Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.146.10.2013.SP1 z dnia

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 2 września 2013 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 4843
WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI
NK-N.4131.166.25.2013.KW
Data: 2013-09-02 11:54:44
Wrocław, dnia 29 sierpnia 2013 r.
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) Wojewoda Dolnośląski –
Organ Nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
stwierdza nieważność
§ 3 ust. 2 uchwały Nr XXXVII/293/2013 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie:
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz
zasad usytuowania na terenie Gminy Żarów miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 25 lipca 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy
z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1356) Rada Miejska w Żarowie podjęła uchwałę Nr XXXVII/293/2013 w sprawie:
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa)
oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Żarów miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 1 sierpnia 2013 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 3 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz.
483 ze zm.).
Rada Miejska w Żarowie podejmując przedmiotową uchwałę działała m.in. na podstawie
art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z jego treścią
rada gminy zobligowana jest do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, zasad
usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W ocenie organu nadzoru upoważnienie do „ustalenia zasad usytuowania miejsc” musi podlegać ścisłej
wykładni językowej. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca
2007 r. (sygn. akt II GSK 81/07) wskazując, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy upoważnienie do ustalenia
„zasad usytuowania miejsc” musi podlegać ścisłej wykładni językowej, zgodnie z którą „usytuowanie, to
położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie cze-
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 4843
goś, to z kolei miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa
2007)”. Podkreślić należy, że w swoim orzecznictwie NSA podjął się wyjaśnienia treści ustawowego pojęcia „zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych” dużo wcześniej, stwierdzając
w wyroku z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93, niepubl., że: „Pod pojęciem zasad usytuowania punktów
sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r.) należy rozumieć ich
rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak
szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp.”.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny
i faktyczny wpływ na kształtowanie przestrzennej siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży
napojów alkoholowych. W doktrynie wskazuje się również, że rada gminy powinna mieć na uwadze, przy
podejmowaniu uchwały m.in. w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych, znaczenie precyzyjnego określenia punktów sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych z geometrycznego punktu widzenia. Istotne jest bowiem z którego miejsca ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektem chronionym, a punktem sprzedaży napojów alkoholowych.
Nieprecyzyjne określenie zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących czy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (tak komentarz do art. 12 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Iwona Skrzydło – Niżnik, Zakamycze
2002).
Z powyższego wynika zakres szczegółowości uchwał, których przedmiotem regulacji są zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Za precyzyjnym i kompleksowym uregulowaniem tej materii przemawia również treść art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według art. 18 ust. 1 tej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia
w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie wydaje się oddzielnie dla określonych ustawą rodzajów napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3).
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji
rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ustawy). Zatem zasady usytuowania na terenie gminy
miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ustalone przez radę gminy na podstawie
art. 12 ust. 2 wymienionej ustawy, mają wiążący charakter dla gminnej komisji rozwiązywania problemów
alkoholowych w toku wydawania opinii określonej w art. 18 ust. 3a ustawy. Mając na uwadze powyższe,
zasady te powinny zostać uregulowane w przedmiotowej uchwale w sposób kompleksowy i precyzyjny.
Mocą § 3 ust. 2 uchwały Rada Miejska w Żarowie postanowiła, że lokalizacja „ogródka piwnego”
nie może stanowić przeszkody dla ruchu pieszych, zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz zakłócać ciszy i spokoju mieszkańców sąsiednich posesji.
W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi przekroczenie ustawowej delegacji do określenia zasad
usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazane wyżej regulacje nie mogą
zostać uznane za postanowienia dotyczące wyłącznie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 549/10), w którym Sąd stwierdził, że „Rada gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może ustalać zasad tworzenia ogródków piwnych, określać warunków i wymogów ich prowadzenia, wykraczających poza ich usytuowanie, czyli położenie, umiejscowienie względem innych chronionych miejsc, obiektów czy punktów”. Przepisem § 3 ust. 2 uchwały
Rada Miejska nie określa konkretnego położenia „ogródka piwnego”, wprowadza natomiast niejasne, nieprecyzyjne i niejednoznaczne postanowienia, których realizacja na etapie wykonywania uchwały może okazać się utrudniona lub wręcz niemożliwa. W tym miejscu należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 131/11), zgodnie z którym
„uchwała rady gminy, wydana na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy
z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie może zawierać w sobie powtórzenia treści normatywnej zawartej w art. 21 pkt 1 ww. ustawy, ani też ograniczać się do prostego odesłania
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 4843
do niego. Rada gminy powinna mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego powinien być kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały, tak by organy stosując jego zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii) nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały”. Ponadto z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także
aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów,
które je ustanowiły. Obywatele i inni adresaci norm prawnych w demokratycznym państwie prawnym
nie powinni ponosić konsekwencji wadliwych działań prawodawcy, w szczególności wynikających
z nieprecyzyjnego znaczenia przepisów prawnych.
Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący gminy, realizując przysługującą mu kompetencję, musi ściśle
uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie
prawa. Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej
w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, co wyraża art. 7 Konstytucji. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmowane przez
radę gminy akty prawa miejscowego muszą wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, tak jak jest to
przewidziane w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty
prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Podsumowując, kwestionowany przez organ nadzoru § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały został podjęty
z istotnym naruszeniem w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że każdorazowo przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego powinno być traktowane jako
istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością.
Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem Organu Nadzoru – Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności,
z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
A. M. Skorupa