administracyjne
postępowanie…, op. cit. s. 29, M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji …, op. cit., s. 153.
3
2
jednocześnie, tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego5. W każdej z powyższych ról
procesowych, tj. posiadając status jedynie wierzyciela, bądź wierzyciela będącego
jednocześnie
organem
egzekucyjnym,
a
niekiedy także
wyłączny status
organu
egzekucyjnego, występować mogą m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego (dalej:
j.s.t.). Sytuacja taka dotyczy zarówno egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych,
jak i niepieniężnych. Ustawodawca bowiem odrębnie dla każdego rodzaju egzekucji –
obowiązków pieniężnych oraz niepieniężnych, unormował katalog właściwych im rzeczowo
organów egzekucyjnych, określił zasady ustalania właściwości miejscowej tych organów oraz
wyodrębnił katalogi stosowanych przez nie środków egzekucyjnych.
Kategorii obowiązków pieniężnych ustawodawca zdaje się w u.p.e.a. przypisywać
pierwszoplanowe znaczenie, o czym świadczyć mogą zarówno proporcje regulacji dotyczącej
poszczególnych rodzajów obowiązków, jak również zakres oraz sposób formułowania
przepisów zawierających upoważnienie do wydania aktów wykonawczych do ustawy6.
Realizacja obowiązków pieniężnych ma bezpośrednie przełożenie na wpływy do budżetu
państwa oraz do budżetów poszczególnych j.s.t. Ponadto obowiązki pieniężne, w odróżnieniu
od obowiązków niepieniężnych, podlegają przedawnieniu i zwłoka w ich dochodzeniu
mogłaby skutkować bezskutecznością egzekucji7. Realizacja obowiązków pieniężnych ma
zatem istotne znaczenie ze względu na finanse państwa oraz samorządu terytorialnego, z
czego najpewniej wynika to szczególne „zainteresowanie” ustawodawcy.
Statystyki dotyczące egzekucji obowiązków pieniężnych prowadzonych przez organy
j.s.t. i na rzecz tych jednostek przez inne organy egzekucyjne wskazują tymczasem na
znaczące koszty jej dochodzenia i problemy w zakresie skuteczności egzekucji. W informacji
Powyższe bezpośrednio wynika z treści: art. 15 § 3, art. 22 § 2a, art. 23 § 8, art. 26 § 4, art. 29 § 2, art. 30, art.
34 § 5, art. 45 § 3, art. 54 § 2, art. 57 § 1, art. 58 § 3, art. 59 § 5, art. 64c § 2, art. 64e § 5, art. 66 § 4 pkt 2, art.
157 § 1, art. 159 § 1a, art. 163 § 2a, art. 164 § 2 u.p.e.a., w których ustawodawca określił skutki prawne
związane z sytuacją, gdy wierzyciel występuje bądź nie występuje jednocześnie w roli organu egzekucyjnego.
6
W art. 6 § 3 u.p.e.a. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów
publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych
przy podejmowaniu czynności związanych z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązków,
zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Brak stosownej regulacji, bądź upoważnienia w
odniesieniu do obowiązków niepieniężnych. Minister Finansów na podstawie powołanego art. 6 § 3 u.p.e.a. w
dniu 20 maja 2014 r. wydał rozporządzenie w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych
przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 656).
7
W literaturze i orzecznictwie podnosi się, że obowiązki niepieniężne co do zasady nie podlegają
przedawnienia, a możliwość przedawnienia danego rodzaju obowiązku o charakterze niepieniężny musi wynikać
z wyraźnego przepisu prawa. Zob. L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław
2009 r. , s. 236-240. Por. także wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06 oraz wyrok WSA w
Lublinie z dnia 12 lipca 2011 r., II SA/Lu 346/11, CBOSA.
5
3
o wynikach kontroli sporządzonej w 2009 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: NIK)8
zaznaczono, że ustalenia kontroli wskazują na zmniejszającą się, w większości objętych
kontrolą urzędów skarbowych, skuteczność egzekucji prowadzonej przez naczelników
urzędów w odniesieniu do tytułów przekazanych przez prezydentów miast9. We wskazanym
dokumencie obliczono także wskaźnik skuteczności egzekucji prowadzonej na wniosek
organów gmin - mierzonej jako stosunek liczby tytułów załatwionych w danym roku (okresie)
objętym kontrolą (w tym tytułów otrzymanych w latach poprzednich), do liczby tytułów
otrzymanych w danym roku (okresie) objętym kontrolą – który wyniósł 33% – w przypadku
tytułów przekazanych przez prezydentów miast oraz 40% – w przypadku tytułów
przekazanych przez innych wierzycieli10.
Z kolei w przypadku egzekucji prowadzonej samodzielnie przez organy gmin w
wskazano, że we wszystkich urzędach miast nie przestrzegano obowiązku działania bez
zbędnej zwłoki przy wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych oraz przy
podejmowaniu pierwszej i kolejnych czynności egzekucyjnych11. Wskazywanymi przez
pracowników
kontrolowanych
jednostek
przyczynami
niepodejmowania
czynności
egzekucyjnych we właściwym czasie, były najczęściej: niewystarczająca obsada kadrowa
komórek organizacyjnych urzędów miast, do zadań których należało przygotowywanie i
prowadzenie czynności egzekucyjnych krótki okres na podejmowanie działań przed końcem
roku w przypadków rat podatków, których termin płatności przypadał na ostatnie miesiące
danego roku oraz utrudnienia związane z wdrażaniem oprogramowania informatycznego do
obsługi ewidencji zaległości12.
Najwyższa Izba Kontroli - Informacja o wynikach kontroli efektywności egzekucji administracyjnej podatków i
opłat, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest organ gmin, Nr ewid.
161/2008/P/08/139/LKI, Kielce 2009 r., źródło: www.nik.gov.pl
9
W „Informacji…” podano, że w okresie objętym kontrolą, tj. od 19 maja do 15 grudnia 2008 r., urzędy
skarbowe załatwiły 7.753 tytuły wykonawcze spośród 23.490 tytułów przekazanych przez prezydentów miast.
W tym samym okresie pozostali wierzyciele przekazali do urzędów skarbowych 3.041.390 tytułów, z czego
1.201.422 zostało załatwionych. Kontrolę przeprowadzono w 30 jednostkach, tj. 15 urzędach miast, których
prezydenci posiadają uprawnienia organu egzekucyjnego oraz w 15 urzędach skarbowych w wybranych
miastach, Informacja o wynikach…, op. cit., s. 43.
