Intelektualny zygzak

8
Na temat | Stanisław Gomułka
Intelektualny zygzak
Rośnie ukryty dług publiczny, o którym się nie m
Z prof. Stanisławem Gomułką, ministrem finansów Gospodarczego Gabinetu Cieni
BCC, na temat potencjalnych konsekwencjach likwidacji OFE i manipulacji długiem
publicznym w Polsce, rozmawia Bartosz Bednarz
Stanisław Gomułka: Reforma emerytalna, która
weszła w życie w 1999 roku, była jednym z większych
osiągnięć Polski w okresie transformacji. Pierwsze projekty
zmian pojawiły się cztery lata wcześniej. Właściwie należy
mówić o reformie Bączkowskiego, najpierw ministra pracy
i polityki socjalnej a później także Pełnomocnika Rządu
ds. Zabezpieczenia Społecznego, i Rutkowskiego – przedstawiciela Banku Światowego i dyrektora biura tegoż
Pełnomocnika. Przy ich udziale, a także kilku innych osób,
doszło do stworzenia planu na tamte lata rzeczywiście unikatowego. Najważniejszą częścią tego planu było stworzenie
indywidualnych kont w filarze I i dość ścisłe powiązanie
emerytur z tego filaru z wielkością składek emerytalnych
przekazywanych do ZUS- u i odnotowywanych na tych
kontach w całym okresie pracy. Drugą ważną częścią było
stworzenie kilkunastu otwartych funduszy emerytalnych
(OFE) jako sektora prywatnego o charakterze kapitałowym;
to tzw. filar II. Niespodziewanie dla mnie, plan ten spotkał
się z szerokim poparciem politycznym i społecznym. W trójstronnej komisji pojawił się nawet konsensus organizacji
pracodawców, związków zawodowych oraz rządu. Była to
bodaj jedyna taka sytuacja w historii trójstronnej komisji.
Dzisiaj jednak spekuluje się nad możliwością likwidacji
OFE. System okazał się nieefektywny?
W tej sprawie należy przede wszystkim odnotować
duże różnice poglądów wewnątrz rządu. Mamy oficjalne
stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu ustawy dotyczącej otwartych funduszy emerytalnych sprzed dwóch
lat, przygotowane przez ministra Boniego i jego zespół.
Wyraźnie zostały tam przedstawione i podkreślone korzyści
wynikające z istnienia OFE, zarówno dla gospodarki, jak
i przyszłych emerytów. Zmniejszenie części składki emerytalnej przekazywanej do OFE uzasadnia się tam nie zastrzeżeniami wobec OFE, ale trudną sytuacją w finansach
publicznych. Różnice w rządzie pojawiły się wtedy, kiedy
publicznie sprzeciwił się temu oficjalnemu stanowisku
minister finansów, który mówił i mówi nadal przy każdej
fot. Archiwum BCC
miesięcznik KAPITAŁOWY: Reforma
emerytalna sprzed 14 lat była błędem?
okazji, że w jego interpretacji zmniejszenie składki ma niewiele wspólnego z sytuacją w finansach publicznych, która
jego zdaniem jest dobra, a byłaby jeszcze lepsza bez OFE,
natomiast jest uzasadnione potrzebą usunięcia błędów
reformy z roku 1999. Mówi językiem politycznego fightera:
„Koncepcja OFE legła w gruzach. OFE to pułapka i Polskę
trzeba z tej pułapki wyprowadzić”. W dodatku ostatnio
głównym grzechem OFE jest ich propozycja emerytur na
określony czas, chociaż za brak decyzji w sprawie wypłat
emerytalnych odpowiedzialny jest rząd i parlament, a OFE
wprowadzą w życie każdą decyzję.
Otwarty spór w rządzie?
To bardzo dziwna sytuacja. Stanowisko ważnego ministra jest bowiem systematycznie sprzeczne z oficjalnym
stanowiskiem rządu. To stanowisko ministra finansów
wprowadziło wewnątrzrządowy rozgardiasz, który przez
milczenie w tej sprawie premiera Tuska jest podtrzymywany
do dzisiaj. Premier być może akceptuje merytoryczne argumenty Boniego i innych ministrów, ale sięgnięcie po część
Stanisław Gomułka | Na temat
e mówi oficjalnie
Gdyby rząd Tuska chciał zasilić budżet kapitałem z OFE,
to czy taki zamiar byłby możliwy do realizacji?
