Nr 240. Uwagi w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Uwagi w sprawie
rządowego projektu ustawy
o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu
praktykom monopolistycznym
(Druk Sejmowy nr 381)
Adam Koronowski
Wrzesień 1994
Informacja
Nr 240
Obowiązująca ustawa o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym z dn. 24 lutego 1990 r. (tekst jednolity Dz. U. nr 89/1991, poz. 403)
powstawała w warunkach tworzenia zaczątków gospodarki rynkowej w
Polsce i nie odpowiada w stopniu dostatecznym potrzebom narzucanym
przez bardziej rozwiniętą obecną formę rynku.
W dzisiejszej gospodarce polskiej rangę i niezbędny kierunek regulacji
antymonopolowych wyznacza zespół cech tej gospodarki. Wśród nich wymienić należy:
- strukturę gospodarczą odziedziczoną po poprzednim systemie gospodarczym, charakteryzującą się znacznym udziałem przedsiębiorstw dużych i
poważną koncentracją produkcji,
- istotną skłonność kierowników do podejmowania prób sprostania
konkurencji poprzez porozumienia z konkurentami1,
- kształtowanie się rynku kapitałowego i wynikających stąd nowych
możliwości w zakresie przejmowania własności i kontroli poprzez zakup
akcji, udziałów lub zorganizowanego mienia,
- powstawanie nowych form zarządzania i wynikających z tego związków personalnych,
- istnienie i kształtowanie się oddolnych grup interesu (lobbies) wywierających naciski na władzę,
- podejmowane przez państwo działania mające na celu przekształcenia
gospodarcze zazwyczaj oznaczające restrukturyzację przedsiębiorstw lub
sektorów, a prowadzące do wypaczenia zasad wolnej konkurencji (subwencje, dofinansowania).
1
Zgodnie z badaniami Pracowni Badań Społecznych połączenie się z konkurencją za najlepszą
formę obrony uznawało 11% kierowników przedsiębiorstw ("Rzeczpospolita", 29 stycznia 1993 r.).
2
BSE
Wydaje się słuszne twierdzenie, znajdujące wyraz w uzasadnieniu rządowego
projektu, że obecna ustawa o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w
szczególności nie odzwierciedla w sposób odpowiedni nowych sposobów osłabiania
konkurencji wynikających z przejmowania kontroli nad innymi podmiotami gospodarczymi w drodze nabywania akcji lub udziałów, umacniania pozycji rynkowej poprzez nabywanie zorganizowanego mienia innego podmiotu oraz łączenia przez jedną
osobę istotnych funkcji kierowniczych w konkurujących ze sobą podmiotach gospodarczych. Ustawa w tym względzie pozostała niejako w tyle za rozwojem gospodarki
rynkowej w Polsce. Na zjawisko to zwracali uwagę już wcześniej przedstawiciele
Urzędu Antymonopolowego. Marek Tadeusiak, dyrektor generalny, wskazywał na
przykład na pojawienie się nowej grupy skarg kierowanych do Urzędu, których
przedmiotem było nabywanie akcji, udziałów lub majątku podmiotów gospodarczych2. Również Tadeusz Skoczny, pełnomocnik prezesa Urzędu Antymonopolowego ds. harmonizacji polskiego prawa konkurencji z prawem Wspólnot
Europejskich, wskazywał na brak w obecnej ustawie regulacji dotyczących połączeń
kapitałowych3.
Obowiązująca ustawa posiada także wady polegające na przyjęciu zbyt sztywnych procedur administracyjnych przy jednoczesnym braku dostatecznego sprecyzowania przypadków istotnych z punktu widzenia przeciwdziałania praktykom monopolistycznym. Powoduje to nadmierne obciążenie Urzędu Antymonopolowego
rozpatrywaniem spraw nieistotnych z punktu widzenia jego celów i zadań. Na wadliwość obecnych regulacji powodujących konieczność zajmowania się przez Urząd
sprawami nieistotnymi dla funkcjonowania rynku i właściwymi dla sądów powszechnych zwracano uwagę niejednokrotnie (m. in. we wspomnianych wypowiedziach M. Tadeusiaka i T. Skocznego).
Niefortunny jest także zapis określający warunki dokonywania wpisu podmiotu
gospodarczego do rejestru przez sąd rejestrowy (art. 11.5). W praktyce oznacza on
konieczność wydania decyzji przez Urząd Antymonopolowy w każdym przypadku
rejestracji przez sąd rejestrowy łączenia, utworzenia lub przekształcenia podmiotu
gospodarczego. Procedura taka przyczynia się dodatkowo do zbędnego obciążenia
Urzędu Antymonopolowego, stanowi także niecelową administracyjną przeszkodę
dla przeważającej części rejestrowanych podmiotów gospodarczych.