10
Tamże, s. 43.
11
W Informacji podkreślono, że szczegółowa analiza w zakresie terminowości wystawiania upomnień i tytułów
losowo wybranych 1.057 zaległości o łącznej kwocie 52,7 mln zł spośród zaległości występujących na koniec lat
2005 – 2007 wykazała, że: - w 511 przypadkach zaległości (48% zbadanej populacji) na łączną kwotę 20,6 mln
zł (39%), upomnienia wystawiono po upływie 30 dni od terminu płatności; w skrajnych przypadkach
upomnienia wystawiono po 1.056, 1.224, 1.613 oraz 1.908 dniach od terminu płatności. Z kolei - w 443
przypadkach zaległości (42%) na łączną kwotę 11,1 mln zł (21%) tytuły wykonawcze wystawiono po upływie
30 dni od daty doręczenia upomnienia; w skrajnych przypadkach tytuł wykonawczy wystawiono po 459, 588,
712 oraz 1.371 dniach od upływu terminu płatności, Informacja o wynikach…, op. cit., s. 23.
12
Tamże, s. 23.
8
4
W informacji podano także, że przeciętny (wyliczony dla wszystkich miast objętych
kontrolą) wskaźnik wyegzekwowanych kwot w porównaniu do kwot objętych tytułami
wykonawczymi wyniósł 46%13. W kwestii efektywności kosztowej egzekucji prowadzonej
przez gminy - rozumianej jako iloraz kwoty uzyskanej z egzekucji do kwoty wydatków
poniesionych bezpośrednio na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w komórkach
egzekucyjnych kontrolowanych 15 miast zaznaczono, że dochody uzyskane w wyniku
egzekucji zaległości podatków i opłat we wszystkich urzędach przewyższały poniesione
nakłady na wynagrodzenia pracowników komórek egzekucyjnych. Średni wskaźnik
efektywności kosztowej egzekucji dla wszystkich urzędów objętych kontrolą wyniósł jednak:
w 2005 r. 7,9; w 2006 r. 7,7; w 2007 r. 9,8; w 2008 r. (na koniec kwietnia) - 5,8.
Bardziej
znaczące
zmiany
w
zakresie
unormowań
dotyczących
egzekucji
administracyjnej dokonywane były od połowy 2013 r.14 Bezpośrednio lub pośrednio
dotyczyły one także organów j.s.t. Nie wydaje się zatem, aby dotychczasowe rozwiązania w
okresie do połowy 2013 r. znacząco poprawiły statystyki, jakie wynikały z przeprowadzonych
w 2009 r. kontroli. W kontekście ww. zmian przepisów, wobec wykazanej złożonej pozycji
procesowej oraz znaczenia skuteczności egzekucji obowiązków pieniężnych, przedmiot
dalszych rozważań z uwagi na ograniczone ramy objętościowe opracowania, stanowić będą
zagadnienia
statusu
prawnego
organów
j.s.t.
w
administracyjnym
postępowaniu
egzekucyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym w aspekcie zajmowanej przez nie
pozycji procesowej wierzyciela, w tym przede wszystkim nie będącego jednocześnie organem
egzekucyjnym, jak również ocena możliwości poprawy skuteczności egzekucji prowadzonej
na ich rzecz w świetle wprowadzonych rozwiązań.
Z uwagi na wspomniane ramy opracowania nie sposób odnieść się do posiadanego
przez organy j.s.t. statusu wierzyciela w sposób kompleksowy. Znaczna część rozwiązań
normatywnych odnoszących się do takiego statusu poddana została już zresztą wnikliwej
analizie w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, przez co nie wymaga ona powtórzeń lub
dodatkowych wyjaśnień. Podjęta w niniejszym opracowaniu analiza poświęcona będzie więc
jedynie wybranym aspektom, związanym z udziałem organów j.s.t. w administracyjnym
postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela, które w ograniczonym stopniu
stanowią przedmiot analiz i rozstrzygnięć.
13
Informacja o wynikach…, op. cit., s. 30.
Istotna nowelizacja u.p.e.a. dokonana została ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy
dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. poz. 1289, dalej zwanej
„u.w.p.”), która weszła w życie w dniu 21 listopada 2013 r.
14
5
W zakresie analizy statusu prawnego wierzyciela w pierwszej kolejności zaznaczyć
należy, że rozwinięcie przywołanej wyżej definicji ustawowej tego pojęcia, zawartej w art. 1a
pkt 13 u.p.e.a. zawiera art. 5 § 1 i 2 u.p.e.a., przy czym § 1 odnosi się do podmiotów prawa
polskiego, które występować mogą w postępowaniu w roli wierzyciela, natomiast § 2 art. 5 w
związku z art. 1a pkt 8c i 8d u.p.e.a. wskazuje na możliwość posiadania statusu wierzyciela
przez państwo członkowskie Unii Europejskiej inne niż Rzeczpospolita Polska oraz przez
państwo trzecie nie będące członkiem Unii Europejskiej.
Powołany przepis art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wprowadza dwie generalne zasady
ustalania podmiotu, któremu w określonej sprawie będzie można przypisać status wierzyciela,
przyjmując za kryterium rodzaj aktu lub orzeczenia stanowiącego źródło obowiązku oraz
organów właściwych do ich wydania lub wykonania. Ustawodawca przyjął bowiem, że
uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków
określonych w art. 2 u.p.e.a. jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub
postanowień organów administracji rządowej i organów j.s.t. - właściwy do orzekania organ I
instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), natomiast dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów
lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio
zainteresowana wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania
nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały
naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).
W stosunku do powyższych zasad u.p.e.a. wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy
zastrzeżony został w art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. na rzecz dyrektorów izb celnych w sprawach
należących do właściwości organów administracji celnej. Drugi wyjątek, sformułowany w art.
5 § 1 pkt 3 u.p.e.a., dotyczy ministra właściwego ds. finansów w związku z jego
uprawnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych na podstawie określonych w tym
przepisie unormowań odrębnych.
Koncentrując się na możliwości przypisania statusu wierzyciela organom j.s.t.,
wynikać może on z ww. generalnych zasad określonych w art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. W
odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji oraz postanowień wydawanych w trybie
przepisów postępowania administracyjnego ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył
zakres podmiotowy wierzycieli wyłącznie do organów j.s.t. oraz organów administracji
rządowej. W przypadku obowiązków wynikających wprost z mocy prawa bądź orzeczenia
sądu, u.p.e.a. nie zawęża zakresu podmiotowego wierzycieli do ww. dwóch kategorii
organów.