Wydaje mi się, że rząd nie może tak po prostu przejąć
środków nagromadzonych przez OFE, gdyż są one już własnością sektora prywatnego, a dokładniej 16 - tu milionów
klientów OFE. W związku z tym, przejęcie tego kapitału
byłoby, jak przypuszczam, niekonstytucyjne.
Wariant węgierski nie jest zatem możliwy w Polsce?
fot. Archiwum BCC
Wariant węgierski polegał na czymś trochę innym –
ludzie mieli i mają możliwość wyboru.
składki przekazywanej do OFE jest zapewne w jego opinii
mniej kosztowne politycznie, niż inne metody zmniejszenia
deficytu. Być może ten argument jest decydujący także dla
ministra finansów, tyle tylko, że premier w tej sprawie nie
chce być propagandystą. Interesujące jest też to, że minister
Rostowski poparł inwestowanie przez OFE w przedsiębiorstwa na GPW. Tymczasem jego kiedyś bliski współpracownik,
Andrzej Bratkowski, wypowiadał się w tej sprawie bardzo
krytycznie. Kolejny zygzak intelektualny. Jacek Rostowski
ma natomiast zasadnicze zastrzeżenia tylko do inwestowania
przez OFE w skarbowe papiery wartościowe.
Dzisiaj to będzie prawie 130 mld złotych.
Otwarte fundusze emerytalne są do tego zmuszone
ustawą, bo górny limit inwestycji w akcje sięga tam tylko
40 proc. Wszędzie na świecie OFE inwestują sporą część
kapitału w skarbowe papiery wartościowe, aby ograniczyć
ryzyko inwestycyjne związane z wahaniami oczekiwanej
stopy zwrotu. Gdyby w Polsce nie było w przeszłości deficytu
budżetowego, w rezultacie nie byłoby na rynku skarbowych
papierów wartościowych, to otwarte fundusze emerytalne
musiałyby kupować obligacje zagraniczne, czyli to, co robi
NBP. W każdym kraju poza Polską minister finansów jest
zadowolony, że emitowane przez niego papiery skarbowe są
kupowane przez fundusze emerytalne, czy ubezpieczeniowe.
Stanowisko Jacka Rostowskiego jest zatem z ekonomicznego
punktu widzenia bardzo dziwne, po prostu błędne, chociaż
być może racjonalne politycznie. W dodatku można było
zmienić ustawę przez podwyższenie limitu środków inwestowanych w akcje. Można było też ograniczyć koszt dla klientów
funkcjonowania OFE. Reformy tego typu były proponowane,
ale nie zostały wprowadzone w życie. Oczywiście, zmniejszeniu składki przekazywanej do Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (FUS) o część przekazywaną do OFE powinny
były towarzyszyć reformy rentowo- emerytalne zmniejszające
wydatki. Tego nie zrobiono w odpowiednio dużej skali.
Kto dokładnie odpowiada za te zaniechania?
Kolejne rządy i parlamenty, które działały na przestrzeni
ostatnich 14 lat. W rezultacie powstał bardzo duży deficyt
Zostali przyparci do muru…
Tak, rząd zastosował pewien podstęp. Mianowicie powiedział, że jeśli nie dojdzie do przeniesienia środków do
takiego węgierskiego ZUS- u, to nie dostaną podstawowej
emerytury. Jest to oczywiście szantaż, który de facto zmusił
Węgrów do masowego przenoszenia środków z OFE do ZUS- u.
Doskonale pokazuje to, jak kruche są zapowiedzi rządzących dotyczące wypłat z ZUS- u. Pewnego dnia rząd może
stwierdzić, że po prostu nie będzie realizować wypłat, albo
postawi ultimatum, tak jak to miało miejsce na Węgrzech.
Wątpię, żeby polski rząd zdecydował się na podobne działanie. Nie można jednak tego całkowicie wykluczyć, o czym
świadczy pomysł MF przymusowego przejęcia przez ZUS
części aktywów OFE, w formie pieniężnej, na wypłatę emerytur członkom OFE w przyszłości, np. za 10 lat. Możliwe
jest też dalsze zmniejszenie składki, bo składka emerytalna
jest czymś w rodzaju para- podatku.
Raz już została zmniejszona.
