Jaki koszt, jakie efekty? (PZ nr 47
Transkrypt
Jaki koszt, jakie efekty? (PZ nr 47
PROFESJONALIZACJA • traktowaniu krajowego przemysłu obronnego jako jednego z wielu możliwych dostawców uzbrojenia, techniki i usług; • racjonalizacji wielkości i lokalizacji infrastruktury. Prymat jakości nad ilością Formuła koszt–efekt w przypadku armii profesjonalnej nieuchronnie będzie prowadzić do prymatu jakości nad ilością. Siły profesjonalne to przedsięwzięcie kosztowne. Jednak inwestycja w unowocześnienie musi kosztować. Rzecz w tym, że – jak w przypadku każdej inwestycji – aby przyniosła ona korzyści, musi być dobrze przemyślana, przygotowana i konsekwentnie zrealizowana w rozsądnym czasie. W wypadku profesjonalizacji naszej armii istotnym czynnikiem jest również to, że koszty tej inwestycji muszą być tak skalkulowane, aby równocześnie trwał proces unowocześniania uzbrojenia i techniki wojskowej. Co jest niemałym wyzwaniem przy tej ilości starego uzbrojenia i zaległości remontowych. Decyzje w tej sprawie dodatkowo komplikuje obecna sytuacja makroekonomiczna – perspektywa zmniejszenia się tempa wzrostu naszej gospodarki. Wielkość budżetu obronnego Polski wyrażana ogółem lokuje nas na 11. miejscu wśród państw sojuszniczych. Jednocześnie nakład na jednego żołnierza (innymi słowy nakład na jego warsztat pracy) w 2007 roku wynosił w Polsce 53,5 tysiąca dolarów, podczas gdy w innych państwach NATO (w tym USA) było to średnio 212,3 tysiąca dolarów, zaś tylko europejskich – 142 tysiące. Pod tym względem znajdujemy się więc na 21. miejscu w gronie sojuszników. Dane te pokazują, że przed nami poważny dystans do nadrobienia. W resorcie obrony szacuje się, że szeroko rozumiane potrzeby modernizacyjne wymagają wydatkowania w najbliższym dziesięcioleciu około 160 miliardów złotych. Dla uzmysłowienia sobie wielkości tej sumy trzeba wiedzieć, że jest to mniej więcej siedmiokrotność tegorocznego budżetu MON. Z problemem tym możemy sobie poradzić albo poprzez zwiększenie nakładów na obronność, albo zmniejszając potrzeby przez redukcję sił zbrojnych. Pierwsza z tych opcji, mówiąc oględnie, ma małe szanse powodzenia. Druga wydaje się nieuchronna. Tak więc w perspektywie profesjonalizacji musi zostać sformułowana odpowiedź na pytanie o liczebność armii zawodowej. Mirosław Sułek JAKI KOSZT, JAKIE EFEKTY? Powody powołania armii zawodowej są wielorakie. Można je pogrupować na polityczne, militarne, ekonomiczne (ekonomiczno-demograficzne) i moralno-psychologiczne. W dyskusjach najczęściej podnosi się argument kosztów. Według zwolenników armii zawodowej jest ona w dłuższej perspektywie tańsza niż ta z poboru, według przeciwników – odwrotnie. A jak jest naprawdę? W krajach, które od wielu lat mają armię zawodową (Wielka Brytania, Stany Zjednoczone), w prowadzonych badaniach na temat wielu aspektów jej funkcjonowania dominowały wątki ekonomiczne. Wyniki nie są w pełni jednoznaczne z prostego powodu – wszelki rachunek efektywności operuje kosztami i efektami. Podczas nr 47/2008 gdy stosunkowo łatwo uchwycić koszty, zwłaszcza finansowe (choć też niejednoznacznie), z szacowaniem efektów są wielkie problemy (nie ma na przykład precyzyjnych miar oceny potencjału bojowego, czy tym bardziej efektów w postaci zwiększonego bezpieczeństwa). Większość wyników wskazuje jednak na to, że armia zawodowa jest rozwiązaniem tańszym. Jeśli mówimy, że armia zawodowa jest tańsza niż armia z poboru, musimy uściślić, o jakie porównanie chodzi. Czy porównujemy dwie armie o takiej samej li- W ciągu ostatnich kilkunastu lat nasza armia była redukowana już kilka razy. Padały wtedy opinie, że są to działania zagrażające skutecznej obronie naszego kraju. Prawda jednak jest taka, że właściwie to nieustająco pełzamy w kierunku osiągnięcia liczebności, która jest na miarę możliwości udźwignięcia jej przez Rzeczpospolitą. Nie jest tajemnicą, że musi to być także związane z weryfikacją oceny zagrożeń, a w następstwie – uaktualnianiem scenariuszy działań w trakcie kryzysów, w tym potrzeb operacyjnych. Część wydatków modernizacyjnych to nieuchronna konsekwencja pilnych potrzeb bezpośrednio związanych z profesjonalizacją. Odnosi się to między innymi do potrzeb armii zawodowej dotyczących zakwaterowania, szkolenia czy