6
W ramach obydwu wyróżnionych w art. 5 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. zasad ustalania
podmiotu, który w danym postępowaniu występować powinien w roli wierzyciela,
jednoznacznie wskazuje się, że status ten posiadać mogą organy, a w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
wprost odwołano się do kategorii organów j.s.t. W ramach zawartego w art. 1a u.p.e.a.
słownika ustawowego, w pkt 14 ustawodawca wyjaśnił, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o
właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego, należy przez to rozumieć
odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.
Przywołana definicja stanowi typowy przykład definicji ostensywnej15, przy czym
wyliczone w niej kategorie podmiotów nie są spójne z rozwiązaniami przyjętymi w
przepisach regulujących ustrój samorządu terytorialnego w zakresie typologii organów.
Ponadto, z uwagi na fakt sformułowania w zakresie regulacji u.p.e.a. odrębnej, a przy tym
zakresowo węższej definicji organów samorządu terytorialnego w stosunku do definicji takich
organów przyjętej w art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego 16, należy
przyjąć, że art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie będzie znajdował odpowiedniego zastosowania w
postępowaniu egzekucyjnym administracji, w związku z art. 18 u.p.e.a., odsyłającym do
odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojęcia „organu”.
W ramach sformułowanych w literaturze definicji deskryptywnych organu administracji
publicznej, opartych na swoistych cechach wyróżniających podnosi się, że organ taki stanowi:
1) wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, tworzonej na podstawie prawa i w
sposób przez prawo przewidziany, 2) działa w imieniu i na rachunek państwa albo w imieniu
lub na rachunek jednostki samorządu terytorialnego, będącej odrębnym od państwa
podmiotem władzy publicznej w państwie, 3) upoważniony jest, jeśli prawo dopuszcza taką
możliwość, do posługiwania się środkami władczymi, 4) wykonuje zadania publiczne z
zakresu administracji oraz 5) działa w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji17.
W kontekście wyróżnionych cech przypisane w przepisach prawa poszczególnym
organom kompetencje stanowiły będą czynnik, dający podstawę do weryfikacji posiadania
statusu wierzyciela. Dotyczy to w szczególności sytuacji określonej w art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
W zakresie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. kompetencja danego organu będzie miała znaczenie
pośrednie i wtórne. Będzie ona miała pierwszorzędne znaczenie dla ustalenia organu
Definicja ostensywna w sensie logicznym to definicja oparta na przykładach, zob. T. Widła, D. Zienkiewicz,
Logika, Warszawa 2006, s. 44.
16
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.,
dalej zwana „k.p.a.”).
17
Zob. J. Sługocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnieniaustrojowe, Kraków 2007, s. 42, J. Boć,
Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 124.
15
7
właściwego
do
wydania
decyzji
administracyjnej
stanowiącej
źródło
obowiązku
podlegającego egzekucji. W związku z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej
w art. 16 k.p.a., organ który wydał decyzję w I instancji będzie wierzycielem uprawionym do
żądania wykonania wynikającego z takiej decyzji obowiązku, nawet wówczas jeżeli
obiektywnie nie był organem właściwym do wydania danej decyzji, dopóki w trybie
przewidzianym prawem nie zostanie ona usunięta z obrotu prawnego.
Ustawodawca dookreślając zakres stosowania kompetencji wprowadził regulacje
dotyczące właściwości poszczególnych organów18, a w razie sporów na tym tle w regulacjach
procesowych z zakresu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego19
unormował także tryby ich rozpatrywania. W ramach poszczególnych rodzajów właściwości
wyróżnia się także tzw. właściwość delegacyjną20, łączoną z instytucją wyłączenia organu od
załatwienia sprawy. Stosownie do regulacji art. 26 § 2 k.p.a., w przypadku wyłączenia od
załatwiania sprawy organu, który posiada kompetencję do jej załatwienia, organ wyższego
stopnia może sam załatwić sprawę lub wyznaczyć inny podległy sobie organ do jej
załatwienia. W przypadku delegowania kompetencji na inny organ jednostki samorządu
terytorialnego, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a. wierzycielem stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 1
u.p.e.a. stanie się organ, któremu przekazano kompetencję do załatwienia sprawy. Sytuacja
taka powoduje dość złożoną sytuację procesową. Zakładając, że egzekwowana należność
pieniężna wpłynąć powinna co do zasady do budżetu jednostki, której organ został wyłączony
od załatwiania sprawy, prawny obowiązek zainicjowania postępowania egzekucyjnego, w
myśl formułowanej w art. 6 u.p.e.a. zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji,
spoczywał będzie na organie wyznaczonym do załatwienia sprawy, a w razie ewentualnej
bezskuteczności egzekucji, organ ten może i pewnie zostałby następnie obciążony kosztami
postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. Zasadność wykluczenia organu
pierwotnie właściwego w sprawie zakończonej decyzją ustalającą bądź określającą
egzekwowany obowiązek nie budzi wątpliwości. W przeciwnym razie osoba piastująca
funkcję organu podlegającego wyłączeniu z powodu wątpliwości co do bezstronności,
mogłaby następnie posiadać formalny status wierzyciela i powinność egzekwowania
własnego zobowiązania. Kwestia ryzyka obowiązku ponoszenia kosztów przez organ
wyznaczony do załatwienia sprawy budzi jednak istotne wątpliwości, a u.p.e.a. nie normuje
W. Góralczyk, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 43.
Tryb postępowania przed sądami administracyjnymi normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana „P.p.s.a.”).
20
J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 207.
18
19
8
wprost mechanizmów wzajemnych rozliczeń pomiędzy organem wyznaczonym do
załatwienia sprawy a wyłączonym21.
Sprawa kosztów ponoszonych przez wierzyciela będzie stanowiła jeszcze przedmiot
dalszych rozważań. Wracając natomiast do kwestii zakresu podmiotowego wierzycieli,
zwrócić należy uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze wskazuje się,
że wierzycielem – w rozumieniu przepisów u.p.e.a. – może być jedynie organ administracji
publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Nie może być nim natomiast
osoba fizyczna ani inny podmiot prawa prywatnego. Wskazuje się, że podmioty "prywatne",
które w postępowaniu cywilnym są wierzycielami w rozumieniu przepisów kodeksu
postępowania cywilnego, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą jedynie za
"pośrednictwem" wierzyciela wnosić o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie mają
bowiem w tym postępowaniu statusu strony postępowania, pomimo że mogły posiadać interes
prawny w postępowaniu, w którym na zobowiązanego nałożony został obowiązek
podlegający egzekucji. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest
jedynie instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu
ogólnego a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym22.
Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, choć nie przemawia za nim treść art.
5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Użyte w tym przepisie sformułowanie, zgodnie z którym wierzycielem w
odniesieniu do obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa albo z orzeczeń sądu
może być także „podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy
prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku” wskazywałoby na możliwość
posiadania statusu wierzyciela także przez podmioty niepubliczne funkcjonujące w sferze
zewnętrznej działania administracji23. Zaznaczyć należy także, że powołany przepis wskazuje
na możliwość wstąpienia w funkcję wierzyciela ww. podmiotów w razie braku organów
zainteresowanych wykonaniem lub powołanych do czuwania nad wykonaniem obowiązku
Częściej problem ten będzie się pojawiał w sprawach obowiązków niepieniężnych np. dotyczących
nieruchomości, w których jednym z właścicieli będzie określona jednostka samorządu terytorialnego, a organ
takiej jednostki, jako jej przedstawiciel będzie wówczas podlegał wyłączeniu. W kontekście stosowanych w
egzekucji niepieniężnej środkami egzekucyjnymi oraz powstałymi w toku takiej egzekucji kosztami, mogą one
następnie stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego pieniężnego i wówczas organ jednostki
samorządu terytorialnego, który został wyznaczony do załatwienia sprawy zakończonej nałożonym
obowiązkiem niepieniężnym, stawałby się wierzycielem dochodzonego w związku z egzekucją niepieniężną
obowiązku pieniężnego.
22
Zob. Z. Leoński (w:) R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne, op. cit., s. 31 i W. Grześkiewicz,
Egzekucja administracyjna wykonywana przez organy samorządu terytorialnego – potrzeba zmian, Samorząd
Terytorialny 2012, nr 6, s. 76 oraz wyrok z dnia 26 czerwca 1997 r., I SA/Po 1852/96, LEX nr 29943 i wyrok
WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., I SA/Wa 1162/05, CBOSA.
23
Na temat sfer działania administracji por. J. Lang (w:) Z. Cieślak, J. Jagielski, J Lang, M. Szubiakowski, M.
Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 19-20..
21
9
albo ich bezczynności. Ustawodawca dopuszcza zatem istnienie swoistej luki prawnej, gdy w
odniesieniu do pewnej sfery obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej przepisy
prawa nie będą określały podmiotów publicznych zobowiązanych do czuwania nad
wykonaniem obowiązków. Można by takie rozwiązanie identyfikować z obowiązkami
wynikającymi z orzeczeń sądów, niemniej przy braku podmiotu publicznego co najmniej
zainteresowanego wykonaniem obowiązku, postawić można zasadnicze pytanie, z jakich
względów zastosowanie znajdować miałby tryb egzekucji administracyjnej. Jeśli chodzi
natomiast o wskazaną w art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesłankę bezczynności organów, to z jednej
strony rozwiązanie takie pozostawałoby w kolizji z normą zawartą w art. 6 § 1a u.p.e.a.,
dającą możliwość zaskarżenia bezczynności wierzyciela. Z drugiej strony natomiast
stwarzałaby sytuację, że dwa podmioty publiczny i niepubliczny byłyby formalnie
jednocześnie uprawnione (podmiot publiczny przełamując swoją bierność) do występowania
w roli wierzyciela, co należy uznać za niedopuszczalne.
W kontekście powyższego wniosku, poszukując podstawy prawnej wyłączenia
podmiotów
prawa
prywatnego
z
możliwości
uzyskania
statusu
wierzyciela
w
administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w ramach ogólnych podstaw wskazać można
na sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP24 zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz
w art. 7 – zasadę praworządności, natomiast w zakresie rozwiązań szczegółowych na treść
art. 164 ust. 3 Konstytucji wprowadzającego domniemanie kompetencji gminy w zakresie
realizacji zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych j.s.t. Wskazać można
także na art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie25,
w myśl którego wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego
właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie
niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.
Powołane przepisy służą usuwaniu ewentualnych luk prawnych w zakresie unormowań
dotyczących kompetencji organów administracji. W razie ich bezczynności zastosowanie
powinien natomiast znajdować powołany wyżej art. 6 § 1a u.p.e.a., dający możliwość
podmiotom posiadającym w danej sprawie zarówno interes prawny, jak i faktyczny złożenia
do organu wyższego stopnia skargi na bezczynność wierzyciela w zakresie dochodzenia
określonego obowiązku publicznoprawnego.
24
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz.
206 ze zm.).
25
10
W kontekście analizowanych unormowań można de lege ferenda podnieść wniosek
zmodyfikowania treści art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wykreślenie końcowej części
powołanego powyżej przepisu. W kwestii poprawy skuteczności egzekucji, niewątpliwie
mniejszy lub większy wpływ na jej zapewnienie może mieć czas prowadzenia postępowania i
możliwie uproszczona procedura dochodzenia realizacji obowiązku z zachowaniem
niezbędnych w demokratycznym państwie prawnym instytucji procesowych służących
ochronie interesów stron postępowania. Za przejaw uproszczenia procedury uznać należy
przyjmowaną w orzecznictwie wykładnię funkcjonalną przepisów u.p.e.a. zgodnie z którą
niektóre uprawnienia i obowiązki wierzycieli, występujących w tym samym postępowaniu w
roli organu egzekucyjnego, stają się bezprzedmiotowe. Pogląd taki prezentowany jest m.in. w
odniesieniu do wymogu uzyskania przez organ stanowiska wierzyciela w trybie art. 34
u.p.e.a. w ramach instytucji zarzutów26. W przypadku, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie
organem egzekucyjnym, wymóg zasięgnięcia stanowiska wierzyciela jest obligatoryjny.