Wprawdzie została zmniejszona, ale Boni i rząd wyraźnie przy tym podkreślali dwa lata temu, że zmniejszamy
procent składek przekazywanych do OFE bo mamy trudną
sytuację fiskalną, ale oczekujemy poprawy sytuacji. Stąd
w ustawie zapowiedziany powrót, chociaż tylko częściowy, do wcześniejszych warunków. Gdyby argumentacja
Rostowskiego była przyjęta przez rząd i parlament, to
należałoby nie zwiększać, ale całkowicie zlikwidować przepływ środków do OFE. Pozostaje jednak kwestia deficytu
budżetowego: w jaki sposób utrzymać jego poziom poniżej
3 proc. w sytuacji dużego spowolnienia gospodarczego.
Tusk i Rostowski mogą dojść do wniosku, że zajęcie części
środków należących do OFE będzie dla nich politycznie
najmniej kosztowne.
Potrzebny jest plan oszczędnościowy
dla finansów publicznych?
Możliwości zmniejszenia deficytu są zawsze dwojakiego
rodzaju: albo wyższe podatki, albo ograniczenie wydatków.
Jeśli mówić o wydatkach, to pojawiły się propozycje zmniejszenia różnych przywilejów emerytalnych. Co ciekawe, Ro-
na temat
k w rządzie
w filarze I, kilkakrotnie większy niż środki przekazywane do
OFE. Do tego deficytu dochodzi także dość duży, chociaż
znacznie mniejszy, deficyt w systemie KRUS.
9
10
Na temat | Stanisław Gomułka
stowski zareagował na te propozycje oświadczeniem, że ani
ten rząd, ani przyszłe, w warunkach demokracji nie może
sobie pozwolić na zmniejszenie przywilejów. Gdyby podobne
słowa usłyszała Margaret Thatcher, to byłaby zdumiona, że
rząd nie chce zabiegać o zmianę stanowiska społeczeństwa
w narodowym, długofalowym interesie kraju. Mało tego, jest
to zadziwiające, że minister obecnego rządu wypowiada się
także w imieniu wszystkich kolejnych przyszłych rządów.
Może posiada magiczną kulę?
Jest to po prostu jakaś kombinacja zwyczajnej arogancji, populizmu i politycznego tchórzostwa. Rząd powinien
być gotowy do zajmowania stanowiska niepopularnego,
ale wymaganego przez długofalowy interes kraju. Zresztą
częściowa, nawet znaczna, eliminacja przywilejów emerytalnych byłaby prawdopodobnie do zaakceptowania
przez większość społeczeństwa. Ale o taką akceptację
trzeba zabiegać, wychodzić z propozycjami do ludzi, przekonywać. Oczywiście trzeba się też liczyć z utratą władzy.
Ale utrzymywanie się przy władzy nie powinno być celem
najważniejszym dla aktualnie rządzących.
Czy są także inne możliwości?
Oczywiście można ograniczyć wydatki na inwestycje
publiczne, co jednak pogłębiłoby spowolnienie gospodarcze,
zmniejszyło możliwości absorbowania środków unijnych.
Teoretycznie istnieje także możliwość zwiększenia deficytu
budżetowego. Rząd jednak powinien się obawiać potencjalnej kary ze strony rynków finansowych, gdyby deficyt
zamiast maleć, zaczął znów rosnąć, do np. do 5- 6 proc.
PKB. Mogłoby to wywołać niepokój na rynku, zwiększyć
koszt obsługi długu publicznego. Wydaje mi się, że jest to
jedna z opcji, którą rząd będzie brał pod uwagę, chociaż
nie najlepsza.
Pozostaje także opcja podwyższenia podatków.
Czy nie doprowadzi to do wzrostu kosztu pracy,
co przy presji ze strony starzejącego się społeczeństwa
doprowadziłoby do załamania rynku?
W wielu państwach podjęto jednak takie decyzje, nawet
w takich jak Francja, Hiszpania, czy Portugalia. Zwiększenie podatków dotyczy bogatszej części społeczeństwa.
W Polsce mieliśmy eliminację progu podatkowego
40 proc., co w połączeniu z dużą redukcją składki rentowej i tzw. podwójnym becikowym zwiększyło deficyt
o ok. 40 mld złotych rocznie. Później, zamiast niższych
wydatków mieliśmy wzrost składki VAT, z której rząd
już raczej nie zrezygnuje szybko. Niestety strona wydatkowa ma to do siebie, że dla rządzących jest dosyć
kosztowna politycznie.
pesymizm gospodarstw domowych i przedsiębiorców, w rezultacie pogłębiająca gospodarcze spowolnienie.
W końcu do debaty o OFE przyłączył się także prezydent RP.
