PAŃSTWOWA RADA OCHRONY PRZYRODY

PAŃSTWOWA RADA OCHRONY PRZYRODY
- KOMISJA DS. CITES
THE STATE COUNCIL FOR NATURE CONSERVATION – CITES COMMITTEE
Member of IUCN
The World Conservation Union
National CITES
Scientific Authority
Ministerstwo Środowiska, ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa
tel.: (+48 22) 57 92 603, fax: (+ 48 22) 57 92 290, http://www.mos.gov.pl/prop
PROP/CITES/2009-090-1 ak
Poznań, 30 kwietnia 2009 r.
OPINIA
Niniejsza opinia adresowana jest do Prezydium PROP i dotyczy konieczności i możliwości
finansowania działań PROP przez Ministra Środowiska.
W piśmie z dnia 16 kwietnia 2009 r. (DOPsd-076-1/819/09) dotyczącym finansowania
działań Państwowej Rady Ochrony Przyrody przedstawiono informację, że art. 100 ustawy z
dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ogranicza możliwość finansowania działania
organów opiniodawczo-doradczych wyłącznie do diet oraz zwrotu kosztów podróży i noclegów
osób zamieszkałych poza miejscowością, w której odbywa się posiedzenie.
Zdaniem Komisji zasady wykładni prawa zdecydowanie wykluczają możliwość takiej
interpretacji tego przepisu.
1. Wykładnia językowa jest w tym wypadku jednoznaczna i wydawałoby się, że nie wymaga
szczegółowego wyjaśnienia (clara non sunt interpretanda). Przepis z art. 100 przyznaje
członkom wszystkich organów doradczych w dziedzinie ochrony przyrody, którzy nie są
zatrudnieni w jednostkach, przy których organy te są umocowane, prawo do zwrotu
poniesionych kosztów po spełnieniu przez nich określonych przesłanek. Uprawnieniu temu
towarzyszy obowiązek po stronie odpowiedniego organu. Przepis ten dotyczy wyłącznie
zwrotu kosztów diet i podróży. Finansowanie innych kosztów wyłącznie w odniesieniu do
PROP określa art. 96 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Znaczenie literalne art. 100 jest
czytelne i nie prowadzi do nielogicznych konsekwencji. Zgodnie z zasadami wykładni
językowej nie ma więc powodów, by od niej odstępować i przyjmować interpretację
rozszerzającą, jakoby zapis ten uniemożliwiał finansowanie innych kosztów. Art. 100 nie
zawiera wyrazów „jedynie”, „wyłącznie”, „tylko” czy innych, które umożliwiałyby ew. takie
rozumienie tego przepisu.
2. Wykładnia celowościowa ma prowadzić do takiego tłumaczenia przepisu ustawy, aby był
najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia jej celu. Celem ustawy jest jak najsprawniejsze
działanie służb i organów ochrony przyrody, a nie paraliżowanie ich działań przez
uniemożliwianie ich finansowania.
3. Wykładnia funkcjonalna nakazuje tak interpretować przepis prawny, aby uwzględniać jego
funkcję. Kodeks pracy zezwala na wypłatę kosztów delegacji wyłącznie pracownikowi
wykonującemu zadanie na polecenie pracodawcy. Członków organów doradczych nie wiąże
zazwyczaj stosunek pracy z podmiotem, przy którym organ jest umocowany. Ratio legis art.
100 ustawy o ochronie przyrody jest umożliwienie wypłaty kosztów delegacji członkom
organów doradczych, pomimo że nie są zatrudnieni w jednostkach, które koszty te
pokrywają. Jest to więc lex specialis w stosunku do § 77 Kodeksu pracy. Wolą historycznego
i aktualnego prawodawcy nie jest ograniczenie pokrywania innych koniecznych wydatków
funkcjonowania tych organów.
Obowiązuje ogólny zakaz stosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do lex specialis.
Ponieważ art. 100 ustawy o ochronie przyrody jest przepisem lex specialis w odniesieniu do
art. 77 Kodeksu pracy, nie można traktować go rozszerzająco – jako skutkującego
negatywnie także w odniesieniu do art. 96 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Inna zasada
obowiązuje w odniesieniu do przepisów dotyczących uprawnień (np. do wynagrodzeń czy
zwrotu ponoszonych kosztów) – zgodnie z zasadami w razie wątpliwości one mogą być
interpretowane rozszerzająco.
Przy interpretacji z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej należy brać pod uwagę normy
moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencje społeczne oraz ekonomiczne
i wybrać taką interpretację która będzie najkorzystniejsza. Wynagrodzenie za pracę jest słuszne
i sprawiedliwe. Uniemożliwienie właściwego wykonywania funkcji przez organy doradcze
miałoby negatywne skutki społeczne i ekonomiczne (Państwo uzyskuje duże dochody
z tytułu ceł i podatków od działalności, która wymaga opiniowania przez organy doradcze –
np. handlu okazami CITES, w przypadku którego opinia PROP jest obligatoryjna). Przyjęta
przez Ministerstwo interpretacja jest więc sprzeczna z wszystkimi tymi zasadami.