Ustawa w art. 34 § 1 u.p.e.a. zastrzega jednocześnie, że stanowisko wierzyciela odnośnie do
zarzutów wymienionych w art. 3 w pkt 1-5, a od 21 listopada 2013 r., w związku z
nowelizacją ustawy, także w pkt 7 jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W zakresie
podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. podzielić je można na
odpowiadające ww. punktom pięć grup zarzutów tj.: 1) kwestionujących istnienie obowiązku,
2) kwestionujących wymagalność obowiązku, 3) kwestionujących treść podlegającego
egzekucji obowiązku, 4) kwestionujących możliwość prowadzenia egzekucji wobec
określonego zobowiązanego oraz 5) kwestionujący wykonalność obowiązku o charakterze
niepieniężnym. Zarzuty odnoszą się zatem do kwestii faktycznej lub prawnej możliwości
wykonania obowiązku przez dany podmiot uznany w postępowaniu za zobowiązanego.
Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. odnosi się do spełnienia wymogu
realizacji zasady zagrożenia, wynikającej z art. 15 u.p.e.a., związanej z obowiązkiem
wierzyciela wystosowania do zobowiązanego upomnienia, jako warunku późniejszego
skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne wyłączają
taką konieczność.
Ustawa egzekucyjna poza ww. podstawami zarzutów w art. 33 § 1 u.p.e.a. wymienia
jeszcze trzy podstawy, co do których stanowisko, jakie zobligowany jest zająć wierzyciel, nie
jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Są to zarzuty: 1) niedopuszczalności egzekucji
Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., II GSK 1099/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 30
listopada 2011 r., III SA/Po 657/11, CBOSA.
26
11
administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 2) prowadzenia egzekucji przez
niewłaściwy organ egzekucyjny, 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów
określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów
określonych w art. 102 u.w.p.
W przypadku zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka u.p.e.a. w art. 34 § 1, w
razie jego złożenia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków pieniężnych
ustawa nie stawia wymogu zasięgnięcia stanowiska wierzyciela. W myśl art. 34 § 2 u.p.e.a. na
postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługują zobowiązanemu zarzuty.
Można zatem postawić pytanie, jaki jest cel unormowania przyznającego możliwość
wniesienia zażalenia na stanowisko wierzyciela w kwestii zarzutów, wyrażane w formie
postanowienia, jeżeli stanowisko to nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego.
Wystarczającym
sposobem
weryfikacji
rozstrzygnięcia
organu
egzekucyjnego,
zabezpieczającym interesy zarówno zobowiązanego, jak i wierzyciela wydaje się być w tym
wypadku przyznane już wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym,
jako stronie postępowania egzekucyjnego, wynikające z art. 34 § 5 u.p.e.a. uprawnienie do
wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych
zarzutów.
Ponadto, dokonując analizy instytucji zarzutów wskazać należy, że poza zarzutem
zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wszystkie pozostałe zarzuty zmierzają
w istocie do zakwestionowania treści tytułu wykonawczego. Zarzut ten nie koresponduje ani
z treścią tytułu wykonawczego, jak też nie odnosi się do czynności procesowych, do jakich
zaliczyć należy złożenie tytułu wykonawczego, lecz wiąże się z czynnościami organu
egzekucyjnego o charakterze wykonawczym, związanymi z realizacją zasady zastosowania
najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego27. Także termin złożenia przez zobowiązanego
zarzutu na tej podstawie nie koresponduje z terminami złożenia zarzutów na pozostałych
podstawach. W orzecznictwie sądowym zgodnie podnosi się, że zarzuty w postępowaniu
egzekucyjnym należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu
wykonawczego, który powinien zawierać pouczenie o możliwości wniesienia tego środka
prawnego, która to powinność wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.28
W zakresie instytucji zarzutów warto zwrócić jeszcze uwagę na unormowanie
wprowadzone przez art. 111 pkt 22 u.w.p., zmieniające dotychczasową treść art. 35 § 1 i 2
u.p.e.a., które weszło w życie z dniem 21 listopada 2013 r. i ma zastosowanie do postępowań
27
28
Z. Leoński (w:) R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne, op. cit., s. 40.
Zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 351/07, CBOSA.
12
wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy egzekucyjnej. W myśl art. 35 § 1 u.p.e.a.
zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej
na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania
ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po
otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego
postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 35 § 2 u.p.e.a., w okresie zawieszenia
postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny może dokonać na podstawie tytułu
wykonawczego zabezpieczenia na wniosek wierzyciela lub z urzędu.
Według wersji przepisu art. 35 § 1 u.p.e.a., wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w
sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymywało tego postępowania,
organ egzekucyjny mógł jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie
egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Ustawa w art.
34 § 3 zastrzegała jednak, że brak stanowiska wierzyciela w terminie 14 dni od dnia
powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, obligował organ
egzekucyjny do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu
wydania postanowienia w sprawie zarzutów.
Aktualne rozwiązanie niewątpliwie chroni interesy majątkowe zobowiązanego,
wierzyciel otrzymał jednak instrumenty prawne dające mu możliwość działania w celu
podjęcia zawieszonego postępowania lub co najmniej wnioskowania o dokonanie przez organ
egzekucyjny zabezpieczenia składników majątku zobowiązanego. Warto zatem przyjrzeć się
nowym uprawnieniom i przesłankom ich wprowadzenia. Ustawa, jak już wskazano, stanowi
że „zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu (…) zawiesza postępowania (…) o ile wierzyciel
po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem”. Tak kategoryczne
sformułowanie wskazuje, że zawieszenie w tym przypadku ma charakter obligatoryjny, a do
tego następuje z mocy prawa. Ustawodawca wprowadza jednak jednocześnie wyrażenie
warunkowe „o ile”, które jak się zdaje wskazywałoby, że jeżeli wierzyciel postąpi w sposób
wskazany w dalszej części przepisu - tj. wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie
zawieszonego postępowania – to zaniecha wcześniej określonemu skutkowi – tj. zdawałoby
się zawieszeniu postępowania. To jednak nastąpiło już wcześniej z mocy prawa. Przepis
sformułowany został zatem w niezbyt spójny i klarowny sposób.
Warto nadmienić również, że w uzasadnieniu rządowego projektu u.w.p., w zakresie
wyjaśnienia motywów projektowanych zmian w art. 35 § 1 u.p.e.a. wskazano, że zawieszenie
postępowania egzekucyjnego następować będzie z mocy prawa, jednakże w tym zakresie
organ egzekucyjny zobligowany będzie do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3
13
u.p.e.a.29, co nie wynika w sposób jednoznaczny z treści powołanych przepisów.