Jest to pomocny głos. Prezydent dostrzega mankamenty w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych,
ale jest przeciwny propozycjom, które oznaczają poprawę
sytuacji fiskalnej w krótkim okresie czasu kosztem pogorszenia jej w przyszłości. Tymczasem w latach 2007- 2010
decyzje rządowe podejmowane były w oparciu o doktrynę
„tu i teraz” i strategię tzw. „małych kroczków”. Dopiero po
dojściu do bardzo wysokiego deficytu w 2010 rozpoczął się
odwrót od tej doktryny i tej strategii. Wyrazem tego odwrotu
jest zamrożenie realnego funduszu płac w sferze budżetowej
oraz wydłużanie wieku emerytalnego. Ale odwrót jest tylko
częściowy, bo równocześnie rząd przejął część składki kierowanej dotąd do OFE na finansowanie potrzeb bieżących bez
równoczesnego zmniejszenia zobowiązań wobec przyszłych
emerytów. W związku z tym pojawiły się nowe subkonta
w ZUS- ie i nowy dług publiczny, który podobno wynosi już
dzisiaj 28 mld złotych. Prognozuje się, że przekroczy 200
mld złotych do roku 2020. Ktoś ten dług musi w przyszłości
spłacić. To działanie jest jeszcze wg doktryny „tu i teraz”.
Czyli rośnie nam ukryty dług?
Ten nowy dług nie jest ukryty w tym sensie, że jest
ewidencjonowany. ZUS może o nim poinformować każdego
dnia. Nie jest on jednak upubliczniony. Mało tego, nie jest
brany pod uwagę w statystyce rządowej przy obliczaniu
ogólnego długu publicznego. Rząd akurat tutaj korzysta
z metodologii Eurostatu, który także nie wlicza go do
ogólnego długu.
Czy istnieją ograniczenia hamujące
narastanie tego „ukrytego” długu?
Nie ma. Może on narastać w nieskończoność. Ustawa
o finansach publicznych nie bierze tego długu pod uwagę.
Po prostu w okresie jej tworzenia takiego długu nie było.
Sam nadzorowałem w ministerstwie finansów przygotowanie obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
Czyli mamy do czynienia z rozdwojeniem jaźni. Z jednej
strony – dług oficjalny (regulowany) i ten nieoficjalny,
który może rosnąć bez ograniczeń?
Tak jest tylko do czasu. Jeśli dług nieoficjalny wzrośnie bardzo, to jakiś przyszły rząd będzie musiał dokonać
nieuczciwej konwersji tego długu na dług nowego typu,
w relacji np. 10 do 1 czy 5 do 1, tak aby udźwignąć koszt
obsługi takiego długu.
Jak z tego wybrnąć?
Odpływ kapitału OFE z rynku jest zdecydowanie
utrudniony, jeśli nie niemożliwy?
Nagła sprzedaż wszystkich aktywów posiadanych przez
OFE na giełdzie wywołałaby kryzys, silne spadki. Rząd na
to raczej nie pójdzie, bo byłaby to decyzja zwiększająca
Dla międzynarodowych instytucji finansowych narastający w ZUS- ie nowy dług jest niemal bez znaczenia. Ich
interesują przede wszystkim skarbowe papiery wartościowe w obiegu publicznym. Zobowiązanie w ZUS- ie nie jest
w takim obiegu, nie ma zatem konieczności sprostania
Stanisław Gomułka | Na temat
PROF. STANISŁAW GOMUŁKA – minister finansów Gospodarczego Gabinetu Cieni BCC.
Były wiceminister finansów. W latach 1970- 2005 wykładowca London School of Economics
and Political Sciences, University of London. Doradca kolejnych ministrów finansów Polski.
Negocjator Polski z klubami Paryskim i Londyńskim w sprawie zmniejszenia polskiego długu
zagranicznego i członek tzw. Grupy Strategicznej wicepremiera Balcerowicza. Konsultant m.in.
OECD, MFW, Komisji Europejskiej ds. Europy Wschodniej. Główny ekonomista BCC.
fot. Archiwum BCC
tym zobowiązaniom. Jeśli rząd w pewnym momencie
powie nam, obywatelom, że nie będzie honorować tych
zobowiązań, czy będzie je honorować tylko częściowo, to
nie będzie to miało jakiegoś mocno negatywnego wpływu
na ocenę wiarygodności Polski w świecie. Może nawet tę
wiarygodność poprawić.
Trudno w to uwierzyć…
Dla oceny wiarygodności liczą się głównie zobowiązania
zagraniczne, a krajowe tylko w dużo mniejszym stopniu.
