polityka 9 KOR II pop.indd

OBCIĄŻENIE SPOŁECZEŃSTWA WYDATKAMI
DOKONYWANYMI ZA POŚREDNICTWEM „WSPÓLNEJ KASY”
Miesięcznik „Polityka Społeczna” 9/2005. Powielanie,
przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy
i zgody Redakcji PS zabronione.
Tak w Polsce, jak i w innych krajach Europy
rośnie zainteresowanie problemem określenia optymalnego poziomu wydatków dokonywanych przez
społeczeństwa za pośrednictwem „wspólnej kasy”,
czyli budżetu i różnego rodzaju parabudżetów. Jest
o czym dyskutować, ponieważ trwale niskie tempo
rozwoju gospodarczego większości krajów Unii
Europejskiej jest co najmniej skorelowane z bardzo wysokim poziomem wydatków dokonywanych
za pośrednictwem budżetu. To spowolnienie wzrostu
nie jest zjawiskiem cyklicznym, które samo po jakimś
czasie mija, a dodatkowo znamy sposoby, żeby
skrócić okres oczekiwania na lepszą koniunkturę1.
Obserwowane spowolnienie ma w znacznej części
charakter acykliczny. Jeśli jego przyczyny nie znikną,
to nie ma szansy na trwałą poprawę sytuacji. Jest to
zagrożenie o tyle istotne, że słaby wzrost podkopuje
materialne podstawy tego, co bywa – może trochę na
wyrost – nazywane Europejskim Modelem Społecznym. Prawdopodobnie została przekroczona granica
oddzielająca obciążanie społeczeństwa na poziomie
prowadzącym, dzięki wydatkom ze „wspólnej kasy”,
do zwiększania dobrobytu społecznego, od nadmiernego obciążenia społeczeństw prowadzącego – niezależnie od słuszności celu finansowanego dzięki tym
wydatkom – do obniżenia dobrobytu.
Wydaje się, że dyskusja dotycząca modernizacji
typowego europejskiego sposobu kształtowania wydatków publicznych będzie się rozwijać, i z czasem
doprowadzi pewnie do nowych koncepcji rozwiązania
pan-europejskiego problemu nazywanego czasem
„błędnym kołem dobrobytu bez konieczności pracowania”2. Znaczna skala obciążenia społeczeństwa
kosztami finansowania wydatków rządu prowadzi
do zredukowania tak popytu na czynniki produkcji –
w tym głównie na pracę, jak i podaży czynników
produkcji – ponownie szczególnie dotyczy to podaży
pracy. Dyskusja ekonomiczna, jak i szerzej dyskusja
obejmująca szerokie spektrum nauk społecznych, będzie się rozwijać. W tej dyskusji wciąż przeważają – nie
tylko w Polsce – głosy bagatelizujące to zjawisko. Ich
tezą jest, że jeśli poziom obciążenia społeczeństwa
nie odbiega istotnie od średniej dla Unii czy obszaru
OECD, tzn., że w tym kraju wydatki są na właściwym
poziomie. Rozumowanie takie wydaje się powierzchowne. Poza tym pomija ono istotne różnice między sytuacją, w jakiej znajdują się analizowane kraje. To, co jest
właściwym poziomem w jednym kraju, może być poziomem zupełnie nieodpowiadającym sytuacji innego.
W takim nurcie pozostaje tekst R. Szarfenberga
Czy mamy w Polsce „absurdalną skalę wydatków”
publicznych? będący polemiką z moim tekstem
Ludzie płacą rachunki państwa, opublikowanym
w „Rzeczpospolitej” z 30 maja 2005 r. Szkoda, że
autor wybrał jako obiekt swojej polemiki tekst o charakterze popularyzatorskim, a więc z założenia trochę
uproszczony i przedstawiony w wersji eksponującej
jedynie wybrane kwestie. Dużo łatwiej byłoby dyskutować, gdyby punktem odniesienia były moje wypowiedzi w czasopismach naukowych, na podstawie
których powstał dyskutowany tekst3.
8
Marek Góra
Szkoła Główna Handlowa
Odpowiadając na polemikę R. Szarfenberga, należy zacząć od stwierdzenia, że nie neguje on wprost
głównej myśli mojego tekstu, jaką jest przeniesienie
dyskusji z rozważania wydatków państwa na rozważanie skali obciążenia społeczeństwa wynikającej
z konieczności ponoszenia przez nie kosztu tych
wydatków4. Obie rzeczy sprowadzają się do tego samego, jednak ich rozumienie może być istotnie różne
w każdym z ujęć. Łatwo bowiem zaakceptować, że
„państwo” ma finansować taki czy inny cel – trudniej
to samo zaakceptować, gdy widzimy, że tego państwa
właściwie nie ma, a jest jedynie społeczeństwo, na
które spada dodatkowy koszt do poniesienia. Państwo
jest pośrednikiem, który jest bardzo potrzebny, ale
nie znaczy to, że może ponieść jakikolwiek koszt. Bardzo chętnie jednak wypieramy z naszej świadomości
fakt, zapewne trywialny, że może ono jedynie nałożyć
konieczność pokrycia tego kosztu na obywateli.