Postanowienie takie w razie założenia konieczności jego wydania posiadać powinno charakter
deklaratoryjny, powstaje jednak wątpliwość, co do jego zaskarżalności wobec okoliczności, z
art. 56 § 4 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, na postanowienie organu egzekucyjnego o
zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia postępowania służy zażalenie.
W zakresie motywów zmian wprowadzonych do regulacji art. 35 § 1 u.p.e.a., w
uzasadnieniu projektu u.w.p. wskazano także, że postępowanie egzekucyjne będzie
kontynuowane, jeżeli wierzyciel po otrzymaniu zarzutu wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o
podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego lub z wnioskiem o podjęcie środków
zabezpieczających na podstawie tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę wszczęcia
postępowania egzekucyjnego. Dodano przy tym, że organ egzekucyjny nie będzie
uprawniony do weryfikacji merytorycznej uzasadnienia wniosku o podjęcie zawieszonego
postępowania egzekucyjnego, a obowiązany będzie zbadać jedynie istnienie takiego
uzasadnienia. W związku z powyższym, postawić można pytanie, w jakim celu ustawodawca
posłużył się sformułowaniem „uzasadniony wniosek” skoro nie będzie on podlegał
merytorycznemu badaniu organu egzekucyjnego. W takim przypadku wystarczyłoby
wyłącznie sformułowanie – „na wniosek wierzyciela”. Z treści u.p.e.a., jak również z
uzasadnienia projektu u.w.p. nie wynika jednak, jaki skutek wiąże się ze złożeniem ww.
wniosku. Czy powyższa czynność ma skutkować podjęciem zawieszonego postępowania
także z mocy prawa, a organ egzekucyjny co najwyżej wydawać miałby deklaratoryjne
postanowienie w tym zakresie. Czy też stosownie do treści art. 56 § 3 u.p.e.a. organ
egzekucyjny zobowiązany jest wydać konstytutywne postanowienie w przedmiocie podjęcia
zawieszonego postępowania. Postawić można pytanie, co miałby zrobić wierzyciel, w
sytuacji, gdyby organ egzekucyjny uznał, że wniosek złożony w trybie art. 35 § 1 u.p.e.a. nie
został dostatecznie uzasadniony i postanowieniem odmówił podjęcia zawieszonego
postępowania. Na postanowienie w sprawie podjęcia oraz odmowy podjęcia zawieszonego
postępowania, stosownie do treści art. 56 § 4 u.p.e.a., wierzycielowi ani zobowiązanemu nie
przysługuje bowiem zażalenie. Wydaje się, że wierzycielowi pozostaje możliwie szybko
wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów.
Rozwiązaniem wprowadzonym przepisami u.w.p., które może się przyczynić do
poprawy skuteczności egzekucji na rzecz wierzycieli będących organami j.s.t., jest przyznanie
im w ramach regulacji art. 36 u.p.e.a. uprawnienia do żądania od uczestników postępowania
Rządowy projekt ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, ceł i innych należności
pieniężnych, druk nr 1490, s. 42.
29
14
informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się o udzielenie informacji do organów
administracji
publicznej
oraz
jednostek
organizacyjnych
im
podległych
lub
podporządkowanych, a także innych podmiotów. Stosownie do treści art. 36 § 1a i 2 u.p.e.a.
informacje w powyższym zakresie oraz wyjaśnienia, udzielane są nieodpłatnie przez ww.
podmioty, a ich udostępnienia, w tym także przez dłużników zajętych wierzytelności nie
narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach.
Jako argument przemawiający za zasadnością powyższych zmian w uzasadnieniu
projektu u.w.p. wskazano, że przepis art. 36 § 1 u.p.e.a. w nowym brzmieniu ma m.in.
zagwarantować polskiemu wierzycielowi prawo występowania o informacje i wyjaśnienia w
zakresie niezbędnym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego 30. Powyższe uprawnienie
może mieć istotne znaczenie również w związku z instytucją umorzenia postępowania w
trybie art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym
dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki
egzekucyjne. W myśl bowiem art. 61 u.p.e.a. w przypadku umorzenia postępowania
egzekucyjnego z tej przyczyny, wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić dopiero
wówczas,
gdy
zostanie
ujawniony
majątek
lub
źródła
dochodu
zobowiązanego
przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych, który to obowiązek najczęściej przerzucany
jest w praktyce na wierzycieli nie będących jednocześnie organami egzekucyjnymi.
Należy zaznaczyć, że wraz z ustawą egzekucyjną w ramach regulacji u.w.p.
znowelizowano także szereg innych ustaw31, w których prawo do udostępniania określonych
w tych ustawach danych i tajemnic dotyczących w szczególności sfery majątkowej osób
objętych zakresem regulacji tych aktów przyznano wyłącznie organom egzekucyjnym,
wyłączając tym samym ze sfery podmiotów wierzycieli. Treść wspomnianych uregulowań
zawarta w odrębnych ustawach stanowić będzie bowiem lex specjalis względem regulacji
u.p.e.a.
Rządowy projekt ustawy o wzajemnej …, op. cit., s. 43.
W zakresie nowelizowanych ustaw, w których jedynie organom egzekucyjnym przyznano możliwość
uzyskania określonych prawem informacji mieszczą następujące akty: 1) ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o
organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989), 2) ustawa z dnia 29 sierpnia
1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.), 3) ustawa z dnia 26 października 2000 r. o
giełdach towarowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 48, poz. 284 ze zm.), 4) ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności
ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 950), 5) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach
emerytalnych oraz indywidualnych kontach zabezpieczenia emerytalnego (Dz. U. Nr 116, poz. 1205 ze zm.), 6)
ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych (Dz. U. Nr 116, poz. 1207 ze
zm.), 7) ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.), 8)
ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.)
oraz 9) ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012
r. poz. 855 ze zm.).