4. Wykładnia systemowa zakłada racjonalne działanie ustawodawcy. Wszystkie normy
powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami prawa – zarówno krajowego jak
międzynarodowego publicznego oraz europejskiego. Nie wolno interpretować przepisów prawa
w sposób prowadzący do luk. Tymczasem przyjmowana przez Ministerstwo wykładnia jest
sprzeczna z tymi zasadami. Prawo międzynarodowe i europejskie nakłada szereg obowiązków
na PROP jako organ naukowy CITES, a Państwo ma obowiązek zapewnić prawną,
organizacyjną i finansową podstawę wykonywanie tych obowiązków. Jest to realizowane
przez art. 96 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Interpretacja art. 100 tej ustawy, która
tworzyłaby lukę uniemożliwiającą wykonywanie tych obowiązków, jest więc niedopuszczalna.
Należy zauważyć, że rezultaty wykładni pozajęzykowych potwierdzają (a zatem wzmacniają)
wyniki wykładni językowej. Nie ma więc żadnych podstaw do przełamania językowego
rezultatu wykładni. Możliwość taka istnieje bowiem jedynie w przypadku, gdy wykładnia
pozajęzykowa da odmienny rezultat niż wykładnia językowa i jest to niezbędne ze względu
na konieczność zachowania podstawowych założeń, zwłaszcza dotyczących spójności
systemu wartości przypisywanych prawodawcy, które uległyby zniszczeniu, gdyby dopuścić
językowe znaczenie normy (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły.
Wskazówki, Warszawa 2002, s. 229).
Propozycja zmian ustawy o ochronie przyrody w części dotyczącej finansowania PROP była
przedmiotem dyskusji podczas prac podkomisji sejmowej przed ostatnią większą nowelizacją
tej ustawy. Prawnicy Biura Legislacyjnego Sejmu zwrócili wówczas uwagę, że art. 100 nie
ogranicza w żaden sposób możliwości finansowania działań PROP i powołali się na opisaną
wyżej interpretację. Strona ministerialna zgodziła się wówczas z takim rozumieniem tego
przepisu.
Komisja zwraca jednocześnie uwagę, że w omawianym piśmie nie odniesiono się w ogóle do
problemu zwrotu innych kosztów funkcjonowania PROP jako organu naukowego CITES –
czyli np. koniecznych konsultacji zewnętrznych. Komisja musi czasami korzystać z pomocy
ekspertów z dziedzin, które nie są reprezentowane w Radzie (np. ostatnio – przy kontroli
warunków hodowli ary hiacyntowej pod Wrocławiem, obecnie przy kontroli warunków hodowli
żółwi greckich). Wbrew postanowieniom art. 96 ust. 4 Ministerstwo twierdzi, że nie ma
możliwości finansowania takich obowiązkowych działań, ale nie znamy prawnego
uzasadnienia takiego stanowiska.
Komisja PROP ds. CITES informuje, że zgodnie z oczekiwaniami liczba wykonywanych
przez nas opinii i innych prac szybko rośnie. W samym tylko kwietniu 2009 Komisja wydała
67 opinii. Oznacza to, że średnio na każdy dzień roboczy przypada opracowanie 3,2 opinii…
2
Warto zaznaczyć, że w tym czasie członkowie Komisji ds. CITES opracowali także kilka
opinii na potrzeby innych Komisji PROP których są członkami.
Cieszymy się, że Pan Minister dostrzega potrzebę rozwiązania tego problemu. Uważamy, że
możliwość taka istnieje także w obecnym porządku prawnym. Mamy nadzieję, że uda się pilnie
wypracować jakieś rozwiązanie, gdyż mimo szczerych chęci i ogromnego zaangażowania
członków Komisji nie widzimy możliwości prawidłowego wykonywania spoczywających na
Komisji obowiązków na obecnych zasadach.
Jednocześnie z zadowoleniem i nadzieją przyjmujemy informację, że trwają prace nad
nowelizacją ustawy o ochronie przyrody. Przepisy związane z obrotem zagrożonymi gatunkami
wymagają pilnej nowelizacji w celu ich racjonalizacji i dostosowania do prawa wspólnotowego.
Komisja podtrzymuje gotowość do współpracy przy przygotowywaniu tej nowelizacji.
W imieniu Komisji PROP ds. CITES
dr Andrzej Kepel
przewodniczący Komisji
Do wiadomości:
– Ministerstwo Środowiska, Zespół ds. Konwencji Waszyngtońskiej (CITES)
– Członkowie Komisji PROP ds. CITES
– a/a
3