Organ może sprawdzić tytuł prawny do nieruchomości

Organ może sprawdzić tytuł prawny do nieruchomości
Rzeczpospolita, komentarz Tomasza Duchniaka
W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tzw.postępowaniu
naprawczym) nie można zobowiązać inwestora do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na
cele budowlanego. Nie oznacza to jednak, że w toku postępowania naprawczego organ w ogóle nie może badać
kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gdyby przyjąć
inaczej, mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności
osób trzecich. Stawiałoby to inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w sytuacji korzystniejszej od
inwestora, który zrealizował budowę zgodnie z prawem, tj. z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z
przepisów. Skoro w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania
prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby
mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2016 r., w którym oddalił skargę kasacyjną od
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 marca 2014 r. (IISA/Gd 14/14).
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego
(PINB)wszczął i prowadził na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie robót
budowlanych wykonanych samowolnie w budynku mieszkalnym wielolokalowym (tzw.postępowanie
naprawcze). Organ ustalił, że właściciele jednego z lokali wykonali roboty obejmujące m.in.powiększenie
otworu okiennego. Roboty te wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane nie
naruszyły jednak istniejącego układu konstrukcyjnego i nie spowodowały pogorszenia warunków użytkowych
działki, na której zlokalizowany jest budynek oraz działek sąsiednich. Wykonanie robót nie naruszyło
obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki
budowlanej. W konsekwencji PINB uznał, że możliwe jest zalegalizowanie tych robót. Organ orzekł o braku
podstaw do nakazania właścicielom wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia
wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku złożonego odwołania wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB)utrzymał w mocy decyzję
organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że właściciele lokalu nie uzyskali zgody innych współwłaścicieli
budynku, w którym znajduje się ów lokal, na wykonanie robót budowlanych. WINB stwierdził jednak, że ani
PINB, ani WINB nie są zobligowane do zbadania, czy inwestorzy (właścicielelokalu) posiadają prawo do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy pozostali współwłaściciele budynku wyrazili zgodę
na wykonanie robót budowlanych. Ewentualny brak takiego prawa lub zgody współwłaściciela może być
przedmiotem postępowania prowadzonego przez sąd powszechny (anie organ administracji) z uwagi na
naruszenie właściwych przepisów prawa cywilnego. WSA nie podzielił tej oceny i uchylił decyzje obu organów.
Sąd uznał, że wykucie otworu okiennego bądź powiększenie jego wymiarów, powodujące zmianę elewacji
budynku, stanowi tzw. czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i wymaga zgody wszystkich
współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ ściana, w której powiększono otwór okienny stanowi część
nieruchomości wspólnej. Inwestorzy, zamierzając ingerować w część wspólną nieruchomości, powinni byli
legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj.np. zgodą pozostałych
współwłaścicieli budynku). Posiadanie tego uprawnienia przez inwestorów organy nadzoru budowlanego
powinny były zweryfikować w ramach prowadzonego postępowania.
NSA podzielił stanowisko WSA. W toku postępowania naprawczego nie było dopuszczalne żądanie od
inwestorów przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane (takiego jak np. przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę). Organy powinny były jednak ustalić
posiadanie tego prawa przez inwestorów na podstawie innych dowodów np. poprzez żądanie przedłożenia
zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie robót.
Wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1866/14.
KOMENTARZEKSPERTA
Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Tzw. postępowanie naprawcze prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego m.in.w przypadku
wykonania - bez wymaganego pozwolenia na budowę - robót budowlanych innych niż budowa obiektu
budowlanego (tzn.np. w przypadku powiększenia istniejących lub wykonania dodatkowych otworów okiennych,
drzwiowych, itp.). Organy badają wówczas, czy jest możliwe zalegalizowanie takich robót, tj. posługując się
językiem ustawy - czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych (albojuż wykonanych) robót do stanu
zgodnego z prawem. Przepisy nie określają jednak, jakich konkretnie dokumentów w postępowaniu
naprawczym organy mogą żądać od inwestora (inaczejniż np. w sytuacji ubiegania się o pozwolenie na budowę,
gdzie zasadniczo wymagane dokumenty są w przepisach wskazane). W przeszłości w orzecznictwie było
kwestią sporną, czy w toku postępowania naprawczego dopuszczalne jest badanie posiadania przez inwestora
prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedna grupa orzeczeń - wykluczająca taką
możliwość - podkreślała m.in., że „stanzgodny z prawem” oznacza wyłącznie zgodność z przepisami
administracyjnego prawa materialnego, co wyłącza badanie posiadania przez inwestora prawa do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż ma ono charakter cywilny (np.wyrok NSA z 9 kwietnia
2009 r., II OSK 532/08). Druga grupa orzeczeń - dopuszczająca możliwość badania tego prawa w toku
postępowania naprawczego - wskazywała na niedopuszczalność zalegalizowania robót wykonanych przez
inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stawiałoby to w
lepszej sytuacji inwestora samowolnych robót niż inwestora, który dopełnił wszystkich formalności (np.wyrok
NSA z 17 czerwca 2009 r., II OSK 967/08). Począwszy od uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 10 stycznia
2011 r. (IIOPS 2/10)obecnie w judykaturze dominuje drugie z przedstawionych stanowisk. Omawiany wyrok
również wpisuje się w ten nurt orzeczniczy.