30
31
15
Na zakończenie należy jeszcze odnieść się do zagadnienia kosztów postępowania oraz
podstaw prawnych i przesłanek ich ponoszenia przez wierzyciela. Zgodnie z art. 64c § 1
u.p.e.a., koszty egzekucyjne co do zasady obciążają w administracyjnym postępowaniu
egzekucyjnym zobowiązanego. Niemniej w art. 64c § 4 i 4b u.p.e.a. powołana ustawa
zastrzega, że polski wierzyciel, co dotyczy również posiadającego taki status organu j.s.t.
zobligowany jest do pokrycia kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od
zobowiązanego. Zainicjowanie egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych wiąże
się zatem dla wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, którym jak już
wskazano, także jest podmiot publiczny, z ryzykiem nie tylko braku skuteczności
prowadzonej egzekucji, ale także z koniecznością poniesienia kosztów jej prowadzenia. W
odróżnieniu od wierzyciela w egzekucji sądowej, wierzyciel publiczny najczęściej nie ma
swobody co do możliwości wyważenia ewentualnego ryzyka i rezygnacji z dochodzonych
należności. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 § 1 u.p.e.a. zasadą prawnego obowiązku
prowadzenia egzekucji, podmiot taki zobligowany jest do zainicjowania postępowania
egzekucyjnego, niejednokrotnie z góry mając świadomość bezskuteczności egzekucji i
konieczności poniesienia kosztów postępowania na rzecz innego podmiotu publicznego, tyle
że działającego w sferze administracji rządowej. Przepis art. 67 § 1 pkt 2 w związku z art. 67a
§ 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej32 daje co prawda organom działającym na podstawie tej
ustawy, w tym organom j.s.t., prawo udzielania z urzędu ulg w spłacie zaległości
podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej m.in. jeżeli kwota zaległości
podatkowej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu
egzekucyjnym, tj. kwoty 58,00 zł33. Możliwości takiej nie posiadają jednak wierzyciele
wydający rozstrzygnięcia w zakresie niepodatkowych należności budżetów j.s.t., o których
mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych34. Powołana ustawa, pomimo że w art. 67
odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. oraz Działu III Ordynacji podatkowej,
samodzielnie
i
w
sposób
kompleksowy
reguluje
kwestie
umarzania
należności
cywilnoprawnych oraz ww. niepodatkowych należności publicznoprawnych, przez co
przepisy Ordynacji podatkowej nie będą znajdowały do niej zastosowania. W zakresie
32
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).
Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów
upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej
(Dz.U. Nr 137, poz. 1543) koszty upomnienia wynoszą czterokrotną wartość opłaty dodatkowej pobieranej przez
państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" za polecenie przesyłki listowej. Według
aktualnego cennika Poczty Polskiej S.A. wprowadzonego w dniu 1 lutego 2014 r., opłaty dodatkowa za
polecenie przesyłki listowej wynosi 2,90 zł. Koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym wynoszą zatem
kwotę 11,60 zł, zaś pięciokrotność kosztów upomnienia to kwota w wysokości 58,00 zł.
34
Ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm).
33
16
instytucji umorzenia nie przewiduje ona natomiast trybu umarzania z urzędu tego rodzaju
należności publicznoprawnych, przez co wierzyciele stosownie do powołanego art. 6 § 1
u.p.e.a. posiadaja prawny obowiązek wdrażania egzekucji administracyjnej celem ich
dochodzenia.
Wspomnieć należy jeszcze o treści art. 64e § 1- 3 u.p.e.a., w którym ustawodawca
przyznał organom egzekucyjnym uprawnienie do umarzania w całości lub w części
przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od
zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie
ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, a
obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo
nieuzasadnione, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko
kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. W art. 64e §
4 u.p.e.a. ustawodawca zaznaczył jednocześnie, że w przypadku częściowego umorzenia
kosztów egzekucyjnych umarza się przede wszystkim opłaty za czynności egzekucyjne.
Odnośnie do ww. uprawnień w doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że
określony w powołanych przepisach tryb umarzania kosztów egzekucyjnych oparty jest na
konstrukcji uznania administracyjnego, w związku z powyższym odmowa umorzenia kosztów
egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia,
jak i wtedy gdy nie miały one miejsca35.
W zakresie oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających umorzenie przypadających
od wierzyciela kosztów egzekucyjnych, niezależnie od ww. uznaniowego charakteru
rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia, sądy administracyjne zwykły uznawać za zgodne z
prawem negatywne rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych przyjmując, że wierzyciel nie
wykazał, iż w jego przypadku zachodzi któraś z ww. przesłanek określonych w art. 64e
u.p.e.a. W powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Gdańsku sąd ten orzekł, że przesłanka
umorzenia kosztów w postaci interesu społecznego przemawiającego za umorzeniem,
powinna mieć charakter szczególny i nie może być utożsamiana z subiektywnym
przekonaniem zobowiązanego o zasadności umorzenia kosztów. Sąd ten wskazał również, że
umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na interes społeczny może wystąpić, w sytuacji
gdy skutki umorzenia mogą przynieść pozytywne rezultaty ważne z punktu widzenia szerszej
społeczności, a nie tylko samego zobowiązanego. W uzasadnieniu zaznaczono, że w
Zob. R. Hauser (w:) R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne, op. cit., s. 172.
Por. także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1811/96, LEX nr 31877 oraz wyroki WSA w
Warszawie z dnia 19 maja 2009 r., III SA/Wa 3543/08, WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Gd
963/10, CBOSA.
35
17
rozpoznanej sprawie strona skarżąca twierdziła, że poniesienie przez nią kosztów
egzekucyjnych może zagrozić jej egzystencji jako gminy. W kontekście niniejszego zarzutu
WSA w Gdańsku zajął stanowisko, że sama możliwość wystąpienia trudności finansowych po
stronie zobowiązanego wskutek wyegzekwowania kosztów egzekucyjnych nie mogła być
uznana za okoliczność uzasadniającą istnienie po stronie skarżącej interesu społecznego
uzasadniającego umorzenie kosztów, zaś podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie
mogą być uznane za okoliczności mające znaczenie w szerszym ujęciu społecznym, gdyż
odnoszą się wyłącznie do chęci zachowania przez nią możliwie najlepszej sytuacji
finansowej. Tak samo podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z
trudnościami występującymi w jej działalności gospodarczej, nie mogą być uznane za
okoliczności potwierdzające istnienie przedmiotowego interesu społecznego36.
W kontekście powołanego stanowiska wskazać należy, że organy j.s.t. występujące w
postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela, który stosownie do treści art. 6
u.p.e.a. oraz zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności, posiadać może
prawny obowiązek zainicjowania postępowania egzekucyjnego, w przypadku obciążenia ich
kosztami postępowania egzekucyjnego wobec ich nieściągalności od zobowiązanego,
działając w ramach samodzielnie prowadzonej przez daną j.s.t. gospodarki finansowej opartej
na uchwale budżetowej gminy i posiadając własny, odrębny od budżetu państwa i budżetów
innych j.s.t. budżet, mają w istocie znikome szanse na pozytywne rozpatrzenie wniosku o
umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych. W szczególności wydaje się to wątpliwe w
kontekście zakreślonej w u.p.e.a. przesłanki zakładającej, że obciążanie wierzyciela kosztami
byłoby „gospodarczo nieuzasadnione”, która zdaje się zupełnie nie przystawać do podmiotów
publicznych, jakimi są wierzyciele.
