Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO
Lublin, dnia 14 kwietnia 2015 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Cezary Widomski; LUW
Poz. 1301
Data: 2015-04-14 16:00:52
WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.143.2015
Wojewody Lubelskiego
z dnia 2 kwietnia 2015 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia
27 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych
przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad
usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski,
w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz.
594 ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie ustalenia
liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży
jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie
Gminy Międzyrzec Podlaski, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 2 uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr IV/35/15 została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 marca 2015 r.
Rada Gminy Międzyrzec Podlaski podjęła przedmiotową uchwałę działając m. in. na podstawie
art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (Dz. U z 2012 r., poz. 1356, ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczbę punktów
sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia
poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, rada gminy ustala też w drodze uchwały, zasady
usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W § 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady usytuowania na terenie Gminy Międzyrzec
Podlaski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Jak stanowi § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały ustala się zasady usytuowania na terenie Gminy Międzyrzec
Podlaski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowiąc, iż punkt sprzedaży napojów
Dziennik
Urzędowy Województwa Lubelskiego
–2–
Poz. 1301
_______________________________________________________________________________________________________________
o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być
usytuowany bez ograniczeń.
W ocenie organu nadzoru zawarty w cytowanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały zapis, zezwalający na
usytuowanie punktów sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do
spożycia poza miejscem sprzedaży bez ograniczeń narusza przepisy art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Należy wskazać, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
wprowadzają ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu
napojami alkoholowymi, wskazując cel ograniczenia oraz sposoby jego realizacji. Jednym z podstawowych
celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w art. 1 i art. 2 ustawy
ograniczanie dostępności alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji
celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów
tych jednostek powinny realizować wskazany cel.
W art. 12 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazuje radę gminy jako organ właściwy dla do ustalenia,
w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych.
W art. 14 ust. 1 ww. ustawy prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów
alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych,
opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia
pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej
z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż,
podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, w obiektach
zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych
i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.
W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów
sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność
sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych
obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz
sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
Uchwała Rady Gminy Międzyrzec Podlaski w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów
alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad
usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Międzyrzec Podlaski alkoholowych
stanowi akt prawa miejscowego, wydany w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w cytowanym
art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Należy mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad
usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania
miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły
u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać
z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania
alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek
moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002).
Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży
i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy
o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi
przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot
realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to
można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem
podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt
nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie
wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu
Dziennik
Urzędowy Województwa Lubelskiego
–3–
Poz. 1301
_______________________________________________________________________________________________________________
wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko „niecelowy”, ale również sprzeczny z ustawą
(wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP
1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009
r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140).
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, iż Rada Gminy Międzyrzec Podlaski naruszyła
art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zawierający upoważnienie ustawowe do ustanowienia
prawa miejscowego normującego zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych. Treść uchwały wskazuje bowiem, że punkty sprzedaży napojów o zawartości do 4,5%
alkoholu oraz piwa przeznaczonych poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane bez ograniczeń.
Z powyższej regulacji wynika, iż punkty sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa
przeznaczonych poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane zarówno w odległości np. 1 m, 10 m lub
100 m od obiektu chronionego.
Cytowany na wstępie przepis § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały jest więc skonstruowany w sposób wadliwy, jego
dosłowne stosowane w takim ujęciu mogłoby prowadzić bowiem zarówno do rozwiązań prawidłowych jak
i całkowicie sprzecznych z ratio legis jego ustanowienia.
Rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia
tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzennej
siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych.
W orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2007r. II GSK 81/07,
LEX nr 361571; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 OTK ZU 1998, Nr 4,
str. 262; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93; wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93 OwSS 1994/2/73)
ugruntowany jest pogląd, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej
ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez
ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę.
Zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi
ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik
synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem
czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007).
Należy zatem przyjąć, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się takie określenie praw
rządzących lokalizacją miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, aby adresat aktu nie miał
żadnych problemów z interpretacją tak ustanowionego prawa.
Przyjęta przez Radę Gminy dowolność usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5 %
oraz piwa oznacza w wielu przypadkach niemal bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co
w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do
alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do
4,5% zawartości alkoholu oraz piwa nie może zostać uznany za wypełnienie woli ustawodawcy
zobowiązującego organ stanowiący gminy do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych.
Podsumowując należy stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających
zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez
obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak wskazania zasad usytuowania
punktów sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa stoi w sprzeczności
z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę i oznacza naruszenie prawa.
Stanowisko organu nadzoru w powyższym zakresie potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Jak podkreślił Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt
III SA/Lu 131/11 gmina stanowiąc przepisy prawa miejscowego winna mieć na uwadze po pierwsze cele
ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na
terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych. Celami tymi są: życie obywateli
w trzeźwości, podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na
Dziennik
Urzędowy Województwa Lubelskiego
–4–
Poz. 1301
_______________________________________________________________________________________________________________
terenie gminy, a nadto zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu
w trzeźwości. Po drugie, dla realizacji powyższych zamierzeń niezbędnym pozostaje odwołanie się do
obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania
napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi.
Uchwała Nr IV/35/15 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski jest obarczona również inną wada prawną.
Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały przy punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do
spożycia w miejscu sprzedaży mogą być prowadzone w ramach posiadanych zezwoleń tzw. ogródki
gastronomiczne, w których z napojów alkoholowych może być podawane jedynie piwo. Ogródek
gastronomiczny usytuowany bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub w innym miejscu
z nim związanym, oddzielonym od reszty terenu w sposób wyraźny (np. barierki, płoty) traktowany jest jako
część zakładu gastronomicznego.
W ocenie organu nadzoru przytoczony powyżej przepis § 2 ust. 2 uchwały został podjęty
z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Artykuł ten upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w drodze
uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Rada Gminy Międzyrzec Podlaski dopuściła możliwość funkcjonowania przy punktach sprzedaży
napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży tzw. ogródków gastronomicznych
wprowadzając jednocześnie warunki dotyczące możliwości położenia tego ogródka względem lokalu,
którego ma być częścią jak również zasadę, iż ogródek ma być oddzielony od reszty terenu w sposób
wyraźny.
Należy wyjaśnić, iż prowadzenie tzw. ogródka piwnego nie wymaga odrębnego zezwolenia, ponieważ
taki ogródek stanowi część lokalu gastronomicznego. Z kolei, jeśli prowadzenie ogródka piwnego wymaga
odrębnego zezwolenia, to stanowi on odrębną placówkę gastronomiczną.
Skoro w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały ustalone zostały zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży to zasady te zasady te dotyczą
również ogródków gastronomicznych funkcjonujących przy tych punktach, co powoduje, iż zbędne są
dodatkowe regulacje prawne w tym zakresie.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt
II GSK 81/07, ogródki piwne odrębnie niezdefiniowane w ustawie, winny spełniać wymogi stawiane
punktom sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr IV/35/15 we wskazanym zakresie jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
Wojewoda Lubelski
Wojciech Wilk
Otrzymują:
1) Wójt Gminy Międzyrzec Podlaski
2) Przewodniczący Rady Gminy Międzyrzec Podlaski