logistyki. Ogólnie rzecz biorąc, efektywność profesjonalnych sił zbrojnych będzie mogła rosnąć wraz z wprowadzaniem do wojska nowoczesnych uzbrojenia, systemów i organizacji dowodzenia. Blisko NATO i UE Proces profesjonalizacji należy także postrzegać przez pryzmat realizacji naszych interesów narodowych, szczególnie w kwe- czebności, czy dwie armie o takiej samej mocy bojowej? Można przyjąć, że przy tej samej liczebności armia zawodowa będzie droższa, ale przy takiej samej mocy bojowej wszystko wskazuje na to, że jednak tańsza. O jakich kosztach mowa? Rozkład obciążeń Wzrost kosztów wynikający z wprowadzenia armii zawodowej jest w dużej mierze złudzeniem. Z prostego powodu – armia zawodowa nie tyle podnosi koszty jej funkcjonowania, ile ujawnia te rzeczywiste, które armia z poboru ukrywa! Innymi słowy, koszt odzwierciedlony w budżecie obrony narodowej nie odzwierciedla wszystkich kosztów społecznych; armia zawodowa większość z nich wynosi na światło dzienne. Chodzi przede wszystkim o podatek w naturze płacony przez poborowych, którzy gdyby nie przymus, nigdy nie znaleźliby się w wojsku. A jest to koszt ogromny, w dodatku powodujący bardzo niesprawiedliwy rozkład obciążeń w społeczeństwie. Ze zrozumiałych względów uderza najsilniej w rodziny wielodzietne. Nie tak dawno temu, gdy służba wojskowa trwała dwa lata (w Marynarce Wojennej – trzy), rodzina, która oddała wojsku trzech synów, płaciła podatek wynoszący sześć lat służby (lub dziewięć). W tym czasie tracili oni zarobki w cywilu, nie podnosili swoich kwalifikacji, które służyłyby im Polska Zbrojna 9 AAAAAAA TEMAT WYDARZENIA NUMERU AAAAAAAA ZAPIS stii zewnętrznych gwarancji bezpieczeństwa. Stale musi nam towarzyszyć świadomość, że Polska, wstępując do NATO i Unii Europejskiej, kierowała się racją stanu. Członkostwo w obu organizacjach, tak jak w przypadku Sił Zbrojnych RP (o czym mówi artykuł 26 punkt 1 Konstytucji RP), służy ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic. Obie organizacje, a przede wszystkim sojusz północnoatlantycki, pełnią funkcję prewencyjną – odstraszania ewentualnego agresora od napaści na Polskę – oraz zapewniają przyjście ze skuteczną pomocą w wypadku agresji. Zatem fundamentalne znaczenie obu organizacji dla bezpieczeństwa RP determinuje konieczność aktywnego udziału naszych sił zbrojnych w podtrzymywaniu i umacnianiu wiarygodności zdolności wojskowych NATO i UE. W takim stanie rzeczy modernizacja jest składnikiem procesu wzmacniania kompa- tybilności i interoperacyjności naszego wojska z siłami sojuszniczymi i państw członkowskich Unii Europejskiej. Armia odstraszania Armia w pełni zawodowa nie jest armią masową. Głównie z powodu wysokich kosztów jej zbudowania i następnie utrzymywania. Kosztów, czytaj nakładów, które zwielokrotniają jednak jej zdolności bojowe, ale także z tego powodu, że wyrasta ona z odmiennej, nowoczesnej filozofii obrony i prowadzenia operacji. Przede wszystkim armia taka ma odstraszać wysokimi zdolnościami bojowymi, czyli możliwością zadawania poważnych strat nawet znacznie liczniejszemu agresorowi, czy jeszcze inaczej – dużym wysiłkiem (kosztami, stratami), który potencjalny przeciwnik będzie musiał włożyć w to, by ją pokonać. Jest to siła wysoce dyspozycyjna, mobilna, zdolna do szybkiej reakcji, przystosowana do udziału w działaniach koalicyjnych, a więc mogąca efek- tywnie działać nawet w konfliktach o wysokiej intensywności. Armia taka to także udział w działaniach ekspedycyjnych. Ma ona wiele cech uniwersalnego instrumentu realizacji różnorodnych celów politycznych państwa. Należy mieć świadomość, że czynnik ten w polskiej polityce wojskowej/obronnej będzie nabierał coraz większego znaczenia. O racji bytu oraz zadaniach Sił Zbrojnych RP nie decydują bowiem już tylko zapisy konstytucyjne (patrz artykuł 26 Konstytucji RP). Wraz z członkostwem w NATO i UE nasze środowisko bezpieczeństwa znacznie się powiększyło. Co więcej, nasza partycypacja w operacjach bojowych, reagowania kryzysowego, stabilizacyjnych i tym podobnych tych organizacji ma poważny wpływ na pozycję zajmowaną przez Polskę w świecie. [email protected] Lech Kościuk jest dyrektorem Departamentu Transformacji MON W resorcie obrony szacuje się, że potrzeby modernizacyjne