Przedstawiony projekt nowelizacji usuwa powyższe braki obowiązującej ustawy.
Jeśli chodzi o zdobywanie pozycji monopolistycznej lub dominującej na rynku w
drodze połączeń kapitałowych lub związków personalnych, projekt ustawy wypełnia
lukę istniejącą w obecnie obowiązującym prawie. Zagadnienia te są przedmiotem art.
11 w nowym brzmieniu zawartym w projekcie. Przewiduje on obowiązek zgłoszenia
do Urzędu Antymonopolowego:
2
Kopalnia problemów, wywiad z Markiem Tadeusiakiem, dyrektorem generalnym Urzędu Antymonopolowego,
"Rzeczpospolita", 26 kwietnia 1993 r.
3
Najważniejszy jest skutek, wywiad z prof. Tadeuszem Skocznym, "Rzeczpospolita", 1 lutego 1993.
BSE
3
- połączenia podmiotów gospodarczych, których łączna roczna sprzedaż przekracza 5 mln ECU,
- nabycia przez podmiot gospodarczy, jednorazowo lub wielokrotnie w ciągu kolejnych 12 miesięcy, zorganizowanej części innego podmiotu gospodarczego, jeśli
łączna wartość tego mienia przekracza 2 mln ECU,
- objęcia lub nabycia akcji lub udziałów innego podmiotu gospodarczego, powodującego przekroczenie kolejnych progów udziału głosów na walnym zgromadzeniu albo zgromadzeniu wspólników, jeżeli łączna wartość sprzedaży przekracza 5
mln ECU (przepis ten nie dotyczy nabywania akcji przez instytucje finansowe, dla
których obrót papierami wartościowymi jest przedmiotem działalności gospodarczej),
- objęcia przez tę samą osobę określonych w projekcie funkcji kierowniczych w
konkurujących podmiotach, jeżeli łączna wartość ich sprzedaży przekracza 5 mln
ECU,
- przejęcia w inny sposób, bezpośrednio lub pośrednio, kontroli nad innym podmiotem, jeżeli łączna wartość sprzedaży przekracza 5 mln ECU.
Projektowane regulacje stanowiłyby właściwy sposób objęcia kontrolą antymonopolową praktyk typowych dla rozwiniętej gospodarki rynkowej, które nie są objęte
obowiązującą ustawą.
Pewne wątpliwości nasuwają się w przypadku zapisu dotyczącego nabycia przez
podmiot gospodarczy zorganizowanego mienia o łącznej wartości powyżej 2 mln
ECU, co zgodnie z projektem podlegałoby obowiązkowi zgłoszenia przy nabyciu jednorazowym lub w ciągu 12 kolejnych miesięcy (art 11.2.2 projektu). W warunkach,
gdy przejęcie mienia następuje na mocy umowy dzierżawy lub leasingu o dłuższym
niż 12 miesięcy terminie spłat, obowiązek zgłoszenia zgodnie z projektem nie występuje (nie następuje nabycie mienia). W rzeczywistości przejęte w ten sposób mienie
może służyć umocnieniu lub zdobyciu dominującej (monopolistycznej) pozycji na
rynku. Jednocześnie w ramach prywatyzacji poprzez likwidację rozpowszechnione są
umowy o odpłatnym przejęciu w użytkowanie mienia podpisywane przez "spółki pracownicze" (których udziałowcami mogą być także podmioty gospodarcze i osoby fizyczne nie będące pracownikami, a nie -jak się stwierdza w uzasadnieniu - osoby fizyczne). Umowy te nie spełniają przewidzianych projektem warunków określających
obowiązek zgłoszenia, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu. Wydaje się,
że w tych okolicznościach projekt ustawy gubi z pola widzenia potencjalnie ważną
ścieżkę zdobywania istotnej (dominującej) pozycji na rynku.
Nie jest także jasny powód wyjęcia spod obowiązku zgłoszenia objęcia lub nabycia akcji w określonych znacznych pakietach przez instytucje finansowe, dla których obrót papierami wartościowymi jest przedmiotem działalności gospodarczej.
Instytucje takie mogą dążyć do poprawy swoich wyników poprzez przejmowanie
kontroli nad przedsiębiorstwami działającymi w określonym segmencie rynku i stosowanie praktyk monopolistycznych poprzez ustalenie wspólnej strategii kontrolowanych podmiotów gospodarczych. Niebezpieczeństwo takie jest uwzględnione w
postanowieniach antymonopolowych zawartych w ustawie o narodowych funduszach
4
BSE
inwestycyjnych i ich prywatyzacji z dn. 30 kwietnia 1993 r.(Dz.U. nr 44 z 1993 r.).