Typowy w Europie wysoki poziom wydatków
dokonywanych za pośrednictwem budżetu obserwowany jest również w Polsce. Ilustruje to także
szereg danych cytowanych przez R. Szarfenberga.
Dlaczego więc nazwałem w swoim tekście ten
poziom „absurdalnie” wysokim? Przede wszystkim
dlatego – i to moja wina – że dyskutowany tekst ma
charakter półpublicystyczny5. W tekstach naukowych takich określeń nie ma. Tym niemniej warto
wytłumaczyć, dlaczego uważam ten poziom za
zdecydowanie nazbyt wysoki w sytuacji, gdy nie jest
on istotnie różny od unijnej średniej, a na dodatek
niższy od poziomu obserwowanego w kilku krajach,
takich jak na przykład Szwecja.
Zacznę od tego, dlaczego poziom obciążenia
społeczeństwa w Polsce powinien być niższy od
obserwowanego w większości pozostałych krajów
Unii Europejskiej. Poziom PKB na głowę w Polsce
jest jednym z najniższych w Unii. Stoi przed nami
wyzwanie polegające na zmniejszeniu luki, jaka
dzieli nas od unijnej średniej. Inaczej pozostaniemy
ubogim zakątkiem Europy, ze wszystkimi społecznymi tego konsekwencjami. Nie wystarczy rozwój
w tempie trochę wyższym niż większość innych
krajów UE (co na szczęście nam się udaje). Potrzebny nam jest trwale bardzo wysoki wzrost gospodarczy. Tylko wtedy będziemy mogli finansować cele
społeczne na poziomie odpowiadającym naszym
aspiracjom. Chcę tu mocno podkreślić, że nie neguję tu w żadnym wypadku celowości redystrybucji
dochodów wspierającej dochody najuboższych
i dbałości o spójność społeczną. Nie neguję też
wpływu spójności społecznej na rozwój gospodarczy. Podkreślam to, ponieważ dyskusja R. Szarfenberga z moim tekstem sugeruje takie postrzeganie
moich poglądów6.
Rozwój gospodarczy jest funkcją wielu zmiennych
gospodarczych i społecznych. Nie dyskutuję tu ich
relatywnej ważności. Z punktu widzenia prowadzonej polemiki ważne jest jedynie to, że ceteris paribus
szybciej rośnie gospodarka, w której zatrudnienie
czynników produkcji jest większe. Popyt na czynniki
produkcji jest większy, gdy ich zatrudnienie kosztuje
mniej; podaż czynników produkcji jest większa, gdy
ich wynagrodzenie jest wyższe. Wynagrodzenie
czynników, a szczególnie pracy nie powinno maleć
– to do ewentualnego obniżenia pozostaje jedynie
klin podatkowy, który powoduje, że zatrudnienie tych
czynników jest mniejsze niż byłoby, gdyby wydatki
finansowane dodatkowym obciążeniem czynników
produkcji były mniejsze7. Ograniczając się do analizy
statycznej, można – co prawda – powiedzieć, że środki pochodzące z obciążenia społeczeństwa wracają
do niego w postaci popytu kreowanego przez wydatki rządowe, czyli że obciążenie społeczeństwa nie ma
wpływu na zagregowany popyt w gospodarce8. Tego
samego nie można jednak powiedzieć o zagregowanej podaży.