Chodzi zarówno o zagraniczny dług publiczny, jak i prywatny. Jeżeli rząd stwierdzi, że nie będzie honorować swoich
zobowiązań wobec obywateli własnego kraju, to tym samym
zwiększy możliwość obsługi długu zagranicznego. Ryzyko
niewypłacalności długu zagranicznego zmaleje. Rząd nie
będzie ukarany przez rynki finansowe za niewypłacalność
w stosunku do swoich obywateli. Oczywiście może to nieść
za sobą konsekwencje polityczne, karę w postaci utraty
mandatu do sprawowania władzy. Zapewne też z tego powodu Eurostat nie traktuje tego długu jako części długu
publicznego, o którym się informuje rynki finansowe. To
jest takie wewnętrzne zobowiązanie, które w tej chwili się
zakłada, że będzie honorowane, ale nie musi być. Właśnie
przykład Węgier pokazuje, że rząd może w sytuacji dramatycznej zrobić niemal co zechce.
Czyli wystarczy dzisiaj stworzyć iluzję poprawy,
a później to już ktoś inny będzie się martwił o konsekwencje?
Właśnie tak, chociaż warto zauważyć, że mówimy
o stosunkowo niewielkich sumach. W aktywach OFE jest
obecnie ok. 270 mld złotych. Natomiast zobowiązania
ZUS- u na kontach to 2,2 bln złotych (2,2 tysiące miliardów). Oznacza to, że OFE stanowią małą część systemu
emerytalnego. Funkcjonują od niedawna i liczba klientów
początkowo była niewielka. Teraz jest ich 16 milionów.
Gdyby utrzymać składkę na poziomie sprzed dwóch lat, to
ilość aktywów rosłaby szybko. Za, powiedzmy, lat 15 - 20
OFE byłyby już naprawdę potężną instytucją finansową.
Wtedy też atak na OFE byłby dużo mniej prawdopodobny,
prawie niemożliwy. Na początkowym etapie rozwoju dzia-
łania OFE, próby jakie podejmuje minister finansów mają
stosunkowo ograniczone konsekwencje.
Sztuczki finansowe nie dotyczą tylko OFE.
Podobna manipulacja stosowana jest od lat – w prawie
polskim nie liczy się bowiem zadłużenia funduszu drogowego i kolejowego. Gdyby przyjąć prawo unijne, to już w roku
2011 przekroczyliśmy pułap zadłużenia 55 proc. PKB.
Mamy zatem do czynienia z rozszerzaniem manipulacji
przez nie uwzględnianie nowego zadłużenia na subkontach
w ZUS- ie. Rejestruje się na nich tę część składki, którą rząd
przejmuje. Doszło przecież nie do zmniejszenia filaru II, ale
do przesunięcia jego części do ZUS- u. Pojawił się zatem
nowy typ zobowiązań, którego wcześniej nie było. Po reformie Buzka w filarze I mamy ścisłe powiązanie przyszłych
emerytur z napływającymi składkami. Przyszłe emerytury
dostosują się do tych środków, które napływają. Podobnie
w OFE, system jest wewnętrznie spójny, emerytury będą
dostosowane do kapitału. Natomiast w zusowskiej części
filaru II nie ma czegoś takiego. Pojawia się tylko dług, nie
ma dopływu środków. Jest to faktyczny, ale nieliczony
w statystyce przyrost długu. Obciąży on albo przyszłych
podatników, albo decyzją polityczną straci swoją ważność.
Wydaje się to niezgodne z prawem…
Nie ma innej możliwości dyscyplinowania rządu, niż
poprzez wybory. Brakuje woli politycznej potrzebnej do
zmniejszenia deficytu budżetowego do poziomu wymaganego chociażby przez pakt fiskalny, nie mówiąc już o utrzymaniu go na poziomie zbliżonym do zera. Od początku
transformacji deficyt sektora kształtował się w przedziale od
2 do 8 proc. PKB. Tymczasem ten zakres powinien wynosić
od 3 proc. PKB nadwyżki, do maksymalnie 3 proc. PKB
deficytu. Potrzebne jest zatem przesunięcie wyniku finansów publicznych o ok. 5 punktów proc., w dodatku trwałe
przesunięcie. Żadna z partii w parlamencie nie ma dzisiaj
w Polsce publicznie bronionego pomysłu, jak to osiągnąć.
Wywiad przeprowadzony został 19 kwietnia 2013r.
11