wymagają wydatkowania w najbliższym dziesięcioleciu około 160 miliardów złotych. Dla uzmysłowienia sobie wielkości tej sumy trzeba wiedzieć, że jest to mniej więcej siedmiokrotność tegorocznego budżetu MON w życiu cywilnym, i tak dalej. Wielu poborowych znajdowało sposób, aby uniknąć służby wojskowej (oszukiwali, korumpowali, okaleczali się, szli na jakiekolwiek studia). Niezależnie od tego, ile wynosił żołd, koszty funkcjonowania tego typu armii były ponoszone, chociaż nie znalazły odbicia w budżecie. Żołnierz był częściowo traktowany jak niewolnik. Tu warto wtrącić, że i dziś jest wielu ludzi, którzy uważają, iż niewolnik jest darmowym pracownikiem. Trudno o coś bardziej błędnego. Niewolnik jest bardzo drogim pracownikiem. Gdyby tak nie było, niewolnictwo trwałoby do dziś. Nie zauważa się, że niewolnik może służyć tylko do stosunkowo prostych prac, jego wydajność jest niska, a niezależnie od tego potrzebuje jakiegoś wyżywienia, odzienia, mieszkania oraz opieki. Dochodzą jeszcze wysokie koszty nadzoru. W pierwszej połowie XIX wieku francuski ekonomista Fryderyk Bastiat opublikował cykl felietonów pod ogólnym hasłem „To, co widać, i to, czego nie widać”, w których wykazywał fałszywość powierzchownego rozpatrywania wielu zagadnień ekonomicznych. Dowodził, że oprócz tego, co daje się zauważyć gołym okiem, jest jeszcze warstwa tego, czego nie widać. Na przykład cła ochronne – widać, że przyniosły korzyści niektórym producentom, ale nie widać strat, jakie poniosła reszta społeczeństwa w wyniku kupowania droższych i/lub gorszych produktów. 10 Polska Zbrojna Podobnie rzecz ma się z armią zawodową. Widać wyższe koszty zatrudnienia żołnierzy zawodowych (bo zostały ujawnione), ale nie widać tych, które poniesiono w czasie trwania armii z poboru. Dla służących przymusowo te koszty są wyższe, gdyż poza na przykład utratą dochodów w cywilu dochodzą jeszcze koszty o charakterze psychologicznym czy moralnym. Do tego należy również dodać liczne patologie (słynna „fala”, samowolne oddalenia, pijaństwo, narkotyki czy samobójstwa). Armia zawodowa jest najbardziej rynkowym rozwiązaniem problemów naboru do wojska, a częściowo także jego funkcjonowania. Ma to swoje zalety i wady. Do tych pierwszych można zaliczyć to, że wojsko określa standardy i przyjmuje takich ludzi, jakich chce; szkoli ich przez dłuższy czas; żołnierze zawodowi są bardziej związani ze swoją służbą; dłuższy okres służby powoduje, że żołnierz zawodowy jest znacznie lepiej wyszkolony. Wady związane są przede wszystkim z funkcjonowaniem gospodarki rynkowej oraz z polityką społeczno-gospodarczą państwa. Jako najbardziej wystawiona na kaprysy rynku, armia zawodowa musi sobie radzić z burzliwym z natury otoczeniem. Na warunki poboru wpływa aktualna sytuacja na rynku pracy; na przykład wysoka stopa bezrobocia z reguły zwiększa liczbę chętnych. Nie jest tak zawsze. Nawet wysokie bezrobocie, któremu towarzyszy szereg zabezpieczeń społecznych, łatwe uzyskiwanie zasiłków i innych świadczeń może nie wpłynąć w istotny sposób na liczbę chętnych do wstąpienia w szeregi wojska. Niepewność co do warunków naboru związana jest z każdą większą reformą społeczną (zdrowotną, emerytalną). Armia zawodowa jest wrażliwa również na zmiany demograficzne (zmiany struktury wieku ludności, przyrostu naturalnego). Techniczny impuls Armia zawodowa dąży do tego – co chyba jest zaletą – aby żołnierze mieli coraz więcej sprzętu i uzbrojenia. Decydują o tym dwie główne przyczyny. Pierwsza wynika z presji kandydatów do służby wojskowej, którzy chcą realizować swoje ambicje, mając do czynienia z najnowocześniejszym sprzętem. Druga, nawet ważniejsza, spowodowana jest tym, że względnie drogi (i często psychologicznie niepewny) człowiek zastępowany jest przez technikę. Mówiąc językiem ekonomicznym, stosunek kapitału do pracy kształtuje się wyraźnie na korzyść kapitału w porównaniu do armii z poboru, gdzie taka presja jest słabsza. Ten „techniczny impuls” przenosi się na otoczenie, a zwłaszcza na przemysł zbrojeniowy, który ma dodatkowy motyw do poszukiwania nowych rozwiązań i technologii. [email protected] Profesor doktor habilitowany Mirosław Sułek jest pracownikiem Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego nr 47/2008