Szczególnie ważne jest to, że wysokie obciążenie
społeczeństwa powoduje presję na trwały wzrost
bezrobocia. Czynnik produkcji, który jest drogi,
jest zatrudniany w procesie produkcji (kupowany)
w małej ilości. Spadek kosztów pracy spowodowałby
wzrost zatrudnienia. Nie wymaga to spadku wynagrodzenia za pracę, lecz jedynie spadku obciążenia pracy dodatkowymi kosztami. Bezrobocie jest w Polsce
bardzo wysokie. Trochę się dziwię, że bezrobocie na
poziomie około 12%9, z jakim mamy w rzeczywistości do czynienia w Polsce, R. Szarfenberg uważa za
umiarkowane. To prawda, że porównanie tych 12%
w Polsce z 9%–10% we Francji czy w Niemczech nie
robi wielkiego wrażenia. Niestety, tylko wówczas, gdy
uzna się, że tam bezrobocie jest niskie. Tak jednak
nie jest. Generalnie Europa jest obszarem wysokiego
bezrobocia, co szczególnie dotyczy największych
europejskich krajów. Porównanie z nimi prowadzi
nas na manowce. Polska poza niskim poziomem
PKB na głowę różni się od nich także wielkością
przyrostu podaży pracy. By posłużyć się przykładem
zza miedzy, niemiecka gospodarka, charakteryzująca się jeszcze wyższym niż polska poziomem klina
podatkowego, generuje „tylko” około 9% bezrobocia
głównie dlatego, że nie występuje tam taka presja
demograficzna, jak w Polsce10. Jaki byłby poziom
bezrobocia w Niemczech, gdyby przy istniejącej
strukturze instytucjonalnej występowała tam presja
demograficzna na poziomie zbliżonym do polskiej?
Nie znam symulacji mogących w miarę dokładnie
odpowiedzieć na to pytanie, ale nietrudno przewidzieć, że stopa bezrobocia wzrosłaby tam bardzo
znacznie w porównaniu z obecnym poziomem.
Przyrost podaży pracy, z jakim mamy do czynienia
w Polsce jest zjawiskiem bardzo korzystnym. W normalnie funkcjonującej gospodarce przyrost podaży
pracy przekłada się na przyrost zatrudnienia. W źle
działającej gospodarce przekłada się natomiast na
przyrost bezrobocia. Wysoki koszt pracy szczególnie uderza w osoby o niskiej produktywności oraz
w osoby wchodzące dopiero na rynek pracy, których
produktywność jest jeszcze niepewna. W ten sposób
wysoki poziom obciążenia społeczeństwa, finansowany w ogromnej części poprzez obciążenie miejsc
pracy, przyczynia się do marnotrawienia jednej
z szans rozwojowych, jaką jest zwiększenie zatrudnienia. Zamiast tego mamy zatrudnienie na najniższym poziomie w Europie – drogiej pracy zatrudnia
się mało.
Tu chcę się odnieść do problemu korzyści, jakie
z obniżenia obciążenia generowanego przez wydatki
rządu mogą odnieść osoby o najniższej produktywności, a więc najniżej zarabiający. W dyskusji R. Szar-
fenberga problem ten został opacznie zinterpretowany. Nie wchodzę tu w konkretne wyliczenia, skupię
się na głównej kwestii, jaką jest dla człowieka wartość
posiadania pracy. Wysokie obciążenie miejsca pracy
wysoko kwalifikowanej powoduje, że wynagrodzenie
zatrudnionego trochę się obniża. Może to zmniejszyć
motywację do pracy, ale nie stanowi życiowej tragedii. W przypadku osób o niskim poziomie kwalifikacji,
a więc także niskiej produktywności, znaczne obciążenie ich miejsca pracy często prowadzi do jego
zaniku, a dla osoby przy nim zatrudnionej oznacza to
bezrobocie. To jest właśnie najbardziej dolegliwy skutek wysokiego obciążenia społeczeństwa. W polskim
przypadku jest to chyba szczególnie godny zastanowienia aspekt prowadzonej dyskusji.
Powrócę do pytania, dlaczego wyższy od polskiego poziom obciążenia społeczeństwa, istniejący na
przykład w Szwecji, nie powoduje tak niekorzystnych
efektów, jakie obserwujemy w krajach kontynentalnej Europy. Wyjaśnienie tego zjawiska sprowadza
się głównie do dwóch przyczyn. Pierwsza to koszt
operacji, jaką jest zabranie społeczeństwu części
wartości wytworzonego przez nie produktu po to, aby
uzyskane w ten sposób środki przeznaczyć potem
na zaspokajanie potrzeb tego społeczeństwa. Rząd
szwedzki jest zdecydowanie tańszy od swoich odpowiedników z kontynentalnej Europy. Innymi słowy,
z jednej korony zabranej przez rząd zdecydowanie
więcej trafia z powrotem do płacącego ją Szweda
niż z euro zapłaconego przez Niemca czy złotówki
przez Polaka. Rząd wydaje pieniądze społeczeństwa
na jego potrzeby dopiero po odliczeniu swoich kosztów. Poza tym ważne jest, aby wydatki dokonywane
za pośrednictwem rządu finansowały rzeczywiste,
najważniejsze potrzeby społeczeństwa, a nie były wydawane bez należytego ich kierowania na najważniejsze potrzeby, albo wręcz w celu zwiększenia szans
wyborczych partii politycznej, która może przypisać
sobie dany wydatek. Użyteczność, jaką generują wydatki dokonywane przez społeczeństwo za pośrednictwem rządu, zależy od jakości tego rządu i ceny,
jaką bierze za swoją usługę. W obu przypadkach
Szwecja istotnie różni się od Niemiec, Francji czy
Polski. Dlatego nawet wyższy poziom obciążenia nie
jest postrzegany aż tak negatywnie. W związku z tym
szkody, jakie on czyni, są znacznie mniejsze i mogą
być usprawiedliwione korzyściami z finansowania
wielu wydatków ze wspólnej kasy.