Nie budzi wątpliwości zasadność pobierania kosztów egzekucyjnych od wierzycieli w
zakresie poniesionych przez organ egzekucyjny wydatków egzekucyjnych poniesionych
faktycznie celem dochodzenia na rzecz wierzyciela zobowiązań publicznoprawnych.
Zastanowić należy się jednak, czy jest zasadne, aby jeden podmiot publiczny pobierał od
drugiego podmiotu publicznego opłaty za czynności egzekucyjne, które to opłaty, stosownie
do treści art. 64 u.p.e.a., stanowią tego rodzaju element kosztów, który nie niesie za sobą
konieczności wydatkowania przez organ egzekucyjny jakichkolwiek pieniędzy37. Co istotne
opłaty te, zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 64 u.p.e.a. mogą być także naliczane,
nawet jeżeli czynności, z którymi były one związane nie doprowadziły do skutecznego
36
37
Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Gd 963/10, CBOSA.
R. Hauser (w:) R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne, op. cit., s. 161.
18
wyegzekwowania
należności38.
Dotyczy
to
zarówno
państwowych
jednostek
organizacyjnych, które koszty finansują w istocie z tego samego budżetu, do którego są
następnie odprowadzane, jak i organów j.s.t., będących wierzycielami, którzy w myśl art. 6 §
1 i art. 19 § 1 u.p.e.a. w przeważającej mierze zobligowani są korzystać z pośrednictwa
organów administracji rządowej, do jakich zaliczają się naczelnicy urzędów skarbowych,
będący organami egzekucyjnymi właściwości ogólnej i z których budżetów finansowane są w
ograniczonym stopniu skuteczne działania tychże organów egzekucyjnych. Wydaje się, że
celowe byłoby zwolnienie z mocy prawa wierzycieli publicznych z konieczności ponoszenia
nie ściągniętych od zobowiązanych opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty
manipulacyjnej, co w pewnym stopniu mogłoby także podziałać mobilizująco na rzecz
zwiększenia działań ukierunkowanych na podniesienie skuteczności egzekucji.
Podsumowując dokonane wcześniej rozważania, wskazać należy, że pozycja organów
j.s.t., jako wierzycieli w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest zróżnicowana i
zależy w znacznym stopniu od okoliczności, czy występują oni w danym postępowaniu
jednocześnie w roli organu egzekucyjnego, czy też posiadają wyłącznie status wierzyciela. W
drugim przypadku nie ponoszą oni co prawda kosztów utrzymania aparatu egzekucyjnego,
jednak posiadają także ograniczony wpływ zarówno na tok postępowania, jak też na
możliwość uzyskiwania informacji o majątku zobowiązanego od innych podmiotów, poprzez
które to instrumenty prawne mogliby samodzielnie podjąć działania celem zapewnienia
skuteczności egzekucji. Działaniom wierzycieli zdaje się w niewielkim stopniu pomagać
także ustawodawca, a przed nim projektodawcy. Wprowadzane rozwiązania wydają się nieść
za sobą niewielką zmianę w zakresie uprawnień wierzycieli oraz usprawnienia postępowania.
Tym bardziej, że sposób redakcji wprowadzanych przepisów budzić może uzasadnione
wątpliwości, które narastają po zapoznaniu się z motywami, jakie przyświecały ich
wprowadzeniu, a w szczególności prezentowanym sposobem wykładni projektowanych a
następnie uchwalonych przepisów. Nie powinny zatem dziwić coraz częstsze głosy
przedstawicieli j.s.t., którzy chcieliby samodzielnie prowadzić egzekucję administracyjną, z
pominięciem naczelników urzędów skarbowych, na takich zasadach jak mogą to robić organy
j.s.t. wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a.39.
Np. koszty z tytułu zajęcia wynagrodzenia za pracę, z którego uzyskiwane środki wystarczają jedynie na
pokrycie kosztów, zajęcie pustego rachunku bankowego, zajęcie ruchomości lub nieruchomości, które nie
zostały sprzedane w drodze licytacji.
39
Łącznie w 47 gminach o statusie miasta ich organy mogą samodzielnie prowadzić egzekucję administracyjną.
38
19
Zastanowić można się tylko, czy nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach40, na mocy której od 1 lipca 2013 r., wszyscy wójtowie, burmistrzowie i
prezydenci miast są organami egzekucyjnymi uprawnionymi do stosowania wszystkich
środków
egzekucyjnych,
z
wyjątkiem
egzekucji
z
nieruchomości,
w
egzekucji
administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi, poprzez przyznanie tym organom prawa do prowadzenia egzekucji w tak
wąskim przedmiotowo zakresie spraw, dając im jednocześnie do dyspozycji tak szeroką
paletę dostępnych środków egzekucyjnych, nie miała stanowić swoistej formy zniechęcenia
organów j.s.t. do pomysłu samodzielnego prowadzenia egzekucji. Wiele z spośród j.s.t. nie
będzie przygotowana kadrowo i merytorycznie do skutecznego przeprowadzenia egzekucji w
powyższym zakresie. Analiza powyższej kwestii wykracza już poza ramy niniejszego
opracowania, niemniej sygnalizuje ona wraz z pozostałymi opisanymi powyżej zmianami, że
korekty dokonywane w regulacji u.p.e.a. oraz ustawach odrębnych, stanowiących w zakresie
dokonywanych zmian lex specialis względem u.p.e.a. nie tworzą spójnego unormowania.
Niejednokrotnie wierzyciele stają w opozycji do organów egzekucyjnych, co z pewnością nie
sprzyja skuteczności egzekucji. Wydaje się, że celowe byłoby stworzenie nowej regulacji w
zakresie egzekucji administracyjnej, w której na nowo spróbowano by ukształtować statusu
wierzyciela oraz organu egzekucyjnego i ich wzajemne relacje procesowe z uwzględnieniem
podmiotowo i przedmiotowo większej samodzielności organów j.s.t. w zakresie prowadzenia
postępowania egzekucyjnego, i tak poddanej już obecnie kontroli instancyjnej i sądowej.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399
ze zm.).
40
20