Wydaje się, że ponownego rozpatrzenia wymaga sformułowanie art. 11 ust 7 projektu, zgodnie z którym nie stosuje się art. 11 ust. 1 i art. 11 ust. 2 pkt. 3 projektu do
nabywania i obejmowania akcji dopuszczonych do publicznego obrotu. Stwierdzenie,
iż nie obowiązuje wówczas art. 11 ust. 1 jest wystarczające, wymienienie ponadto ust.
2 pkt 3 tego artykułu stanowiącego część enumeratywnego rozwinięcia ust. 1 jest
zbyteczne i może powodować wątpliwości interpretacyjne. Naturalnie, jak stwierdza
się w uzasadnieniu projektu, właściwe jest wyjęcie spod regulacji rozpatrywanej
ustawy kwestii, które są przedmiotem prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych z 22 marca 1991 r. (Dz.U. nr 35 z 1991 r.).
W odniesieniu do wad obowiązującej ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym powodującym zbędne obciążenie Urzędu Antymonopolowego projekt stanowi znaczny postęp. Istotną zmianą jest wyjęcie w projekcie spod ustawowej,
obowiązkowej kontroli Urzędu tych przypadków narzucania uciążliwych warunków
przynoszących narzucającemu je podmiotowi nieuzasadnione korzyści, gdy zaistniała
sytuacja nie wynika z dominującej lub monopolistycznej pozycji na rynku (art. 4.1.1
obowiązującej ustawy), oraz - szerzej ujmując zagadnienie - nowe sformułowanie
artykułów 4 i 5 definiującego praktyki monopolistyczne. Ponadto projekt rozwija artykuł 11.1 obecnej ustawy określający działania podlegające zgłoszeniu w Urzędzie
Antymonopolowym. Art. 11 projektu nie tylko uwzględnia istotne przypadki pominięte przez obowiązującą ustawę (o czym powyżej), lecz także w sposób właściwy
precyzuje przypadki podlegające obowiązkowi zgłoszenia, eliminując przypadki nieistotne.
Także wspomniany wcześniej artykuł 11.5 formułujący warunki rejestracji podmiotów gospodarczych przez sąd rejestrowy został w projekcie zmieniony (art. 11 ) w
sposób pozwalający na odciążenie Urzędu Antymonopolowego od przypadków dlań
nieistotnych oraz oszczędzający podmiotom gospodarczym przechodzenie zbędnych i
czasochłonnych procedur administracyjnych.
W projekcie dokonuje się jednoczesnego rozszerzenia zakresu decyzji (wynikającego z wcześniej przedstawionych poprawek), wyeliminowania przypadków nieistotnych, uściślenia procedur i zapewnienia większej elastyczności w działaniach
Urzędu Antymonopolowego. Tym samym proponowane zmiany należy w tym
względzie ocenić pozytywnie. Wydaje się jedynie, że niejasne jest rozróżnienie pomiędzy wezwaniem zgłaszającego zamiar łączenia do usunięcia braków wskazanych
w zgłoszeniu (art.ll1.1.2a) a uzupełnieniem zgłoszenia (art.ll1.1.2b). Wagi tej kwestii
dodaje fakt możliwości nałożenia kary pieniężnej tylko w jednym z tych dwóch przypadków.
W przeszłości zwracano także uwagę na nieprecyzyjny zapis artykułu 6 obecnej
ustawy i wynikającą stąd trudność jego stosowania. W przedstawionym projekcie zapis ten nieco rozszerzono. W żadnym razie nie oznacza to, że proponowany zapis jest
w pełni jednoznaczny. Proponowana zmiana nie obejmuje również wszelkich postulowanych wcześniej korekt, np. ustawowego zwolnienia spod zakazu porozumień o
BSE
5
specjalizacji produkcji oraz o wspólnym prowadzeniu badań, niektórych klauzul wyłączności zaopatrzenia i zbytu. Uwzględnienie tych zmian wymagałoby jednak nadania odpowiedniemu artykułowi ustawy postaci znacznie bardziej rozbudowanej i precyzyjnej. Wydaje się, że najbardziej celowe byłoby uregulowanie zagadnienia zwolnień ustawowych od zakazu porozumień w drodze rozporządzeń, dla których ustawa
powinna dawać delegację. Dopiero takie rozwiązanie dawałoby nadzieję uzyskania
postanowień jednoznacznych i dostatecznie precyzyjnych, uwzględniających zarówno
specyfikę polskiej gospodarki, jak też konieczność harmonizacji naszego prawa z regulacjami Wspólnoty Europejskiej4.
4
Stopień złożoności zagadnienia wyłączeń spod zakazu porozumień nie pozwala na jego bliższe omówienie w
ramach tej informacji. Jest ono jednakże znakomicie opracowane w książce T. Skocznego "Zakres i kierunki dostosowania polskiego prawa antymonopolowego do europejskich reguł konkurencji", Fundacja im. Friedricha Eberta, Warszawa 1993, str.20-29.