W swojej polemice R. Szarfenberg koncentruje się
na obalaniu tezy o „absurdalności” poziomu wydatków w Polsce. W rzeczywistości tekst dotyczy nadmiernego poziomu obciążenia społeczeństwa wydatkami dokonywanymi za pośrednictwem rządu w wielu
państwach, głównie kontynentalnej Europy, których
Polska jest po prostu typowym przykładem. Francja,
Niemcy, Włochy, Hiszpania – kraje trafnie wymienione
w tekście R. Szarfenberga cierpią na tę samą chorobę. W swoim tekście skupiłem się na Polsce, ponieważ był on adresowany do polskich czytelników oraz
dlatego, że przypadek Polski jest trochę odmienny
od pozostałych czterech przypadków. Chodzi o dwa
wyzwania, jakie mamy przed sobą, które w znacznie
mniejszym stopniu dotyczą pozostałych krajów: luka
dochodowa oraz wysoki przyrost podaży pracy. To
czyni poziom obciążenia polskiego społeczeństwa
szczególnie niekorzystnym.
W gruncie rzeczy moim celem nie było przekonanie kogokolwiek do konieczności obniżenia ob9
ciążenia społeczeństwa. Chodzi bardziej o to, aby
dać społeczeństwu możliwość decydowania o skali
wydatków, jakich dokonuje ono za pośrednictwem
wspólnej kasy. W wielu krajach, w tym w Polsce, świadomość ponoszenia kosztów i udział w kształtowaniu
ich wysokości są niewielkie. Ich brak utrudnia podejmowanie przez społeczeństwo racjonalnego wyboru.
Zamiast tego wydatki kształtowane są w wyniku procesów demograficznych i cyklu wyborczego.
Problematyka nadmiernego obciążenia społeczeństw i konieczności znalezienia sposobu powstrzymania, a kiedyś może zmniejszenia tego obciążenia będzie rosnąco obecna w publicznej dyskusji.
Efekt w postaci głosu R. Szarfenberga11 w pewnym
stopniu potwierdza, że aby problem stał się dostrzeżony i wywołał dyskusję, dobrze jest formułować
swoje zdanie nie tylko w czasopismach naukowych,
ale także w prasie codziennej.
1
2
3
4
Nie dyskutuję tu argumentów za i przeciwko stosowaniu
metod poprawiania koniunktury metodami interwencji
rządu.
Zdanie to formułowane jest wobec zamożnych społeczeństw „starej Europy”. W odniesieniu do nowych członków Unii Europejskiej zdanie to musi być rozumiane w odniesieniu do istniejącego w nich poziomu PKB na głowę.
Chodzi mi tu głównie o łatwo dostępne teksty: M. Góra,
Trwale wysokie bezrobocie w Polsce. Wyjaśnienia i propozycje, „Ekonomista” 2005, nr 1, s. 27–48; M. Góra,
Wpływ systemu zabezpieczenia społecznego na rynek
pracy, „Ekonomista” 2003, nr 1, s. 9–20.
Pochodzący od redakcji tytuł mojego tekstu w „Rzeczpospolitej” Ludzie płacą rachunki państwa dobrze oddaje
intencje autora.
5
6
7
8
9
10
11
R. Szarfenberg wyraźnie podkreśla moje nieopatrzne
użycie przymiotnika „absurdalnie”. W swojej dyskusji
odwołuje się do niego 11 razy, co jest, oczywiście, jego
polemicznym prawem.
W swojej polemice R. Szarfenberg kilkakrotnie pisze:
M. Góra mógłby na to odpowiedzieć (…) itp. Można
odnieść wrażenie, że R. Szarfenberg dyskutuje z jakimiś
poglądami, a mój tekst służy jedynie jako pretekst.
Klin podatkowy może być definiowany wąsko, wtedy
jest sprowadzoną do jednej podstawy sumą wszystkich
podatków i parapodatków bezpośrednio obciążających
czynniki produkcji, albo szeroko, wtedy jest to tak samo
liczona suma wszystkich podatków i parapodatków
w gospodarce (włączając w to podatki pośrednie).
Częściej używa się wąskiej definicji klina podatkowego,
jednak dla opisania skali obciążenia społeczeństwa lepsza jest szeroka definicja.
Bardzo ważne jest tu pytanie, czy zastąpienie popytu
sektora prywatnego popytem rządu jest na pewno
efektywne ekonomicznie i dobre dla społeczeństwa. Nie
dyskutuję tu jednak tego problemu.
R. Szarfenberg wspomina wyniki badania „Diagnoza
społeczna 2005”, wykonanego pod kierunkiem J. Czapińskiego. Podobne oszacowania można otrzymać
także stosując inne metody analityczne wykorzystujące
indywidualne dane pochodzące z BAEL (por. na przykład
cytowaną wcześniej pracę Góra 2005).
Mówiąc o presji demograficznej, mam na myśli nie tylko
wchodzenie na rynek pracy nowych roczników, ale także
zachodzące lub potencjalnie możliwe procesy występujące w rolnictwie, które może wygenerować bardzo znaczną
podaż pracy.
W tym przypadku dyskusja okazała się dwa razy dłuższa od mojego tekstu publikowanego w „Rzeczpospolitej”).
CELE ROZWOJU W TRZECIM TYSIĄCLECIU
Tadeusz Kowalak
Emerytowany profesor
Wyższej Szkoły Ekonomicznej
w Białymstoku
Uchwalona przed sześćdziesięciu laty przez
Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych
Karta Narodów Zjednoczonych obiecywała uwolnienie przyszłych pokoleń od groźby wojny, zapewnienie zachowania podstawowych praw człowieka,
wspieranie postępu społecznego i zapewnienie
mieszkańcom ziemi lepszego niż dotąd standardu życia w warunkach wolności. Cele te zostały
potwierdzone uchwaleniem przez Zgromadzenie
Ogólne w 2000 r. Deklaracji Tysiąclecia, która wylicza
8 głównych celów, w nich 18 bardziej szczegółowych,
i określa dla 6 z tych głównych celów termin ich
osiągnięcia na koniec 2015 r. O uchwaleniu tej
Deklaracji informowaliśmy obszernie w numerze
11–12 „Polityki Społecznej” z 2003 r. (s. 1–3).
Wymienione w Deklaracji cele główne wyznaczone do osiągnięcia przed końcem 2015 r. dotyczą:
– usunięcia skrajnego ubóstwa i głodu, przy czym
do końca 2015 r. (w stosunku do 1990 r.) zmniejszenie o połowę liczby osób, których dochody nie osiągają wartości dolara USA dziennie oraz zmniejszenie
o połowę liczby osób cierpiących głód;
– osiągnięcie, aby do 2015 r. wszystkie dzieci
– zarówno dziewczęta, jak i chłopcy – ukończyły pełny kurs szkoły podstawowej;
– usunięcie do 2005 r. różnic pomiędzy chłopcami i dziewczętami na szczeblu szkół podstawowych
10
i średnich, a na wszystkich szczeblach oświaty do
2015 r.;
– zmniejszenie o 2/3 liczby wypadków śmierci
dzieci w wieku poniżej pięciu lat;
– obniżenie w latach 1990–2005 o 3/4 liczby
wypadków śmierci kobiet ciężarnych;
– do 2015 r. powstrzymanie i rozpoczęcie zmniejszania rozpowszechniania się HIV/AIDS, malarii i innych głównych chorób;
– zmniejszenie o połowę do 2015 r. liczby ludzi
pozbawionych dostępu do czystej wody do picia oraz
do urządzeń sanitarnych;
– osiągnięcie do 2020 r. znaczącej poprawy
warunków życia co najmniej 100 mln ludzi zamieszkałych w ruderach.
W 2003 r. upłynęło pięć lat od opracowania
danych statystycznych, które stanowiły podstawę
skonstruowania uchwalonej w 2000 r. Deklaracji
Tysiąclecia. Jest to dostatecznie długi okres, aby
podjąć próbę oceny dokonanego postępu w realizacji jej programu.
Ostatnie 30 lat ubiegłego wieku były świadkiem
polepszenia wielu wskaźników rozwoju świata. W tym
okresie zwiększyła się o 8 lat przewidywana przeciętna długość życia człowieka, zmniejszyła się
niemal o połowę liczba osób nieumiejących pisać
ani czytać, w Azji już w 1990 r. zmniejszyła się liczba